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Introducción: Integración europea y enfoque transfronterizo
Desde una perspectiva europea, la generación del Mercado Único Europeo (MUE) constituía el eje central de la Comunidad Económica Europea en su momento y de la actual Unión Europea (UE). Dicho mercado común y la subsiguiente integración económica europea, se consideraban como instrumentos de gran eficacia de cara a la consecución de un crecimiento económico estable y duradero junto a un incremento de los niveles de vida en el viejo continente.1 La puesta en marcha del MUE implicaba lograr altos niveles de integración económica entre los diferentes estados miembros de la UE. Lo que hacía necesario eliminar las diferentes barreras y obstáculos que impedían la integración. De ahí que resultara imprescindible desactivar las fronteras intracomunitarias, lo que explica que la remoción de las mismas haya constituido uno de los cursos fundamentales de acción en el proceso constitutivo de la UE.
Lo anterior no debería resultar extraño puesto que en Europa desde la Paz de Westfalia (1648),2 el Tratado de los Pirineos (1659)3 y los Tratados de Utrecht-Rastatt (1713-1715)4 el territorio englobado dentro de las fronteras de un determinado estado constituye su espacio de soberanía, sometido al ordenamiento jurídico-político del estado en cuestión. Por ello, la existencia de una frontera política implica la discontinuidad o diferencial jurídico, político, económico, fiscal, aduanero, lingüístico-étnico-cultural, etcétera, entre territorios limítrofes (Calderón, 2015, p. 66), al pertenecer estos a diferentes estados, cada uno con su propio sistema normativo, político y económico-fiscal; sistemas que terminan y comienzan en la frontera (Cairo y Lois, 2013; Foucher, 2007). Por ello, “un mundo de estados soberanos es un mundo dividido por las líneas fronterizas” (Taylor, 1994, p. 152).
La discontinuidad provoca altos costes de transacción que pueden derivar tanto de la exigibilidad de acuerdos y contratos más allá del confín, como de los diferenciales lingüísticos y culturales existentes, de las incertidumbres en el tipo de cambio, de la pertenencia a diferentes sistemas monetarios, etcétera. Por ello, la discontinuidad fronteriza genera el denominado, efecto frontera (Chen, 2004; Evans, 2003; Gil-Pareja, Llorca-Vivero, Martínez-Serrano y Oliver, 2005; Minondo, 2007; Nitsch, 2000), que dificulta y obstaculiza los intercambios fronterizos (Rodrik, 2012).
A costes de transacción y efecto frontera se les ha de sumar el denominado efecto callejón sin salida (Baigorri y Cortés, 1997; Calderón, 2010), al clausurar la frontera el territorio estatal, las redes de infraestructuras y comunicaciones de dicho estado (carreteras, caminos, vías férreas y redes energéticas) mueren en la línea fronteriza. Solo a través de los pasos fronterizos internacionales abiertos (discrecionalmente) para el efecto, tienen continuidad las comunicaciones. Por ello, surgen situaciones de desarticulación territorial tanto con el resto del estado de pertenencia como con los territorios del otro lado de la frontera, al estar desvinculadas o pobremente comunicadas con ambos.
En el contexto de la construcción del MUE, la problemática fronteriza (y sus corolarios: costes de transacción, efectos frontera y callejón sin salida), van a ser abordados desde un planteamiento interactivo que considera a las fronteras intracomunitarias como tales “espacios transfronterizos” (Dörrenbacher y Brücher, 2000; Gildersleeve, 1976) es decir: zonas de contacto, conexión y cooperación entre territorios y comunidades contiguos (Anderson, O’Dowd y Wilson, 2003; Wackermann, 2003). Ello suponía un cambio cualitativo espectacular en el tratamiento y gestión de las zonas fronterizas intereuropeas, hasta ese momento consideradas meros bordes exteriores del Estado. Al contactar cotidianamente con los “otros” europeos, los territorios fronterizos disponían de un capital social singular que les permitía actuar como laboratorios propulsores del MUE y, por ende, del proceso integrador (Amilhat-Szary y Fourny, 2006; Anderson et al. 2003; Dupeyron, 2008; Harguindéguy, 2007; Houtum y Strüver, 2002; Kramsch y Hooper, 2004; Perkmann y Sum, 2002).
Convertir las fronteras intracomunitarias en motores de la integración europea suponía un desafío de calibre histórico que superaba, con mucho, el voluntarismo europeísta. Nunca han sido fáciles las relaciones entre vecinos europeos, lo evidencia una historia cargada de conflictos que surgían, precisamente, en las marcas fronterizas. Asimismo, la propia complejidad de la desactivación fronteriza, al implicar un proceso multinivel5 (y bilateral), convierte al proceso desfronterizador en actividad de difícil implementación e incierto resultado.
Para superar el abismo, la Comisión Europea propuso desarrollar la interacción entre zonas fronterizas empleando la cooperación transfronteriza (CTF) como instrumento básico, si bien desde una perspectiva multivariable (incluyendo aspectos institucionales, económicos, infraestructurales, ambientales, culturales, renta, nivel de vida, etcétera), incentivando el conocimiento y la comprensión de los “otros”6 (Asociación de las Regiones Fronterizas Europeas [ARFE] 1997). Paralelamente, se ofrecía desde la Política Regional Europea todo un catálogo de incentivos económicos dirigidos a potenciar el desarrollo socioeconómico fronterizo7 (ARFE, 1997; Heredero y Olmedillas, 2009), estimulándose tanto a administraciones públicas (estatales, regionales y locales), como a la sociedad civil (ciudadanos, universidades, asociaciones, fundaciones, sindicatos, entre otros), al cambio de conducta respecto a las fronteras; estímulos sin los cuales, difícilmente, podría hablarse de la actual Europa sin fronteras.
