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Introducción
Las nuevas formas de gobernar invitan a realizar acciones conjuntas entre autoridades públicas y actores sociales más o menos bien organizados; es lo que se conoce como acción pública (Lascoumes y Le Gales, 2014; Cabrero y Zabaleta, 2011; Cabrero, 2005). Contrario a este planteamiento, el gobierno local, a través de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento (JMAS) y la Dirección de Desarrollo Social del Municipio de Juárez, han tratado de resolver la falta de agua potable y saneamiento de las colonias de la periferia mediante una gestión racional y vertical, la cual ignora en gran medida a las comunidades asentadas en estos territorios y ha resultado ineficaz. Esta inercia es típica del pensamiento liberal moderno (Touraine, 2000, p. 90), que es anticomunitario o individualista ya que ocasiona “el debilitamiento y la destrucción del entramado de lazos humanos” (Bauman, 2011, p. 27) y al mismo tiempo excluye las áreas que nos son valiosas desde la perspectiva del capitalismo informacional (Castells, 2001, p. 99).1
El enfoque de la acción pública local busca mitigar los impactos que el pensamiento liberal ha provocado en comunidades de la periferia, ciudades globales o emplazamientos industriales (Sassen, 1996; 2003) mediante la observación continua de los factores externos e internos que rodean a las colonias sin agua potable. Cabrero (2005, p. 17) señala al respecto que se deben entender los universos de la acción pública local en una configuración gubernamental y otra no gubernamental, en acciones exógenamente inducidas y endógenamente construidas.
La configuración gubernamental es influida de manera exógena al haber un gobierno deficitario en términos presupuestales, el cual se somete a las directrices del gobierno federal o de otras instituciones de carácter internacional para hacerse de recursos, y de manera endógena, al generar una serie de iniciativas que se plasman en el Plan Estatal o Municipal de Desarrollo, según sea el caso. Para el caso que nos ocupa, la configuración no gubernamental la componen los jefes de hogar que viven en las colonias sin agua potable, la cual es influida de manera exógena por los planes, programas y acciones del gobierno local, y de manera endógena por las motivaciones psicológicas y cognoscitivas que tales jefes han desarrollado y que dan la pauta para la acción pública local desde esas colonias.
La acción pública local apenas se percibe pues ha avanzado poco; no obstante, los cambios políticos como la alternancia política y las nuevas formas de intervención de actores ajenos al gobierno, fuera del sistema electoral, hacen posible una acción pública de este tipo. Hay procesos políticos de interés para la ciencia que queremos dilucidar en un territorio urbano marginado, donde la lógica de la necesidad de la población determina una movilización social particular.2 Por un lado, encontramos objetos de estudio relacionados con la emergencia de nuevos actores y, por otro, objetos de estudio relacionados con el ejercicio del poder en el marco de la gobernanza.
En las ciudades globales se pueden ver procesos de autogestión, donde varias personas toman sus propias decisiones (Ramírez, 1993, p. 32) con una conciencia de unidad colectiva (Sandoval y Gunther, 2015) y donde el sistema político es capaz de descentralizar el poder (Schteingart, 1990). En otros casos, se puede ver la cogestión en la que ciudadanos toman decisiones con un carácter político y sistémico a la vez (Pliego, 2000). Estos elementos permiten avanzar en el estudio de nuevas formas de gobierno del territorio urbano, tomando en consideración siempre la mediación política por medio de instituciones de servicio en un ambiente de cooperación permanente, tal como lo menciona John Rawls (1999).
Para Lascoumes y Le Gales (2014, p. 23), la acción pública “contribuye al cambio social, a la resolución de conflictos, a los ajustes entre diferentes grupos, a repartir recursos, a crear o a compensar desigualdades”. Para ello, las comunidades y el gobierno deben desarrollar una serie de mecanismos de coordinación vía programas y proyectos conjuntos, donde el gobierno sigue siendo la pieza clave en la política de mediación (Governa, 2010; Castells, 1991). En el caso de Ciudad Juárez el gran reto es abrir este tipo de enfoques para que las instituciones directamente involucradas y la ciudadanía, en este caso los jefes de hogar y sus familias de las colonias sin agua potable ubicadas en las faldas de la Sierra de Juárez, se involucren en acciones públicas que lleven a mejorar su calidad de vida.
Dichas colonias se fueron desarrollando a raíz de invasiones a terrenos propiedad de la nación, ejidos o tierras de particulares, por personas de muy bajos recursos económicos, muchas de las cuales eran inmigrantes del sur del país. Este fenómeno se empieza a ver con mayor nitidez a partir de los años setenta, cuando se trata de ordenar el crecimiento urbano con el primer Plan de Desarrollo Urbano en 1979, que encareció el uso de suelo en las zonas planas y bajas de la ciudad (García, 2005). Uno de los primeros asentamientos fue Anapra (Asociación Nacional de Productores Agrícolas), que junto con colonias cercanas al centro histórico como Felipe Ángeles, La Mesita, Insurgentes, Lázaro Cárdenas, Fronteriza, 16 de Septiembre, Plutarco Elías Calles y Gustavo Díaz Ordaz, constituyeron un amplio territorio carente de servicios públicos básicos en el norponiente de la ciudad. Esto provocó uno de los primeros conflictos urbanos donde el gobierno estaba impedido legalmente para atender a estas colonias, ya que dichos asentamientos no estaban regularizados legalmente y además contradecían los planes de desarrollo urbano de 1979, 1984 y 1989 que pugnaban por un crecimiento urbano hacia el sur y al suroriente de la ciudad (García, 2005).
