INTRODUCCIÓN

Entre las modalidades para la conducción de la paradiplomacia, ninguna es tan paradójica como la de los acuerdos de hermanamiento (AH); por un lado, es la forma más común que adopta la actividad paradiplomática en México (véase ^{Schiavon, 2015}), por otro, podría ser la modalidad paradiplomática menos eficaz por lo que toca a resultados concretos. México contaba, para 2015, con 391 hermanamientos, lo que representaba 41.47% de los acuerdos interinstitucionales firmados por gobiernos locales (^{Schiavon, 2015, p. 119}).¹ La pregunta rectora para esta investigación es, ¿de qué forma, desde un enfoque de gobernanza, podría la Universidad, como actor paradiplomático, coadyuvar en la gestión de los AH, aligerando las funciones que los municipios han sido incapaces de gestionar e implementar?

Este artículo tiene cuatro objetivos: 1) identificar el conocimiento y seguimiento que dan los municipios seleccionados a sus AH; 2) analizar las causas estructurales y prácticas que dificultan la gestión e implementación de los AH por parte de los ayuntamientos; 3) analizar el papel que la Universidad puede desempeñar como actor paradiplomático que facilite la paradiplomacia municipal, auxiliando a los ayuntamientos en aquellas áreas en las que suelen ser rebasados por la inmediatez de su actuar cotidiano, y 4) sugerir, desde un enfoque de gobernanza, una participación estratégica de la Universidad, que coadyuve a los ayuntamientos a gestionar eficaz y racionalmente los AH.

El trabajo consta de cinco apartados. En el primero se hace una breve revisión de la literatura en torno a la paradiplomacia; el segundo analiza crítica e históricamente la evolución de los AH, desde su concepción como instrumento de posguerra hasta su carácter y lógica contemporánea; en el tercero se analiza la evolución que ha tenido la (para)diplomacia universitaria, presentándose una propuesta para la participación de las universidades como actor paradiplomático emergente, bajo un esquema de gobernanza; en el cuarto se analiza la aplicación de un cuestionario, vía transparencia a 20 municipios en Guanajuato y Oaxaca, desde un modelo de gobernanza para los AH; y, por último, se presenta una propuesta para la participación de las universidades como actores paradiplomáticos emergentes y el potencial que dicha participación puede tener para la racionalización de los AH.

LA PARADIPLOMACIA

La paradiplomacia es un campo relativamente reciente de estudio académico, aunque ciertamente no es una novedad como realidad práctica (^{Zeraoui, 2016}). En Argentina, ^{Oddone, Rubiolo y Calvento (2020)} dan cuenta del creciente, pero aún precario posicionamiento de la paradiplomacia dentro del currículo en Relaciones Internacionales. ^{Zeraoui (2016)} advierte sobre las limitantes e imprecisiones que tiene el concepto “paradiplomacia”; sin embargo, reconoce su valor y relevancia en ausencia de un término más adecuado. Abundan las definiciones de la paradiplomacia, por lo que revisaremos definiciones lo más genérico posibles. Para ^{Kuznetsov (2015)} , la paradiplomacia es: “la forma de comunicación política para alcanzar beneficios económicos, culturales, políticos o de cualquier otro tipo, cuyo núcleo consiste en acciones autosostenidas de gobiernos regionales con gobiernos extranjeros y actores no gubernamentales” (p. 31). Esta primera definición parte de una lógica excluyente: la paradiplomacia es en esencia una actividad gubernamental (subnacional). Existen definiciones más incluyentes, que incluyen a actores no gubernamentales. ^{Martins (2009)} incluye a todos los actores con actividad internacional, sean o no estatales, lo que incluye a empresas y/o universidades: “procesos de extroversión de actores subnacionales como estados locales y regionales, empresas, organizaciones no gubernamentales, que procuran practicar actos y acuerdos internacionales a fin de obtener recursos y resolver problemas específicos de cada área con mayor rapidez y facilidad sin la intervención de los gobiernos centrales” (p. 1).

