Artículos

 

Estudiar lo policial. Consideraciones acerca del estudio de las fuerzas de seguridad y una apuesta

 

Studying That-Related-to-the-Police. Considerations for the Study of the Security Forces and a Proposal

 

Alina Lis Ríos ¹

 

¹ Argentina. Instituto de Investigaciones Gino Germani. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Correo electrónico: alinalrios@yahoo.com.ar

 

Fecha de recepción: 04/12/13.
Fecha de aceptación: 14/04/14.

 

Resumen

En el presente trabajo presentamos la perspectiva desde la cual abordamos nuestro objeto de investigación: la Policía Metropolitana de Buenos Aires. Proponemos una revisión de la constitución del campo de estudio sobre las fuerzas de seguridad, del contexto de su emergencia y de las preguntas e inquietudes que subyacen. Un breve repaso de ese escenario nos permite delimitar las diferencias y especificar las inquietudes que orientan nuestro estudio. También se esbozan las principales líneas de la reproblematización que proponemos: un desplazamiento de la policía a lo policial. Por último, explicitamos la redefinición del objeto, lo policial, y definimos las formas de nuestro abordaje.

Palabras clave: fuerzas de seguridad, policía, ciencias sociales, Estado, gobierno.

 

Abstract

In this work, I present the perspective from which we approach our object of research: the Buenos Aires Metropolitan Police. I propose a review of the field of study about the security forces, the context of their emergence, and underlying questions and concerns. A brief review of that scenario makes it possible to delimit the differences and specify the concerns of this study. I also sketch the main lines of re-problematization that I propose: displacing it from the police to that-related-to-the police. Lastly, I redefine the object, that-related-to-the-police, and define the forms of approaching it.

Key words: security forces, police, social sciences, state, administration.

 

El campo de estudio sobre las fuerzas de seguridad se estructura en torno a un objeto central: la institución policial. En él predomina una perspectiva jurídica que tiende a remitir la institución a sí misma. Como consecuencia de ello, en tales investigaciones resultan difícilmente aprehensibles las condiciones históricas, sociales y políticas que contextualizan el fenómeno. Frente a ello, destacamos la importancia de elaborar una perspectiva que nos permita visualizar estas condiciones al mismo tiempo que revisar críticamente la relación Estado-policía. Este es el horizonte de nuestras preocupaciones, y se encuentra fuertemente orientado por nuestra adscripción a la perspectiva epistemológica propuesta en los trabajos de Michel Foucault, la cual supone la tarea de reflexión sobre la construcción del objeto acerca del cual queremos hablar, construir un conocimiento, producir una verdad, como momento crucial de la propia práctica de investigación. Efectivamente, Foucault nos advierte sobre el hecho de que no hay objeto que no sea efecto de una serie de prácticas de objetivación, que no son sólo prácticas científicas sino que refieren al dominio de una experiencia más general: todo objeto emerge en relación con una problemática social e histórica.

En tal sentido describiremos la conformación del campo de estudios sobre las fuerzas de seguridad. Mostraremos cómo se ha definido, fundamentalmente, en torno al estudio de "la policía", es decir, de la institución policial, su organización y su disposición normativa. Nuestro abordaje pretende constituir un corrimiento respecto de esa configuración del campo, mismo que empieza a vislumbrarse a partir de ciertas líneas de fuga que encontramos al visitar lo que llamamos "los lindes" de los estudios sobre las fuerzas de seguridad; es decir, una serie de trabajos que reconocemos en las fronteras difusas que evidencian que lo policial no encaja en la institución policial, sino que la desborda. A partir de ello, nuestra apuesta será expresada como una invitación a "salir de la institución", a descentrar la institución policial para empezar a problematizar algunos de los procesos respecto de los cuales es un efecto, procesos asociados con la configuración de lo policial como función de gobierno.

 

Estudiar a la policía 

Las fuerzas de seguridad constituyen un objeto relativamente reciente de las ciencias sociales. La emergencia de este nuevo objeto se dio primero en Estados Unidos, durante los años sesenta, en un contexto de impugnación social del accionar policial (Manning, 2004). Como señala Egon Bittner (2003), en esa década este mecanismo adquirió un grado de visibilidad nunca antes alcanzado. Entre las circunstancias sociales que explican tal interés por el accionar policial, el autor resalta la importancia decisiva que a sus ojos tuvo una de ellas: el movimiento de lucha por los derechos civiles y la consecuente politización de los sectores medios y, sobre todo, universitarios. La actividad política y militante los convirtió en objeto de control y vigilancia policial, experiencia que hasta entonces les había sido ajena. La policía se tornó un tópico de central importancia en el debate público, configurándose una situación de disputa que demandaba la necesidad de información y certezas; en este contexto la policía fue descubierta por los cientistas sociales (Bittner, 2003). Actualmente, el campo de estudio en habla inglesa sobre la policía puede definirse como el abordaje de distintos aspectos de la institución policial que constituyen un problema para la gestión y el gobierno de la misma. Se trata de un conjunto de investigaciones de carácter empírico que "centran su atención sobre temas pragmáticos y urgentes, como la violencia 'excesiva', el abuso de la autoridad, el nivel de satisfacción de la ciudadanía con el trabajo policial, y los detalles programáticos de la policía comunitaria" (Manning, 2004).

Desde finales de los sesenta, pero sobre todo a partir de los años ochenta, también en Inglaterra y en Francia se desarrollaron estudios que abordan la institución policial. En Italia las dificultades que presenta este tipo de estudios son más agudas, porque no se ha dado un fenómeno que lo impulse como en otros países; esto es, la aparición de organismos internos de las fuerzas o de las instituciones externas específicamente dedicadas a la investigación sobre la policía y sus problemáticas. La escasa producción italiana de estudios sobre el tema hace aparecer la realidad de ese país como un gran agujero negro en todos los intentos por sistematizar el estado de esta institución a nivel internacional (Carrer, 2006).