Con base en este contexto, el objetivo de este trabajo es analizar la convergencia de actores gubernamentales y no gubernamentales para instrumentar una acción pública local como alternativa para dotar de agua potable a las colonias sin agua potable de la ciudad. Para ello se hace un análisis de las dimensiones macrosocial y microindividual, que permiten observar el alcance de la acción pública factible de realizarse por parte de ambos actores. Se busca de manera específica explorar el componente endógenamente inducido de la acción pública local, sus características y su evolución a través del tiempo. Al respecto, Cabrero (2005, p. 90) señala que:
para el caso mexicano, se acepta también que la acción pública local con un fuerte componente de imposición exógena es el escenario que ha prevalecido debido al centralismo […] para generar una acción pública local de motor endógeno es necesario que la configuración de actores locales evolucione de tal manera que permita avanzar en la construcción de un proyecto común.
De esta manera, nos interesa observar en esta ocasión la configuración de actores locales, en este caso la Dirección de Desarrollo Social del Municipio y la Junta Municipal de Agua y Saneamiento, que es una dependencia del Gobierno del Estado, y los jefes de hogar que viven en colonias sin agua potable en la periferia de Ciudad Juárez.
Para cumplir con este objetivo el trabajo se organiza en tres apartados. El primero describe la ruta metodológica que se ha venido siguiendo para tratar de analizar la convergencia de actores gubernamentales y no gubernamentales mediante técnicas de investigación documental y la aplicación de una encuesta en tres series de tiempo desde 2004 a la fecha. El segundo expone la dimensión macrosocial que puede influir en el componente endógenamente inducido de la acción pública local para actores gubernamentales y no gubernamentales por medio de indicadores específicos. El tercero expone la dimensión microindividual que puede influir en los actores no gubernamentales por medio de indicadores específicos. Al final se presentan las conclusiones y recomendaciones.
1. Ruta metodológica
Analizar las posibilidades de la acción pública local resulta una tarea compleja, dado el dinamismo que existe en ciudades globales como la que nos ocupa ahora. Los cambios demográficos, urbanos, económicos y políticos imprimen aspectos que siempre se deben considerar en estudios de caso como el que nos referimos. En los estudios de caso se intenta desarrollar nuevas hipótesis y entender relaciones y articulaciones entre variables; no se pretende, de ningún modo, establecer causalidades directas y rígidas (Cabrero, 2005, p. 87).
Es al final de cuentas, una forma de acercamiento a los actores principales de un caso en particular. Se trata de actores gubernamentales que deben seguir una lógica del bienestar común, y de actores no gubernamentales, que en este caso son jefes de hogar en colonias sin agua potable que siguen una lógica de necesidad. De estos últimos tratamos de obtener la mayor información posible a fin de interpretar sus condiciones de vida, sus opiniones y sus capacidades y habilidades para involucrarse en un proyecto de acción pública local para mejorar el acceso al agua potable. Tratamos de acercamos al método longitudinal para ver, si acaso, patrones evolutivos de la acción de estos actores (Moore et al., 1994; Huang y Fritzmaurice, 2005; Cabrero, 2005), con una encuesta en tres series de tiempo: años 2004, 2008 y 2016. En esta investigación se toma en cuenta el concepto de “itinerarios” (Cabrero, 2005, p. 87), que facilita la institucionalización de experiencias innovadoras de la acción pública y también de las que la impiden. En esta ocasión se genera una serie de indicadores para revisar con cuidado algunos itinerarios tanto de las configuraciones gubernamental como de la no gubernamental, que creemos pueden afectar la acción pública local.
El diseño de indicadores parte de identificar aquellos relacionados con las dimensiones macrosocial y microindividual. Ritzer (1997, pp. 462-463), uno de los científicos que más aporta a este enfoque, habla de dos niveles: señala que en el macronivel la sociedad se compone de estructuras objetivas como el gobierno, las burocracias y las leyes, así como de fenómenos subjetivos tales como las normas y los valores; y en el micronivel se aprecian los procesos mentales subjetivos de un actor y las pautas objetivas de acción e interacción con las que el actor se encuentra comprometido y que ocurren exclusivamente en el reino de las ideas.
En el macronivel se considera la dimensión macrosocial que da una visión general de la acción pública local, determinada tanto por procesos endógenos de acciones que emprenden los gobiernos y otros actores locales, como por procesos exógenos cuando fuerzas externas al ámbito local determinan acciones públicas. En el micronivel deducimos la dimensión microindividual que da una visión subjetiva de la acción pública; en este caso, nos interesa por lo pronto conocer la actitud que han tomado y pueden tomar los jefes de hogar ante el problema de no contar con agua potable entubada en su colonia y hogar.
En la dimensión macrosocial los indicadores escogidos son: 1) gestión del agua, evolución y tendencias; 2) jefes de hogar, características; 3) vivienda, avance en la autoconstrucción, y 4) ingreso y gasto, capacidad financiera en los hogares. En la dimensión microindividual los indicadores aplicados sólo a jefes de hogar son: 1) responsabilidad, que abarca el conocimiento sobre el recurso y la disposición de pago; 2) confianza, que incluye la calificación de los servicios públicos y la confianza en otros actores sociales e instituciones, y 3) intencionalidad de participar, que contempla la afiliación a organizaciones y las formas de participación ciudadana.