Ante la proliferación de definiciones y acepciones, Zeraoui recomienda el uso de la paradiplomacia como un concepto paraguas. Para ^{Oddone (2019)} , más allá de definiciones, amplias o restrictivas, lo cierto en el estudio de la paradiplomacia es que este debe darse desde al menos cinco perspectivas teóricas: 1) definición de actor internacional; 2) la política exterior; 3) el desarrollo territorial; 4) la integración regional y, 5) la gobernanza. En este trabajo tomamos en cuenta los numerales uno y cinco. ^{Bontenbal y Van Lindert (2012)} sugieren hablar, más que de paradiplomacia municipal, de cooperación internacional municipal (CIM), asumiendo que lo importante es la forma en que se conecta lo local a través del espacio. Según estos autores, actualmente cerca de 70% de las ciudades del mundo participan en una red municipal transnacional y los AH son un instrumento central de su actividad internacional (p. 189). Identifican cinco condiciones críticas que impactan en la calidad e intensidad de las relaciones de CIM: 1) la disponibilidad y calidad de la capacidad institucional; 2) la política y los intereses particulares; 3) la medida en que los objetivos de la CIM estén insertados en las estrategias nacionales; 4) la disponibilidad de recursos financieros, y 5) el proceso de intercambio de conocimientos y los flujos translocales.

En realidad, la paradiplomacia tiene una agenda muy diversa de acción. Jiménez recomienda no menospreciar factores tan importantes como la perspectiva medioambiental, la política y la cultural. Dentro de las tres modalidades de internacionalización territorial propuestas por ^{Jiménez (2015)}: cooperación para el desarrollo, promoción o marketing territorial e inserción en redes, llama a superar la tradicional cooperación (Norte-Sur), buscando la existencia de socios activos y privilegiando una cooperación de tipo estratégica. Dentro de este entendimiento resulta muy importante la colaboración horizontal e intercambio de experiencias, la reciprocidad, interés y beneficios mutuos. Del trabajo de ^{Dias (2011)} se desprende que en gran parte el desarrollo de redes no es sino la profundización de los AH de la posguerra, aun cuando en la actualidad, al ser las redes internacionales de ciudades, la forma más visible de cooperación internacional de los municipios, no guarden mayor relación con los AH. ^{Jiménez (2015)} considera la inserción en redes como la modalidad más innovadora de la internacionalización, presentando ventajas: la horizontalidad, los niveles bajos de formalización y la autonomía que gozan los actores participantes, lo que además brinda flexibilidad en sus relaciones. Asimismo, destaca que no suelen implicar compromisos elevados en cuanto a recursos, además de facilitar el intercambio de información y experiencias. Adicionalmente, permiten a otros actores mantener vínculos abiertos, suelen destacar el interés mutuo, evitando la focalización exclusiva en los intereses propios e inmediatos de un gobierno, además de evitar las visiones verticales y asistencialistas (^{Jiménez, 2015, p. 30}).

La gestión de la actividad paradiplomática no está libre de problemas. De acuerdo con ^{Zeraoui (2016)} , “A diferencia de la diplomacia tradicional, que está institucionalizada en la figura de las secretarías de relaciones exteriores o los ministerios de asuntos internacionales, la paradiplomacia está íntimamente ligada a la figura del líder político regional” (p. 30), lo que dificulta su institucionalización. ^{Bontenbal y Van Lindert (2012, p. 194)} advierten que sus resultados encuentran amplia evidencia de que la CIM solamente puede ser exitosa si los AH están consolidados institucionalmente en las ciudades participantes, es decir, como parte del aparato político-administrativo municipal. Es, por lo tanto, importante contar con la presencia de departamentos municipales de cooperación internacional. Esta institucionalidad es muy importante para evitar que los AH se vuelvan demasiado dependientes de una sola persona o un líder político. Para superar este riesgo recomiendan una estructura descentralizada consultiva dentro de los municipios (^{Bontenbal y Van Lindert, 2012}). Sugieren no perder de vista que los gobiernos locales “por definición son instituciones políticas de una naturaleza cíclica” (p. 196). Una opción a las falencias de los AH es, sin deshacernos de estos, tratar de repensarlos desde algo similar a las redes de ciudades, como sucede en Mercociudades (^{Milani y Meirelles, 2011}). En Brasil, Milani y Meirelles (2011) concluyen que la actividad paradiplomática no puede analizarse como un “todo” nacional. Esto es similar a los diferentes grados de actividad paradiplomática en México, observados por ^{Schiavon (2015}; ²⁰²⁰⁾. En el caso brasileño, de 72 ciudades elegidas en una encuesta, sólo 29 desarrollan actividad paradiplomática y cuentan con estructuras locales formales de relaciones internacionales; 21 ciudades no llevan a cabo actividad paradiplomática alguna (^{Milani y Meirelles, 2011}). Otro problema con la actividad paradiplomática, según ^{Jiménez (2015)} , es la escasez de capital humano cualificado, además de las insuficientes capacidades de gestión y relación con los demás actores territoriales. En Colombia, ^{Jiménez (2015)} identifica, entre diversos obstáculos a la internacionalización, la falta de articulación entre los sectores público, privado y la academia (no existe un modelo de triple hélice (^{Moreno y Sigala, 2019}).

