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Introducción
En 2010 el Gobierno del Distrito Federal y varias organizaciones de la sociedad civil suscribieron el documento denominado Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad. En éste se concibe tal derecho como un derecho colectivo que "apuesta a que las personas gocen de una ciudad incluyente, en donde se acceda a los servicios y se ejerzan los derechos sin discriminación y exclusión por posición económica, social, de género u otra [...]", y que confiere a sus habitantes "legitimidad de acción y de organización para exigir y demandar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y a un nivel de vida adecuado".1 Ese hecho suscitó la adhesión de gobernantes y sectores sociales, así como expectativas favorables, dudas y objeciones entre los especialistas (Sánchez Mejorada, 2010; Delgadillo, 2012), instalando con ello la discusión sobre el derecho a la ciudad en México.
Este artículo se interesa en algunas de las interrogantes generadas por la irrupción de este tema en la discusión pública. Específicamente, la cuestión que anima esta inmersión en el debate del denominado "derecho a la ciudad" atañe a las condiciones jurídicas actuales para que esa noción adquiera carta de naturalización en el derecho vigente en la Ciudad de México. Nos interesa indagar si hay lugar para el "derecho a la ciudad", en tanto que noción jurídica, en el sistema jurídico vigente, tanto en la perspectiva de su eventual inscripción como considerando el statu quo; es decir el caso en que no fuera inscrito como tal, y entonces se explore la posibilidad de su disfrute y exigibilidad a través de otros derechos relacionados con ello. Con ese propósito, luego de revisar de la noción "derecho a la ciudad", este artículo examina algunas consideraciones sobre esas "condiciones jurídicas actuales" para la aprehensión jurídica y la justiciabilidad del derecho a la ciudad, examen que presta particular atención a la condición de "ciudadanía". En la última parte, el artículo propone, a través de la referencia a casos concretos, algunas reflexiones sobre la noción "derecho a la ciudad" en el contexto jurídico de la Ciudad de México. El propósito es analizar si con esta noción estamos ante una expresión susceptible de traduccirse en medios concretos para el disfrute de la ciudad; o si simplemente se trata de una idea, ciertamente movilizadora, pero vacía y entonces destinada a conservar un estatus de aspiración.
El derecho a la ciudad: una breve genealogía
La noción "derecho a la ciudad", que en los últimos años ha sido restituida en el debate internacional sobre la cuestión urbana, remite inevitablemente al libro de Henry Lefebvre que llevó ese nombre, a finales de los sesenta, y en el que este autor articuló una crítica al urbanismo practicado en la época2 e hizo un llamado a tomar conciencia sobre las implicaciones de la vida urbana, en cuyas prácticas se desplegaba una suerte de dominación perfecta mediante la explotación de la gente en tanto productores, consumidores de productos y consumidores del espacio. Junto con esta crítica, el libro fue portador de la idea de un "derecho a la ciudad", un derecho a la "vida urbana, a la centralidad renovada, a los lugares de encuentros y cambios, a los ritmos de vida y empleos del tiempo que permiten el uso pleno y entero de estos momento y lugares" (Lefebvre, 1969: 167). Un derecho a la ciudad que significaría para el proletariado una verdadera revolución, generadora de un nuevo humanismo, el del hombre urbano "para y por quien la ciudad y su propia vida cotidiana en la ciudad se tornan obra, apropiación, valor de uso (y no valor de cambio)" (Lefebvre, 1969: 168), en fin, un verdadero objeto de transformación. Una concepción de hacer ciudad y de vivirla en la que le es retribuida al ciudadano la capacidad de definir su ambiente.
A partir de Lefebvre, desde diferentes ámbitos, como el académico, el de los organismos internacionales y el asociativo, en años recientes han crecido la visibilidad y el interés por esta noción.
En el plano académico son innumerables los participantes en esta discusión (Mithchell, 2003; Jouve, 2006; Safier, 2006; Fernandes, 2007; Correa, 2010; Brown, 2010; Busquet, 2013), pero fue David Harvey quien le devolvió cierta centralidad a la noción. A través de una relectura de la historia del urbanismo, este autor identifica el papel de la ciudad como lugar para la reinversión de la ganancia y como escenario privilegiado de luchas políticas entre el capital y la clase trabajadora por el "derecho a la ciudad". Esta revisión histórica de la relación entre ciudad y capitalismo está, en cierta forma, orientada por su idea sobre la acumulación por desposesión, y por su interés en develar las expresiones espaciales de la dominación del capital. Es en este sentido que se renueva la idea de Lefebvre, de un derecho a la ciudad como derecho de apropiación colectiva de la urbe, pero de un derecho que no se limita al acceso al equipamiento urbano, sino que comprende un derecho a la vivienda, al trabajo, al tiempo y a producir colectivamente ciudad, de forma tal que atienda las necesidades de la gente y no su desposesión cotidiana como, en opinión de este autor, generalmente sucede con las políticas.