Salvo el indicador gestión del agua, que se analiza por medio del seguimiento a documentos oficiales, publicaciones diversas y una base de datos hemerográfica,3 el resto de los indicadores analizados se basan en la encuesta señalada como método de acercamiento a los ciudadanos, que en este caso son representados por los jefes o jefas de hogar que viven en colonias sin agua potable en la periferia de la ciudad. Hasta ahora se han aplicado 529 cuestionarios a igual número de jefes de hogar (Cuadro 1).
Debemos aclarar que en el periodo de estudio ha disminuido el número de colonias sin agua potable. En la encuesta de 2004 se aplicaron 182 cuestionarios en 12 de 17 colonias que sumaban una población cercana a los 44 mil habitantes que no tenían agua potable, de acuerdo con los recursos financieros disponibles proporcionados por el Fondo Mixto Conacyt-Municipio de Juárez (clave 012). En la encuesta de 2008 se aplicaron 275 cuestionarios en 10 colonias de 14 que sumaban una población cercana a los 18 mil habitantes (Mapa 1) y de acuerdo con los recursos financieros disponibles proporcionados por el Fondo Mixto Conacyt-Gobierno del Estado de Chihuahua (clave FOMIX-CHIH-2006-CO2-55489). En la encuesta de 2016 se aplicaron 72 cuestionarios en cuatro de las seis colonias que sumaban una población cercana a los 7 mil habitantes (INEGI, 2015), a saber: Granjas Unidas, La Campesina, Bello Horizonte y Km. 29 y, de acuerdo a la disponibilidad de recursos, esta vez proporcionados por El Colegio de la Frontera Norte (Cuadro 1).
Cuadro 1 Población por colonia, universo y número de cuestionarios aplicados a jefes de hogar en colonias sin agua potable en Ciudad Juárez, Chihuahua, 2004, 2008 y 2016
| Núm. de cuestionarios aplicados | ||||
|---|---|---|---|---|
| Colonia | Encuesta 2004 (12 colonias) | Encuesta 2008 (12 colonias) | Encuesta 2016 (5 colonias) | Total |
| Lomas de Poleo | 4 | 0 | NA | 4 |
| Siglo XXI | 7 | 23 | NA | 30 |
| Estrella del Poniente | 10 | 16 | NA | 26 |
| Renovación 92 | 10 | 23 | NA | 33 |
| Ampliación Fronteriza | 25 | 0 | NA | 25 |
| Palo Chino Norte | 18 | 25 | NA | 43 |
| Granjas Unidas | 8 | 14 | 23 | 45 |
| La Campesina | 14 | 21 | 12 | 47 |
| Bello Horizonte | 9 | 13 | 14 | 36 |
| Villa Esperanza | 46 | 43 | 0 | 89 |
| Gobernadores (Km. 29 norte) | 31 | 76 | 23 | 130 |
| La Tarahumara | 0 | 21 | 0 | 21 |
| Total | 182 | 275 | 72 | 529 |
NA: no aplica porque ya se les introdujo el servicio de agua potable y saneamiento entre los años 2010-2015.
Fuente: Elaboración propia.
2. Dimensión macrosocial
En la dimensión macrosocial tratamos de analizar la configuración gubernamental y la no gubernamental. La primera es determinada principalmente por factores exógenos al depender en gran medida de agentes externos para tratar de resolver conflictos como el de dotar a toda la población de agua potable, y de asegurar con ello cierto nivel de bienestar, de acuerdo con los patrones internacionales de contar con sistemas convencionales de agua para las ciudades. El indicador gestión del agua nos muestra una acción pública limitada, ya que el protagonista es el actor gubernamental. La segunda es determinada principalmente por factores endógenos, así que los indicadores jefes de hogar, vivienda e ingreso-gasto nos dan una buena idea de los elementos que pueden determinar una acción pública local.
Gestión del agua
La gestión del agua en Ciudad Juárez se enmarca en el proceso de cambio de la gestión de dicho recurso en México, de un modelo centralizado a uno descentralizado. El modelo centralizado operó entre los años 1928 a 1983 (Pineda y Salazar, 2008; Aboites, 1998),4 cuando el gobierno federal adaptó, creó e improvisó estructuras de atención para conformar las primeras instituciones del agua en las ciudades5 y así hacer frente al atraso en la cobertura de infraestructura y consolidar el servicio público del agua.6 Es casi al finalizar este modelo que apareció una sociedad civil atenta a su desarrollo social en términos de infraestructura y servicios. El Movimiento Urbano Popular (MUP),7 la alternancia política8 y la reforma del Artículo 115 constitucional son indicadores de un cambio obligado ante la incapacidad directiva del gobierno.
El modelo descentralizado se observa con mayor nitidez con la llegada del neoliberalismo al país a principios de los años ochenta. Aquí, la gestión del agua tiende hacia la mercantilización de los servicios de suministro (Galindo y Palerm, 2007). Apoyan esta tendencia la Ley de Aguas Nacionales de 1992 -que sustituyó a la Ley Federal de Aguas de 1971-, la cual establece, entre otras cosas, el uso público urbano del líquido, el que será administrado por empresas públicas o privadas por medio de la concesión que ahora pueden hacer los gobiernos locales (Pacheco-Vega, 2015; Escobar, 2012).