Por su parte, en España y en América Latina fue la salida de los regímenes dictatoriales y la necesidad política de repensar el papel de las fuerzas policiales en términos democráticos lo que impulsó la emergencia de las fuerzas de seguridad como objeto de la investigación social. La experiencia de la dictadura militar y del terrorismo de Estado dejó una grieta, un divorcio entre partes irreconciliables: entre seguridad y orden público, por un lado, y democracia, por otro. Esto en la medida en que la Doctrina de la Seguridad Nacional² había sido el fundamento y la legitimación de las prácticas de terror y de violación sistemática de los derechos humanos. En este marco, los primeros abordajes constituyeron, de alguna manera, intentos por suturar la grieta abierta entre seguridad interior y democracia. Se trataba de pensar en fuerzas de seguridad capaces de garantizar el orden público, pero circunscritas a los principios de la democracia y el Estado de derecho (Rico, 1983, 1981; Babini, 1990; Zaffaroni, 1984). Esta concepción del problema toma como punto de partida el hecho de que uno de los rasgos definitorios del Estado de derecho –y en particular de las políticas de seguridad pública y control social en el marco de una democracia–, es la legalidad del accionar de las instituciones de seguridad y el control del uso de la violencia legítima; por ello, al momento de abordar la cuestión predomina un enfoque normativo e institucional.

En España, a raiz de los debates constitucionales de 1978, se planteó de manera explícita la disputa entre dos formas de objetivación alternativas: fuerzas del orden versus fuerzas de seguridad (López Garrido, 1987, Recasens i Brunet, 2000). Se intentó establecer algo más que un cambio en la manera de nombrar a las policías; más bien, se ensayó una ruptura paradigmática respecto de la manera de concebir las fuerzas policiales y sus prácticas, misma que fue considerada como necesaria para la transición democrática. Pero también, y sobre todo, se estableció una ruptura respecto de la manera en que se configuraba la preocupación política por el mantenimiento del orden, que cobraría la forma de otra oposición: orden público versus seguridad ciudadana. La noción de orden público quedó asociada a la dualidad orden-desorden, establecida sobre el fondo de una normativa respecto de la cual es preciso ordenar: sin dichas reglas no hay posibilidad de referencia a un orden. Con respecto a este registro, la función policial se estableció como reguladora de la acción de los individuos en relación con la norma, fundamentalmente en términos de apego y obediencia: velar por la concordancia de estas acciones con la norma y forzarla si es necesario.

En cambio, un modelo basado en la seguridad ciudadana tiene como prioridad oponerse a la inseguridad [...]. El objetivo principal consistirá en garantizar y preservar los derechos y libertades de los ciudadanos entendidos como conjunto social. La misión policial, en este caso, consistirá en proteger la seguridad con el objeto de mejorar la calidad de vida, utilizando eventualmente el orden público, no ya como modelo, sino como instrumento al servicio de la seguridad (Recasens i Brunet, 2000: 16).

Es decir, cuando se debate si las policías deben ser pensadas como fuerzas del orden o como fuerzas de seguridad, lo que se está discutiendo es de qué manera se debe definir la función de gobierno, cuál es el problema que hay que gobernar. Entonces, comienza a esbozarse el discurso de la seguridad ciudadana, orientado a producir una discontinuidad respecto de la experiencia pasada. Así, se dice, el objetivo no debe ser restituir un orden normativo alterado, sino "oponerse a la inseguridad" de los ciudadanos. Estos discursos asocian el Estado autoritario al orden público y a las funciones represivas de mantenimiento de dicho orden, por lo que se hace necesario otro esquema legitimante para la función de mantenimiento de éste en el marco del Estado de derecho. Por tal razón, el cambio nominativo (ya no fuerzas del orden, sino de seguridad) se asoció con nuevos principios rectores de la acción de estas fuerzas, vinculados a la defensa de los derechos y las libertades y, correlativamente, a toda una retórica de la reforma democrática de las mismas: desmilitarización, profesionalización y acercamiento a la sociedad: principales tópicos de estos discursos que confluyen en el intento por delimitar y reconstruir la diferencia entre fuerzas de seguridad y fuerzas armadas.³

Como hemos señalado, en América Latina el campo de estudio de las fuerzas de seguridad se fue constituyendo como crítica a la doctrina de la seguridad nacional. Al respecto se han desarrollado dos maneras de problematizar la seguridad y, correlativamente, las fuerzas de seguridad. Por un lado, se plantea el "conflicto armado" como una redefinición de lo que en la doctrina de la seguridad nacional se define como subversión. En este esquema la paz, la desactivación del conflicto, se piensa como una función del desarrollo de las comunidades. Tal es el esquema de pensamiento de la seguridad humana, donde lo central es el "conflicto violento" que enfrenta a las "fuerzas insurgentes" y a las "fuerzas gubernamentales". En este esquema, las fuerzas de seguridad son valorizadas en tanto fuerzas de paz y agentes del orden, y se sostiene que la creación de fuerzas de seguridad eficaces es esencial para proteger la integridad territorial, el desarrollo humano y la seguridad colectiva. El tema del control democrático de las fuerzas de seguridad y la reforma del sistema de seguridad como condición de gobernabilidad, son los tópicos que se instalan con mayor fuerza en relación con esta revisión de la doctrina de la seguridad nacional (Pograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, 2005; Organización de Cooperación y Desarrollo Económico-Comité de Asistencia para el Desarrollo, OCDE-CAD, 2005; 2004).