En el plano de los organismos internacionales, la UNESCO emprendió varias iniciativas, como la reunión llevada a cabo en diciembre de 2005 para discutir la noción y el documento derivado de ésta (UNESCO, 2006); sin embargo, como el propio documento lo aclara (Collin, 2006), con esas iniciativas no se pensaba proponer un instrumento normativo internacional sobre el derecho a la ciudad, sino tan sólo identificar las mejores prácticas en el campo de la legislación y, entre otros, de la planificación urbana (asambleas municipales multiconfesionales, cartas municipales sobre los derechos y las responsabilidades de los ciudadanos, participación de las mujeres en la gestión urbana y la integración espacial y social de los migrantes en las ciudades). Otra importante iniciativa fue que UN-Hábitat dedicó la quinta sesión del Foro Urbano Mundial al tema (UN-Hábitat, 2010).3
Desde su aparición, la noción ha sido movilizada por organizaciones políticas4 y por grupos de la sociedad civil, y ha estado asociada a diversas reivindicaciones sobre la ciudad: se trata de garantizar -dice la definición de una organización transnacional- "la efectividad de ese derecho colectivo e individual a la ciudad, territorio de la urbanización, y al espacio social en los cuales se va y viene libremente, en donde se ha sido seleccionado, según sus medios, el lugar de residencia, en donde se accede a los servicios que la colectividad asegura o asume, sin los cuales no hay una verdadera vida urbana" (servicios como la educación, la salud, la energía, las telecomunicaciones, los transportes, el desarrollo cultural... el medio ambiente sano) (Tribillon, 2003). El derecho a la ciudad no puede tomar únicamente la forma de un derecho a no ser excluido de ésta -continúa esta organización- sino que en esa perspectiva, supone que estar en ciudad en condiciones infernales (sin techo, sin servicios, sin trabajo, sin atención médica, sin familia, etc.), no es ni vivir, ni vivir en ciudad. El derecho a la ciudad es, en consecuencia, beneficiarse de un alojamiento conveniente, tener un trabajo remunerador, instalarse familiarmente, vivir a salvo de los abusos policiacos, e incluso... habitar una ciudad cómoda, bella, sana y respetuosa del medio ambiente. De hecho, a iniciativa de organizaciones no gubernamentales internacionales, se ha promovido en los últimos años la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad.5 En un sentido similar, la noción ha encontrado formalizaciones en documentos como la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos del Hombre en la Ciudad, el Estatus de la Ciudad, en Brasil, y la Carta Montrealense de Derechos y Responsabilidades".6
A pesar de que lo planteado en la obra de Lefebvre pueda ser más radical, problemático e indeterminado de lo que suponen las discusiones que han circulado en el mundo asociativo, en las organizaciones internacionales, e incluso en el ámbito académico (Purcell, 2002), la afinidad entre la concepción que prima en el debate y lo expresado por la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad es notable.7 En la Carta se define el "derecho a la ciudad" como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. Lo califica como un derecho colectivo de los habitantes -y no de los ciudadanos- de las ciudades, especialmente de los grupos vulnerables y desfavorecidos, con el objetivo de lograr el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y obtener un nivel de vida adecuado. Entre los principios y fundamentos estratégicos del derecho a la ciudad se incluye la idea del ejercicio pleno de la ciudadanía y gestión democrática de la ciudad, y se subraya el derecho a participar en la definición, implementación y fiscalización de las políticas públicas como una dimensión central de ese ejercicio de la ciudadanía. Se trata, en ese documento, del reconocimiento del derecho, individual o colectivo, a utilizar la ciudad y a participar en las decisiones que tienen que ver con el urbanismo. B. Colin (2006: 12) identifica en la definición de la Carta tres elementos: se refiere a la promoción de un igual acceso de todos los habitantes a los beneficios potenciales de la ciudad, a la participación democrática en los procesos decisionales y a la realización de los derechos fundamentales y las libertades de todos los habitantes de la ciudad.
Esas son las aspiraciones contempladas en las diferentes concepciones de derecho a la ciudad que comparte la Carta de la Ciudad de México y que, para su generalización entre los habitantes de la metrópoli, supone una serie de interrogaciones: por ejemplo, si es necesario identificar a través de qué arreglos institucionales, de qué ajustes legislativos y de qué políticas urbanas serán creadas condiciones para que los habitantes tengan la posibilidad de acceder a beneficios, participar en las decisiones y disfrutar de los derechos y libertades que en el papel les están atribuidos; o bien si antes de ello conviene examinar si las condiciones jurídicas actuales son favorables al disfrute generalizado del paquete de aspiraciones que se asocian a la noción de derecho a la ciudad, o si, por el contrario, constituirían un obstáculo para la introducción y generalización de ese derecho.
Sin desatender todas las aspiraciones o componentes del derecho a la ciudad, una revisión de la manera como el derecho formal vigente concede mecanismos concretos para el acceso a participar en la definición de las condiciones de su entorno urbano, en el caso de la Ciudad de México, y del modo como algunos de esos mecanismos han funcionado en el pasado reciente, permitirá formular algunas consideraciones respecto a la posibilidad de ver traducido en medios de acción legal concretos el derecho a la ciudad, o (al menos) un paquete de derechos asociables a esta noción.
Derecho, derecho a la ciudad y ciudadanía
Si bien se aleja del espíritu mismo de la noción de "derecho a la ciudad", el cual se erige en contra del orden establecido y las instituciones de dominación, una vía posible para la traducción del derecho a la ciudad es la transformación de la condición de "habitante" o de "vecino" en una especie de "ciudadano de la ciudad" que permita disfrutar bienes y servicios ahí localizados y transformar la ciudad misma, con base en la cual, esos derechos de uso, goce y participación sean jurídicamente practicables o al menos exigibles.
Ciertamente parece una redundancia puesto que la detentación de derechos y deberes políticos parece llevar implícita una asociación más claramente referida al estado nacional que a la ciudad; sin embargo esta repetición es tan sólo aparente. Es en general más al estatus de "ciudadano" al que se le asocia esa calidad de detentador de derechos y obligaciones que al estatus de "habitante" o "vecino" de la ciudad. De hecho, algunos autores se preguntan sobre la expresión adecuada para nombrar a la gente de la ciudad: ¿"usuario" de servicios públicos urbanos?, ¿"cliente" de esos servicios y de los bienes generados por los gobiernos locales? (Pinson, 2000); o bien, es recurrente la pregunta sobre si es posible ser ciudadano de la ciudad en la que se vive sin serlo del país en el que se localiza esa ciudad.
