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El proceso de militarización de la seguridad pública en México (2006–2010)

 

The militarization process of the public security in Mexico (2006–2010)

 

Marcos Pablo MOLOEZNIK¹, María Eugenia SUÁREZ DE GARAY²

 

¹ Profesor–investigador de la Universidad de Guadalajara. Dirección electrónica: mmoloeznik@yahoo.es

² Profesor–investigador de la Universidad de Guadalajara. Dirección electrónica: marulanda24@hotmail.com

 

Fecha de recepción: 9 de marzo de 2012
Fecha de aceptación: 18 de abril de 2012

 

Resumen

Esta contribución intenta dar cuenta de la consolidación del proceso de militarización de la seguridad pública en México, durante los primeros cuatro años de la administración encabezada por el presidente Felipe de Jesús Calderón Hinojosa (2006–2012); si bien no se trata de una respuesta estatal novedosa frente al desafío de la delincuencia organizada, de la mano del actual gobierno de alternancia de segunda generación, la injerencia de las fuerzas armadas alcanza su máxima expresión, extendiéndose al ámbito de las entidades federativas con la designación de militares al frente de sus secretarías de seguridad pública.

Palabras clave: 1. seguridad pública, 2. militares, 3. policías, 4. militarización de la seguridad pública, 5. México.

 

Abstract

This paper seeks to describe the consolidation of the militarization of public security in Mexico, during the first four years of the administration led by President Felipe Calderon (2006–2012). Although this is not a new state response to the challenge of organized crime, during the second–generation transition government, the involvement of the armed forces has reached a peak, spreading to the sphere of the states through the designation of military men as public security secretariats.

Keywords: 1. public security, 2. military men, 3. police 4. militarization of public security 5. Mexico.

 

Actualmente, la delincuencia organizada, y en especial las actividades que giran en torno al narcotráfico, constituye la principal amenaza a la seguridad nacional mexicana, puesto que afectan severamente la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano (Cámara de Diputados, 2005); se trata de un actor no gubernamental que le disputa al Estado el control territorial, a la luz de la posición relativa del país como corredor de drogas y migrantes hacia el mercado meta en Estados Unidos.

Frente a ello, el presidente de México Felipe de Jesús Calderón Hinojosa (2006–2012) opta por una estrategia que privilegia el componente militar en la búsqueda de la recuperación de los espacios públicos y la generación de condiciones mínimas de seguridad comunitaria; esto es, la denominada estrategia en el modo de acción directo, fundada en el empleo o la amenaza de las fuerzas armadas, consideradas el medio principal (Beaufre, 1974:127–129).

Dicho en otras palabras, el actual primer mandatario basa, exclusiva y excluyentemente, toda su estrategia en el factor militar de la nación; pero, además, pone el acento en una concepción basada en la prolongación de los conflictos armados y, por ende, en los factores cuantitativos (masividad como código genético), puesto que la historia militar demuestra que la superioridad material suele ser el factor decisivo en la resolución de las guerras de larga duración (Moloeznik, 1990:81–94). De ahí, que se coincida con la siguiente apreciación (Espinosa, 2007:2–3):

las estrategias aplicadas son de tipo militar no policíaco y, por tanto, están dirigidas a lograr el control territorial de las áreas en las que se están implementando mediante el despliegue masivo de tropas y reconocimiento aéreos, lo que puede tener un efecto disuasivo de la criminalidad, pero éste es de carácter temporal, parcial e ineficiente. Temporal, porque su impacto está constreñido al período de duración del operativo presencial; parcial, porque sólo interviene sobre los aspectos operacionales y logísticos de la actividad delictiva, sin un enfoque integral de la misma; ineficiente, por los altos costos que implica tener en activo a miles de efectivos militares en acción fuera de sus cuarteles, y con resultados que no aprueban una evaluación de costo–beneficio.

 

EL CASO DE CIUDAD JUAREZ COMO PARADIGMA

Esta decisión al más alto nivel de conducción política, de comprometer a las fuerzas armadas en el combate al crimen organizado y en el ejercicio efectivo del control territorial, va más allá en el caso de Ciudad Juárez. Si ya antes se les había asignado cargos de alta responsabilidad en la institución policial, durante 2009 se le confía a la Secretaría de la Defensa Nacional la conducción y operación total de la institución policial durante un año (marzo de 2009 a abril de 2010). Y es así como se nombra al general de división retirado Julián David Rivera Bretón como secretario de Seguridad Pública de Ciudad Juárez y al coronel Alfonso Cristóbal García Melgar como director de la Policía Municipal.