¿Hasta qué punto estos designios europeístas se han llevado a cabo? ¿Hasta qué punto esa sugestiva estrategia basada en la cooperación transfronteriza ha dado sus frutos? La respuesta a cuestiones tan complejas excedería con mucho las posibilidades de este trabajo, al comprender un conjunto heterogéneo de situaciones entre diferentes fronteras intracomunitarias; pero sí que podemos analizar una aplicación de la política transfronteriza europea a un caso concreto: la frontera luso-hispana, la denominada Raya ibérica, secular frontera intraeuropea que, como un gran plano vertical, ha separado a los dos grandes Estados ibéricos durante más de 700 años (Podadera y Calderón, 2014).
Toda vez definido el sujeto de estudio, cabría preguntarse en términos genéricos ¿Cómo ha funcionado la cooperación transfronteriza en la frontera luso-hispana? ¿Qué instituciones la han llevado a cabo? y ya más concretamente, la profusión de iniciativas CTF observada en La Raya desde 1991 unida a la presencia de importantes estímulos económicos ¿Ha contribuido a eliminar o minimizar la suma de los efectos frontera y callejón sin salida? Y, en definitiva ¿Se han reducido sustantivamente los costes de transacción en la frontera hispano-lusa?
A estas cuestiones pretende dar respuesta el presente trabajo, donde revisamos una aplicación de la experiencia europea transfronteriza a un caso singular: La Raya ibérica,8describiendo su proceso de implementación, las instituciones CTF que la han desarrollado (en particular las comunidades de trabajo) y sus resultados. El foco del análisis se centra en los progresos que se han venido realizando (o no) en la desactivación de esta frontera secular, qué obstáculos quedan pendientes y cuáles son los desafíos del futuro.
El presente texto se encuadraría en la modalidad de artículo de revisión, por ello orientado al análisis y sistematización de investigaciones publicadas sobre diferentes aspectos que confluyen en la temática de la cooperación transfronteriza y de sus aplicaciones al caso hispano-portugués,9 de ahí que los aspectos cuantitativos presenten un desarrollo meramente descriptivo.
A tal fin y tras esta introducción, el texto se ha estructurado en tres secciones más: En la primera, revisamos las relaciones institucionalidad/cooperación transfronteriza desde tres diferentes perspectivas: teórica, instrumental y empírico-europea, planteando las coordenadas conceptuales y teóricas esenciales. En la segunda, procedemos a una panorámica evolutiva de la institucionalidad CTF hispano-lusa, centrada en la evolución de comunidades y grupos de trabajo, revisándose su origen, configuración y evolución, así como sus características organizativas y funcionales. En la sección tercera, revisamos de forma sintética los resultados de casi treinta años de CTF hispano-lusa, planteando su impacto sobre la problemática fronteriza (efecto frontera, callejón sin salida y costes de transacción), analizándose la situación de partida, cambios observados, avances, progresos y obstáculos remanentes. Por último, procedemos a las conclusiones y reflexiones.
Institucionalidad y cooperación transfronteriza
Si las instituciones son la respuesta a los dilemas que genera la acción colectiva (North, 1990; Olson, 1965), la gestión de los complicados procesos de desactivación fronteriza suponía contar con “instituciones” que por un lado, regulasen las conductas de los agentes transfronterizos, incentivando la cooperación y, por otro, dirigieran los procesos desfronterizadores dándole continuidad temporal a los mismos.
Podemos abordar las relaciones entre cooperación transfronteriza e instituciones desde tres perspectivas: instrumental, empírica-europea y teórica. Desde una perspectiva instrumental, la CTF aparece como instrumento para la superación de la problemática fronteriza, constituyendo su principal objetivo la supresión de los obstáculos distorsionadores provocados por el efecto frontera (ARFE, 1997). A fines de la Segunda Guerra Mundial, en la destrozada Europa, se hizo evidente la necesidad de dotar de mayor eficacia a las iniciativas de desarrollo orientadas a atender la problemática fronteriza. Para ello, estas debían ser concertadas (y en la medida de lo posible ejecutadas) bilateralmente por las administraciones públicas y restantes actores fronterizos. Con ello se promovía, por vez primera, un planteamiento de desarrollo que enfatizaba la intensificación de las relaciones transfronterizas. Tales interacciones podían ya preexistir en ciertos casos, presentando un carácter espontaneo (Julio, 2012) de mero intercambio entre ambas partes, pero en otros no. En estos la cooperación tenía que ser estimulada e incentivada.
Desde la perspectiva Empírico-Europea, la CTF (y las instituciones que la sustentan), aparecen como una herramienta para la construcción de las denominadas “Europa Sin Fronteras” y ''Europa de las Regiones", ideas cardinales que, con sus luces y sombras, han guiado la experiencia europea de integración (Scott y Collins, 1997). No en vano, según la ARFE, la razón última de la CTF radica en la superación de las negativas consecuencias del efecto frontera, para lo cual se propone la creación de espacios transfronterizos de servicios, la reducción de las fronteras intracomunitarias a simples demarcaciones administrativas y, por último, a largo plazo, la conversión de la posición periférica de las regiones fronterizas en una posición central dentro de la UE (ARFE, 1997, p. 6).