Por otro lado, también en Latinoamérica se ha planteado la seguridad en términos de seguridad ciudadana. El núcleo de esta matriz no lo constituye el conflicto armado, sino una crítica al aparato represivo desarrollado a instancias de la implementación de la doctrina de la seguridad nacional, la cual es puesta en cuestión en razón de sus principios, sus fundamentos, sus procedimientos, pero sobre todo, de sus efectos, de lo que produce: esa lucha en contra de la subversión es ocasión y posibilidad de que un Estado represivo avance por encima de los derechos y las libertades individuales. Esta forma de problematización se desenvuelve como una crítica al Estado, a sus responsabilidades y sus límites.

Aunque, en definitiva, tanto en los contextos europeos como en Estados Unidos y Latinoamérica, las fuerzas de seguridad, y las policías en particular, se convierten en objeto de preocupaciones políticas y académicas en relación con una particular forma de plantear el problema del Orden⁴ que comienza a formularse en términos "securitarios". Fundamentalmente, es con respecto de la seguridad (ciudadana o humana) como problema, régimen de visibilidades y decibilidades, que las fuerzas de seguridad emergen en tanto objetos posibles y necesarios. Las fuerzas de seguridad se constituyen como algo distinto de las del orden (es decir, del orden público como seguridad para el Estado); se diferencian funcionalmente pero también en relación con el problema por referencia al cual su intervención se significa: el problema ya no es tanto el mantenimiento del orden público y su contracara, el desorden –que afecta a la autoridad política, al poder, al Estado–; ahora es el de la seguridad de las personas, sujetos de derechos humanos y ciudadanos. La problemática se define a partir de ese desplazamiento del Estado hacia las personas, y como un reaseguro de los derechos humanos y de la ciudadanía.

En Argentina esta matriz de pensamiento adqurió una impronta particular. Se trata de una radical impugnación de las prácticas de control y violencia institucional. Esta particularidad puede advertirse en la singular estructuración del campo de estudios de las fuerzas de seguridad. Se ha dado una articulación estratégica entre el campo académico y el de los organismos de derechos humanos, la cual se ha convertido en un punto de apoyo sustancial en relación con la posibilidad de producir transformaciones institucionales. El proceso de institucionalización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires entre 1994 y 1998 da cuenta de la importancia estratégica que tuvo esa articulación de fuerzas.⁵ Muestra de ello es el importante papel que cumplen los organismos de defensa de los derechos humanos, como el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y la Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (Correpi) (Tiscornia, 2004, 2008 y 2009; Pita, 2005; Kaminsky, 2005). Sobre todo el primero de ellos se convirtió en una usina de pensamiento y crítica del accionar de las fuerzas policiales y de su función respecto al terrorismo de Estado. Su intervención en el campo de estas disputas contribuyó enormemente al desarrollo de los discursos de la seguridad ciudadana. En estos trabajos podemos advertir que lo que tiende a ser el eje de la problematización es el análisis de la institución policial, su conformación, su organización. Como bien lo subraya Mariana Sirimarco, estudiar a la policía se convierte en un desafío: "construir una mirada de la institución policial que no caiga en reduccionismos simplistas" (Sirimarco, 2010). Existe un importante desarrollo en este sentido en los trabajos del equipo de antropología jurídica y política de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires, coordinado por Sofía Tiscornia, el cual se ha abocado a estudiar en detalle cómo las formas de la violencia se encuentran imbricadas con las lógicas burocráticas de las distintas agencias que conforman el sistema penal (Tiscornia, 2004; Tiscornia et al., 1994). Tales aportes representan un intento por pensar "las prácticas violentas y brutales del sistema penal por fuera de la lógica jurídica que impone su sanción" (Pita y Martínez, 2004). Estos trabajos han forjado el incipiente campo de estudios sobre las fuerzas de seguridad y han marcado cierta tendencia. También puede mencionarse la contribución del equipo del Programa Delito y Sociedad, que dirige Máximo Sozzo en la Universidad Nacional del Litoral (UNL), que desde una perspectiva sociológica y criminológica aborda los usos de la fuerza física⁶ comprendidos en las prácticas policiales, a partir del impacto que ha tenido sobre su despliegue el autoritarismo como racionalidad política (Sozzo, 2002 y 2005).

Este desarrollo muestra el horizonte de preocupaciones que terminan por instalar el tópico fundamental de este campo de estudio: la reforma policial. La necesidad de una transformación de dicha institución justifica una inflación de estudios descriptivos acerca de sus estructuras verticales y militarizadas, que se presentan como desfasadas respecto de las actuales pretensiones democráticas. La reforma institucional encontró un motor de propulsión en la paulatina configuración del problema de la seguridad como seguridad urbana (la criminalidad callejera, los delitos predatorios), que desde mediados de la década de los noventa se instaló como el problema del gobierno. En relación con ello la institución policial se presenta como un difícil objeto. Por un lado, constituye, respecto de la seguridad urbana, un factor causal por las prácticas de corrupción, por su ineficiencia: la policía se convierte en objeto de reflexión en tanto que parte del problema; a su vez, se inscribe como medio para la solución de este problema, instrumento de lucha contra la criminalidad y dispositivo de prevención. Aquí reside la importancia de su reforma: profesionalización, modernización, democratización. Se impugna el accionar policial y se le imputan "desviaciones" individuales o malformaciones institucionales, vicios históricos. En todo caso, la solución pasa por la introducción de mecanismos de control institucional y normativo que reduzcan el error. Una masa creciente de discursos académicos acerca de la reforma policial la instalan como un asunto posible, necesario y dependiente de una decisión como expresión de una voluntad política del cambio. En estos discursos académicos la policía puede ser otra policía, se planifica su transformación legal e institucional (Sain, 2002 y 2008; Arslanián, 2008; Frühling, 2006 y 2009). Los textos nos hablan también de los fracasos de la(s) reforma(s); sin embargo, la reiterada frustración de las expectativas de cambio "no dice nada"; esto es, el reconocimiento del fracaso no lleva a replantear la dimensión profundamente política de tales procesos. En cierto modo, nos preocupa darnos los marcos capaces de una relectura de esta frustración. Nuestro supuesto es que dicho fracaso habla de lo que en los análisis queda obturado: un pensamiento sobre lo policial como efecto de problematizaciones sociales acerca de qué es el gobierno, qué hay que gobernar, cuáles son las amenazas y las formas naturalizadas de responder a ellas. Son estas formas de problematización las que es preciso revisar y –¿por qué no?–, transformar (pero no será esta una transformación simplemente normativa). Lo que parece necesario es revitalizar las apuestas fundadoras realizadas por el equipo de antropología jurídica, en el sentido de recuperar la perspectiva transnormativa del análisis, aunque para radicalizar ese descentramiento es preciso correr la mirada, salir de la policía.