A la distancia se puede decir que la descentralización no ha dado resultado, pues ante la ineficacia del manejo del agua en las ciudades,9 el gobierno federal sigue siendo el protagonista de la gestión del agua en los centros urbanos, quedando en una posición intermedia o indefinida ya que sólo le toca invertir en lo que le piden los organismos operadores, haciendo muy burocrática, racional y ostentosa la gestión del líquido en las ciudades. Por ejemplo, la inversión total en agua potable y alcantarillado entre los años 2002 y 2012 fue de 40 mil millones de pesos, donde el gobierno federal invirtió 60.9% y los organismos operadores locales apenas 10% del total (De la Peña et al., 2013).
En el caso de Ciudad Juárez, el gobierno federal junto con agencias binacionales como la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (Cocef), la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA) y el Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN), y la Comisión Nacional del Agua (Conagua), son los principales inversores y, por ello, exigen al organismo operador local que haya una administración por resultados, tal como plantea la nueva gestión pública dentro un esquema de elección racional (Morales, 2014; Guevara et al., 2010).
El problema persiste y ha tenido sus avances al estilo de la gestión centralizada. En 1980 había 45 470 personas que no contaban con agua en sus hogares, y para 1990 dicha cantidad ascendió a 95 929 (Padilla, 2009). Los problemas que se detectan en la década de los años noventa para estas colonias son el asunto de la tenencia de la tierra, el mal servicio de los “piperos”, el desabasto general, el costo del agua en pipas, y las enfermedades relacionadas con el agua servida incluso por su mal manejo por parte de los habitantes de estas colonias.10 Ante esto, la JMAS junto con Cocef y Conagua proponen el Plan Maestro de Agua y Saneamiento, 2000-2012 (JMAS-Cocef, 2001; Córdova, 2014), siguiendo un esquema centralizado y racional muy alejado de la construcción endógena de una acción pública local, con resultados nulos en la mejora de las condiciones de estas colonias ya que se siguió con los mismos problemas de la década pasada.11 No fue hasta que apareció la estrategia Todos Somos Juárez, un afán del gobierno federal de reconstruir el “tejido social” ante el fenómeno de la violencia atípica entre los años 2007-2012, que se pudo avanzar en disminuir el rezago en agua y saneamiento en las colonias del poniente de la ciudad, logrando introducir, gracias a la inversión privada,12 el agua a cuatro colonias de la zona poniente: Siglo XXI, Renovación 92, Estrella del Poniente y Palo Chino. Actualmente todavía siguen sin agua y saneamiento seis colonias completas, con una población de 7 299 habitantes.13
Jefes de hogar
Los jefes de hogar estudiados tienen una edad promedio de 41.62 años; sólo 20.96% de ellos nacieron en el municipio de Juárez, y 39.93% en el estado de Chihuahua. El tiempo de residencia en la colonia es de un promedio de 22.63 años y 87% de ellos manifiesta ser dueño de la casa donde vive. El promedio de escolaridad es de 6.13 años y cerca de una cuarta parte de ellos trabaja en la industria maquiladora de exportación (Cuadro 2).
Cuadro 2 Datos generales según el jefe de hogar en colonias sin agua y saneamiento en Ciudad Juárez, Chihuahua, 2004-2016
| Categoría | Encuesta 2004 | Encuesta 2008 | Encuesta 2016 | Promedio general |
|---|---|---|---|---|
| Edad (promedio en años) | 36.91 | 41.24 | 46.73 | 41.62 |
| % de nacidos en el municipio de Juárez | 17.6 | 23.1 | 22.2 | 20.96 |
| % de nacidos en el estado de Chihuahua | 38.8 | 40.7 | 40.3 | 39.93 |
| Tiempo de residencia en la ciudad (años) | ND | 20.4 | 24.86 | 22.63 |
| Tiempo de residencia en el lugar (años) | ND | 7.91 | 12.68 | 10.29 |
| % que manifiesta ser dueño de la casa | 80.9 | 89.8 | 90.3 | 87 |
| Escolaridad (promedio de años) | 6.18 | 5.9 | 6.33 | 6.13 |
| % que trabaja en industria maquiladora | 20 | 18.8 | 30.6 | 23.13 |
| n | 182 | 275 | 72 | 529 |
n = número de cuestionarios aplicados; ND: no determinado.
Fuente: Elaboración propia con base en Córdova, 2005; Córdova et al., 2009; Córdova, 2016.
Vivienda
La vivienda es ocupada por un promedio de 4.84 personas que viven generalmente en casas de tres cuartos y un baño, donde 87.1% de estos inmuebles se encuentran conectados a una fosa séptica para descargar el agua de sus sanitarios y todavía 10.35% tiene letrina. Los tipos de materiales de construcción más usados son el cemento, la madera y la lámina. Generalmente las paredes son de block, el piso de cemento y el techo de madera con recubrimiento asfáltico y hay también una ligera tendencia al uso de lámina galvanizada (Cuadro 3).