Si la construcción de la “Europa sin fronteras” suponía o implicaba una suerte de revolución territorial, sus bases sociales tenían que ser amplias. De ahí, el énfasis en la participación del conjunto de agentes fronterizos: desde gobiernos nacionales, regionales y locales, hasta la sociedad civil organizada, pasando por actores privados y organizaciones no gubernamentales. Como mejores conocedores de la problemática fronteriza en cuestión, dichos actores tenían que protagonizar su solución mediante la CTF. Por eso, en la experiencia europea la CTF presenta un carácter de encrucijada, de cruce de caminos, donde una profusión de sujetos interactúa, generándose mapas de relaciones.
Dado que la CTF resultaba esencial para lograr la Europa sin fronteras, esta tenía que ser incentivada, por lo que la ayuda financiera proveniente de la Comisión Europea resulta un factor clave en la creación de la institucionalidad transfronteriza (Boman, 2005; Perkmann, 2003). En estas coordenadas, las instituciones CTF aparecen cargadas de dualidad, puesto que, por un lado, son el resultado de los programas europeos de incentivos (al ser creadas ex profeso para desarrollarlos) y, del otro, son “hacedores” de la política europea transfronteriza, ya que al desarrollar los programas europeos CTF, la llevan a cabo.
En la experiencia europea, surge toda una serie de organizaciones destinadas a gestionar la CTF (con acceso efectivo a los recursos financieros Interreg), destacando tanto las denominadas comunidades de trabajo (que desarrollamos para el caso hispano-luso en el apartado siguiente), como a las más conocidas Euroregions, que son instituciones paradigmáticas del escenario transfronterizo UE. Posiblemente porque su nacimiento10 es previo al catálogo de incentivos y programas UE, personificando esa cooperación espontanea e histórica entre europeos, que aunque tenían distinta nacionalidad condividían una cultura común europea, visión un tanto romántica pero efectiva.
Comunidades de trabajo y euroregiones han institucionalizado la CTF, posibilitando su continuidad (Boira, 2004; Gabbe, 2004). Ello no significa que todo sean luces; vistos los resultados bastante dispares de los proyectos CTF,11 fruto de la heterogeneidad de tipologías fronterizas existentes en la UE y el consiguiente diferencial de intensidad de las interacciones fronterizas (Council of Europe, 2006; 2009).
No debería omitirse el enorme efecto demostración generado por la experiencia CTF europea, cuyo eco se ha expandido a otros continentes. Destacando las iniciativas CTF en fronteras latinoamericanas (Coletti, 2010; Rhi-Sausi y Conato, 2009).
Desde la perspectiva teórica, la CTF es uno de los campos esenciales de los denominados Estudios de Frontera, habiéndose abordado su estudio desde los enfoques de la elección racional y de la economía neoclásica,12 planteamientos que condividen la interacción económica como foco de estudio. Asimismo, el institucionalismo, el neo-institucionalismo y la ciencia política han contribuido sobremanera al estudio de la CTF, focalizando su atención en el rol desempeñado por políticas e instituciones. Por último, la CTF se ha planteado desde la perspectiva cultural-social constructivista, cuya idea base considera a fronteras, regiones e identidades fronterizas como espacios socialmente construidos, constantemente remodeladas por las percepciones cambiantes del “nosotros” y del “otro” (Houtum, 2000).
Posiblemente, la definición más aceptada de cooperación transfronteriza sea la ofrecida por Perkmann (2003)13 que gira en torno a las interacciones entre administraciones regionales-locales fronterizas. El consenso acerca de Perkmann obedece a que la definición presenta además de un gran poder descriptivo-explicativo, grandes dosis de realidad dado que la CTF, para poder funcionar requiere, siguiendo a Morata y Noferini (2014), de un entramado relacional complejo donde confluyan tanto flujos de nivel vertical (producto de la división de funciones entre diferentes niveles institucionales14 y de la interacción entre los mismos) como flujos de nivel horizontal (dada la participación de los distintos actores territoriales y de sus interacciones).
Esa complejidad necesita de la denominada gobernanza multinivel, para su correcto encauzamiento; aun tratándose de un concepto “mediático” y multireiterado (Bache, 1998; 2008), no deja de ser complejo (Marks y Hooghe, 2004) ni está exento de polémica. Por cuanto que, además de presentar notorias carencias científicas (Rosamond, 2010), subestima el poder real del Estado que sigue siendo el “guardián de la puerta” tanto en la definición de políticas como en la toma de decisiones. Si bien, permita la participación de las autoridades locales en ámbitos, anteriormente, de exclusiva competencia estatal. Aun cuando dicha participación no afecte significativamente a los resultados de la acción política estatal (Bache, 2008).
Instituciones transfronterizas luso-hispanas: Comunidades de trabajo y organismos conexos
El contexto normativo europeo: Instrumentos comunitarios y no comunitarios
Las instituciones transfronterizas luso-hispanas hunden sus raíces en el marco normativo transfronterizo europeo. Si bien, se trata de un marco peculiar puesto que los instrumentos normativos fundamentales que regulan la CTF no provienen de la Unión Europea y por lo tanto no son Derecho comunitario. En este sentido, el Convenio-Marco Europeo sobre cooperación transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales (1980), también denominado Tratado de Madrid (1980),15 es un tratado internacional promovido por el Consejo de Europa16 que define el marco regulador de la CTF en Europa, estableciendo los conceptos de “cooperación transfronteriza”17 y “comunidades o autoridades territoriales”18 (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas del Reino de España [MINHAP], 2014).