Se trata, en todo caso, de preguntas que denotan tanto la pertinencia de la noción de ciudadanía en el debate sobre el derecho a la ciudad, como sus límites para abarcar eso que este derecho supone.8 En la discusión académica sobre el derecho a la ciudad, la referencia a la idea de "ciudadanía" es recurrente. M. Safier (2006) aboga por una restitución de un cosmopolitismo cívico que ve en toda persona un "ciudadano del mundo", mientras que para B. Jouve (2006), en el marco de la nueva división del trabajo entre los estados nacionales y las metrópolis, los nuevos regímenes de ciudadanía tienden a expresarse e instrumentarse, no contra el estado nacional sino justamente en y hacia las metrópolis; es decir que es en las ciudades en donde se da una multiplicación de iniciativas y reivindicaciones que traducen la recomposición del Estado y de su relación con la sociedad; iniciativas y reivindicaciones que para el autor son síntoma de la emergencia de un derecho a la ciudad.
La discusión acerca del derecho a la ciudad se interesa sobre cómo éste puede ser implementado -que en cierta forma es lo que principalmente discutimos en este artículo-, pero también sobre cómo la noción de ciudadanía basada en la residencia puede ser aplicada y cómo las nociones de participación y autogestión podrían funcionar (Brown, 2010). El papel de la noción de la ciudadanía, y de la práctica de la participación, parecen, en este sentido, centrales en esa discusión, por lo que vale la pena indagar sobre la posibilidad de que en un estado de las cosas marcado por la prevalencia, más o menos vigente, de un régimen constitucional y de un estado de derecho, la condición de ciudadano en la ciudad puede constituir una vía razonable para pensar un derecho a la ciudad.
Ciudadanía y derecho a la ciudad
En el tema de la ciudadanía generalmente se enfrentan dos tipos de concepciones. Una que la concibe como una institución del derecho positivo, y otras que se derivan de las ciencias sociales pero que hacen referencia a las definiciones jurídicas.9 Si en la antigüedad se perfila de forma más o menos clara el aspecto del estatus diferencial (portador de privilegios y de obligaciones específicas) de la condición de ciudadano, es la filosofía política la que, en el periodo moderno, plantea la cuestión de la ciudanía en términos de distinguir entre el hombre en estado de naturaleza, por un lado, y por el otro el ciudadano, instaurado éste por la soberanía que, a su vez, es creada por una convención, por un contrato social (Jaume, 2003). También en la época moderna se desvanece la contradicción entre el sujeto, es decir, el individuo sometido a una autoridad, y el ciudadano, en tanto que individuo miembro de una sociedad civil, puesto que si bien los dos términos, sujeto y ciudadano, podían ser incompatibles, con el tiempo la única autoridad legítima es aquella basada en la legitimidad democrática, y entonces esa distinción se ha vuelto irrelevante. Eso es, como lo apunta Denquin (2003), producto de un cambio general respecto a la relación entre el hombre y los derechos, pues si en la antigüedad prevalecía la idea de que el estatus de ciudadano creaba los derechos, con la noción de los derechos humanos se generaliza la idea de que por el simple hecho de ser humano se es poseedor de los derechos que en la antigüedad estaban reservados al estatus de ciudadano. Consecuencia de este proceso por el que esos dos estatus tienden a no distinguirse, los derechos del ciudadano se confunden con los derechos humanos y los derechos políticos con los derechos subjetivos.
Eso no se da en menoscabo de que finalmente al hablar de ciudadanía se trata de un fenómeno jurídico, un estatus diferencial, que es objeto de una generalización progresiva; es decir que conforme avanza el tiempo, cada vez más personas adquieren ese estatus; lo que por otra parte hace pensar a algunos en su desvanecimiento: se habla del crepúsculo de la ciudadanía, en tanto que la generalización de un estatus diferencial significa tanto la afirmación de su legitimación como la pérdida de su interés.
Derivado de la teoría, el plan jurídico de la noción de ciudadanía remite a un estatus que, por un lado, supone detentar derechos y obligaciones y, por otro, refiere a la condición de pertenecer a una comunidad política. Si bien la vinculación de los derechos subjetivos de los individuos con la pertenencia a una comunidad política específica no está exenta de crítica,10 sigue siendo considerablemente aceptada. Eso no significa, desde luego, que en la realidad, en el disfrute de esos derechos, no existan grupos excluidos y que esta exclusión no esté particularmente presente en el caso de los derechos asociados a la vida urbana, e incluso, si se considera el ejercicio de las virtudes cívicas de tipo político, esa desigualdad entre los habitantes de la ciudad es aún más evidente. Esto puede tener muchas razones que no terminaríamos de examinar en estas páginas. Tan sólo mencionamos lo que algunos autores identifican respecto a esta atrofia en el disfrute de la ciudadanía y en la necesidad de que la condición de ser beneficiario de derechos y de políticas de bienestar debe ser complementada o incluso sustituida por una que comprenda el derecho a la participación en la administración de esas políticas.