Cuadro 3 Datos de vivienda según el jefe de hogar en colonias sin agua y saneamiento de cinco ciudades del estado de Chihuahua
| Encuesta 2004 | Encuesta 2008 | Encuesta 2016 | Promedio | |
|---|---|---|---|---|
| Habs. por vivienda | 5.17 | 4.39 | 4.96 | 4.84 |
| Núm. de cuartos | 2.8 | 2.9 | 3.38 | 3.02 |
| Núm. de baños | 1 | 1.08 | 1.1 | 1.06 |
| % que tiene fosa séptica | ND | 82.5 | 91.7 | 87.1 |
| % que tiene letrina | ND | 12.4 | 8.3 | 10.35 |
| % con paredes de madera | ND | 18.9 | 13.9 | 16.4 |
| % con paredes de block | ND | 75.3 | 80.6 | 77.95 |
| % con piso de cemento | 83.1 | 88.1 | 87.5 | 86.23 |
| % con piso de cerámica | ND | 4 | 6.9 | 5.45 |
| % con techo de cemento | ND | 22.2 | 20.8 | 21.5 |
| % con techo de madera | 68 | 74.5 | 55.6 | 66.36 |
| % con techo de lámina | ND | 2.2 | 23.6 | 12.9 |
ND: no determinado.
Fuente: Elaboración propia con base en Córdova, 2005; Córdova et al., 2009; Córdova, 2016.
Ingreso y gasto
En cuanto a la relación ingreso gasto se observa una mejoría de 2004 a 2016, dado el incremento en el número de personas que laboran en el hogar, y en algunos casos los apoyos del gobierno federal por medio de la entrega de dinero y alimentos de acuerdo con los programas de combate a la pobreza como el Prospera.14 En efecto, ha venido aumentando la tasa de dependencia laboral, que pasa de 1.4 en 2008 a 1.98 en 2016. Este fenómeno ha permitido cubrir el gasto corriente y contar con un ligero remanente en las finanzas del hogar para avanzar en la inversión de proyectos de autoconstrucción de la vivienda y, en cierto momento, invertir en el aseguramiento de agua potable para su casa. Es importante observar la disminución en los gastos de agua: en 2004 el gasto promedio por hogar era de 391.84 pesos, aumentó en 2008 a 489.38 pesos y se ha reducido considerablemente en 2016 al encontrar a algunas colonias con cero gasto en agua, debido a la instalación de plantas purificadoras por parte de la JMAS y al aumento de la dotación mediante pipas por parte del organismo operador y del gobierno municipal (Cuadro 4).
Cuadro 4 Relación ingreso-gasto según el jefe de hogar en colonias sin agua y saneamiento de Ciudad Juárez, Chihuahua
| Encuesta 2004 | Encuesta 2008 | Encuesta 2016 | |
|---|---|---|---|
| Promedio de personas que trabajaron la última semana | ND | 1.4 | 1.85 |
| Ingreso mensual promedio en hogar | 4 300 | 5 248 | 7 827 |
| Gasto mensual en básicos (pesos) | 3 573 | 3 416 | 4 657 |
| Gastos mensual servicios (públicos o privados) en el hogar | 398.2 | 492.4 | 587.83 |
| Gasto mensual en agua de botellón (pesos) | 183.8 | 135.3 | 84.72 |
| Gasto mensual en tambos de agua potable o pipas particulares (pesos) | 208.04 | 354.08 | 91.96 |
| Total gasto (pesos) | 4 363 | 4 397.78 | 5 422.37 |
| n | 185 | 275 | 72 |
ND: no determinado.
Fuente: Elaboración propia con base en Córdova, 2005; Córdova et al., 2009; Córdova, 2016.
3. Dimensión microindividual
En la dimensión microindividual analizamos solamente la configuración no gubernamental por medio de factores internos (psicológicos y cognoscitivos) de los jefes de hogar, que sin duda dan la pauta para dimensionar una acción pública ya que aluden a la responsabilidad, la confianza y la intencionalidad para participar en el mejoramiento de su entorno, en este caso su hogar y/o colonia. De esta manera, los indicadores son: responsabilidad, confianza e intencionalidad de participar.
Responsabilidad
La responsabilidad se ubica como la habilidad y la capacidad que tienen los jefes de hogar para conocer su entorno y, eventualmente, actuar en consecuencia ante una amenaza o la gestión de una necesidad. Desafortunadamente dichos jefes manifiestan poco conocimiento sobre la gestión del agua en la ciudad. Dos terceras partes de los ciudadanos que viven en estas colonias ignoran de dónde viene el agua que se consume en su casa (Córdova, 2005; Córdova et al., 2009; Córdova, 2016) y desconocen los mecanismos de gestión fuera de los que les indica la JMAS, los comités de vecinos15 u otros grupos civiles de la sociedad civil organizada.
La disposición de pago presupone un compromiso de la comunidad para responder a los proyectos de las autoridades o a los que pudieran desarrollar ellos mismos. En este caso, los jefes de hogar de tales zonas marginadas manifiestan un buen compromiso. El 42.9% pagaría lo que fuera necesario con tal de contar con el servicio de agua potable en su hogar y colonia, y el 36% pagaría una tarifa de entre 51 y 300 pesos si tuviera el servicio, tal como lo tiene el resto de la población de la ciudad (Cuadro 5).