LA EVOLUCIÓN DE LOS HERMANAMIENTOS

En 1956, el programa people-to-people de Eisenhower creó Sister Cities International (SCI) para representar a las ciudades internacionales hermanadas con comunidades en Estados Unidos. SCI recomendaba sólo hermanarse con una sola ciudad, ciudad equiparable en tamaño y compatible en alguno de los siguientes rubros: economía, cultura, ideología, historia, recreación, nombres de ciudades idénticos o parecidos, etc. La finalidad era evitar una decisión azarosa (^{Zelinsky, 1991}).

De acuerdo con ^{Zaharna (2009)} , los AH son acuerdos que ayudan a promover “la cooperación y los intercambios en una variedad de áreas tales como la economía, el comercio y el turismo, así como la educación, la tecnología y los deportes [...] que sirven para institucionalizar el proceso de construcción de relaciones” (p. 95). Como destaca ^{Jain (2005)} , las ciudades tienden a hermanarse sobre elementos compartidos: “proximidad geográfica; vínculos históricos, culturales o comerciales; una comunidad migrante del país de origen; incluso un problema para el que comparten mentes y experiencia en su solución” (p. 66), esperando beneficios mutuos. La migración desempeña un papel importante dentro de los AH. Para tres AH entre Ciudad de Rafaela, Argentina, y ciudades alemanas, italianas y españolas, ^{Cabaña (2020)} destaca la importancia de la migración.

Los AH pueden darse exclusivamente entre municipios (como el caso del estado de Guanajuato), o bien pueden ser firmados por estados y municipios (como Jalisco) (^{Padilla, 2019, p. 189}). Los AH son importantes especialmente cuando las relaciones entre Estados-nación se tornan hostiles. ^{Leffel y Amiri (2018)} demuestran que, incluso en medio de escaladas de conflictividad o relaciones tensas entre gobiernos federales, los AH no siempre reflejan las tensiones federales.

^{Hogan (1994, p. 122)} da cuenta de dos experiencias divergentes en los AH de una misma ciudad (Chillicothe, Ohio). Por un lado, los AH con Córdoba, México y con Shiyan, China, se han limitado a “apretones de mano” y limitados intercambios estudiantiles y de arte; por otro lado, destaca los claros dividendos del AH con Asov, Rusia, acuerdo que tiene la computación como detonante de un AH exitoso y concreto. ^{Hogan (1994)} explica la conveniencia de una relación no mediada por Washington y Moscú, no sujeta a los vaivenes de la política entre ambas potencias.

Los AH, no obstante su carácter protocolario, logran generar resultados. Estos pueden ser asistenciales, en una lógica Norte-Sur: donativos de ambulancias, camiones de bomberos y/o escolares, algo típico en los AH Estados Unidos-América Latina (^{Añorve y Díaz, 2018}); pueden detonar vuelos directos entre ciudades (^{Boyer, 2002}) o colaboración en asuntos concretos: moda, industrial creativas o seguridad alimentaria (^{Lara y Hernández, 2019}). En algunos casos (por ejemplo el AH Tegucigalpa-Nueva Orleans), este acuerdo obedece casi exclusivamente a razones de mercado, con lo cual Nueva Orleans aspira a rivalizar con Houston y Miami como puerta estadunidense hacia América Latina (^{Boyer, 2002}).