A pesar de constituir un gran avance, el Tratado de Madrid presentaba una serie de limitaciones que dificultaban el funcionamiento de la CTF en Europa. Por una parte, requería la previa celebración de tratados internacionales bilaterales o multilaterales que desarrollaran y especificaran las disposiciones del Convenio-Marco Europeo (1980). Por otra, no permitía la participación de los Estados miembros (como tales), solamente de las administraciones territoriales, locales y regionales. Por último, limitaba la cooperación a entidades fronterizas contiguas o colindantes, siempre entre Estados miembros del Consejo de Europa.
Transcurridas más de tres décadas desde su aparición, se ha intentado desde el Consejo de Europa actualizar paulatinamente el Convenio-Marco Europeo (1980) mediante protocolos adicionales, el número 1 (Additional Protocol to the European Outline Convention, 1995) ha precisado, como requisito esencial de la CTF, que esta se realice por entidades que comparten una misma frontera, aunque no delimita los contenidos temáticos de dicha cooperación. Además, se posibilita la creación de organismos CTF. A su vez, el Protocolo Adicional No. 2 (Protocol No. 2 to the European Outline Convention, 1998), incorpora la denominada cooperación interterritorial,19 mientras que el No. 3, (Protocol No. 3 to the European Outline Convention, 2009), se orienta a facilitar la creación de agrupaciones eurorregionales de cooperación (Beltrán, 2007).
Como instrumento de Derecho comunitario en el ámbito de la CTF encontramos al Reglamento (CE) nº 1082 (2006) sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT) que da origen a la misma. Entidad que, al estar dotada de personalidad jurídica permite superar las limitaciones ya reseñadas del Tratado de Madrid (1980).20 Posibilitándose fórmulas de cooperación más flexibles, adaptadas a las actuales circunstancias globales, ampliando los límites de la CTF tradicional y abarcando nuevas modalidades como la denominada cooperación territorial, como la cooperación transnacional e interregional (MINHAP, 2014).
Con la reforma de la AECT en el año 2013,21 por una parte, se perfecciona el instrumento ampliando sus campos temáticos (incorporando la planificación estratégica y la gestión de cuestiones regionales y locales), admitiéndose la participación en una AECT de miembros de terceros países que sean vecinos de un Estado miembro y de los denominados países y territorios de ultramar (PTU).22
Protocolos de cooperación transfronteriza y comunidades de trabajo, origen y configuración
La institución más significativa en el panorama de la cooperación transfronteriza luso-hispana ha sido, sin lugar a dudas, la denominada comunidad de trabajo (CT), a diferencia de otras fronteras comunitarias donde la Euroregión ha tenido el protagonismo. En La Raya, la CT ha sido el instrumento de canalización sobre el terreno de los estímulos económicos aportados por la UE. Lo que la ha convertido en un ente estratégico en el despliegue operativo de la CTF luso-hispana, a pesar de las limitaciones funcionales derivadas de su naturaleza “política”, de su carácter informal y de su falta de personalidad jurídica (Ponte, 2001).
Las CT luso-hispanas derivan de los Protocolos de Cooperación Transfronteriza (PCT) celebrados al amparo del Tratado de Madrid. Se trata de acuerdos suscritos entre autoridades regionales lusas fronterizas (es decir, las Comisiones de Coordinación Regionales)23 y sus contrapartes hispánicas (las comunidades autónomas españolas [CAA] fronterizas con Portugal).24 Los PCT constituyen acuerdos puntuales de carácter No normativo25 (Caballero, 2009; Ponte, 2001), aunque sí que suponen un compromiso mútuo26 por parte de las regiones firmantes de avanzar en la CTF.
Las CT luso-hispanas han orientado su actividad a la selección y seguimiento de proyectos en el marco de programas e iniciativas comunitarias, tipo INTERREG, en sus diversas fases. Incentivando las interacciones entre ambos lados de la frontera en perspectiva multinivel: desde administraciones regionales y locales, universidades, centros de estudio e investigación hasta asociaciones empresariales, profesionales y juveniles. Para la realización de dichas actividades las CT hispano-lusas se han dotado de una estructura orgánico-funcional más o menos estandarizada y de instrumentos de gestión específicos, destacando los denominados Gabinetes de Iniciativas Transfronterizas (GIT)
La ausencia de personalidad jurídica de las CT luso-hispanas provocará toda una serie de problemas que, dada la importancia de su labor, deberán ser afrontados. De hecho, los agentes transfronterizos luso-hispanos demandarán constantemente una clarificación de dicha situación de ambigüedad jurídica, con la finalidad de lograr mayor operatividad y eficacia en el desarrollo de la CTF (Ponte y Pueyo, 2006, p. 151). Asimismo, dada la diferente regulación y estructura de las administraciones territoriales en ambos países ibéricos (fruto de la diferente comprensión del Estado)27 y visto el enorme diferencial de competencias entre las comunidades autónomas españolas y sus contrapartes portuguesas, se hacía imprescindible una urgente labor de armonización.
Para dar respuesta a tales problemas, se concluye entre España y Portugal28 el Tratado de Valencia (2004) 29 que va a proporcionar cobertura jurídica a comunidades y grupos de trabajo, estableciendo tanto el derecho aplicable a los PTF como la regulación aplicable a las instituciones CTF, distinguiendo entre organismos con personalidad jurídica (como las Asociaciones de Derecho Público y Empresas Intermunicipales en Portugal o los Consorcios en el caso español) y organismos sin personalidad jurídica (comunidades de trabajo y grupos de trabajo).
