1. Introducción

En los últimos veinte años, México registró un incremento acumulado en su cociente de deuda a Producto Interno Bruto (PIB) equivalente a 25.6 puntos porcentuales del mismo, ya que pasó de un 19.9% del PIB en 2000 a un 45.5% en 2019.¹ A pesar de los esfuerzos por reducir la deuda en los últimos 3 años, es importante conocer su posible evolución en el futuro, dados un contexto internacional complejo y expectativas poco alentadoras sobre el crecimiento económico de México en el mediano y largo plazos, impactados por la enfermedad generada por el coronavirus SARS-COV-2 (COVID-19).

El anterior panorama impone fuertes desafíos sobre el financiamiento para el desarrollo hacia 2030 y el alcance de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para promover el crecimiento económico, poner fin a la pobreza, luchar contra la desigualdad y hacer frente al cambio climático.

En la bibliografía económica se encuentra una gran cantidad de documentos que describen el concepto (^{Buiter, 1985}; ^{Blanchard et al., 1991}; etc.), la metodología (^{Macías, 2010}; ^{Frank y Ley, 2009}; entre muchos más) y que realizan análisis sobre la sostenibilidad de la deuda en el mundo (por ejemplo, ^{Beqiraj et al., 2018}). Sin embargo, son pocos los estudios que describen y estudian de forma detallada si la deuda pública de México es sostenible o no en un horizonte de largo plazo.

La sostenibilidad de la deuda pública es una de las condiciones necesarias para que los países puedan potenciar su crecimiento económico y afianzar las bases de un mayor nivel de desarrollo en el largo plazo. Por esta razón, es importante estudiar la trayectoria de la deuda en el largo plazo para diseñar políticas públicas que puedan contribuir a que se consolide un escenario macroeconómico necesario para hacer sostenible el crecimiento y el desarrollo económico de México.

En este documento se presenta una estimación contable y econométrica para analizar la sostenibilidad de la deuda pública para México, en el periodo 2018-2024. El estudio pone especial énfasis en las trayectorias de deuda y en los factores internos y externos que pueden afectar dichas sendas, incluyendo el efecto negativo provocado por la pandemia de COVID-19.

Para ello, se utiliza la metodología de medición contable propuesta por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), así como el uso de modelos de vectores autorregresivos. Todo ello, para comparar las trayectorias de la deuda en el largo plazo, derivada de las dos alternativas de medición. Se toman como referencia las variables macrofiscales que inciden en el desempeño y la dinámica de la deuda pública en México. Todas ellas están disponibles, al menos para el año base (2018), en el Banco de México, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). El resto de las variables se estiman con datos oficiales o se establecen supuestos de trayectorias acordes con el año base y algunos criterios económicos publicados por las entidades públicas antes mencionadas.

Adicionalmente, se establecen diferentes escenarios para la deuda, con el fin de determinar si algún choque sobre la evolución del crecimiento económico, las finanzas públicas, la tasa de interés y el tipo de cambio puede tener algún efecto sobre la trayectoria de la deuda pública, incluyendo los efectos provocados por la pandemia por COVID-19.

El trabajo está estructurado en seis secciones. Después de esta introducción, en la segunda se hace un breve recuento de la situación fiscal y de deuda en México entre 2000 y 2019. La tercera sección presenta una revisión de la bibliografía relevante, especialmente la enfocada a México. La cuarta sección muestra la metodología de medición. En la quinta sección se realiza la estimación de la sostenibilidad de la deuda y se muestran diferentes escenarios de su posible trayectoria. Finalmente, en la sexta sección se presentan las conclusiones derivadas del estudio.

2. La situación fiscal y de deuda pública en México, 2000-2019

En el periodo 2000-2019, el déficit fiscal del sector público en México promedió un 1.5% del PIB, menos de lo observado en 2018 y 2019, de un 2.0% y un 1.7%, respectivamente (véase la gráfica 1). El incremento del déficit a lo largo del periodo de referencia fue consecuencia de una desaceleración en los ingresos totales, principalmente provenientes de los ingresos petroleros, y un incremento constante en los gastos totales, particularmente de los gastos corrientes.