Cuadro 5 Disposición de pago por el servicio de agua y saneamiento en colonias que no cuentan con agua entubada ni saneamiento en Ciudad Juárez, Chihuahua
| Disposición de pago (pesos) | Encuesta 2004 % | Encuesta 2008 % | Encuesta 2016 % | Promedio |
|---|---|---|---|---|
| De 0 a 50 | 26.5 | 18.2 | 9.9 | 18.2 |
| De 51 a 300 | 41.9 | 28.1 | 38 | 36 |
| Lo que sea necesario | 30.9 | 48.5 | 49.3 | 42.9 |
| No sabe / no contestó | 0.7 | 5.2 | 2.6 | 2.83 |
| Total | 100 | 100 | 100 | 100 |
| n | 184 | 275 | 72 | NA |
NA: no aplica.
Fuente: Elaboración propia con base en Córdova, 2005; Córdova et al., 2009; Córdova, 2016.
Confianza
La confianza en las instituciones puede aumentar en los individuos y familias si se les provee de buenos servicios públicos y si se les satisfacen otras necesidades; de allí que sea una base para confiar o desconfiar del gobierno en caso de que haya convergencia para trabajar coordinadamente para asegurar el agua en su hogar o colonia.16 En este sentido, los jefes de hogar califican los servicios públicos como regulares, con una calificación promedio de 7.51 en una escala de uno a diez; de manera particular observamos que el servicio de electricidad es el mejor evaluado, ya que mantiene una calificación promedio de 9.38; el alumbrado público, de 7.52; el transporte público, de 6.50; la recolección de basura, de 8.28; el suministro de pipas de la JMAS y la Dirección de Desarrollo Social municipal, de 8.27 y el de pipas particulares, de 7.47 (Cuadro 6).17
Cuadro 6 Calificación promedio de los servicios de infraestructura y servicios públicos en colonias sin agua potable y saneamiento de Ciudad Juárez, Chihuahua
| Calificación | ||||
|---|---|---|---|---|
| Infraestructura y servicios | 2004 | 2008 | 2016 | Promedio |
| Electricidad | 7.82 | 8.13 | 8.56 | 8.17 |
| Alumbrado público | 7.22 | 7.3 | 5.67 | 6.73 |
| Transporte público | 6.21 | 7.12 | 5.34 | 6.22 |
| Recolección de basura | 7.82 | 8.87 | 8.18 | 8.29 |
| Pipas de la JMAS y gobierno municipal | 8.11 | 7.71 | 8.8 | 8.2 |
| Pipas particulares | 7.23 | 7.71 | ND | 7.47 |
| Promedio por periodo y general | 7.4 | 7.8 | 7.31 | 7.51 |
| n | 184 | 275 | 72 | NA |
NA: no aplica; ND: no determinado.
Fuente: Elaboración propia con base en Córdova, 2005; Córdova et al., 2009; Córdova, 2016.
En cuanto al agua que se les lleva en pipas de la JMAS y el gobierno municipal, en general los ciudadanos la consideran de buena calidad. Llama la atención que, a pesar de que se les brinda el líquido mediante pipas, los jefes de hogar aseguran tener buen concepto del servicio, aunque éste sea provisional, ya que mantienen la esperanza de que algún día la autoridad lo instalará en su colonia, como en el resto de la ciudad. En cuanto a la identificación de los actores relacionados con el agua, los jefes de hogar reconocen en su mayoría a la JMAS como la única institución que se encarga del líquido en la ciudad. Le siguen a gran distancia los comités de vecinos (Córdova, 2005; Córdova et al., 2009; y Córdova, 2016).
Llama la atención que los ciudadanos de las colonias prefieran coordinarse con los liderazgos que puedan surgir en las colonias, pero también con el gobierno. En la encuesta de 2008 el 48% de los jefes de hogar prefería coordinarse con los vecinos y el 28.6% con el gobierno. En la encuesta de 2016 el 54.4% elegía coordinarse con el gobierno (Córdova et al., 2009; Córdova, 2016). Para los jefes de hogar radicados en estas colonias, el gobierno en general no cumple con sus necesidades; sin embargo, mantienen cierta confianza en este actor, en especial en la JMAS (Córdova et al., 2009).
En cuanto a la confianza en las instituciones sociales, el nivel de desconfianza es alto si consideramos que el promedio general para las 16 instituciones evaluadas es de una calificación de 6.28 en una escala de uno a diez. Son los partidos políticos, el líder tradicional de las colonias (generalmente afiliado a un partido político), la policía y el poder legislativo los que generan más desconfianza. Dentro del análisis, se encontró que la iglesia en general, la JMAS y la industria maquiladora son bien evaluadas (Cuadro 7).
Cuadro 7 Calificación de la confianza en actores sociales según el jefe de hogar en colonias sin agua potable y saneamiento en Ciudad Juárez, Chihuahua
| Encuesta 2004 | Encuesta 2008 | Encuesta 2016 | Promedio | |
|---|---|---|---|---|
| Gobierno municipal | 6.38 | 6.9 | 6.31 | 6.53 |
| Gobierno estatal | 6.47 | 7.14 | 6.5 | 6.7 |
| JMAS | 7.57 | 7.37 | 7.83 | 7.59 |
| Policía | ND | 5.42 | 6.14 | 5.78 |
| Gobierno federal | 6.08 | 6.42 | 6.74 | 6.41 |
| Partidos políticos | 4.84 | 5.58 | 4.71 | 5.04 |
| PRI | 6.7 | 5.91 | 5.75 | 6.12 |
| PAN | 4.72 | 5.42 | 3.72 | 4.62 |
| PRD | 3.42 | 5.11 | 3.89 | 4.14 |
| Ejército mexicano | ND | 7.27 | 6.84 | 7.05 |
| Legisladores | 4.67 | 5.69 | 5.34 | 5.23 |
| Líder de la colonia | ND | 5.94 | 6 | 5.97 |
| ONG / orgs. sociales | 5.94 | 7.68 | 6.97 | 6.86 |
| Empresas privadas mexicanas | 6.25 | 6.96 | 6.85 | 6.68 |
| Maquiladoras | 7.13 | 7.65 | 7.57 | 7.45 |
| Iglesia | 8.24 | 8.6 | 8.34 | 8.39 |
| Promedio por periodo y general. Nivel de confianza de 1 a 10 | 6.03 | 6.56 | 6.21 | 6.28 |
| n | 184 | 275 | 72 | NA |
NA: no aplica; ND: no determinado.