En su toma de protesta y frente a las autoridades municipales, el general Rivera Bretón ya anunciaba lo que sería su período:

Lo que vamos a hacer es en beneficio del municipio de Juárez; nosotros venimos con una intención y una orden expresa como militares de hacer un buen papel, profesional, en la actividad de seguridad pública y estamos conscientes de esta responsabilidad. Las tropas del Ejército —agregó— seguirán bajo el mando de la Secretaría de la Defensa Nacional y para ello se está nombrando a una persona para que coordine las actividades militares dentro de la Secretaría de Seguridad Pública (municipal), mando que estará coordinándose directamente con el nuevo secretario de Seguridad Pública (El Universal, 2009).

La institución policial de ese municipio constituyó un laboratorio de ensayos de las estrategias y líneas de acción del gobierno central mexicano, al privilegiar procesos masivos de depuración del personal encuadrado; una fascinación por el mundo castrense, que cristalizó en la asunción de los mandos policiales de manera directa por los militares, y la génesis de la denominada nueva policía bajo el molde del mando policial único.

La institución militar ha buscado establecer y administrar la distancia social de otros actores de la vida nacional, de ahí que eche mano de la retórica para dejar en claro las márgenes de su poder. Es así como la intervención directa de los militares en Ciudad Juárez no sólo consiste en pasar a desempeñar funciones tradicionalmente reservadas a la policía, sino fundamentales, como hacer de la policía una extensión del domino militar, en un espacio donde debería prevalecer una misión civilista y una vocación por la ciudadanía.

 

PROFESIÓN MILITAR Y PROFESIÓN POLICIAL

De donde se impone reflexionar sobre ambas profesiones, y es que no debería soslayarse que militares y policías son diferentes; tratándose del mundo castrense, lo que probablemente aleje a la profesión militar de otras es "el compromiso del militar [de] dar la vida, si ello fuera necesario, en el cumplimiento de la misión" (Pardo de Santayana, 2004). Dicho en otros términos: "el Estado le exige al individuo dar la vida si es necesario. Este requerimiento, por cierto, exige desarrollar una serie de códigos internos de la propia profesión con valores, conductas y motivaciones que le permitan cumplir con ese requerimiento tan extremo y definitivo".¹ Los valores militares se erigen en virtudes que todo militar debe poseer y que constituye el motor que lo lleva a actuar y que moldea sus conductas; los valores y virtudes militares no son abstractos, ya que se encuentran plasmados y desarrollados en los reglamentos de disciplina y códigos de justicia militar de las fuerzas armadas y es obligación de todo militar conocerlos y acatarlos (Pardo de Santayana, 2004). Por su parte, Huntington (1957:62–63, 79), uno de los pioneros de la sociología militar, reflexiona así:

La existencia de la profesión militar presupone la existencia de conflictos de intereses humanos y el empleo de la violencia para apoyar dichos intereses. Consecuentemente, la ética militar ve al conflicto como un esquema universal en la naturaleza y ve la violencia arraigada en la naturaleza permanente, biológica y psicológica del hombre. En la lucha entre el bien y el mal en el hombre, la ética militar acentúa el mal [...] Remarca la supremacía de la sociedad sobre el individuo".

De ahí que los pilares fundamentales de las fuerzas armadas descansen en la tríada organización, honor y disciplina. "En el reconocimiento de estos valores deben sustentarse la profesión. Una organización sin disciplina no sirve. Una disciplina sin honor tampoco [...] esa tríada debe servir a los propósitos del Estado" (García, 2005). Justamente para Huntington (1957:64 y 66), esta tríada debe estar subordinada a los objetivos del Estado–nación, puesto que: "La visión militar sobre la política nacional refleja la responsabilidad por la seguridad militar del Estado [...] El militar mira normalmente con alarma la potencia e inmediatez de las amenazas a la seguridad del Estado" .

En contraste, a la policía se le concibe como una institución social, considerada una de las formas más antiguas de protección social y el principal modo de expresión de la autoridad, tradicionalmente encargada de la aplicación de leyes y de la estabilidad pública; o sea, responsable de velar por la seguridad ciudadana, ante todo, mediante la preservación de la vida humana y la integridad física de las personas, y el goce de los derechos consagrados. Protector social que se erige, además, en la parte de la administración de justicia penal que se encuentra constantemente en contacto directo no sólo con la delincuencia y el delincuente, sino también con la ciudadanía en general; circunstancia que lo aleja de otros funcionarios públicos y le confiere especial importancia (Rico, 1983).