Dicha distinción es significativa por cuanto que asigna áreas temáticas funcionales muy determinadas; así, los organismos sin personalidad jurídica solo podrán dedicarse a un ámbito temático restringido.30 Mientras que los organismos con personalidad jurídica pueden tener diferentes finalidades como la “realización de obras públicas, la gestión común de equipamientos o servicios públicos, y el desarrollo de las acciones que les permitan beneficiarse de fondos europeos” (MINHAP, 2014, p. 5).
La cobertura jurídica de lo realizado por comunidades y grupos de trabajo hasta la entrada en vigor del Tratado de Valencia (2004) supondrá necesariamente la adaptación de los Protocolos de Cooperación Transfronteriza (PCT), preexistentes a la nueva regulación, lo que se realizará mediante la figura del convenio de adaptación.31
Aspectos organizativos, administrativos y funcionales de las comunidades de trabajo luso-hispanas
Con la constitución de la Comunidad de Trabajo Galicia-Norte de Portugal del 31 de octubre de 1991, se inicia el proceso de institucionalización de la incipiente CTF luso-hispana. Al ser la primera, la CT Galicia-Norte de Portugal se configuró como modelo, para bien o para mal de las restantes (Ponte y Pueyo, 2006). De ahí que, convenga detenerse someramente en sus órganos de gestión: presidencia, consejo, comité de coordinación y comités sectoriales, puesto que con variantes, estos se han replicado en las restantes comunidades de trabajo (CT). La presidencia,32 se ejercía alternativamente durante dos años por los presidentes de las respectivas regiones miembros. El consejo, órgano deliberante de carácter plenario, se reúne dos veces al año, debiendo dar continuidad a las actividades de CTF, fijando el “Programa de acción” de la CT y estableciendo sus normas de funcionamiento. El consejo está integrado por las delegaciones oficiales de la Comunidad Autónoma de Galicia y de la Comisión de Coordinación de la Región Norte de Portugal, en las cuales debían participar en la medida de lo posible, los representantes de las colectividades subregionales transfronterizas, así como los coordinadores de las comisiones sectoriales.
A su vez, el comité de coordinación asume las funciones de coordinar las comisiones sectoriales, del funcionamiento de la secretaría, del seguimiento del “Programa de acción” y de la elaboración de los “Programas de trabajo” de la CT (Ponte y Pueyo, 2006).
Por último, las comisiones sectoriales paritarias se encargaban de los asuntos de interés común para las partes: administraciones regionales y locales; agricultura, medio ambiente, recursos naturales y ordenación territorial; cultura, patrimonio y turismo; desarrollo local; dinamización económica; enseñanza, formación y empleo; investigación científica y universidades; pesca; sanidad y asuntos sociales; y transportes (Ponte y Pueyo, 2006).
Característica específica de los denominados grupos de trabajo Extremadura-Alentejo y Extremadura-Centro es que las funciones del consejo y del comité de coordinación las asume el propio grupo de trabajo, actuando como órgano responsable de la coordinación y de la planificación general de los trabajos de CTF. Asistiendo, al menos, dos veces al año, a reuniones que son presididas por los máximos responsables políticos en materia de cooperación transfronteriza. El grupo de trabajo está integrado por los responsables regionales de cada una de las comisiones específicas o técnicas (las denominadas “sectoriales” en la Comunidad de Trabajo Galicia-Norte de Portugal) (El Gabinete de Iniciativas Transfronterizas, s.f.).
Las comunidades de trabajo Castilla y León-Norte de Portugal y Castilla y León-Región Centro (y por extensión, las dos andaluzas) seguirán un organigrama standard: consejo plenario (el “parlamento” de la comunidad de trabajo) con funciones, de establecer y aprobar tanto el programa de acción general (propuesto por el presidente) como el informe general bianual de actividades, regular el funcionamiento de los comités sectoriales y otros órganos auxiliares, etcétera (Junta de Castilla y León, s.f.).
Por su parte, el consejo directivo (una suerte de “gobierno” ejecutivo) se encarga de coordinar las actividades de la comunidad de trabajo, asegurando la continuidad de sus trabajos, elaborando los programas de acción y el informe bianual de actividades. Asimismo, realiza el seguimiento, evaluación y control de las actividades del plan de acción aprobado por el consejo plenario y llevar a cabo las tareas de ejecución encomendadas por dicho órgano. Igualmente, dirige la actividad y el funcionamiento de la secretaría (Gabinete de Iniciativas Transfronterizas [GIT]) (Junta de Castilla y León, s.f.). Por último, el consejo directivo asigna a los comités sectoriales el estudio y análisis de problemas transfronterizos del ámbito material que corresponda y la elaboración de propuestas de solución.
Resulta evidente el protagonismo alcanzado por los GIT, órganos de carácter técnico-administrativo, orientados a garantizar flujos de información estables y contactos permanentes entre las diversas instituciones que configuran las comunidades de trabajo, gestionando las actividades y el día a día de la cooperación transfronteriza. Fue el grupo de Trabajo Extremadura-Alentejo el primero en introducir la figura del Gabinete de Iniciativas Transfronterizas (GIT), de hecho, sus buenos resultados provocaron la creación del GIT Extremadura-Región Centro, extendiéndose dicha figura a las restantes Comunidades de Trabajo ibéricas (El Gabinete de Iniciativas Transfronterizas, s.f.).