Ciertamente los AH no son estáticos, coevolucionan con el resto de la sociedad. ^{Cremer, Bruin y Dupuis (2001)} identifican tres etapas de los AH: 1) en la posguerra, el desarrollo de amistades y vínculos culturales, basadas en similitudes de nombres; 2) en función de los fundamentos económicos de los AH, y 3) un enfoque simultáneo en una sociedad emprendedora multinivel, como algo necesario para mantener relaciones de hermanamiento activas. Los AH han tenido no sólo continuidad, sino un enorme crecimiento después del fin de la guerra fría y en lo que va del siglo XXI. En Jalisco, ^{Barba (2019, p. 292)} destaca que, en el sexenio de Alberto Cárdenas Jiménez, las relaciones internacionales del estado de Jalisco se incrementaron sustancialmente, y que de 1996 a 2001 se firmó el 67% de los AH. Vemos que, más que ser un instrumento anacrónico, lo anacrónico es la lógica con la que operan los AH; de hecho, para ^{Ávila y Ramírez (2019)} el fenómeno de internacionalización de las ciudades en gran parte se debe a los AH, sobre todo a los fronterizos (véase ^{Nava y Córdova, 2018}). Los AH se actualizan con el tiempo. Temáticas no abordadas en la posguerra, hoy son medulares. ^{Leffel y Amiri (2018)} destacan cómo Boulder, Colorado, asiste al Tíbet para la reducción de emisiones vehiculares; Albuquerque, Nuevo México, y Lanzhou, Gansu, trabajan conjuntamente en intercambios en materia de energía solar y eólica. Los AH han evolucionado desde el simple entendimiento cultural hasta alcanzar colaboraciones económicas. ^{Leffel y Amiri (2018)} en su estudio sobre los AH Estados Unidos-China (incluyen AH con Taiwán), advierten que la mayoría de los 37 AH analizados incluyen acciones comerciales. Una vez en marcha, estos AH suelen detonar acciones de cooperación internacional descentralizada en servicios sociales, administración pública, servicios de emergencia o gestión de desechos (^{Leffel y Amiri, 2018}).

Los AH son un instrumento paradiplomático de doble filo: por un lado, al ser instrumentos generales, permiten explorar oportunidades de colaboración en diversos rubros (^{Hu, Natarjan y Delios, 2016}); por otro, su falta de especificidad hace que la generalidad con frecuencia reduzca la efectividad en los vínculos al no existir líneas prioritarias de acción. Los AH, por su generalidad, falta de especificidad, seguimiento irregular e incipientes resultados (^{Padilla, 2019}), son considerados más que como una gestión internacional eficiente, como una presencia internacional intermitente (^{Villarruel, Rua y Morales, 2019}).

Los AH no son ajenos a consideraciones y análisis de índole geopolítico. ^{Mesa y González (2016)} identifican en los AH chinos “una suerte de copia o formato, replicable a todas las ciudades, lo cual sugiere una estrategia estructurada y direccionada, que sustenta la tesis de que la paradiplomacia, cuando es incentivada por el gobierno central, es una herramienta para las estrategias de poder blando dentro de la política exterior”. En América Latina, ^{Calvento, Carcedo, Defelippe y Mutti (2014)} advierten: “Aproximadamente dos tercios de los hermanamientos de las ciudades latinoamericanas son con ciudades de países desarrollados de Europa, Estados Unidos, Canadá, Australia y Japón” (p. 7).

^{Cremer, Bruin y Dupui (2001)} proponen una aproximación integral a los AH, y ejemplifican dicho enfoque a través de lo que ocurre con algunos AH neozelandeses. Su propuesta es evitar un enfoque reduccionista (economicista), pero tampoco caer en la trampa de dejar los AH en simples intercambios de aspectos culturales. La idea es un AH integrado en el cual exista el suficiente componente cultural, económico, pero cuyos resultados o beneficios sean gozados por individuos y por la comunidad en su conjunto. Para ^{Cremer, Bruin y Dupui (2001)} la idea es evitar que los AH sean “romanticismo costoso” (p. 384).