En el caso de la institución policial, se insiste, la misma debe velar por la seguridad ciudadana:

donde el ejercicio de los derechos individuales y las libertades públicas deben resultar compatibles con la protección de la seguridad ciudadana. Y todo ello con un enfoque jurídico, pero también competencial, funcional y operativo [...] porque no sólo es importante adquirir conocimientos técnicos o conocer los principios éticos que se recogen en los textos legales, sino que también que se asuman como policías estos valores de tal manera que estén siempre presentes en el desarrollo de la función policial, porque estos principios afectan a los derechos de los ciudadanos, a la imagen institucional y a la eficacia profesional (Caballero, 2005).

Para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo: "una política de seguridad pública democrática implica la conformación y funcionamiento de un sistema policial eficiente en el desarrollo de sus labores básicas de prevención delictiva e investigación criminal, y estrictamente ajustado al principio de legalidad y al deber de protección de los derechos humanos, por encima de todo". (Tabla 1)

Recapitulando, mientras la profesión militar responde a una concepción "Estado–céntrica" de la seguridad, las actuaciones policiales se insertan y conciben desde una perspectiva "ciudadano–céntrica".

Esto significa que, primordialmente, al militar se le prepara para hacer la guerra contra los enemigos externos (defensa nacional) e internos (seguridad interior), con el objeto de preservar el Estado–nación frente a amenazas a la seguridad nacional, que pongan en entredicho la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, y situaciones de tensiones, disturbios y violencia interna que cuestionen severamente la vigencia de la paz social y del estado de derecho, y que rebasen la capacidad disuasiva y reactiva de los cuerpos de seguridad pública (Harroff–Tavel, 1993). En ese sentido, para el filósofo de la guerra de occidente, la guerra se concibe como (von Clausewitz, 1832). "Un acto de fuerza que se lleva a cabo para obligar al adversario a acatar nuestra voluntad. La fuerza, es decir, la fuerza física (porque no existe una fuerza moral fuera de los conceptos de ley y de Estado) constituye así el medio; imponer nuestra voluntad al enemigo es el objetivo".²

Por su parte, la función policial se centra en garantizar la seguridad pública, cuyos fines son:

salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo (DOF, 2009):

Esto es la preservación de la vida y el goce de los derechos consagrados en la constitución general de la república, acuerdos y tratados internacionales y leyes y reglamentos vigentes, el mantenimiento del orden y tranquilidad públicas y la prevención, disuasión y resolución de los delitos.

Lo que explica que, si por un lado la policía debe utilizar el arma de fuego sólo una vez agotados otros recursos o cuando se vea amenazada por otras, la profesión militar se caracteriza por el uso de armas de alto poder de fuego y letalidad; es decir, aquellas idóneas para la guerra o el conflicto armado. Además, debería tenerse en cuenta que la profesión de las armas es experta y limitada; sus miembros tienen competencia especializada dentro de su campo y carecen de competencia fuera de él (Huntington, 1957:70). El propio Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) sostiene:

El mantenimiento de la ley y el orden es una responsabilidad de las autoridades civiles. Se trata de una tarea que compete a la policía y/o a las fuerzas paramilitares especialmente equipadas, organizadas y capacitadas para esas misiones, como los cuerpos de gendarmería. La función normal de las fuerzas armadas de un Estado es defender el territorio nacional contra las amenazas externas (conflictos armados internacionales) y afrontar situaciones de conflicto armado interno (no internacional). Sin embargo, en algunas ocasiones, se requiere que las fuerzas armadas presten asistencia a las autoridades civiles para hacer frente a niveles de violencia más bajos, que pueden caracterizarse como disturbios internos y otras situaciones de violencia interna (2008:5).

A partir de este reconocimiento de las diferencias entre la profesión de las armas y la de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, la Organización de Naciones Unidas (ONU) lleva a cabo un diagnóstico sobre la situación que guarda México en materia de seguridad pública, justicia penal y derechos humanos. El capítulo titulado "Derechos civiles" de este diagnóstico analiza la relación entre justicia y funciones militares de la siguiente manera:

La separación entre las funciones militares y la justicia es una exigencia de toda sociedad democrática [el] riesgo de injerencia indebida [de los militares] en el sistema de justicia se manifiesta [...] en la persecución de los delitos relacionados con el narcotráfico [...] Esta situación ha sido observada por la relatora especial de Naciones Unidas para las Ejecuciones Extrajudiciales, que ha recomendado al gobierno mexicano que evite delegar en las fuerzas armadas la lucha contra el delito (HCHR, 2003:36).