Fuente: Elaboración propia con base en Córdova, 2005; Córdova et al., 2009; Córdova, 2016.
Intencionalidad de participar
La participación alude al acto de involucrarse con otros para alcanzar un fin colectivo; en este caso, los jefes de hogar manifiestan poca experiencia en interactuar con otros individuos fuera de su hogar. El 76.9% no se encuentra afiliado a alguna organización social (partido político, grupo religioso, club deportivo, comité de vecinos, entre otros). Se observa, sin embargo, que la afiliación a comités de vecinos ha aumentado al pasar de 3.3% en 2004 a 12.5% en 2016; al parecer está funcionando la estrategia del gobierno municipal de articular demandas ciudadanas a través de esta figura administrativa.18 También podemos observar que más de dos terceras partes de los ciudadanos encuestados califican regular y mal a la política; el porcentaje de confianza en los partidos políticos es muy malo, sin embargo, el promedio de los que votaron en las últimas dos elecciones es alto comparado con los promedios de votación histórica para la ciudad, que ronda en 40% y con tendencia a la baja (Murillo, 2006) (Cuadro 8).
Cuadro 8 Participación con actores, instituciones y procesos políticos del jefe de hogar en colonias sin agua potable y saneamiento de Ciudad Juárez, Chihuahua
| Modalidad(porcentaje) | Encuesta 2004 | Encuesta 2008 | Encuesta 2016 | Promedio |
|---|---|---|---|---|
| No se encuentran afiliados a alguna organización social | 77.2 | 77.1 | 76.4 | 76.9 |
| Afiliados al comité de vecinos de la colonia | 3.3 | 6.9 | 12.50 | 22.7 |
| Afiliados a una asociación religiosa | 10.9 | 9.8 | 4.20 | 8.3 |
| Califican a la política como regular y mala | ND | 77.5 | 87.5 | 82.5 |
| Sí confían en los partidos políticos | ND | 20.4 | 6.90 | 13.65 |
| Votaron en las últimas dos elecciones | ND | 71.3 | 58.30 | 64.8 |
| Total de cuestionarios | 184 | 275 | 72 | NA |
NA: no aplica; ND: no determinado.
Fuente: Elaboración propia con base en Córdova, 2005; Córdova et al., 2009; Córdova, 2016.
En cuanto a la modalidad de participación de los jefes de hogar, a cerca de dos terceras partes sí les gustaría participar en algún comité o grupo ciudadano para gestionar el agua en su colonia, pero hay diferencias sobre con quién les gustaría participar. A un promedio de 40.26% le gustaría coordinarse con el gobierno (cogestión); a 27.6% le gustaría coordinarse con los vecinos sin la ayuda del gobierno (autogestión); a 4.56% con alguna asociación civil y 15.86% manifestó no saber o no contestó. Otra pregunta importante es el tiempo que le dedicaría a participar: en promedio, sólo a 18.4% de los jefes de hogar les gustaría dedicarle más de seis horas a la semana (Córdova, 2005b) (Cuadro 9).
Cuadro 9 Modalidades de participación según el jefe de hogar en colonias sin agua entubada y saneamiento en Ciudad Juárez, Chihuahua
| Modalidad (porcentaje) | Encuesta 2004 | Encuesta 2008 | Encuesta 2016 | Promedio |
|---|---|---|---|---|
| Sí les gustaría participar en algún comité o grupo ciudadano para gestionar el agua en su colonia | ND | 41.9 | 84.7 | 63.3 |
| Les gustaría coordinarse con el gobierno | 28.3 | 28.6 | 63.9 | 40.26 |
| Les gustaría coordinarse con los vecinos sin el apoyo de gobierno | 16.8 | 48 | 18 | 27.6 |
| Les gustaría coordinarse con alguna asociación civil | 6 | 6.1 | 1.6 | 4.56 |
| No sabe / no contestó | 21.2 | 17.3 | 8.2 | 15.56 |
| Manifiestan dedicarse a participar en algún comité para gestionar el agua más de 6 horas a la semana | ND | 12.2 | 24.6 | 18.4 |
| n | 184 | 275 | 72 | NA |
NA: no aplica; ND: no determinado.
Fuente: Elaboración propia con base en Córdova, 2005; Córdova et al., 2009; Córdova, 2016.
Como se ha podido observar, tanto la dimensión macrosocial como la microindividual describen de alguna manera el grado de acción pública local que pudiera darse en la periferia de la ciudad, pero en especial permiten orientar el pensamiento hacia lo que se podría hacer en esta materia, con lo cual se está en posición de ofrecer algunas conclusiones y recomendaciones.