Surge entonces la pregunta, dada su escasa utilidad y múltiples problemas en la gestión e implementación de los AH, ¿deberíamos de deshacernos de ellos? Un estudio de ^{Tovar, Vázquez y Jauregui (2017)} permite darnos cuenta que los AH registrados ante la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) no son sino la punta del iceberg, sugiriendo que para 2005, la SRE estimaba en unos 900 los AH, aunque reconocía que sólo 120 ciudades estaban debidamente hermanadas. No hay información que haga pensar que el AH ha perdido su centralidad dentro de los Acuerdos Internacionales, aunque estudios recientes, enfocados en la Ciudad de México (^{Hernández, 2020}) y Jalisco (^{Aguirre y Vega, 2020}) hablan de cómo las alcaldías de la Ciudad de México, además de Guadalajara y Zapopan, en el estado de Jalisco, parecen concluir que no todo esfuerzo de internacionalización parte o se limita a los AH. Aun cuando podamos asumir que los AH pierdan relevancia relativa versus otros instrumentos de colaboración (^{Aguirre y Vega, 2020}), sería erróneo y exagerado pensar que los AH han entrado en desuso. En pleno siglo XXI, ^{Calvento, Carcedo, Defelippe y Mutti (2014)} , para el caso argentino, concluyen que “Mayoritariamente, los municipios han establecido estrategias de relacionamiento institucional internacional, predominando las relaciones bilaterales, fundamentalmente los hermanamientos” (p. 12). En lugar de plantear su desaparición, algo que difícilmente sucederá, lo que procede es plantear una estrategia para vocacionar los AH orientados a potenciar las ventajas competitivas de cada actor involucrado y categorizar los AH en relaciones prioritarias, importantes y potenciales, como sucede en Jalisco, en donde cinco de los seis AH de bajo potencial están en América Latina y la totalidad de los AH con Europa y Asia son considerados como importantes o prioritarios (^{Lara y Hernández, 2019, p. 103}). De aquí se desprende que el AH no es valioso en sí mismo, sino que en gran medida tiene que ver con consideraciones geopolíticas y o económicas. ^{Padilla (2019)} deja claro el peso que tienen China, Corea del Sur y Japón para el estado de Jalisco, ya sea que hablemos de hermanamientos o de consulados.

Los AH, pese a sus problemas, tienen una lógica y racionalidad económica. Según ^{Hu, Natarajan y Delios (2016)} , en el año 2014, arribaron 14 153 visitantes a Estados Unidos, producto de 1 123 hermanamientos; mientras 9 899 residentes estadunidenses se dirigieron a 944 ciudades hermanas en el extranjero. Estas actividades derivadas de los AH dejaron una derrama económica en Estados Unidos de 525 700 millones de dólares. En su conjunto, las actividades de AH alrededor del mundo, en 2014, fue de 18 500 000 millones de dólares (^{Hu, Natarajan y Delios 2016}); más aún, la racionalidad no siempre pasa por la derrama económica. Hay casos, como Estados Unidos-China, en los que los AH logran desafiar rancias lógicas de poder entre potencias (incluido el conflicto por Taiwán). Existen razones prácticas, medibles, para no precipitarnos en concluir que los AH no sirven. ^{Hu, Natarajan y Delios (2016)} concluían que las firmas multinacionales japonesas suelen invertir en locaciones que cuentan con AH locales con ciudades japonesas. ^{Baycan-Levent, Gülümser y Kundak (2010, pp. 1204-1205)} también concluyen que hay evidencia que sugiere que la existencia de cualquier forma de relación con las ciudades hermanas impacta positivamente el éxito de la relación per se, además de facilitar y volver más ágil las relaciones futuras, entre ellas las sociedades económicas. ^{Zelinsky (1991)} documenta la forma en que los AH detonan exponencialmente el turismo internacional, además de actividades deportivas y culturales. ^{Nava y Córdova (2018)} destacan la participación de la Cámaras de Comercio y sentencian: “las actividades internacionales continuarán en los municipios ‘sin importar lo que diga el Presidente Trump’” (p. 17).

^{Berensztein y Bohmer (s. a., pp. 36-37)} comparten cinco lecciones aprendidas del análisis de los AH: 1) los proyectos se definen en función de las prioridades y capacidades existentes; 2) se deben tomar en cuenta las características de la burocracia de cada actor, pues a veces el entorno es de horizontes temporales muy cortos; 3) puede incentivarse la conformación de coaliciones amplias que sinteticen el compromiso de los principales actores económicos, políticos y sociales; 4) los comités deben contar no sólo con funcionarios del Estado, sino de la sociedad civil, y 5) generar escenarios ganar-ganar. ^{Rodríguez et al. (2018)} toman como ejemplo una propuesta racional para lograr el hermanamiento Bilbao-Barranquilla, partiendo del expertise de la ciudad española y de las similitudes geográficas, pero también de las capacidades específicas de cuatro sectores: el área logística y portuaria, el área de innovación y tecnología, el área de desarrollo urbano y el área académica. En México, ^{Tovar, Vázquez y Jáuregui (2017, p. 17)} abordan la racionalidad de los AH, en general, y de Monterrey en específico. Ellos advierten: “En efecto, las ciudades mexicanas sólo son hermana por tres razones, a saber: históricas, sociales y económicas” (p. 18). También destacan importantes ausencias: “tanto que los hermanamientos estrictamente enfocados al fortalecimiento de las cuestiones ambientales brillan por su ausencia” (p. 18). Para Monterrey, México, proponen ciertas características para hermanamientos isogeográficos con la ciudad, lo cual hace pensar en seis ciudades de la India, país con el cual los AH mexicanos brillan por su ausencia. ^{Mesa y González (2016, p. 553)} identifican una clara racionalidad en los AH chinos: Pekín se hermana con ciudades capitales, mientras que Shanghái lo hace con ciudades con importancia económica.