La distinción y separación entre las tareas de seguridad y justicia y las de naturaleza militar ha sido una preocupación constante en el seno de los organismos internacionales intergubernamentales, que han recomendado a México separar a los militares de las tareas policiales y desmilitarizar la sociedad y evitar delegar en las fuerzas armadas el mantenimiento de la estabilidad pública o la prevención de las violencias y la delincuencia. De ahí que convenga someter a análisis el proceso de militarización de la seguridad pública en México bajo el gobierno de alternancia de segunda generación encabezado por el actual titular del Poder Ejecutivo de la federación.

 

ATIPICIDAD DE LAS FUERZAS ARMADAS MEXICANAS

Cualquier estudio sobre el instrumento militar mexicano debe partir por considerar la tradicional atipicidad del modelo del sistema de defensa y brazo armado del Estado mexicano, que presenta dos caras, a saber: por un lado, el aspecto positivo de subordinación de los militares y lealtad de la institución castrense al sistema político; y, por el otro, el precio que el poder político y en especial la sociedad mexicana han tenido que pagar para garantizar la desmilitarización de la política. En este marco, tres son las notas esenciales que separan a las fuerzas armadas mexicanas de sus pares de América Latina (Moloeznik, 2008:156 y SS.):

a) Como hijas de la revolución (1910–1920), tanto su ideología (que se corresponde con la "institucionalización" de la revolución) como su composición (la mayoría de sus integrantes son campesinos y ciudadanos provenientes de las clases populares), alejan desde el principio el fantasma del carácter elitista que sí caracterizó al cuerpo de oficiales de otros institutos armados de la región.

b) La tradicional subordinación de las fuerzas armadas al poder político, que ha impedido la irrupción extraconstitucional de los militares (léase coup d'etat o putsch) y el establecimiento de gobiernos de facto a lo largo de la historia política de los sucesivos gobiernos posrevolucionarios. El arribo al poder de un partido diferente al hegemónico (Acción Nacional) en diciembre de 2000 puso de relieve la institucionalidad de la fuerzas armadas mexicanas, ya que la alternancia política superó su prueba de fuego y los titulares de las Secretarías de Defensa y Marina asumieron el compromiso de lealtad al presidente del gobierno de alternancia de primera generación, Vicente Fox Quesada (20002006).

c) El bajo nivel de gasto militar, si se lo compara el resto del hemisferio. Históricamente, México es uno de los países que menos recursos destina al rubro defensa nacional. Por ejemplo, durante 2006 el gasto en defensa llegó a representar tan sólo 0.44 por ciento del producto interno bruto (PIB) y 2.41 por ciento del presupuesto de egresos de la federación (Resdal, 2007).

De ahí que no deba extrañar el innegable atractivo que ejerce el modelo militar mexicano, que puede ilustrarse con dos ejemplos de reconocidos tratadistas en la materia, cuya interpretación a la distancia se presenta a continuación:

preeminencia del partido sobre el ejército [...] Las fuerzas armadas modernas y profesionales no son más que un sector de la burocracia estatal [...] Hay pocos ejércitos tan modestos en el continente [...] La modestia de efectivos y asignaciones presupuestarias revela a las claras que la institución militar mexicana es relativamente débil [...] De alguna manera, la desmilitarización de la política significó la desmilitarización del Estado [...] Además, México, encerrado entre el coloso norteamericano y los microestados del istmo centroamericano, no necesita un poderoso aparato defensivo (Rouquié, 1984).

Se mantuvo a las fuerzas con un número reducido de efectivos y con un relativamente bajo nivel profesional. El presupuesto a ellas asignado fue uno de los más pequeños de América Latina [...] Varios instrumentos, orientados a satisfacer sus demandas económicas, fueron utilizados por el PRI para asegurarse la subordinación de las fuerzas armadas [más tarde] se modifica la estrategia del poder político [...] se busca ahora elevar el nivel de profesionalización [...] haciendo participar a las fuerzas en tareas que estén vinculadas con el desarrollo económico y que posean sentido social (ejemplo: lucha contra el narcotráfico) (Moneta, 1985).

 

EL PRECIO DE LA LEALTAD

Sin embargo, este proceso no fue ni es gratuito, como se intenta demostrar a continuación. Dicho en otros términos, para garantizar la no intervención de los militares en la cosa pública, el sistema político mexicano tuvo y tiene que otorgar concesiones al alto mando militar, que pueden sintetizarse en el ejercicio del control y autonomía del sistema de defensa por parte de los propios uniformados. Esto explica la situación de confusión entre la dimensión política y la técnica que presenta el sistema de defensa mexicano, de manera tal que los militares se erigen en arquitectos de su propio destino, a la luz del monopolio, de jure y de facto, que ejercen en la materia.