Conclusiones y recomendaciones
La acción pública local es un enfoque pertinente que explica las dificultades para atender una problemática urbana compleja como es la dotación del agua potable en las colonias de la periferia de Ciudad Juárez. No obstante, se puede apreciar hasta ahora que no hay convergencia entre los actores estudiados de las configuraciones gubernamentales y de las no gubernamentales. Cabrero (2005, p. 92) nos dice, en este caso, que:
cuando no convergen hay pocas posibilidades de que se genere un motor endógeno a menos que en el desfase entre ambas configuraciones se dé una conexión entre la evolución de las mismas y la dinámica de una de ellas logre jalar a la otra acelerando su transformación, acercando la sincronía y la convergencia.
En este caso, “el jalón” debería ser del actor gubernamental local, sin embargo, se observa una indefinición de éste a la hora de abordar tal tema pendiente en la agenda urbana. El programa de asistencia por medio de pipas públicas y particulares ha resultado la única opción, el cual tiende a prolongarse ya que no se avizora una solución en el corto y mediano plazos. Si a esto se le suma el manejo clientelar19 de quien detenta el poder, el éxito de la acción pública local queda comprometida y supeditada a los vaivenes políticos.
A pesar de ello, algunos datos analizados en el apartado de la dimensión microindividual hacen viable, hasta cierto punto, una acción pública local endógena si el actor gubernamental puede converger con el no gubernamental en una coyuntura más favorable en materia socioeconómica de la que se tenía antes del año 2004. Es un hecho que los jefes de hogar han avanzado en la tenencia legal de sus viviendas -al manifestar que son dueños de la casa-, han incrementado su patrimonio con la autoconstrucción a través del tiempo, y han mejorado sus ingresos en el hogar debido al incremento de la tasa de dependencia laboral. De alguna manera, esto puede contribuir a fortalecer su identidad y pertenencia, y tal vez tengan ánimo para defender lo que han construido con el tiempo; de allí que puedan y quieran comprometerse con el gobierno de manera colectiva o particular para participar en algún proyecto que les permita acceder al agua potable en su hogar y/o en su colonia.
Desde el punto de vista microindividual, los jefes de hogar no tienen gran conocimiento sobre el agua como bien público, ni de su escasez en la región, ni están familiarizados con la gestión pública que se hace desde las esferas de gobierno, las instancias binacionales u otros actores. En cambio, se muestran desconfiados de las instituciones y critican el lento avance en la atención de sus demandas en general. A pesar de esto, buscan relacionarse con las autoridades por medio del líder de su colonia o del presidente del comité de vecinos en turno para hacerse llegar el agua potable, estando dispuestos a pagar lo que fuera necesario por un sistema de agua centralizado, en lugar del sistema de pipas que la autoridad y los particulares les proporcionan de manera eficiente. Esto confirma la necesidad del cambio, ya que ven que pueden aspirar a una mejor condición de vida, o en su imaginario está la idea de tener lo que el resto de la ciudad tiene en cuanto al servicio de agua proporcionado por el gobierno.
Por el lado de la autoridad, el discurso se reduce a que son asentamientos donde no existen fuentes de agua disponibles y se encuentra enfrascado en tratar de resolver el problema de manera tradicional, es decir con un sistema centralizado: pozo-red-hogar-tratamiento. Por su parte, los jefes de hogar se lamentan de su situación de marginación ya que el gobierno “no cumple con sus necesidades”, pero no se observa en ellos iniciativas que pudieran emprender con otros actores, que podrían resultar benéficas en tanto el gobierno introduzca el sistema centralizado de agua, como proyectos de captación de agua de lluvia a nivel colonia y/o vivienda, mejora del almacenamiento del líquido proveniente de pipas, entre otros. Para el saneamiento se recurre al uso de “sanitarios secos”, la autoconstrucción asistida de fosas sépticas, y al tratamiento de aguas jabonosas, entre otros.20
Varios trabajos de investigación dan cuenta de algunas movilizaciones sociales en torno al agua en la periferia de la ciudad. En la zona norponiente en Anapra, los colonos desarrollaron por más de treinta años estrategias interesantes para asegurar el líquido (Escalona, 1998; Córdova, 2014), en las colonias Díaz Ordaz y López Mateos se organizaron para extraer agua de un venero de la Sierra de Juárez, y los vecinos de las colonias La Campesina y Bello Horizonte estuvieron a punto de instalar un pozo y operarlo ellos mismos (Córdova, 2014). La necesidad hace que haya disposición de participar, solamente que nadie toma el liderazgo para emprender acciones públicas concretas en torno a esta problemática. Por ejemplo, hasta la última encuesta se pudo localizar a dos de las líderes de seis que hay en las seis colonias analizadas, y en entrevistas con ellas apenas pudieron dimensionar el asunto del agua. Más bien esperan que la JMAS o la presidencia municipal les resuelva por completo este problema.21
Por último, hay que dejar claro que la acción pública local en los territorios en cuestión debe tomar como base los principios básicos de igualdad y libertad, donde la cooperación, la participación, la confianza y la responsabilidad compartidas entre el Estado y la sociedad sean la constante, y así responder a las fuerzas del mercado que limitan el desarrollo humano al no considerar como válidas o de gran trascendencia las iniciativas que se generan desde las comunidades, ni avalan el desvío de la atención del Estado hacia las comunidades que aparentemente están fuera de los procesos del mercado.