Ese punto de vista no es factible para algunos autores, pues los ciudadanos, en sus decisiones personales y cotidianas, suelen acomodarse fácilmente a una cierta dependencia hacia el estado de bienestar, de forma tal que se identifica una suerte de indiferencia moderna a la participación debido a que los ciudadanos están conformes con las satisfacciones de la vida privada, y entonces tienden a buscar con menos intensidad sus satisfacciones en la vida pública. Al respecto, algunos autores explican esta disposición por la forma en que la familia y la escuela enseñan, o mal enseñan, las virtudes cívicas (Kymlicka y Norman, 1997). En todo caso, la noción de ciudadanía más extendida es aquella que supone la plena pertenencia a una comunidad en la que pertenecer implica participar en la definición de las condiciones de esa asociación, y en la que dicho estatus se atribuye a todos los miembros de esa comunidad política con iguales derechos y responsabilidades (Marshall, 1971). La noción ajustada al ámbito de una ciudad es evidentemente acotada en tanto la detentación de derechos a participar en las decisiones está mediada por la pertenencia legal a una comunidad política nacional; luego, por la capacidad de participar en elecciones de autoridades locales y, finalmente, por la participación en las decisiones que afectan el funcionamiento de la ciudad, al menos en aquello en lo que dicho funcionamiento está piloteado u orientado por la acción de las autoridades formales.
El despliegue de la condición de "ciudadano de la ciudad" pasaría entonces, siguiendo la clásica división de Marshall (1971), por el disfrute de derechos civiles, políticos y sociales, pero ¿disfrutar del estatus formal de ciudadano significaría participar del ejercicio colectivo de un "derecho a la ciudad"? El ejemplo del derecho/responsabilidad de participar en el debate y decisiones que afectan a la comunidad política, en este caso la ciudad, puede ilustrar el alcance de esa asimilación.
Derecho a participar: un derecho constitutivo de un derecho a la ciudad
En la discusión sobre el derecho a la ciudad, la ventaja de examinar la capacidad de los individuos para participar y de hacer intervenir la noción de ciudadanía, especialmente aquella basada en la residencia, (Brown, 2010), parece evidente si retomamos los elementos incluidos en la noción de derecho a la ciudad esbozada en la Carta Mundial: uno relativo al igual acceso de los habitantes a los beneficios potenciales de la ciudad; otro a la realización de los derechos fundamentales y a las libertades de los habitantes; y un tercero relativo a la participación democrática en los procesos de toma de decisión (Colin, 2006). La relación entre tener el estatus de ciudadano, lo que eso significa en términos de posibilidad de participar en las decisiones y lo que significaría el ejercicio de un derecho a la ciudad, merece entonces algunas consideraciones.
En el caso del Distrito Federal, el derecho distingue entre originarios, habitantes, vecinos y ciudadanos; siendo originarios los que nacen en el territorio del Distrito Federal, habitantes quienes residen ahí, y vecinos, aquellos que viven en ese territorio por más de seis meses. Se reserva el estatus de ciudadano a los varones y mujeres que: tengan la calidad de mexicanos, hayan cumplido 18 años, tengan modo honesto de vivir, y posean la calidad de vecinos u originarios del Distrito Federal.11 Esa distinción tiene consecuencias al asignar derechos y obligaciones diferenciados a los habitantes y los ciudadanos (Cuadro 1). Así, por ejemplo, la condición de ciudadano concede derechos como votar y ser votado para cargos de representación popular, y presentar, mediante iniciativa popular, proyectos de leyes a la Asamblea Legislativa en las materias de la competencia de ésta. El Estatuto de Gobierno prevé instrumentos y mecanismos para promover, facilitar y ejercer la participación ciudadana en los asuntos públicos de la ciudad; específicamente refiere que se establecerán normas, programas y acciones para la discusión, análisis, investigación y elaboración de propuestas en aras de solucionar los problemas de interés público.
Fuente: "Estatuto de Gobierno del Distrito Federal", Gaceta Oficial del Distrito Federal, 26 de julio de 1994.
CUADRO 1 Derechos y obligaciones de los habitantes y de los ciudadanos en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
El derecho a participar al que se refiere el Estatuto de Gobierno y que está reglamentado por la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal,12 no se limita a quienes tienen la condición de ciudadano. La participación ciudadana está definida como "el derecho de los ciudadanos y habitantes del Distrito Federal a intervenir y participar, individual o colectivamente, en las decisiones públicas, en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y actos de gobierno".13 Sin embargo, tanto en la propia Ley de Participación Ciudadana (Cuadro 2), como en otros preceptos relativos a derechos que pueden asociarse a la participación en temas concernientes a la ciudad, se derivan algunas consecuencias diferenciadas en función del estatus de habitante o ciudadano.
* La condición de ciudadano involucra un paquete de derechos de participación pública más robusto que el asociado al estatus de habitante.
Fuente: Ley de Participación Ciudadana, Gaceta Oficial del Distrito Federal, 27 de mayo de 2010.
CUADRO 2 Derechos de los habitantes y de los ciudadanos en la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal*
El derecho a audiencia, el derecho de asociación o de reunirse pacíficamente para tomar parte, o dicho de otra forma, para participar en los asuntos políticos del país enunciados en la Constitución, están reservados a los "ciudadanos de la República", fórmula que delata el estado inalterado desde su versión original de los artículos 8º y 9º. Igualmente están reservados a los "ciudadanos" el formar parte y afiliarse a los partidos políticos y, en fin, votar y ser votados (pueden igualmente mencionarse otras reservas como: ser jefes y oficiales de la guardia nacional, ser designado presidente sustituto; o bien otros casos en los que algunos derechos están reservados a la condición de ser ciudadano por nacimiento, como la de ejercer funciones de secretario de Despacho, procurador de la República, gobernador de algún estado o jefe de Gobierno en el Distrito Federal).