 

Ir hacia los lindes

Desde el Programa de Estudios del Control Social (Pecos), iniciamos en 2006 una investigación sobre el uso de la fuerza letal por parte de las policías en el área metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Mostrábamos el carácter sistemático de este "hacer morir", por parte de las fuerzas de seguridad. Teníamos la evidencia de lo que venían denunciando desde hace años los organismos de defensa de los derechos humanos, es decir, la regularidad de tales prácticas por parte de las agencias estatales que tienen por efecto la muerte de personas, en su mayoría jóvenes varones de los sectores populares (Linzer et al., 2007; Rangugni et al., 2008). Al poco tiempo de andar este camino se nos fue imponiendo la pregunta por las condiciones que vuelven posibles estas prácticas. En efecto, poner en cuestión las muertes a manos de la policía nos llevó a pensar las lógicas de las prácticas policiales y a advertir que no se explican por sí mismas. Las características, por ejemplo, de la institución policial y todos sus vicios conocidos no terminan de dar cuenta de la posibilidad de matar, ni del recorte de la población joven-pobre que se vincula a ese "hacer morir". Lo que empezamos a problematizar, entonces, fue la naturalización de tales muertes.

Buscando las condiciones que hacen posible ese "hacer morir" reconstruimos una trama de sentidos que anuda muertes justas e injustas, "víctimas inocentes" y su contraparte no-nombrada, víctimas culpables; la definición de perfiles socialmente valorados: jóvenes estudiantes, trabajadores, profesionales. Estas construcciones anidan sobre una suerte de telón de fondo que desborda todo: el problema de la (in)seguridad –una construcción social que pone en juego dos términos como dos caras de la misma moneda: un estado óptimo que se debe alcanzar (seguridad) y un estado de cosas que se asume como dado y que constituye la negación del anterior (inseguridad). De esta manera llegamos a plantearnos la necesidad de re-problematizar esta problematización de la (in)seguridad que aparecía como sustrato de las prácticas policiales que habíamos empezado a cuestionar, pero que no podíamos separar de otra serie de prácticas sociales que confluían en la producción de un efecto contundente: la construcción de una cesura, de una división que instituye ciertas muertes como posibles e incluso necesarias en función de un fin securitario. Desde los medios de comunicación, pero también desde otras prácticas (políticas, judiciales), entre ellas las académicas, se producen y reproducen las condiciones de ese hacer morir encarnado en las prácticas policiales, al generarse la matriz de problematización por las que esas muertes aparecen como algo aceptable (Galvani et al., 2010).

Fue preciso poner esas prácticas policiales en relación con "un entramado complejo de producción social de la realidad que se organiza en torno a la (in)seguridad como problema" (Mouzo et al., 2010). Comprender este hacer morir implicado en la práctica policial hubiera sido imposible si no hubiésemos pasado por fuera de la institución policial, deslizándonos hacia los lindes en los que se configura lo policial, y el modo y la posibilidad de pensarlo. La (in)seguridad sigue siendo ese telón de fondo que de alguna manera nos impele a descentrar a la policía, a mirar por encima y por detrás de ella.

Los estudios que ponen la mirada en la relación entre prácticas policiales y medios de comunicación nos dejan pensar las posibles articulaciones entre las prácticas policiales y sus condiciones de "noticiabilidad" (Martini, 2009 y 2002). Nos referimos en este sentido a una serie de trabajos que nos advierten sobre la determinación cultural de la mirada sobre lo policial. Así, por ejemplo, el trabajo de Shila Vilker, que considera "las formas en que lo policial es significado y trabajado desde diversas posturas" como una de las variables de su estudio sobre la prensa policial (2007). Estos desarrollos sugieren la existencia de lo policial más allá y más acá de la institución policial, hay algo sobre lo que se piensa y lo que se habla; sobre lo que se teme o se odia (Fernández Pedemonte, 2001; Daroqui, 2009), algo que se convierte o no en noticiable según ciertos marcos de problematización social, agregaríamos nosotros.

Otros estudios han puesto énfasis en la forma en que ciertas organizaciones de víctimas problematizan las prácticas de las fuerzas de seguridad, fundamentalmente en un contexto caracterizado por la inseguridad como el tema que organiza la agenda pública en la Argentina. En algunos casos el foco se orienta hacia el análisis de aquellas organizaciones que ponen en cuestión las prácticas violentas de las fuerzas de seguridad, como la Correpi, la Comsión de Familiares de Víctimas Indefensas de la Violencia Social-Policial-Judicial-Institucional (Cofavi) y el CELS (Abregú, 1993; Gingold, 1997 y 1996; Pita, 2004 y 2005), mientras otros orientan la atención hacia el análisis de aquellas organizaciones que reclaman y proponen mayor intervención de las policías en el "combate contra la delincuencia", como es el caso de la "Fundación Axel Blumberg. Por la vida de nuestros hijos" (Calzado, 2009). Ambas líneas de trabajo iluminan la centralidad que asume el campo de las organizaciones de la sociedad civil, terreno de disputa en la definición de la (in)seguridad así como en la tematización de la "víctima" en tanto que categoría central de tales debates.