Los ingresos totales del sector público en México aumentaron de un 17.6% del PIB en 2000 a un 22.2% en 2019. Sin embargo, los gastos totales también crecieron y en una proporción mayor en dicho periodo. Estos últimos pasaron de un 18.5% del PIB en 2000 a un 23.9% en 2019 (véase la gráfica 2). Además, es relevante señalar que el aumento en el gasto corriente fue parcialmente contrarrestado por la disminución de la inversión pública.

En una perspectiva de largo plazo, en el periodo 2000-2019, México registró un incremento acumulado en su cociente de deuda a PIB equivalente a 25.6 puntos porcentuales, ya que pasó de un 19.9% en 2000 a un 45.5% en 2019 (véase la gráfica 3). Si bien, el gobierno federal ha realizado esfuerzos importantes en los tres años más recientes, esta trayectoria podría traducirse en una tendencia de incremento de largo plazo en su razón de deuda en términos del PIB debido, entre otros factores, a la perspectiva de crecimiento económico moderado en los próximos cinco años.

3. Breve revisión de la bibliografía relevante

En la bibliografía económica se encuentran una gran cantidad de documentos que describen el concepto, la metodología y los análisis de la sostenibilidad de la deuda en el mundo. Sin embargo, son pocos los estudios que describen y estudian de forma detallada si la deuda pública de México es sostenible o no en el largo plazo. Esta breve revisión bibliográfica busca aportar algunas ideas relevantes contenidas en los documentos que analizan la sostenibilidad de la deuda desde los tres ámbitos mencionados, particularmente para México.

En primer lugar, en el campo de los conceptos, están los estudios de ^{Buiter (1985)}; ^{Blanchard et al. (1991)}; ^{Ley (2010)}; ^{Macías (2010)}; ^{Greiner (2011)}; ^{Aguiar y Amador (2014)}; ^{Draksaite et al. (2015)}; ^{D’Erasmo et al. (2016)}; ^{Barhoumi et al. (2016)}; ^{Guillard y Kempf (2017)} y ^{Fournier y Betin (2018)}; en donde se hacen reflexiones y consideraciones teóricas sobre el concepto y alcance de la sostenibilidad de la deuda pública. En particular, prevalece el hecho de que las deudas se consideran como sostenibles si se cumple la condición de solvencia intertemporal, es decir, si el valor presente esperado de los saldos primarios futuros cubre el saldo de deuda existente.

En segundo lugar, en el ámbito de la descripción metodológica, estudios como el de ^{Macías (2010)} realizan una propuesta basada en el análisis estructural para alcanzar la sostenibilidad de la deuda en los países de bajos ingresos. En ^{Frank y Ley (2009)} se hace una aproximación probabilística al análisis de la sostenibilidad fiscal, tomando en cuenta una distribución no normal y series con cambio estructural. También están los estudios de ^{Blanchard y Das (2017)}, en donde se presenta un nuevo índice para calcular la sostenibilidad de la deuda. Asimismo, se encuentran los estudios ^{Heal (2011)}; ^{Greiner (2013)}; ^{Vaggi y Prizzon (2013)}; del Banco Interamericano de Desarrollo (^{BID, 2013}); ^{Draksaite et al. (2015)}; ^{Afonso y Tovar (2017)}; ^{Leeper y Bing (2016)}; del ^{Banco Central Europeo (2017)} y los estudios conjuntos del ^{Fondo Monetario Mundial y del Banco Mundial (2017} y ²⁰¹⁸⁾. Es importante mencionar que la metodología que han desarrollado estos organismos es la que utilizan comúnmente los países para hacer sus análisis de sostenibilidad de la deuda. Por ello, resulta atractivo replicar los procedimientos y compararlo con una propuesta de análisis econométrico. En la siguiente sección se detalla esta consideración.

En tercer lugar, en el campo del análisis sobre la sostenibilidad de la deuda, destaca el estudio de ^{Beqiraj et al. (2018: 238)} en donde se concluye que en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) “hay una respuesta discrecional de los gobiernos a largo plazo a los aumentos en la relación de deuda a PIB que es negativa, es decir, los gobiernos no están tomando a largo plazo acciones que contrarresten los aumentos de las deudas, de modo que no satisfacen la restricción presupuestaria intertemporal”.