La pregunta que aparece entonces es hasta dónde está minada la posibilidad de un derecho a la ciudad para el habitante y si los derechos de los que dispone el ciudadano son suficientes para considerar que está en condiciones de ejercer, a través de la participación, el derecho a transformar su ciudad y definir su ambiente. Se plantea igualmente la cuestión de si la diferencia en las responsabilidades atribuidas al ciudadano, con respecto a las que le son asignadas al habitante (Cuadros 1 y 2), justifican esa diferencia en los derechos de participación y, de ser así, aparece nuevamente el tema de si es a través de la discusión del estatus de ciudadanía como debe plantearse una aspiración realista del derecho a la ciudad.
Derechos en tensión, derechos en acción
Existen diferentes registros de la forma en que los participantes en conflictos formulan sus reclamos a propósito del goce de derechos en la ciudad. La prensa, los estrados de los tribunales locales, las diferentes procuradurías -como la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial y la Procuraduría Social-, tienen en el registro de su actividad cotidiana valiosas fuentes de la forma en que se expresan los reclamos para que sean respetados los derechos. Este trabajo se ha interesado en las recomendaciones de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) en la última década (2004-2013) en tanto que, por la manera en que esa instancia se moviliza, supone una forma de expresar agravios a los derechos de los habitantes y una vía para conocer cómo los derechos en la ciudad y sobre la ciudad son formulados, primero por sus titulares y luego por esta instancia formal encargada de participar en la tutela de dichos derechos. Sin embargo, dada la cantidad y diversidad de casos identificados,14 nos hemos interesado en uno que parece cristalizar eso que podríamos identificar como un eslabón en el encadenamiento de decisiones oficiales por las que el derecho a la ciudad podría encontrar su camino en el sistema jurídico vigente.
La Supervía: un conflicto y sus reivindicaciones
La experiencia reciente de la decisión y realización del proyecto vial denominado Supervía Poniente en el Distrito Federal ha generado acuerdo entre algunos especialistas (Delgadillo, 2012; Pérez, 2013; Castañeda, 2013) sobre los límites de los mecanismos de participación del público en megaproyectos urbanos, es decir, en grandes intervenciones a través de las que se construyen y determinan tendencias de la ciudad.15 A propósito de proyectos como el Corredor Insurgentes y el Distribuidor San Antonio, De Alba y Cruz (2008) encontraron que los comités vecinales -mecanismos previstos por la Ley de Participación Ciudadana- no operan como vías para canalizar la opinión ciudadana respecto a proyectos urbanos, sino más bien impiden la adecuada interlocución con las autoridades encargadas de promover, consensuar e instrumentar dichos proyectos. En el caso de la Supervía Poniente, más allá de los impactos económicos, sociales y ambientales, su proceso decisorio generó un conflicto y una amplia discusión sobre el in- cumplimiento de la ley, especialmente la ambiental, y sobre el derecho a ser informado y a participar en las decisiones.
Si se atiende la forma en que las partes formularon en términos de derechos las reivindicaciones, acusaciones y ataques, es posible considerar los derechos evocados como constitutivos de un paquete de "derechos en la ciudad" y entonces concebirlos como derechos que, al ser afectados, se asocian a un menoscabo del derecho a la ciudad.16 Independientemente de que una recomendación de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal haya determinado que la forma en que se desarrollaron los hechos en el caso de la Supervía Poniente supone violaciones a otros diversos derechos, como el relativo a la seguridad jurídica,17 en esta parte interesa la manera en que las formulaciones por parte de los vecinos y/o afectados evocan otros derechos también susceptibles de asociarse con un derecho a la ciudad.
Derecho a ser escuchados
Tratándose de reivindicaciones esgrimidas en distintos momentos y por diferentes sectores, los reclamos eran por el agravio a derechos diversos. Uno de ellos está formulado en términos del derecho a ser escuchados, es decir de afectación al derecho de audiencia. Como consta en el expediente de la queja ante la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (Exp. CDHDF/III/122/AO/10/d4636), los comparecientes, habitantes de las delegaciones Álvaro Obregón y La Magdalena Contreras, solicitaron una audiencia con el jefe de Gobierno encaminada a que fuera respetado su derecho de audiencia y se escuchara y valoraran las causas, motivos y razones con base en las cuales ese grupo de afectados exigía la cancelación de la obra. Independientemente de que dicha solicitud haya sido desatendida, interesa que esa formulación fue asociada al derecho de audiencia, expresamente garantizado por el marco constitucional en vigor, independientemente de que se tenga el estatus de ciudadano.
Derecho a ser informado
La Comisión constató igualmente que los vecinos solicitaron a diferentes dependencias del Gobierno del Distrito Federal información relativa al proyecto sin que fueran atendidos, y en consecuencia estimó que, como lo reclamaban los vecinos comparecientes en esa queja, se había violado su derecho a la información dado que el Gobierno del Distrito Federal actuó en forma contraria a los principios que rigen ese derecho. Concretamente, la Comisión determinó que había sido violado el derecho a la información en perjuicio de los peticionarios. Igual que en el caso del derecho de audiencia, el derecho al libre acceso a la información está garantizado por la Constitución a toda persona, sin importar su calidad de ciudadano.