Tratándose del sector defensa en México, lo primero que llama la atención es la coexistencia de dos ministerios: la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y la Secretaría de Marina (Semar), cuyos titulares son militares en activo: general de división de arma y diplomado de Estado Mayor, y almirante del cuerpo general, diplomado de Estado Mayor, respectivamente; mientras la Sedena incorpora al ejército y fuerza aérea, la Semar hace lo propio con la armada o marina de guerra.

Por su parte, la mal llamada fuerza aérea, en rigor, es el componente aéreo del ejército, al carecer de autonomía y encontrarse subordinada a este último; llegándose al extremo de que el alto mando de la Sedena (jerarquías del ejército) decide sobre la adquisición de sistemas de armas aéreos. A lo que se suma la ausencia de integración y doctrina conjunta entre las fuerzas armadas: no existe un estado mayor o comando conjunto, se registran escasas operaciones de adiestramiento o ejercicios conjuntos; tampoco se verifica una logística organizada y conducida con criterio conjunto (Moloeznik, 2009:55–59).

La dimensión de costos, a la que se puede bautizar como el precio de la lealtad, puede, entonces, sintetizarse en el elevado grado de autonomía castrense que se refleja en el goce de altas prerrogativas, entre las que destacan (Stepan, 1988:94–97):

• La expansión de su papel en el mantenimiento de la ley y el orden interno, incluyendo la seguridad pública.

• La coordinación del sistema de defensa, al estar ambas Secretarías de Estado en sus propias manos.

• El ejercicio del control del sector defensa en manos de los propios uniformados, con la duplicidad de funciones y el dispendio de recursos que significa la coexistencia de dos secretarías o ministerios.

• El monopolio de la planeación sectorial.

• La autonomía en la administración de sus recursos y en el ejercicio del gasto militar.

• La participación en el Consejo de Seguridad Nacional, instancia deliberativa de coordinación de acciones orientadas a preservar la seguridad nacional.

• La participación en el Consejo Nacional de Seguridad Pública (Cámara de Diputados, 2009), máximo órgano de decisión en la materia.

• La participación en el gabinete de seguridad pública, responsable del diseño, ejecución y evaluación de la política criminal del gobierno central mexicano.

• La ausencia de una tradición legislativa en asuntos de defensa; el Poder Legislativo se limita a aprobar o desaprobar el presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo, y las fuerzas armadas prácticamente casi nunca proveen información detallada acerca del sector defensa al Congreso.

• La discrecionalidad en la promoción de oficiales superiores, puesto que aunque el senado tiene constitucionalmente la potestad de aprobar o rechazar el pliego de ascensos a los grados de coronel y capitán de navío, generales y almirantes, jamás se ha dado el caso de desestimar promoción de oficial superior alguno.

Estas prerrogativas, en tanto institución, traen aparejada una expansión del papel de los militares, incluyendo misiones y funciones de naturaleza policial y parapolicial.

 

PROCESO DE MILITARIZACIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO (2006–2010)

Y es que a lo largo de su corta historia institucional de poco más de nueve décadas, el aparato militar de México se orienta y desarrolla para enfrentar amenazas y problemas de carácter interno; y, a la par de la descomposición de los cuerpos de seguridad pública y justicia penal, en el marco de la crisis del Estado, asume el papel preponderante en la represión de la delincuencia organizada (Moloeznik, 2010:1–15).

La injerencia directa de los militares mexicanos en la dimensión interna viene acompañada por la legitimidad social, ya que en el imaginario colectivo mexicano sus fuerzas armadas cuentan con una amplia aceptación y reconocimiento social, lo que se mantiene incólume en el horizonte temporal, tal como puede apreciarse en la tabla 2.

De conformidad con la misma fuente (IPSOS–BIMSA, 2007), 70 por ciento de las personas entrevistadas opina que el titular de la Sedena debe ser un militar, frente a tan sólo 17 por ciento a favor de un civil; en tanto que 78 por ciento reconoce que los militares "no le inspiran temor", aunque en contraste 51 por ciento no recomendaría abrazar la carrera militar como profesión. De acuerdo con este ejercicio, la sociedad mexicana observa un marcado aprecio por sus militares y es proclive a las soluciones de fuerza, asociando valores como disciplina y orden con el ejército (86.5 %); del mismo modo, considera que las misiones primarias del instituto armado debe ser la lucha contra la delincuencia y el narcotráfico (45 %), antes que la defensa de la soberanía (16 %). Los resultados de la más reciente encuesta (BuenDía & Laredo, 2010) son inequívocos: 57 por ciento de las personas entrevistadas considera que el ejército, como primera opción, debe ser la autoridad a enfrentar al narcotráfico.