^{Bontenbal y Van Lindert (2012)} destacan algo que en el mundo post-COVID-19 será fundamental: ninguna municipalidad en el Norte asigna más de 0.1% de su presupuesto anual a la CIM. Quizá sea el momento de renunciar a los AH asistencialistas y ver la CIM “como un dispositivo o ‘corredor’ translocal que facilita flujos de conocimientos, recursos y capital con el fin de mejorar el desempeño institucional del gobierno local y la prestación de servicios” (p. 201), generando con esto la posibilidad de un “co-desarrollo”. ^{Bontenbal y van Lindert (2012)} destacan que la CIM funciona mejor cuando hay “algo que enseñar y algo que aprender” (p. 205), cuando los flujos son de ida y vuelta y no Norte-Sur. ^{Arostegi (2004)}, reflexionando en torno a la filosofía japonesa en torno a la cooperación internacional, destaca que es posible, por un lado, que el donador también reciba algo de su partner, y, por otra, que suceda lo que un alto dirigente de un grupo empresarial vasco pronunció: “el que se da, nunca se vacía” (p. 123).

LA DIPLOMACIA UNIVERSITARIA: INTERESES Y SU PARTICIPACIÓN ACTUAL

Es poco común hablar de paradiplomacia universitaria, en parte debido a que la paradiplomacia suele reservarse para entes gubernamentales. ^{Álvarez (2015)} considera que las universidades hacen diplomacia pública. ^{Moreno y Sigala (2019)} consideran a las universidades como potenciales actores paradiplomáticos y de poder suave, desde la lógica del incremento del poder del Estado-nación. ^{Eastwood (2007)} habla de diplomacia ciudadana y otorga un papel importante al papel que desempeñan las universidades estadunidenses en el Medio Oriente; más allá del tipo de diplomacia que adopte el actuar de las universidades, identificamos tres formas que su actuación internacional adopta: 1) actividad centrada en la propia institución; 2) actividad que coadyuva a la diplomacia nacional, o 3) actividad internacional universitaria dentro de un esquema de gobernanza, coadyuvando a la conducción de la actividad paradiplomática de los gobiernos locales.

Dentro de la primera forma, ^{García, Jiménez y Zapata (2018)} hablan de paradiplomacia universitaria como una forma de paradiplomacia indirecta. Consideran su actividad paradiplomática desde la capacidad de llevar a cabo funciones como la realización de convenios y el aumento de la competitividad del Estado (sin aclarar si se trata de la competitividad nacional o del estado de Nuevo León). Entre las consideraciones de orden funcional-conductista, ^{García, Jiménez y Zapata (2018)} destacan el posible impacto que la internacionalización de las universidades puede tener en las acreditaciones, los rankings y en el crecimiento y mejora de la propia universidad, medido desde el intercambio y movilidad de estudiantes y profesores; sin embargo, en estricto sentido no desarrolla una actividad paradiplomática, pues la labor de internacionalización de la universidad no se engarza con la de los municipios. Consideramos que esta primera forma es simplemente diplomacia universitaria. En Perú, ^{Ruiz (2014)} analiza la paradiplomacia universitaria. Los resultados permiten concluir que se trata de una diplomacia universitaria que genera redes, pero estrictamente universitarias.