Derecho a participar
Como suele ocurrir en conflictos de esta naturaleza, uno de los derechos más evocados en las formulaciones de los peticionarios era el concerniente a participar en la decisión sobre esa obra de infraestructura. Una de las expresiones de la reivindicación para ser informado la constituyó la solicitud de Consulta Pública a la Semarnat que circuló en esos días, a iniciativa del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez A.C., en la que aparece como una de las motivaciones crear un espacio para hacer del conocimiento de la autoridad aspectos técnicos, ambientales, sociales y legales para que ésta cuente con mayor información a fin de decidir sobre la autorización o negación de ese proyecto.18
La Comisión determinó que la forma como había sido tomada la decisión, y en general la manera en que se había desarrollado el proyecto y su ejecución, atentaba contra el derecho de participación. En sus consideraciones estimó que dentro de los instrumentos de participación previstos por la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal existían dos instrumentos relevantes para el caso: la Consulta Ciudadana y la Audiencia Pública, y que ninguno de ellos había sido movilizado por la autoridad para cumplir con las obligaciones previstas en la materia en la Ley Ambiental del Distrito Federal, como en la Ley de Participación, la Ley de Acceso a la Información Pública y la Ley de Planeación. Es decir que, además de que en la perspectiva de la Comisión se había violado el derecho a la información en perjuicio de los peticionarios, con ello se imposibilitaba, como se ha mencionado, el ejercicio del derecho a participar en la decisión sobre el proyecto.
Además del derecho a la información y del derecho político a la participación ciudadana, la Comisión determinó que hubo otros derechos vulnerados: el derecho a una vivienda adecuada, a un medio ambiente sano, al agua, y a la seguridad jurídica (Recomendación 1/2011).
La procedimentalización jurisdiccional del caso
En lo que concierne a las vías para la justiciabilidad de los derechos mencionados por la Recomendación de la Comisión, destacan dos vías: por una parte, la de la justicia administrativa prevista por la Ley de Procedimiento Administrativo, en este caso del Distrito Federal, aunque por otro lado, también podría tratarse del procedimiento contencioso contra algún acto administrativo de la administración pública federal y, en ese caso, la vía sería la justicia administrativa prevista por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Por otra parte, existe la vía del control de la legalidad y constitucionalidad de las normas, actos u omisiones de la autoridad cuando se considera que violan derechos humanos reconocidos y garantías dadas por la propia Constitución.19
En lo que concierne al procedimiento administrativo, aunque la causa por la que se pueden ejercer acciones por esta vía no sea necesariamente la vulneración de derechos, debe considerarse un mecanismo básico para oponerse y, en su caso, conseguir la anulación de decisiones gubernamentales materializadas mediante actos administrativos. Estos procedimientos, tanto en el orden federal como en el Distrito Federal, no exigen para su puesta en marcha que el promovente tenga la calidad de ciudadano. En el caso de la administración federal, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo20 únicamente se refiere a personas o particulares, mientras que la Ley del Procedimiento Administrativo del D.F.21 sólo se refiere al interesado como el particular que tiene un interés legítimo respecto de un acto o procedimiento administrativo, por ostentar un derecho legalmente tutelado (siendo que el interés legítimo es el derecho de los particulares para activar la actuación pública administrativa en defensa del interés público y la protección del orden jurídico).22
Por su parte, la ley que reguló el procedimiento de Amparo hasta 2013 daba la posibilidad de movilizar este recurso a todo aquel al que "perjudique la ley, el tratado internacional, el reglamento o cualquier otro acto que se reclame".23 La ley que está en vigor no presenta modificaciones para este efecto pues otorga el carácter de "quejoso" a toda persona que se diga titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo, y que aduzca que una norma, acto u omisión de la autoridad está violando los derechos humanos reconocidos, las garantías otorgadas para su protección por la Constitución y los tratados internacionales de los que México es parte, produciendo una afectación a su esfera jurídica, es decir, tampoco condicionaba la capacidad a la posesión del estatus de ciudadano.
La procedimentalización jurisdiccional de este conflicto que, para el caso, se dio en la vía administrativa de jurisdicción local, también da cuenta de la manera en que la formulación de reivindicaciones de los opositores al proyecto se expresa en términos de ataques contra "derechos".
El 11 de diciembre de 2009 se publicó una declaratoria de necesidad del proyecto. Ese mismo día se había dado la formalización de la constitución de la empresa Controladora Vía Rápida Poetas, Sociedad Anónima Promotora de Inversión de Capital Variable. La Gaceta Ecológica publicada por la Semarnat, en su edición del 26 de mayo de 2011, dio cuenta de que el 24 de mayo se había ingresado una Manifestación de Impacto Ambiental, en la modalidad de particular, del proyecto "Cambio de Uso del Suelo para el Proyecto Sistema Vial de Puentes, Túneles y Distrituidores al Sur-Poniente de la Ciudad de México" por parte de la empresa Controladora Vía Rápida Poetas, S.A.P.I de C.V. Antes, el Gobierno del Distrito Federal había publicado un decreto por el que se declaraba como área natural protegida, con la categoría de zona de conservación ecológica, la zona conocida con el nombre de "La Loma" (GODF del 28 de abril de 2010). En julio de 2010 la Secretaría de Medio Ambiente resolvió otorgar la autorización condicionada en materia de impacto a la empresa para realizar el proyecto. Es aquí, en este acto administrativo, a partir de donde se desencadena la dimensión procedimental del conflicto.