En el estudio de ^{Zanna et al. (2019)}, para economías de bajo ingreso, se evalúan los grandes programas de préstamos e inversiones en un nuevo marco de deuda basado en una estructura de modelos de sostenibilidad de la deuda, diseñada explícitamente para el análisis de las políticas públicas. El nuevo marco se basa en una estructura totalmente articulada de un modelo macroeconómico dinámico, que permite esquemas de financiamiento que combinan la existencia de deuda interna, externa y concesional. Un elemento sobresaliente es que toman en cuenta el impacto de la inversión pública en el crecimiento y las limitaciones sobre la velocidad y magnitud del ajuste fiscal. Ellos afirman que complementar préstamos concesionales con préstamos no concesionales puede ser una estrategia de alto riesgo y rendimiento. Sin embargo, con esta estrategia “pueden mejorar mucho las perspectivas de sostenibilidad de la deuda o conducir a un fracaso espectacular; mucho depende de los detalles finos que rigen contratos de deuda, la dinámica del crecimiento y la velocidad del ajuste fiscal” (^{Zanna et al., 2019: 661}).

Más específicamente para México, el análisis de los indicadores de la deuda pública de ocho países del norte de América Latina mostraba que en 2004 los más vulnerables eran Nicaragua y Honduras, de acuerdo con ^{Paunovic (2005)}. Panamá, República Dominicana, Costa Rica y El Salvador exhibían una vulnerabilidad moderada. Finalmente, concluye que en México y Guatemala el nivel de endeudamiento “no era peligroso”. El análisis de la sensibilidad de la deuda, ante un “frenazo súbito” de la entrada de capital externo, advertía que era conveniente adoptar una actitud cautelosa con respecto a la evolución futura de la deuda pública frente al aumento de las tasas de interés internacionales.

^{Díaz de León et al. (2012)} analizan la sostenibilidad de la deuda pública en el periodo 2001-2011, a partir de un modelo de vectores autorregresivos para pronosticar la trayectoria de la deuda en un plazo de 10 años para México, encontrando que es sostenible. Recientemente, el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (^{CIEP, 2017}) analizó la evolución del gasto, del ingreso y de la deuda pública. Sin embargo, realizó un análisis de coyuntura y no revisó a profundidad la evolución en el largo plazo. Existe un estudio similar, elaborado por el Centro de Estudios de la Finanzas Públicas (^{CEFP, 2018}), en el que se utiliza la metodología del Marco de Sostenibilidad de la Deuda del FMI para analizar la trayectoria de la deuda en México.

En el mismo, tampoco se hace un análisis de largo plazo. También, el estudio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo ^{(UNCTAD) de 2018} señala que la sostenibilidad de la deuda de los países en desarrollo se ha visto afectada desde la crisis de 2008-2009, en especial, por los flujos del capital privado. Diversos factores, tanto internos como externos, han ocasionado un deterioro en el aumento de la deuda y la vulnerabilidad financiera, por lo que se recomienda hacer reformas en los planos internacional, regional y nacional.

^{Vaca et al. (2020)} analizan el impacto de la deuda pública en el crecimiento económico de México entre 1994 y 2016, y encuentran que las contribuciones marginales al crecimiento se vuelven negativas si la relación entre deuda y PIB supera el umbral del 55%, la expectativa es que las tasas de crecimiento se acerquen al 0% o incluso que sean negativas.

En resumen se puede decir que, si bien la bibliografía económica relacionada con la sostenibilidad de la deuda es amplia, hay poca investigación reciente relacionada con los países en desarrollo y especialmente para México. Además, son menos los estudios que realizan un análisis contable y econométrico comparado de largo plazo y que elaboran diferentes escenarios sobre la trayectoria de la deuda, como se propone en esta investigación.