También nos abren una puerta los estudios sobre las formas en que se construye el problema de la seguridad en los discursos políticos y mediáticos (Colombo, 2011), en especial aquellos que muestran que las formas como se piensa lo policial no escapan a los términos de la problematización de la (in)seguridad y la matriz diagnóstico-terapéutica que ésta instala tanto en el espacio comunicacional mediático como en el ámbito de producción académica (Rodríguez y Seghezzo, 2010).

En la conformación de nuestro abordaje ha sido de gran relevancia la consideración del aporte historiográfico, pues los trabajos que podemos reunir bajo esta perspectiva nos muestran a cada policía en su tiempo, sus mundos sociales, sus relaciones. Así, por ejemplo, Lila Caimari articula en sus trabajos la historia del castigo con los discursos de los funcionarios policiales, de los medios de comunicación, de los "expertos" y los "profanos" (Caimari, 2004). La historiografía ha sido, efectivamente, terreno fértil para los estudios sobre las fuerzas policiales que muestran algunas líneas para su descentramiento. Entre ellos señalamos los aportes de Osvaldo Barreneche respecto de la formación del moderno sistema penal argentino (2002) y de la Policía de la Provincia de Buenos Aires (2001 y 2007). Desde esta disciplina también se destacan los esfuerzos de archivista de Diego Galeano (2009). Para nuestro estudio ha resultado particularmente influyente el análisis de Barreneche y Galeano respecto de las formas en que históricamente se ha problematizado la "reforma policial" (Barreneche y Galeano, 2008).

Los estudios sobre las formas y prácticas gubernamentales, que comienzan a tomar por objeto al gobierno de la ciudad de Buenos Aires, también son referencia obligada de estas inmediaciones en torno a lo policial que decidimos transitar. Al respecto nos ha resultado muy sugerente el trabajo de Matías Landau, quien analiza el debate contemporáneo, poniéndolo en relación con las diferentes maneras de configuración histórica de la cuestión del gobierno de la ciudad de Buenos Aires (Landau, 2008b). Esta posición implica historizar la pregunta y la reflexión sobre los diferentes problemas de la ciudad y las formas de resolverlos (Landau, 2008b y 2008a), lo cual nos da una pauta para retomar el incipiente campo de estudios sobre las intervenciones gubernamentales en Buenos Aires a partir de su autonomización. Al respecto destacamos los aportes de Gabriela Rodríguez, Mónica Escayola y Cecilia Varela, quienes tempranamente comenzaron a objetivar las "políticas de seguridad" del gobierno de la ciudad (Rodríguez y Escayola, 2000; Rodríguez y Varela, 2000). También los estudios de Mercedes Calzado en torno a la experiencia del Plan de Prevención del Delito (2010), y de María Victoria Pita en torno a la organización de la justicia contravencional (2003) son notables. Todos los trabajos mencionados abordan los procesos de construcción de tecnologías de gobierno en la ciudad de Buenos Aires a partir de su autonomización, la derogación de los Edictos Policiales, la puesta en marcha de la justicia contravencional y la implementación del Plan de Prevención del Delito. Estos estudios han sido un insumo de vital importancia en vistas a poner en relación el devenir de esas tecnologías de gobierno con el momento de emergencia de la Policía Metropolitana.⁷

Los trabajos, muy someramente reseñados, confluyen –en lo que atañe a nuestras preocupaciones– en la posibilidad de articular el efecto de descentralización de la policía. Nuestra perspectiva busca recuperar estas aperturas hacia lo policial. En los lindes existe algo más que la institución; estas investigaciones nos dan la oportunidad de pensar la policía, o las policías, concretas y en funcionamiento, como efecto y no como causa. Pensarlas como efecto no quiere decir ponerlas en lugar de mero resultado, pasivo, muerto. No negamos la capacidad productiva de las relaciones sociales que cristalizan en dichas formas institucionales. El efecto no es ajeno, ni exterior, ni posterior al movimiento o a la fuerza, no es sólo consecuencia sino que también es movimiento y producción. Pensar a las instituciones policiales concretas como efecto es reinscribir el problema que plantea su funcionamiento en un marco más general, remitiéndolo a la trama de relaciones que lo hacen posible y que ciertamente lo exceden.

 

Salir de la institución 

Salir de la institución es sacudirse el encorsetamiento que supone una forma de problematización profundamente arraigada en una matriz jurídica. No quiere decir que haya un afuera fundante; simplemente que la noción de institución encierra ciertas naturalizaciones que consideramos preciso desandar.