No obstante ello, un asunto crítico que pone al desnudo serios problemas de conducción de la Sedena descansa en el excesivo número de desertores y la elevada rotación del personal militar que incluye a importante número de oficiales de carrera (tabla 3).

De conformidad con Jorge Medellín (2009):

A nivel global, la Sedena ha registrado entre enero de 2007 y mayo de 2009 la deserción de 28 614 elementos en todo el país, con una notoria tendencia a la baja, de acuerdo con las cifras de la dependencia que encabeza el general Guillermo Galván Galván. La respuesta de la Sedena a una solicitud de información formulada por el autor acerca del número de militares desertores en todo el país [...] señala que desde 2007 se registra una sensible disminución en el número de efectivos castrenses que abandonan las armas de manera ilegal.

Si bien este fenómeno presenta una tendencia a la baja (MexicoDefense, 2009), el lector se encuentra ante una situación insoslayable de desgaste institucional, que incluye el riesgo de la degradación: ejemplo de ello son los denominados zetas, desertores de los grupos aeromóvil y anfibio de fuerzas especiales del ejército (GAFE y Ganfe, respectivamente) y de la Brigada de Fusileros Paracaidistas, componentes de las fuerzas de élite, entrenados en operaciones antidrogas y antiterroristas; gran número de ellos en Estados Unidos, por lo que dominan equipos de comunicación sofisticados, sistemas de armas diversificados y conocen todas las estrategias de inteligencia; en la última década, se verifica la deserción de 1 680 efectivos encuadrados en las fuerzas de operaciones especiales (Milenio, 2011). Es probable que los elevados niveles de violencia que se hacen presentes en diversas regiones de México desde los primeros meses del año 2007 respondan a la intervención de estos exmilitares.

 

Emergencia del modelo policial de mando único estatal como paradigma del proceso de militarización de la seguridad pública

A la participación directa de las fuerzas armadas en el combate al narcotráfico se adiciona la propuesta denominada "Nuevo modelo policial de mando único estatal de la Secretaría de Seguridad Pública Federal", que pretende la desaparición de la función de seguridad pública en el orden municipal y, por ende, la firma del acta de defunción de la policía municipal preventiva, lo que claramente implica un tránsito del sistema policial descentralizado al centralizado.

Se trata de una postura de carácter radical a la que se adhieren tanto la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) como el máximo órgano de decisión del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en virtud del Acuerdo 03/XXVIII/10, que a la letra reza: "El Consejo Nacional de Seguridad Pública se pronuncia a favor de un modelo policial que cuente con 32 policías estatales, cada una con un mando único y confiable, y apoyado por la policía federal".

El llamado "nuevo modelo policial" descansa en la unificación de las policías municipales y estatales para garantizar la unidad de mando, es decir, un solo cuerpo policial por entidad federativa con un mando único, cuyo significado es la fusión de las policías uniformadas e investigadoras en un cuerpo estatal de policía único por estado.

Ahora bien, de los actuales titulares de las secretarías de seguridad pública de las 32 entidades federativas, 14 tienen antecedentes castrenses (12 proceden del ejército, uno de la armada y uno del US Army) lo que representa cerca de 50 % de los responsables del diseño y ejecución de la seguridad pública en el ámbito local mexicano (tabla 4).

Tal vez sea conveniente preguntarse si la propuesta presidencial de mando único estatal en las corporaciones policiales no responde al intento de profundización del proceso de militarización de la seguridad pública en México; o, lo que es lo mismo, a confiar en mandos militares la conducción de las instituciones policiales estatales.

Cabe recordar que la abrumadora mayoría de los mandos de la Policía Federal (2011), en especial de su División de Fuerzas Federales, son militares comisionados por la Sedena o en situación de retiro e incorporados con al escalafón de oficiales.

En definitiva, se trata del proceso de militarización de la seguridad pública como tendencia insoslayable, del avance irreversible de la "marcha verde" en México, que, en Ciudad Juárez, alcanza su máxima expresión al asumir los militares, durante un año, la dirección y la operación directa de la corporación y someter a los efectivos policiales a la conducción y mando castrenses.

 

Ficción o simulación jurídica en el escenario mexicano

En este contexto, de jure, México vive bajo el amparo del estado de derecho, pero de facto, el estado de excepción domina el escenario político nacional, cuestionando los principios de legalidad y seguridad jurídica.