En su momento, la Secretaría del Medio Ambiente estimó innecesario realizar una Consulta Pública en el proceso de evaluación de impacto ambiental promovido por la empresa Controladora Vía Rápida Poetas, S.A.P.I. de C.V. Basándose en la Ley Ambiental del Distrito Federal, que establece como una facultad discrecional de la autoridad realizar o no dicha consulta, la Secretaría otorgó la autorización sin llevarla a cabo. La Recomendación de la Comisión estimó por su parte que las disposiciones que fueron invocadas en el otorgamiento de la autorización no facultaban a la Dirección General de Regulación Ambiental a considerar innecesaria la consulta pública.24
La Comisión determinó en su Recomendación que el Gobierno del Distrito Federal omitió informar previa y adecuadamente sobre la obra a pesar de tener conocimiento de que los habitantes de las delegaciones Álvaro Obregón y La Magdalena Contreras estaban preocupados por el proyecto. Esa omisión tuvo como consecuencia, según la Comisión, que las opiniones de la población no fueran incorporadas ni valoradas en la proyección de la obra.
La fase jurisdiccional del conflicto alcanzó un primer desenlace cuando en diciembre de 2011 la Primera Sala del Tribunal Contencioso Administrativo resolvió la anulación de la Resolución Administrativa por la que la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal había emitido la autorización de impacto ambiental del proyecto.25 Esta resolución marcaba la confirmación, por parte de un tribunal administrativo, de que se habían vulnerado derechos de los opositores al proyecto; específicamente, había determinado que debido a que no se había llevado a cabo la Consulta Pública que prevé la Ley Ambiental del Distrito Federal, se habían afectado los derechos a la seguridad jurídica, a la información y a la participación de los promoventes del juicio. Sin embargo, más adelante, en agosto de 2013, la Sala Superior de ese tribunal resolvió apelaciones promovidas tanto por la empresa como por el Gobierno del Distrito Federal, dejando sin efecto la resolución de la Primera Sala del Tribunal y, con ello, la anulación. Sin embargo, el episodio jurisdiccional del conflicto deja ver cómo, independientemente de la forma en que los opositores y afectados viven y experimentan la obra, a la hora de desplegar sus acciones para frenar el proyecto formulan sus reivindicaciones en términos de derechos. Esa formulación no se limita, por otro lado, a la arena de la movilización de la justicia, sino también a la arena mediática, como lo han documentado ampliamente algunos trabajos (Delgadillo, 2012; Castañeda, 2013).
Este conflicto parece tener como centro de la disputa la cuestión de la participación pública; es decir, el agravio provocado por el hecho de que no se puso en marcha alguno de los mecanismos de participación pública formal existentes en el sistema jurídico vigente.26 En materia de Consulta Pública asociada a impactos ambientales de grandes proyectos de infraestructura parece no tratarse de un caso aislado: al no ser obligada la realización de la Consulta Pública ni en el ámbito local ni en el federal, las autoridades optan por no realizarla. El derecho a la participación ciudadana previsto en el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental que regula la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente se enfrenta a la dificultad de que, por una parte, la autoridad decide sobre si lleva a cabo o no reuniones públicas de información y, por otro lado, el ejercicio de este derecho se enfrenta al problema de la dificultad de que los afectados (habitantes o ciudadanos) se enteren de la realización de un proyecto.27
El desarrollo inadecuado de la participación pública, generalmente provocado por la falta de difusión o la ausencia de Consultas Públicas, ha generado en años recientes numerosas controversias. Además de que en casos como la Supervía Poniente, la primera etapa del segundo piso del Periférico y el Centro de Tratamiento de Residuos Peligrosos en Zimapán, Hidalgo28 (Castañeda, 2013), en donde los habitantes señalan que no se llevó a cabo la consulta correspondiente; en otros, como fue el caso del Centro Integral de Reciclaje y Energía, en la delegación Tláhuac, además de que no se realizó la Consulta Pública, en una reunión que el gobierno llevó a cabo tan sólo para avisar del proyecto, los datos sobre éste no se presentaron adecuadamente, faltándose con ello al derecho a la información. Es justamente sobre este último que articularon su denuncia algunos opositores al proyecto (denuncia planteada en este caso a través de la Procuraduría del Ambiente y Ordenamiento del Territorio del D.F.).29
A pesar de ello y de que existen ejemplos que sugieren que puede ser técnica y socialmente provechoso realizar Consultas Públicas (como lo observa Giglia [2013] para los programas parciales de desarrollo urbano; o bien las consultas realizadas por la Oficina de Audiencias Públicas sobre el Medio Ambiente de la Provincia de Quebec [BAPE], en Canadá, o por la Comisión Nacional de Debates Públicos, en Francia [CBDP]), la generalización de esa práctica no parece ser por ahora del interés de los diferentes niveles de gobierno.30 Sigue siendo una interrogante saber si para el caso de ciudades como la de México, la práctica de la Consulta Pública o de los otros mecanismos de participación puede suscitar la formación de espacios para informar y para el despliegue de argumentos técnicos, económicos y sociales, por y contra los impactos de los proyectos. La generalización de esa práctica permitiría asimismo identificar si las movilizaciones contra este tipo de proyectos están asociadas a la condición de "habitantes" de los oponentes, que como hemos visto en este artículo, no es relevante para ejercer los derechos en la ciudad susceptibles de ser asociados a un derecho a la ciudad, o si se trata de expresiones animadas por otras motivaciones poco relacionadas con el futuro de la ciudad, pues no son pocas las ocasiones en que quienes más se oponen a un proyecto no son moradores de las ciudades que albergan los proyectos, minando la discusión.