Sauvêtre expresa claramente las limitaciones que impone al análisis la noción de institución: 

La crítica foucaultiana de la institución puede resumirse simplemente: lo que está dado por supuesto y por lo tanto impuesto y obturado, en el uso de la noción de institución, es precisamente que la institución se instituye. Dicho de otra manera, la institución es una noción autojustificante que lleva consigo la evidencia de su naturalidad. En la problemática sociológica uno se pregunta si la institución es conforme a la norma social a la que apunta, es el "qué" de la institución: ¿qué es lo que la institución instituye, es eso conforme a la norma, cómo hacer para que lo sea? En la problemática jurídica uno se pregunta si la institución es legítima si ella deriva en efecto del soberano, es el "quién" de la institución: ¿quién instituye, es el soberano legítimo (monarca o pueblo en la perspectiva jurídica, burguesía o proletariado en la perspectiva revolucionaria)? ¿Cómo hacer para que lo sea? De suerte que lo que siempre está enmascarado es el hecho de que la institución se ha instituido, ¿por qué azar, por qué contingencia, cuál es la racionalidad que opera y que explica su emergencia? (Sauvêtre, 2009).⁸ 

"Salir de la institución" tiene el sentido de abandonar una forma de problematización jurídica que responde a la pregunta acerca de si la institución se ajusta a las normas que pretenden informarla o, en todo caso, qué modificaciones es preciso introducir para que ello sea así. Los marcos institucionales son jurídicos y la pregunta sociológica corriente por la institución apunta a describir en qué sentidos su funcionamiento los desborda o los excede; en qué sentidos nunca los alcanza y es siempre menos. Así, por ejemplo, ¿es la Policía Metropolitana una verdadera policía de proximidad?, o bien, ¿es la Policía Metropolitana una institución policial acorde con los parámetros que define la Constitución de la ciudad? Preguntas que, sin desestimar su interés y validez en un encuadre epistemológico apropiado, no son procedentes en la reproblematización que proponemos.

A partir de las críticas señaladas se introduce otro dominio de problematización de la institución: cómo se instituye, qué procesos explican su emergencia, qué condiciones la hacen posible. No se trata de desestimar la importancia de los marcos institucionales; por el contrario, se trata de aprehender esa línea por la cual su existencia no es ni completa ni fundamentalmente una existencia jurídica: la conformación de los marcos institucionales en un proceso de construcción social y política constitutiva de las relaciones de poder y gobierno. Este es el dominio en el que hemos decidido inscribir nuestro trabajo. A ello nos referimos cuando lo describimos como el estudio de "lo policial".

 

Estudiar "lo policial" 

Retomando lo dicho hasta aquí podemos definir nuestro interés de la siguiente manera: hacer foco en el cómo de la institución policial, de una concreta, la Policía Metropolitana. Cómo se produce su institucionalización, por medio de qué procesos. Es a este cómo que debemos remitir nuestro interés por describir y analizar las condiciones de posibilidad de su emergencia.

El campo de las investigaciones policiales se conforma sobre todo como un área de estudios sobre las policías. Esta estructuración se pone en evidencia en la disputa central que lo organiza: la definición de la policía. Efectivamente, el campo de estudios sobre las fuerzas de seguridad, principalmente en los países anglosajones en los que éste cuenta con una tradición más desarrollada, se puede organizar en torno a la discusión por la definición de la noción de policía; es decir, a la cualidad que se define como esencial en su actividad: ¿se identifica o no esa esencia con el uso de la fuerza física? (Jobard, 1999). Desde este punto de vista, el campo enfrentaría a aquellos que definen la especificidad de la actividad policial en relación a la posibilidad del ejercicio de la coerción física de manera legítima o autorizada, con aquellos que optan por buscar la especificidad de lo policial en alguna característica diferente del uso de la fuerza, intentando dar cuenta de la multiplicidad de funciones y herramientas que pone en práctica. Pero aun: entre estos últimos el uso legítimo de la fuerza se mantiene como un rasgo estructurante, aunque sea porque constituye el horizonte "último" de la actividad policial (Brodeur, 1994). Se puede advertir que ambas vertientes parten de una definición weberiana de la policía en relación con el monopolio del uso legítimo de la fuerza por parte del Estado

También en América Latina puede notarse la centralidad del uso de la fuerza y la violencia vinculada con la manera en que se problematizan las fuerzas de seguridad. Aunque con un notable matiz, el diálogo que puede plantearse entre los trabajos de los investigadores latinoamericanos pone en entredicho la identificación del accionar policial con el monopolio de la violencia legítima. Antes bien, lo que tiende a ponerse en cuestión es el uso ilegítimo de la fuerza por parte de las agencias policiales.

Si como señala Augusto Montero no ha habido en el contexto latinoamericano propuestas teóricas sobre la policía que descentren la cuestión de la violencia (2007), tal vez esto sea imputable a que en nuestras latitudes la institución policial ha emergido como herramienta coercitiva fundamental asociada con la producción de un orden estatal poscolonial. Las afirmaciones de Gabriel Ganon parecen abonar esta hipótesis:

[…] si se considera que la policía argentina, como todas las policías del mundo, ha sido desarrollada para intentar mantener el orden público utilizando la fuerza (legítima o no), descubriremos inevitablemente que lo que la caracteriza y la diferencia de algunas policías de países centrales (Holanda, Inglaterra, Canadá, etcétera) es su naturaleza ferozmente represiva, como consecuencia de la constante utilización por parte de los gobiernos para resolver violentamente los conflictos sociales. Esta particular situación coyuntural de la policía argentina, me permite sostener sin riesgo, que la misma como aparato funcional del Estado, se ha adaptado inequívocamente a las distintas formas asumidas por aquél a lo largo de toda su historia. De esta manera, no ha hecho otra cosa, que cumplir con su función latente, de ejecutar la política de control que el Estado ha diseñado. Por lo tanto, no está, ni ha estado jamás fuera del control político. Es más, este control político ha estado siempre legitimado y coordinado en ocasiones por los gobiernos dictatoriales y en otras por la propia estructura legal (Ganon, 1999).

Más allá de la pertinencia innegable de los estudios empíricos que pongan a prueba esta hipótesis, lo que resulta de central importancia es que las conceptualizaciones que se produzcan para aprehender la existencia y funcionamiento de las fuerzas de seguridad no excluyan a priori la posibilidad de problematizar estas cuestiones. En definitiva, al menos los estudios latinoamericanos sobre las fuerzas de seguridad se hayan significativamente marcados por una imbricación histórica entre policía, uso de la fuerza y mantenimiento del orden. Si pretendemos reproblematizar las fuerzas de seguridad debemos tener presente esa relación histórica policía-violencia-orden, y procurar unos marcos de intelección que permitan desnaturalizarla.