Probablemente, esta situación responda a la interpretación de la letra y espíritu del Artículo 129 constitucional y de integración de la Sedena y la Semar en el Consejo de Seguridad Pública, de acuerdo con la ley general que establece las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, llevada a cabo en abril de 1996 por el entonces ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) Mariano Azuela Güitrón, y a la propia aplicación o ejecución de cinco tesis en el mismo sentido (que sientan jurisprudencia), que dejan expedita la participación de las fuerzas armadas en misiones y funciones de naturaleza policial y parapolicial, sin necesidad de que sea declarado el estado de excepción cuando y donde intervengan los militares. Cabe recordar que el Artículo 129 a la letra reza:

En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá comandancias militares fijas y permanentes en castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del gobierno de la unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas (Cámara de Diputados, 2011:172).

A la luz de la situación dominante se impone un marco normativo de excepción, consagrado en el Artículo 29 constitucional, que, por un lado, reconozca la situación prevaleciente en determinadas regiones y municipios de México y que, a la vez, tienda un manto protector, tanto sobre las actuaciones de los propios uniformados como de los habitantes del espacio territorial en el que sea necesario desarrollar operativos a cargo de las fuerzas armadas; puesto que, en opinión del Comité Internacional de la Cruz Roja, la declaración del estado de excepción por un órgano nacional competente (2008:21): "permite a la población conocer exactamente el ámbito de aplicación material, territorial y temporal de las medidas de excepción y previene las suspensiones de facto, así como las posteriores tentativas de justificar violaciones de los derechos humanos".

Además, no debe soslayarse que durante la vigencia de tal estado de excepción debe preservarse el denominado "núcleo duro" de los derechos humanos; se trata de aquellos derechos inalienables que, bajo ninguna circunstancia, pueden ser suspendidos o abrogados, tales como el derecho a la vida; al reconocimiento de la personalidad jurídica del ser humano; al debido proceso; la prohibición de la tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes, la esclavitud y servidumbre, y la retroactividad del derecho penal, entre otros.

Curiosamente, el máximo órgano jurisdiccional no lo interpreta así e incluso allana el camino para que las fuerzas armadas participen en funciones que se corresponden con la seguridad pública. En cinco tesis del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (XXV/96, XXVII/96, XXVIII/96, XXIX/96 y XXX/96) se establece que las tres fuerzas "pueden participar en acciones civiles a favor de la seguridad pública, en auxilio de las autoridades civiles" (SCJN, 2000:556 y 557).

Las dos condiciones o reservas de la SCJN son: a) que la participación de los militares responda a una solicitud fundada y motivada de la autoridad política; por ejemplo, un gobernador o presidente municipal, y b) que durante la intervención de las fuerzas armadas, las mismas se encuentren subordinadas a la autoridad política.

Cabe señalar que, hasta el momento, el instrumento militar interviene a requerimiento de la autoridad política, pero, en la praxis, no se subordinan a la misma. Por el contrario, la experiencia demuestra que las fuerzas armadas se caracterizan por la autonomía en el ejercicio del comando y actuaciones. De facto, la participación directa de los uniformados en misiones y funciones policiales cuestiona severamente la vigencia del Estado de derecho consagrada de jure.

La declaración de la existencia de una afectación a la seguridad interior como manto protector de las actuaciones de las fuerzas armadas

Pero más allá de la interpretación del máximo órgano jurisdiccional mexicano, los propios militares reclaman un instrumento jurídico ad hoc que los deslinde de cualquier tipo de reclamación o proceso legal. En particular, existe una inquietud generalizada entre el personal bajo las armas, ante la laguna jurídica e indefinición de la denominada seguridad interior. Y es que esta categoría intermedia de seguridad no se encuentra todavía claramente definida en México, aunque sí está consagrada en el Artículo 89, fracción VI, de la ley suprema de la nación, al facultar al presidente de la república, para: "disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del ejército, de la armada y de la fuerza aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la federación".

Si bien para la Secretaría de la Defensa Nacional de México son las "providencias adoptadas para mantener la tranquilidad de la nación" (Sedena, 2001:379), se presenta una laguna jurídica e indefinición, que explica la posición del primer mandatario, al considerar que: Es momento de dar determinación legal al concepto de seguridad interior para establecer claramente las reglas con las que el Estado puede y debe actuar en este marco (Congreso de la Unión, 2010:2). En ese tenor, es que la propia iniciativa presidencial concibe a la seguridad interior como: "La condición de estabilidad interna, paz y orden público que permite a la población su constante mejoramiento y desarrollo económico, social y cultural; y cuya garantía es una función que está a cargo de los tres niveles de gobierno" (Congreso de la Unión, Art. 3, fracc. IV, 2010: 5–6).