La generalización de los mecanismos de consulta pública no garantiza procesos de toma de decisión ni más adecuados ni más populares. La aceptabilidad requiere de la combinación de circunstancias sobre las que difícilmente se puede asegurar su oportuna aparición, pero en todo caso se podría brindar a los afectados por los proyectos la posibilidad de dar seguimiento a las consecuencias e impacto de las decisiones y de las políticas públicas en cuya definición participan, lo cual es una condición para generar esa aceptación (Sánchez Mejorada, 2010).
Observaciones finales
El "derecho a la ciudad" no constituye al día de hoy una noción jurídica reconocida como derecho subjetivo o colectivo en el sistema jurídico vigente en la Ciudad de México. Ello no debe ser necesariamente un elemento problemático del sistema jurídico en vigor pues su aprehensión por el derecho podría darse progresivamente por vía no sólo del reconocimiento, sino, como se ha revisado en este artículo, a través de la exigibilidad y ejercicio de otros derechos que desde nuestra perspectiva le son asociables.
se materializa el derecho a la participación ciudadana en el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental. Lo anterior, no sólo en cuanto a lo cuantitativo, en tanto que de 2007 a 2010 únicamente se realizaron 52 reuniones públicas, sino también cualitativamente, pues en ellas las intervenciones de los participantes se enfocan poco a discutir el impacto ambiental y las medidas de mitigación y se usan más para expresar el apoyo o rechazo al proyecto.
En la dinámica de la exigibilidad de derechos asociables al derecho a la ciudad, la distinción entre habitante y ciudadano no parece en primera instancia determinante: el estatus de ciudadanía, como hemos visto, no sería relevante para la justiciabilidad por las dos vías jurisdiccionales a las que nos referimos, el procedimiento administrativo y el juicio de Amparo. No debe olvidarse, sin embargo, que algunos de los derechos de los que dispone únicamente el ciudadano, como la asociación política y la participación en la toma de decisiones, le significan mejores condiciones para ejercer el derecho a definir y transformar su ciudad, por lo que la cuestión de la ciudadanía no es entonces ociosa en la discusión sobre la traducción del "derecho a la ciudad" en mecanismos concretos de atribución de derechos y de la existencia de mecanismos para su justiciabilidad.
Es decir que si bien la condición de habitante parece suficiente para movilizar los procedimientos administrativos y jurisdiccionales por los que se exige el goce de derechos en y sobre la ciudad, la condición de ciudadano continúa siendo necesaria para que el individuo participe en definiciones sobre la ciudad.
No se trata únicamente del hecho de que, durante mucho tiempo, la acepción más generalizada de ciudadanía era, como lo sostuvo la Suprema Corte Americana en 1958 a propósito del caso Trop versus Dulles, "el derecho a tener derechos", sino que dada la manera como se formula la exigencia a ser escuchado, a ser informado, a participar en la decisión..., ello puede ser visto como signo de transformaciones (de una idea pasiva o restringida a una activa o amplia) en el modo en que la ciudadanía es vivida. El hecho de que abunden restricciones para la práctica de la ciudadanía -el espectro de la dificultad de práctica de la ciudadanía a que se refieren Acevedo y López (2012)- y de que la realidad no corresponda a lo que prevén las disposiciones legales quedan contenido a la noción de ciudadanía, no descalifica la utilidad de la noción para el análisis de las posibilidades del derecho a la ciudad.
En cuanto al ejercicio concreto de los derechos (a / en) la ciudad, como el de participar en las decisiones que afectan la vida en ella, los casos que han sido objeto de tratamiento jurisdiccional, o por instancias como la Comisión de Derechos Humanos, dan cuenta de un problema recurrente: el carácter pusilánime de las autoridades para movilizar mecanismos de consulta pública, lo que llega a suscitar conflictos y oposición a los proyectos gubernamentales. Derechos que, podemos llamar genéricamente derechos a participar en la toma de decisión, parecen ser negados tanto al ciudadano como al habitante. Casos como el de la Supervía Poniente o el CIRE en Tláhuac, sugieren que si bien la tendencia del gobierno es eludir la confrontación en las consultas públicas, las reivindicaciones para el ejercicio del derecho a ser informado y escuchado son cada vez más fuertes y podría tratarse de una dimensión del derecho a la ciudad cuyo contenido es cada vez más claro para el habitante.
En el caso de la Supervía Poniente, al desagregar el conjunto de peticiones en una lista de derechos vulnerados, la CDHDF podría estar participando en la construcción del contenido del derecho a la ciudad. En efecto, si lo ocurrido en esta recomendación es replicado en otros casos de la Comisión y en otras resoluciones como la del Tribunal Administrativo de Primera Instancia, podríamos estar ante decisiones de órganos que dictan y confirman derechos en la ciudad relativos a la ciudad, entonces susceptibles de ser puestos en relación con el derecho a la ciudad: derecho al hábitat y al habitar, a la movilidad, a estar informado y a participar; así como a apropiarse de la ciudad, es decir a ejercer el derecho de uso sobre la misma.31 La definición o la estabilización de lo que podría ser "el derecho a la ciudad" parecería seguir otro proceso diferente al tradicional, que suele plasmar en documentos legales una definición concebida por expertos, legisladores o militantes. La aparición recurrente de resoluciones como ésas bien podría estar participando en la definición del contenido de un derecho a la ciudad independientemente de que algún día veamos esta noción jurídica inscrita en nuestro derecho formal. El goce y la existencia de condiciones para la exigibilidad de esos derechos que hoy asociamos al derecho a la ciudad harían irrelevante la inscripción de la noción: eso sería más eficaz para fortalecer un estado constitucional de derecho, que sumar un derecho más a la ya robusta lista de derechos subjetivos y colectivos de nuestro régimen jurídico.