4. Metodología de medición

Los diferentes análisis sobre sostenibilidad de la deuda pública indican que, para ser sostenible, la deuda no puede crecer más rápido que los ingresos y la capacidad de pago del deudor. De acuerdo con la definición de economía política, la deuda es sostenible si el país (o su gobierno) puede pagar sus deudas en el futuro sin la necesidad de incumplir, renegociar o reestructurar su deuda; o bien, realizar ajustes de gran impacto a su política pública. La sostenibilidad descarta cualquiera de las siguientes situaciones:

Al hacer un análisis de sostenibilidad de la deuda, hay que tomar en cuenta que las economías están sujetas a riesgos y choques internos y externos. Una relación de deuda que está disminuyendo, pero es alta aún, puede ser insostenible si se asocia con un alto riesgo de incumplimiento. Además, se tiene que garantizar que la trayectoria proyectada y el nivel de deuda se basa en suposiciones realistas sobre las variables macroeconómicas subyacentes.

Dado lo anterior, la metodología para analizar la sostenibilidad de la deuda en México tomó como base teórica principal la Restricción Presupuestaria Intertemporal propuesta por ^{Buiter (1985)} y ^{Blanchard et al. (1991)}. Su aplicación se efectúo utilizando la Plantilla Integrada para el Análisis de Sostenibilidad de Deuda (ASD), el enfoque del Marco de Sostenibilidad de la Deuda (MSD) del Banco Mundial y del FMI, y el diseño y análisis de modelos de vectores autorregresivos (VAR).

Las ecuaciones fundamentales que definen la trayectoria de la deuda pública a lo largo de un periodo determinado, en esta investigación de un periodo de 5 años, se describen a continuación.

Para obtener el coeficiente que determina la dinámica de la deuda se parte de la restricción presupuestal del gobierno. Se supone que éste puede pedir prestado tanto en el extranjero como a nivel nacional. Entonces, la ecuación que define el monto de deuda total de un gobierno está dada por:

Donde:

Dt es el monto de la deuda total en el periodo t.

DtD es el monto de la deuda denominada en moneda nacional en el periodo t.

et es el tipo de cambio nominal en el periodo t (moneda nacional por dólar de los Estados Unidos).

DtF es el monto de la deuda denominada en moneda extranjera en el periodo t.

A partir de lo anterior, la restricción del flujo presupuestal se puede expresar como:

Donde:

Dtd es el monto de la deuda denominada en moneda nacional en el periodo t.

et es el tipo de cambio nominal en el periodo t (moneda nacional por dólar de los Estados Unidos).

Dtd es el monto de la deuda denominada en moneda extranjera en el periodo t.

itd es la tasa de interés nominal sobre la deuda interna.

itd es la tasa de interés nominal sobre la deuda externa.

PBt es el balance primario en el periodo t.

OTt son otros flujos financieros en el periodo t.

Si se utiliza la expresión de α, es decir, la proporción de la deuda denominada en moneda extranjera, se hace uso de ε, que se refiere a la tasa de variación del tipo de cambio, y si se reordena la expresión se tiene:

Dividiendo ambos lados de la ecuación por el PIB en el periodo t se obtiene la dinámica de la deuda con financiamiento externo:

Donde:

itw es el promedio ponderado de las tasas de interés nominales nacionales y extranjeras en el periodo t.

itf es la tasa de interés nominal de la deuda denominada en moneda extranjera en el periodo t.

εt es la variación en el tipo de cambio (moneda local por dólares de los Estados Unidos) en el periodo t.

αt es la proporción de la deuda pública denominada en moneda extranjera en el periodo t.

gt es la tasa de crecimiento económico en el periodo t.

πt es la inflación en el periodo t.

Se puede reexpresar la ecuación anterior, utilizando la tasa de interés real para obtener la Ley de movimiento de la deuda, como sigue:

(6)

Donde:

A partir de ello, se deriva el cambio en la relación de deuda a PIB:

Ahora, restando de ambos lados de la ecuación la deuda del periodo anterior, d _t−1 se tiene:

donde: ϕt*-1dt-1 es la dinámica de la deuda.

A partir de la expresión anterior, se obtiene el coeficiente de la dinámica de la deuda automática utilizando la tasa de crecimiento económico, la inflación, la tasa de variación del tipo de cambio, la proporción de la deuda denominada en moneda extranjera y las diferentes tasas de interés para la deuda.