Dicho en otros términos, se identifica a la seguridad interior como una vertiente de la seguridad nacional; a la sazón, componente de la seguridad nacional, ya que los actos o hechos, que de conformidad con la declaratoria que al efecto se expida afecten la seguridad interior, se definen como amenaza a la seguridad nacional. En el multicitado anteproyecto se incluye la seguridad interior como título séptimo, integrado por dos capítulos, a saber:

• Capítulo I. Procedimiento para declarar la existencia de una afectación a la seguridad interior (Artículos 68 a 70, inclusive).

• Capítulo II. De la intervención de las autoridades en una afectación a la seguridad interior (Artículos 71 a 78) (Congreso de la Unión 2010:19–23).

De la propia definición propuesta se desprenden sus posibles afectaciones establecidas así en el artículo 68 de la nueva Ley de seguridad nacional: "actos o hechos que pongan en peligro la estabilidad, la seguridad, la paz o el orden en una entidad federativa, un municipio, delegación o región; y que la capacidad de las instancias competentes sea insuficiente o ineficaz para ejercer sus funciones y restablecer la normalidad".

Da la impresión que esta concepción de seguridad interior de nuevo cuño enarbolada por el Poder Ejecutivo Federal abreva en la doctrina desarrollada por el Comité Internacional de la Cruz Roja, centrada en situaciones de violencia doméstica que se definen como disturbios interiores y tensiones internas, en las que las policías suelen ser rebasadas en su capacidad disuasiva y reactiva (Harroff–Tavel, 1993). De acuerdo con una fuente considerada clásica, se entiende por tal (Cabanellas de Torres, 1983:100):

Situación y sistema político que manifiesta la realidad o el propósito de un orden nacional en que los poderes públicos son respetados, como instituciones y en las personas que los encarnan, con la adecuada defensa del régimen, de los derechos fundamentales de los ciudadanos, de la paz social y la tranquilidad pública. La rebelión, la sedición, los desórdenes públicos, los atentados y desacatos contra la autoridad, el terrorismo, la tenencia ilícita de armas y explosivos configuran el repertorio penal de las manifestaciones hostiles a esta clara atmósfera civil.

Se trata, por tanto, de una categoría intermedia entre la seguridad nacional y la seguridad pública, que en algunos países se define como situación de conmoción interior e inestabilidad social y que, aunque preocupante, no reviste todavía la gravedad como para ser considerada una amenaza a los intereses vitales de la nación y para la cual se dispone de una especie de policía militarizada: las fuerzas de seguridad o fuerzas intermedias, con lo que se evita empeñar a los militares, y cuyo personal posee "estado militar".

Lo curioso es que, a diferencia del estado de excepción consagrado en el Artículo 29 constitucional, la declaración de la existencia de una afectación a la seguridad interior propuesta: "ni suspenderá o restringirá el ejercicio de los derechos humanos y sus garantías", Congreso de la Unión (2010, Artículo 69, fracción VII, y Artículo 77, sobre personal participante); ni "procederá por acciones relacionadas con movimientos o conflictos políticos, electorales o sociales" Congreso de la Unión (2010, Artículo 70). Lo que genera confusión y lejos está de tender un manto protector sobre las actuaciones de las fuerzas armadas; tal parece que la realidad mexicana continuará signada por la ficción o simulación jurídica.

Recapitulando, en los últimos años y bajo gobiernos de alternancia, en México los militares desempeñan funciones y misiones en el ámbito de la seguridad pública en dos vertientes: como activos de las fuerzas armadas y policía federal, por un lado; y como titulares de las Secretarías de Seguridad Pública, por otro. Se trata de la tendencia a la militarización de la seguridad pública que, en Ciudad Juárez, se materializó en la injerencia directa sobre su Secretaría de Seguridad Pública.

 

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NOTAS

¹ Este autor afirma también: "La profesión militar es una materia de particular interés en el ámbito de la sociología militar, debido a que institucionaliza el lado más dramático del ser humano como es la resolución de sus conflictos por la vía de la violencia".

² Medio que se encuentra limitado por el derecho internacional humanitario; a la sazón, "conjunto de normas destinadas a mitigar, por razones humanitarias, los efectos de los conflictos armados. Protege a las personas que no participan o que han dejado de participar en las hostilidades y limita el empleo de medios y métodos de guerra. El derecho internacional humanitario es también conocido como el derecho de la guerra o el derecho de los conflictos armados", véase CICR (2004).