Por esta razón el abordaje que proponemos no se dirige a descentrar la violencia, como parece ser la postura de los teóricos anglosajones, críticos de las concepciones clásicas de la policía,⁹ quienes postulan esquemas de aprehensión de la actividad policial que apuntan a realzar la importancia de otras actividades policiales, como la producción y administración de información, la solución alternativa de conflictos, etcétera. Antes bien, entendemos que lo que debemos problematizar es el vínculo violencia-policía, sin perder de vista el carácter político de esta relación.

Podríamos reconocer que las definiciones de la policía como esencialmente coercitiva y asociada al monopolio del uso legítimo de la fuerza estarían dando cuenta de la singularidad que define a la función policial moderna. Pero tomando tales definiciones como un punto de partida, se obturaría la posibilidad de historizar esta particular institucionalización de la función policial y, en consecuencia, de advertir las transformaciones que tienen lugar en relación a la misma. En el presente trabajo recuperamos la relación entre violencia y policía para dar cuenta de ella y de su razón histórica; esto es lo que se busca hacer cuando lo que se define como objeto de análisis son los procesos históricos y políticos que pueden identificarse en torno a las maneras como se problematiza lo policial.

Hacemos notar que en la manera en que se reflexiona en y sobre las prácticas de gobierno aparece la producción de una diferencia; es decir, en la reflexión sobre las técnicas y procedimientos de gobierno lo policial se construye como un dominio diferenciado. Apuntamos a la importancia de recuperar la manera en que se reflexiona en y sobre esa multiplicidad de prácticas y relaciones de gobierno, para observar cuáles técnicas son objetivadas en tanto que policiales y qué implica esto en cada caso concreto. Se trata de mostrar la manera como se pone en juego una racionalidad política en la definición de lo policial. Por ello proponemos pensarlo como función de gobierno; planteamos a manera de objeto de nuestra investigación la forma en que se esboza y se discute, pero también qué es lo que se da por supuesto en torno a la definición de esa función de gobierno y qué intervenciones gubernamentales hacen carne o le dan cuerpo a esa función.

No se trata de una definición intencionada de lo que debe ser la policía; no quiere decir que la creación de una policía concreta, las formas de su institucionalización y su puesta en funcionamiento sean la concretización o la bajada de un modelo previamente mentado. Lo que queremos resaltar es que los procesos de institucionalización de lo policial no son independientes de las prácticas que problematizan tal función. Conocer el modo de esa relación es algo que resulta de central interés para nuestro estudio, pero ello no puede definirse a priori. Antes bien, tal definición constituye uno de los objetivos de nuestra tarea de investigación, y no podrá ser alcanzada sino por el análisis empírico de estos procesos. Depende necesariamente de un examen de los procesos históricos concretos. En relación con el momento particular que estudiamos, consideramos que los debates legislativos, el propio espacio legislativo, constituyen uno de los dispositivos que realiza esta articulación.

Así, no partimos de una definición ante quam de lo policial –a priori de aquellas prácticas que puedan ser comprendidas bajo este nombre y las que queden por fuera de ella– porque consideramos que se determina históricamente en relación con un "arte de gobernar". Nos proponemos considerar esta vinculación para el caso de un contexto específico. Centrándonos en Buenos Aires, es preciso analizar cómo la cuestión del gobierno de la ciudad se entrelaza con la definición de lo policial, sobre todo a partir de su autonomización. Consideramos que esta indagación es crucial para valorar con precisión el sentido que tiene la emergencia de la Policía Metropolitana.

Nuestra perspectiva se articula en las dos preguntas que reconocemos como el horizonte de una reproblematización posible:

a) La primera, por las condiciones de posibilidad de una emergencia. No se trata de revelar un origen. 

Cuando proponemos conocer las condiciones de surgimiento de la Policía Metropolitana lo hacemos considerando la noción foucaultiana de emergencia (Foucault, 1992 y 2002), lo cual implica rechazar las explicaciones causales de toda índole, entre ellas, la idea de un "notorio incremento del delito y la violencia" que se ubicaría como origen unívoco de la creación de este tipo de cuerpos. Justamente se trata de poner en crisis las naturalizaciones que tales aseveraciones llevan consigo. Por otro lado, buscar las condiciones de emergencia implica rechazar la idea según la cual la Policía Metropolitana es el resultado de un devenir continuo y sin fisuras del pasado; es decir, no aceptar que las funciones de una práctica presente son idénticas a las que ha tenido en otros momentos, e incluso en contextos distintos a los que se analizan. La idea de emergencia, por el contrario, implica ver al acontecimiento como un momento específico de un estado de fuerzas determinado. Toda emergencia de un suceso es un espacio de fuerzas en tensión y no el resultado "natural" de cierto estado de cosas (Foucault, 1992). Ello implica poner la atención en cómo se va constituyendo un campo específico de lucha entre los distintos actores que están discutiendo qué es la seguridad y cómo se define, porque en tal definición se juega un conjunto de determinaciones relativas a la distribución de recursos, de injerencias y de atribuciones, un determinado orden de cosas que queremos vincular con lo que se prescribe como el "buen gobierno", y en consecuencia, también con una definición de la función policial adecuada.

b) La segunda, por la manera en que este nuevo cuerpo de seguridad se articula con otras prácticas de gobierno desplegadas en el territorio de la ciudad. 

Se trata de atender a la relación Estado-policía, a partir del análisis del lugar de lo policial en tanto que función de gobierno, en el marco de un programa de gobierno singular.