Además de sus funciones de secretariado, los diversos GIT se han destacado en sus diversos ámbitos territoriales por ser grandes dinamizadores y catalizadores de la CTF, estimulando todo tipo de relaciones y proyectos entre ambos lados de La Raya, apoyando la realización de cursos, jornadas y seminarios, la celebración de encuentros transfronterizos de temática variada (profesionales, técnicos, comerciales, lúdicos y ferias), la edición y difusión de publicaciones, entre otras. Asimismo, los GIT gestionan proyectos propios que estimulan la cooperación territorial, no sólo a nivel transfronterizo sino también a nivel interregional (Gabinete de Iniciativas Transfronterizas de Castilla y León, 2014).
La evolución del modelo CTF luso-hispano: De las comunidades de trabajo a las Euroregio
La evolución del modelo de CTF luso-hispano “tradicional”, organizado en torno a comunidades y grupos de trabajo, presenta dos líneas evolutivas muy definidas. Por una parte, una tendencia continuista del formato sustentado en los Protocolos de Cooperación (adaptados sucesivamente al Tratado de Valencia, 2004), encarnado en las denominadas Comunidades de Trabajo Tripartitas. Por otra, una tendencia rupturista-innovadora personificada por la Agrupación Europea de Cooperación Territorial denominada “Galicia-Norte de Portugal” (GNP-AECT), que constituye un cambio sustancial, puesto que al fundamentarse en el Reglamento Europeo 1082 (Reglamento [CE] N.o 1082, 2006), como tal AECT dispone de personalidad jurídica propia e independiente y, además, de capacidad administrativa propia:33 pudiendo diseñar, proyectar, presentar ante las instancias comunitarias programas y proyectos y ejecutarlos de forma independiente, sin necesidad de que tales programas sean validados o supervisados por los gobiernos español o portugués.
La línea continuista es la elegida por las entidades regionales luso-hispanas de la mitad centro-sur (es decir, las CCCAA de Andalucía y Extremadura y las CCDR portuguesas homólogas, Alentejo, Centro y Algarve), interesadas en profundizar sus relaciones CTF, dados los buenos resultados obtenidos34 con el modelo tradicional de cooperación, si bien simplificándolo, racionalizando estructuras organizativas, procedimientos y dotaciones presupuestarias. Para ello se firma un único convenio de cooperación (tripartito), simplificándose las cuatro preexistentes Comunidades de Trabajo en solo dos. Ambos Convenios Tripartitos de CTF van a dar lugar a las Euroregiones “Alentejo-Algarve-Andalucía” (EUROAAA) y “Alentejo-Centro-Extremadura” (EUROACE). En ambos casos, se constituye un organismo sin personalidad jurídica, cuya forma jurídica es la de “Comunidad de Trabajo” (regulada por el Tratado de Valencia, 2004).
Por lo que respecta a la línea rupturista, las intensas relaciones transfronterizas ya existentes aconsejaban reforzar la institucionalidad preexistente constituyéndose la AECT “Galicia-Norte de Portugal”, cuyo objetivo es facilitar y fomentar la cooperación territorial (transfronteriza, transnacional o interregional) entre sus miembros, con el fin exclusivo de reforzar la cohesión económica y social. La Euroregión Galicia-Norte de Portugal naciente presenta una estructura compleja de un lado la Comunidad de Trabajo Galicia-Norte de Portugal subsiste configurada como órgano político, vínculo orgánico entre la GNP-AECT y las máximas instancias políticas regionales. Del otro lado, la GNP-AECT, “ejecutor” de los programas transfronterizos (Cancela, 2011). Como nexo de articulación entre ambas se establece la figura jurídica del Consejo Superior, integrado por los coordinadores generales de la CT en representación de la Xunta de Galicia y la Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDR-N).
Desactivación fronteriza versus no desactivación en la frontera luso-hispana
La profusión de iniciativas CTF desde 1991 ¿Ha contribuido a eliminar o minimizar la suma de los efectos frontera y callejón sin salida? y, en definitiva ¿Se han reducido sustantivamente los costes de transacción en la frontera hispano-lusa? En línea de máxima, la heterogeneidad y el claroscuro de situaciones planteadas a lo largo de La Raya no permite una respuesta unívoca, por lo que hemos de retrotraernos a las recomendaciones35 planteadas por la ARFE para el conjunto de La Raya, en la década de los noventa, para tratar de comprender las luces y sombras presentes en el proceso desactivador.
Dichas recomendaciones enfatizaban, sobremanera, las grandes carencias existentes en La Raya en lo que se refiere a infraestructuras y equipamientos. El énfasis en tales dotaciones, parece haber provocado una respuesta reactiva de acentuado sesgo “viario” y constructor por parte de las instituciones transfronterizas luso-hispanas ya en el diseño, ya en la aplicación de los programas comunitarios en La Raya ibérica.
Siguiendo dichas coordenadas, se observan grandes avances en términos de dotaciones de infraestructuras viarias y de grandes redes de transporte y comunicación a lo largo de toda la extensión de La Raya. Esta nítida mejora en infraestructuras viarias ha impulsado extraordinariamente el volumen de los tráficos fronterizos (flujos de mercancías, personas, vehículos, inversiones, etcétera) a través de los principales ejes viarios fronterizos36 como muestra la Tabla 1. Evidentemente, la incorporación al Espacio Schengen de ambos países ibéricos37 (1995) con la subsiguiente desaparición de controles y aduanas, ha redundado en la gran expansión mercantil observada.
Tabla1: Intensidad de tráficos viarios en los tramos fronterizos luso-hispanos
Fuente: Elaboración propia, datos provenientes de Díaz (2007, pp. 299-300).