Por lo tanto, la dinámica automática de la deuda se puede estudiar a partir la siguiente expresión:

En donde la primera expresión después de la igualdad se refiere a la contribución de la tasa de interés real, el segundo término representa la contribución del crecimiento económico real del PIB y el tercer término es la contribución de la depreciación del tipo de cambio.

Finalmente, la siguiente ecuación expresa el balance primario (PB) estabilizador de la deuda en una economía abierta:

Si se considera que:

Se obtiene:

Reagrupando y redefiniendo los términos se tiene que:

Es decir, es el balance primario estabilizador de la deuda, que depende de la deuda en un periodo anterior, el crecimiento económico, el tipo de cambio, y la tasa de interés promedio ponderada sobre la deuda contratada.

Donde:

A continuación (cuadro 1), se muestra la matriz de información necesaria para el cálculo de la trayectoria de la deuda pública a partir de este método contable.

Para corroborar las trayectorias de evolución de la deuda en los países de estudio se elaboraron diferentes modelos econométricos de VAR. Estos, aún con sus limitaciones (sólo utilizan variables rezagadas de la misma deuda o de otros indicadores relacionados), proporcionan elementos estadísticos para comparar los resultados estimados a partir de la metodología contable (estática) presentada anteriormente. Es decir, es una alternativa de medición dinámica.

El modelo VAR, que es una extensión de un modelo Autorregresivo de orden p(AR(p)), permite un mejor entendimiento de la relación que existe entre un conjunto de variables, ya que no se imponen restricciones en los coeficientes del mismo. En este sentido, su especificación y estimación es más flexible con respecto a otro tipo de modelos, pues no incluyen la relación contemporánea como en el modelo de ecuaciones simultáneas.

Este tipo de modelos es muy útil cuando se quieren caracterizar las interacciones simultáneas entre un grupo de variables, y en donde sus relaciones se transmiten a lo largo de un determinado número de períodos. Al no imponer ninguna restricción sobre la versión estructural del modelo, no se incurre en los errores de especificación que dichas restricciones pudieran causar al ejercicio empírico.

Asumiendo que existe una relación entre dos variables, Y1yY2 :

En una representación matricial el modelo VAR(1):

Donde:

Yt es el vector de variables consideradas en el modelo.

Yt-1 son las variables rezagadas un periodo.

A es la matriz de parámetros.

Ut es vector del término de error.

El modelo VAR asume un conjunto de supuestos estadísticos que permiten representarlo como una buena aproximación al proceso generador de datos Y _t Los supuestos sobre el modelo son:

- Ut~N0,Σu,Ut tiene una distribución normal.

- VarUt=Σu , la varianza es constante.

- CovUtUt-i=0,i=1,2,… , no existe autocorrelación entre los errores.

Los parámetros son lineales y constantes en el tiempo.

En particular, se estimó el siguiente modelo de vectores autorregresivos en series de tiempo para México:

Donde Y _t es un vector de variables endógenas, que en este caso se refiere a la deuda pública total como proporción del PIB, el crecimiento económico, el balance primario, la inflación, la tasa de interés y el tipo de cambio; y A es la matriz de coeficientes. Para identificar el mejor modelo se evaluó la significancia de cada variable (algunas variables se descartaron en el modelo final por no ser estadísticamente significativas, véase el cuadro A3 del apéndice) y se incluyeron la constante C y el vector de errores U _t .

En el análisis de sostenibilidad de deuda pública se utilizaron las variables macrofiscales que inciden en el desempeño y la dinámica de la deuda pública total para el periodo 1990-2018. Se tomó este periodo debido a que los datos están disponibles para todas las variables. La información se obtuvo de la base de datos oficiales, de la SHCP, del INEGI y del Banco de México. Además, se proyectaron algunas series para el periodo 2019-2024, considerando desempeños realistas y acordes con su evolución histórica entre 1990 y 2018. Para corroborar la idoneidad de estas estimaciones se compararon con las trayectorias de estas variables disponibles en los informes publicados por el gobierno de México.²

Adicionalmente, para determinar si algún choque sobre la evolución de las finanzas públicas puede tener efectos sobre la trayectoria de la deuda pública en el largo plazo, se establecieron diferentes escenarios sobre las principales variables macroeconómicas del país (incluyendo los efectos de la pandemia por COVID-19).