En definitiva, analizamos la articulación de una particular forma de plantear la cuestión de gobierno en tanto gobierno de la seguridad, como condición de posibilidad de la emergencia de la Policía Metropolitana. El campo de disputas que se abre con la autonomía de la ciudad –¿en qué debe consistir dicha autonomía?, ¿qué es lo que se va a definir como el "gobierno autónomo de Buenos Aires"?– es la ocasión de una serie de redefiniciones que van a involucrar cierta manera de problematizar la función policial.

 

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Notas

² En el contexto de la Guerra Fría, la política exterior de Estados Unidos en relación con América Latina tuvo un impacto directo en la forma en la que se estructuró la conflictividad política en estos países. Sobre todo a partir de la Revolución cubana (1959) creció el temor en torno al ascenso del comunismo, y en ese marco Estados Unidos ejecutó una serie de políticas orientadas a ayudar a proveer de seguridad a las "naciones en desarrollo" (este plan de ayuda se inició durante el gobierno de John F. Kennedy, y es conocido como Alianza para el Progreso). La ayuda consistía en asistencia militar y estímulo de planes de acción cívica que, bajo el control de las fuerzas militares, tendían a reforzar los aparatos militares latinoamericanos, adaptándolos para la lucha contra la "subversión interna", por un lado; y a la formación de una elite militar capaz de asumir la dirección política en los países en los que se preveía la posibilidad de una "crisis revolucionaria". En Argentina, la noción de "seguridad nacional" comenzó a institucionalizarse desde finales de la década de los cincuenta y fue el principio de articulación de las prácticas del terrorismo de Estado de la última dictadura militar (García, 1991; Izaguirre, 2004).

³ En el caso de España la transición democrática estuvo fuertemente vinculada a la consolidación de la separación militar-policial (Recasens i Brunet, 1996). Estudiando el caso argentino, Sabina Frédéric describe un proceso de democratización que consiste en la disociación de los asuntos políticos y militares, y de los policiales respecto de estos últimos (Frédéric, 2008).

⁴ Con la cuestión del Orden nos referimos a un nudo problemático fuertemente asociado al planteamiento hobbesiano, aunque ciertamente lo excede, pero sobre todo a la cuestión política por excelencia de la construcción de un orden social, político y simbólico, su mantenimiento y reproducción (Resta, 1995; Lechner, 1986; Rancière, 1996). Núcleo fundante de la teoría política moderna, el problema del Orden es asimismo el operador conceptual que vuelve inteligible la práctica política en sus más variadas expresiones. Utilizamos la mayúscula para diferenciarlo de sintagmas como el de "orden público" que, según veremos enseguida, corresponde a una de las formas que puede asumir el problema del Orden.

⁵ En 1994 fue reformada la Constitución Nacional de la República Argentina. A partir de entonces la ciudad de Buenos Aires tuvo un régimen de gobierno autónomo. Hasta ese momento la administración local había sido ejercida indirectamente por el Poder Ejecutivo nacional, el presidente de la República que designaba al intendente a cargo. La autonomía de la ciudad puso en marcha un proceso de construcción institucional bastante significativo en el que las discusiones en torno al problema de la seguridad y la cuestión policial ocupan un lugar importante (Ríos, 2012).

⁶ Augusto Montero realiza una revisión sobre el lugar que el concepto "uso de la fuerza física" ha tenido en relación con la definición del objeto de una "sociología de la policía" (Montero, 2007).

⁷ Si bien descreemos de los principios positivistas de la acumulación del conocimiento, resulta indudable que la circulación ampliada de la producción científica, mostrada por los medios del acceso abierto, mejoran las condiciones de producción, facilitan los intercambios, las discusiones y los disensos. Sin lugar a dudas, el aumento de los intercambios de trabajos científicos, su puesta en diálogo, redunda en la calidad del producto. El parámetro de la calidad es, desde nuestra perspectiva, el de la capacidad crítica: la de poner en crisis las formas hegemónicas de pensar una cuestión, en nuestro caso, la emergencia de la Policía Metropolitana e, indirectamente, la implementación de políticas de seguridad en la ciudad de Buenos Aires. Esperamos estar a la altura de los investigadores cuyas palabras retomamos en estas páginas.

⁸ "La critique foucaldienne de l'institution peut se résumer simplement : ce qui est présupposé et donc imposé et oblitéré, dans l'usage de la notion d'institution, c'est précisément que l'institution s'institue. Autrement dit, l'institution est une notion autojustificatrice qui emporte avec elle l'évidence de sa naturalité. Dans la problématique sociologique, l'on se demande si l'institution est conforme à la norme sociale visée, c'est le 'quoi' de l'institution : qu'est-ce que l'institution institue, est-ce bien conforme, comment faire pour que cela le soit ? Dans la problématique juridique (…), l'on se demande si l'institution est légitime, si elle dérive en effet du souverain, c'est le 'qui' de l'institution : qui institue, est-ce bien le souverain légitime (monarque ou peuple dans la perspective juridique, bourgeoisie ou prolétariat dans la perspective révolutionnaire) ? Comment faire pour qu'il le soit ? De sorte que ce qui est à chaque fois masqué, c'est le fait de l'institution lui-même, c'est la question 'comment': comment se fait-il que l'institution se soit instituée, par quel hasard, par quelle contingence, quelle est la rationalité à l'œuvre qui explique son émergence?" La traducción es nuestra.

⁹ Cuando se habla de las concepciones clásicas de la policía se hace referencia a las elaboraciones que siguen la misma línea de los trabajos de Egon Bittner, los cuales hacen del uso legítimo del poder de coerción el rasgo distintivo de esta institución (Bittner, 2003; Monjardet, 2010).