El hecho de que la mitad de los ejes viarios de mayor tráfico se localicen en el tramo Galaico de La Raya, entre las regiones de Minho (Portugal) y Galicia (España), evidencia hasta qué punto las interacciones transfronterizas son particularmente intensas en este tramo fronterizo.
Asimismo, se observa una gran intensidad de tráfico tanto en el eje Badajoz-Elvas (en el tramo extremeño de La Raya entre Extremadura y el Alentejo) como en el eje Ayamonte-Vila Real de Santo Antonio localizado en el tramo sureño de la frontera (entre el Algarve, Portugal y Andalucía, España).
Dado el diferencial de dotaciones viarias existente entre 1991 y la actualidad, resulta lógico que se dé, una suerte de consenso, en torno a la mejora de los transportes y las comunicaciones en La Raya ibérica (Caballero, 2009; Gutiérrez, Pérez y Mora, 2010; Martín, 2012; Medina, 2007; Rosell, 2012). Sin embargo, existen voces disidentes al respecto: para ciertos autores la influencia de los Fondos Estructurales y sus consecuencias viarias e infraestructurales se ha sobreestimado (al menos en sus primeras fases), por cuanto que su existencia, a todas luces buena, bien incorpora importantes costes de conservación y mantenimiento (Cobo, 1999), bien su impacto resulta relativamente débil en el territorio fronterizo (Caballero, 2009), dadas sus carencias estructurales.
Para otros autores, si bien el desarrollo viario resulta evidente, parece mucho más orientado a la conexión estatal “macro” Portugal/España que a la articulación fronteriza rayana “micro” entre ambos lados de la frontera (Márquez, 2012). Con ello se ha generado una dinámica espacial dual, ya que al concentrarse la acumulación de infraestructuras en los cinco grandes ejes viarios38 citados (Tabla 1) y en la malla de transportes conectada a estos, la mayor parte del espacio fronterizo rayano presenta evidentes carencias viarias y de servicios de transporte (Gutiérrez et al., 2010, p. 144).
Efecto colateral de la concentración de infraestructuras y equipamientos es el reforzamiento de la tendencia a la distribución asimétrica poblacional. Así, la población rayana tiende a concentrarse en los emplazamientos mejor comunicados y equipados que permiten una mayor calidad de vida (mejores expectativas de empleo, educación, etcétera). Con ello tiende a debilitarse, aún más, el poblamiento de las áreas rurales peor comunicadas, agravándose tanto la regresión demográfica como el proceso de envejecimiento ya en acto (Lois y Carballo, 2015; Podadera y Calderón, 2014).
La intensificación de los tráficos fronterizos aparece directamente correlacionada al incremento sustantivo de las interacciones comerciales, inversoras y financieras luso-hispanas. Multiplicándose los contactos y la presencia empresarial tanto por parte española como portuguesa, a uno y otro lado de la frontera, teniendo como resultado la duplicación de cifras y volúmenes de importaciones y exportaciones (Alonso, 2009; Lucio y Barrios, 2002; Medeiros, 2010 y 2015; Pires y Teixeira, 2002, 2003).
Resulta especialmente significativo el incremento del tráfico comercial entre regiones fronterizas, especialmente intenso entre Galicia y la Región Norte (Díaz, 2007) y en el eje Badajoz/Elvas-Campo Maior. Tráfico que supone 60% de la exportación pacense y 50% de su importación. En el tramo sur de la frontera, el comercio entre Andalucía con sus homólogas fronterizas, Algarve (PT) y Alentejo (PT), ha convertido a Portugal en el segundo destino de las exportaciones andaluzas39 (Gómez y Méndez, 2012).
A pesar del aumento exponencial (en términos históricos) de inversiones, flujos de capital y personas ya constatado que podrían hacernos pensar que aquella histórica frontera económico-comercial-aduanera luso-hispana ya no existe, continúan muriendo en la frontera importantes equipamientos como las redes eléctricas, telefónicas, energéticas, financieras, los servicios médicos, sociales y asistenciales (Gutiérrez et al., 2010; Medina, 2007).
Por lo que respecta a los costes de transacción, se siguen produciendo restricciones al libre tránsito, ya en los campos administrativos (limitaciones administrativas al transporte de mercancías, matriculaciones de vehículos, etcétera), ya en los campos fiscales (declaraciones de renta, pago de impuestos, etcétera). Asimismo, en el campo administrativo-institucional persisten las marcadas diferencias entre estructuras administrativas españolas y portuguesas. Diferencias complicadas por el diferente ordenación territorial (Gutiérrez et al., 2010, p. 145), por lo que, por ejemplo, un municipio español no coincide con un concelho portugués.40 Tampoco las provincias españolas se corresponden con los distritos portugueses y el nivel de competencia de las Comunidades Autónomas hispanas no tiene equivalente en las regioes portuguesas. Si bien, la población fronteriza no percibe dichas trabas, en su conjunto, como demasiado significativas (Gutiérrez et al., 2010).
No debería omitirse que a nivel estadístico no existe la necesaria homogeneización de cara a establecer las diferentes variables estadísticas (Gutiérrez et al., 2010, p. 145). Además, se haría necesario aproximar (o al menos coordinar) los diferentes sistemas jurídico-legislativos, puesto que la actual disparidad normativa dificulta la actuación conjunta y colaborativa luso-hispana (Gutiérrez et al., 2010, p. 146).