5. Estimación de la sostenibilidad de la deuda pública y posibles escenarios sobre su trayectoria

Como se mencionó en el apartado anterior, para realizar el análisis de sostenibilidad de la deuda pública se utilizó un modelo contable y otro econométrico. Además, se elaboraron diferentes escenarios sobre la trayectoria la deuda pública antes y después de la pandemia de COVID-19.

6. Conclusiones

La sostenibilidad de la deuda es una de las condiciones necesarias para que México pueda potenciar su crecimiento económico y afianzar las bases de un mayor nivel de desarrollo en el largo plazo, al tener un mayor espacio de gasto responsable. En este documento se presentó una propuesta de estimación y análisis de sostenibilidad de la deuda en México, para el periodo 2018-2024, a partir de un modelo contable y otro econométrico. El estudio puso especial énfasis en las trayectorias de deuda y en los factores internos y externos que pueden impactar positiva o negativamente dichas sendas, especialmente relacionadas con el COVID-19.

El análisis de sostenibilidad de la deuda en el escenario base (a partir del modelo contable y sin considerar los efectos económicos de la pandemia) indicó que para 2019, si todas las condiciones seguían la tendencia proyectada, se tendría un decremento moderado de la deuda pública como porcentaje del PIB en México. Ello estaba relacionado principalmente con el estancamiento de la economía, el incremento en el gasto público por encima de los ingresos fiscales y por un moderado tipo de cambio, originado en el aumento de la incertidumbre internacional en torno a los conflictos comerciales. Para el resto del periodo de análisis (2020-2024), si se siguiera la tendencia proyectada de las variables macroeconómicas, se tendría una reducción ligeramente mayor de la deuda, hasta alcanzar un 45.2% del PIB en 2024, con lo que se confirmaría su sostenibilidad.

Sin embargo, cuando se consideraron los efectos del COVID-19 en la economía nacional e internacional, se concluyó que a partir de esta catástrofe se incrementaron los riesgos de insostenibilidad de la deuda, ya que incluso en el escenario base (también a partir del modelo contable) la deuda pública aumentaría de un 46.0% en 2018 a un 54.7% en 2020 y hasta un 54.9% en 2024. En los dos escenarios más pesimistas se alcanzaría una deuda pública entre un 62% y un 75% del PIB en 2024. Todo ello considerando incluso que el gobierno de México no contratara más deuda para hacer frente a la pandemia.

A partir de la construcción de diferentes escenarios para la deuda, se concluyó que antes de la pandemia por COVID-19, en la mayoría de los casos y ante la posibilidad de choques internos o externos (transitorios) que incidieran en la dinámica de la deuda pública, estás no afectarían la capacidad de pago en el mediano y largo plazo para México. Sin embargo, al considerar los efectos del COVID-19 sobre la economía, se estimó que se producirá un fuerte choque negativo vinculado principalmente a la pérdida de superávits primarios y a una fuerte caída en la actividad productiva del país, lo que incrementaría significativamente el riesgo de insostenibilidad de la deuda pública en México en el mediano y largo plazo.

La evidencia mostró que las estimaciones y los resultados derivados del modelo contable son similares a la trayectoria estimada con el procedimiento econométrico. De hecho, las trayectorias estimadas a partir de ambos modelos siguen tendencias cercanas, incluso al tomar o no en cuenta los efectos del COVID-19 en la economía del país, sobre todo al final del periodo de estudio.

Como líneas de investigación futuras se propone ampliar la metodología de análisis contable a un nivel más detallado, es decir, desagregar los componentes del PIB para tener la capacidad de saber cuál de sus componentes tiene un efecto mayor sobre la deuda pública. También, puede resultar novedoso incorporar un análisis diferenciado sobre los múltiples tipos de perfiles de deuda y su efecto retroalimentador sobre el crecimiento económico.