Sí que parece persistir, inmutable al tiempo, la frontera social-cultural e identitaria, ya bajo la forma de “sentimiento de identidad diferenciada e incluso distante” (Medina, 2007, p. 142), ya de forma intangible, pero presente, en la mente de la gran mayoría de sus habitantes (Alonso, 2009; Antunes, 2008; Gualda, 2009; Gutiérrez et al., 2010), síntoma evidente de que la frontera luso-hispana resulta una simbólica y nítida “construcción social”.
Conclusiones
A partir de 1991 se viene produciendo un proceso de desactivación fronteriza en La Raya luso-hispana, en consonancia con su condición de frontera interior comunitaria. Proceso que se ha llevado a cabo siguiendo las coordenadas de la integración europea (vía MUE) y de sus procesos actuativos: eliminación de controles físicos, barreras y aduanas para conseguir el libre tránsito, desarrollo de la cooperación transfronteriza y aplicación de programas y fondos estructurales comunitarios, en particular Interreg.
La aplicación de dichos mecanismos (y de sus ingentes recursos financieros) ha incentivado procesos de inversión y acumulación de capital (particularmente en infraestructuras y equipamientos) que han actuado como dinamizadores económicos sobre un espacio que presentaba hasta fechas, relativamente recientes, un perfil socioeconómico próximo al subdesarrollo estructural.
Por lo que respecta a la desactivación fronteriza, se constata la minimización de los costes de transacción gracias al libre tránsito existente con la desaparición de aduanas, controles y barreras, así como grandes avances en los campos de las infraestructuras viarias y de grandes redes de transporte y comunicación transfronterizas. Factores determinantes (y condicionantes) de la notable expansión observada en los tráficos de mercancías, bienes, servicios y personas. Personificados en el incremento exponencial del comercio internacional luso-hispano, con especial atención al crecimiento de las interacciones comerciales de determinadas regiones fronterizas.
A pesar de los progresos observados, subsisten todavía algunos obstáculos de relevancia de tipo administrativo, logístico y normativo para lograr la completa remoción del efecto frontera en La Raya Ibérica. Por ello, si la pregunta a responder fuera ¿Se puede desactivar el efecto frontera derivado de la existencia del confín? La respuesta en el caso de La Raya (y en otras tantas fronteras interiores europeas) sería sí, con ciertas salvedades, puesto que a pesar de los grandes progresos constatados todavía quedan algunos campos donde quedan bastantes cosas por hacer.
En dicho proceso la CTF y sus instituciones, con sus pros y contras, han desempeñado un rol fundamental en el proceso de captación y canalización territorial de los recursos financieros, de ahí que su influencia en el panorama político, administrativo y social de La Raya ibérica resulte innegable. Las instituciones CTF, especialmente las Comunidades de Trabajo y sus GIT, han generado con su actividad una nueva madeja de relaciones, interacciones e intereses comunes anteriormente inexistentes, sentando las bases de futuros y esperanzadores desarrollos conjuntos (Medeiros, 2015), iniciativas como las redes transfronterizas RESOE,41 RIET,42 el Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular,43 etcétera (que bien pudieran ser objeto de ulteriores trabajos), inimaginables un par de décadas atrás, lo evidencian.
Si bien, queda mucho espacio para la mejora, puesto que además de tratarse de una cooperación “desde arriba” (impulsada por las autoridades regionales) y, en este sentido, posiblemente demasiado “institucional” (en ciertos aspectos incluso “burocrática”), nacida al calor de los fondos y subvenciones UE, (Calderón, 2010; Márquez, 2012; Medina, 2007). Asimismo, se ha venido implementando de forma unilateral o, si se quiere, muy poco transfronteriza, con duplicación nacional de organismos. Además ha dado prioridad a infraestructuras y comunicaciones, omitiendo aspectos sociales o culturales relevantes (Cabero, 2004, 2008; Caramelo, 2007). Por último, se trata de una cooperación “frágil”, dada su dependencia casi extrema de los Fondos Estructurales.
Los progresos desfronterizadores han producido la “práctica” invisibilización de la vieja frontera, puesto que el viajero no encuentra barreras que impidan su paso, ni aduaneros que exijan documentación, ni policías que controlen los tráficos fronterizos. Solo algunos carteles recuerdan el tránsito de España a Portugal y viceversa. Por lo que podría pensarse que la antigua Raya ibérica ha desaparecido. Sin embargo, la vieja frontera sigue ahí, presente, viva en la mente de la gran mayoría de sus habitantes, viva en sus dimensiones culturales, lingüísticas, emocionales e identitarias, viva en el sentimiento de pertenencia a una comunidad nacional, distinta y diversa de las restantes. Por ello, si la cuestión a responder fuera ¿Se pueden suprimir las fronteras? la respuesta en el caso de la vieja frontera hispano-lusa (y, posiblemente, de otras tantas fronteras intraeuropeas), sería no; se pueden invisibilizar pero no quitar como si nunca hubieran existido, y esa contradicción de fondo sigue latente en Europa a pesar del MUE y del proceso de integración europea.
Si las fronteras intracomunitarias son fronteras en transición, para completar dicha obra se hace necesario, por una parte, que no se produzcan rebrotes nacionalistas (tentación muy presente en la Europa actual), además, de una voluntad política clara y definida al respecto. Por otra parte, para que la voluntad no se quede en mero voluntarismo es preciso dar continuidad a las iniciativas CTF. Ahí parece radicar el problema, vistos los enormes problemas económicos, los riesgos derivados y los desafíos sociales que deben gestionar tanto España como Portugal.