Dentro de la segunda forma, ^{Lane y Kinser (2012)} analizan el papel de las instituciones educativas dentro de la diplomacia nacional. Señalan que las universidades más connotadas suelen tener presencia en el extranjero, ya sea por medio de campus, laboratorios y/u oficinas de extensión. ^{Moreno y Sigala (2019)} buscan vincular el poder del Estado con la calidad de sus instituciones universitarias, cayendo entonces más bien dentro del ámbito de la diplomacia pública, que dentro de la paradiplomacia universitaria. Para Moreno y Sigala (2019) lo fundamental es cómo pueden las universidades ayudar a que los países de la semiperiferia puedan ingresar al centro mundial, al menos en el ámbito de su competencia. El fin de la paradiplomacia universitaria parece ser la internacionalización de la Universidad (^{Moreno y Sigala, 2019}). Mientras ^{Álvarez (2015)}, ^{Lane y Kinser (2012)} y ^{Moreno y Sigala (2019)} se refieren a la diplomacia universitaria como instrumento de fomento de la política exterior de los Estados, en nuestro caso no existe una intencionalidad municipal para la implementación de una diplomacia universitaria; de hecho, la diplomacia universitaria surge en nuestro proyecto, pese a las reticencias gubernamentales a nuestra participación e involucramiento en lo que consideran es una esfera de su competencia, aunque paradójicamente, como nuestra investigación busca comprobar, los gobiernos municipales han sido incapaces de gestionar correctamente los AH.

Finalmente, dentro de la tercera forma (nuestra propuesta), las universidades, además de las ventajas de su propia institucionalización, no limitadas por los vaivenes coyunturales o temporales de las políticas que condicionan a los municipios, pueden desempeñar un papel dentro de la llamada conectografía (véase ^{Mejía, 2019}). Dichas conexiones, como advierte Mejía, buscan adecuar el mundo de iure al mundo de facto de las conexiones funcionales (p. 155). En gran medida la paradiplomacia universitaria, entendida como una actividad en que la universidad coadyuva a la actividad paradiplomática de los gobiernos locales, trascendiendo sus propios intereses (lo que sería simplemente diplomacia universitaria), requiere de un enfoque de gobernanza en la actividad paradiplomática.

Existen algunas “ideas” sobre hacia dónde podría transitar la actividad paradiplomática universitaria dentro del tercer enfoque. ^{Cremer, Bruin y Dupui (2001)} dan cuenta del icónico AH Hastings, Nueva Zelanda y Guilin, China. Esta historia de éxito parte del involucramiento de oficiales de las ciudades, un fuerte respaldo de la comunidad, un plan de desarrollo estratégico bien elaborado y una estructura de gobernanza altamente organizada. El factor detonante fue un científico neozelandés, quien propuso el vínculo con Guilin en 1978 al identificar áreas de interés común entre ambas ciudades, incluyendo la horticultura y la mezcla rural-urbana. La idea y esfuerzos fueron escalados y llevados a la embajada de China en Nueva Zelanda. De detonantes específicos, se fortalecieron intercambios académicos, programas culturales, vínculos comerciales, intercambios entre gobiernos locales e información compartida. También tomando en cuenta a la universidad como actor medular de los AH, ^{Nava y Córdova (2018)} ilustran el papel que las universidades desempeñan en regiones transfronterizas, por ejemplo, el caso de McAllen-Reynosa. La colaboración se centra en el área de la robótica y el desarrollo de habilidades específicas para el sector industrial. Existen resultados concretos: desde 2007, más de 27 000 estudiantes han sido capacitados para operar procesos de manufactura y automatización en más de 200 compañías. Otro ejemplo de AH que involucra a instituciones de educación superior es el que se da entre Columbia, Carolina del Sur, y Kaiserslautern, Alemania. La University of South Carolina y el Instituto de Software e Ingeniería Experimental de Fraunhofer colaboran en materia de geriatría (^{Zattam, 2008}).

El caso identificado más cercano a nuestra propuesta es el de la Universidad Federal de Amapá (UNIFAP). ^{Pellegrino y Luedy (2017)} estudian un caso de paradiplomacia universitaria en una región fronteriza. UNIFAP no sólo participa como promotor de sus propios intereses (diplomacia universitaria), sino como uno de los principales actores de desarrollo de capital humano en la región multifronteriza (Brasil, Surinam, Guyana y Venezuela). Se trata de un actor genuinamente paradiplomático, el cual provee recursos y expertise en materia de investigación y extensión, no sólo para la localidad brasileña, sino para tratar aspectos regionales. La UNIFAP ha participado como actor paradiplomático, en el mapeo de agentes y sectores vinculados a la educación en el área circundante. Los actores con los que interactúa incluyen otras instituciones educativas, pero también consulados, embajadas, centros culturales, etcétera.

GOBERNANZA Y PARADIPLOMACIA

La preocupación por la gestión e implementación de los AH no es nueva. Desde el Programa Nacional de Ciudades Hermanas de la SRE de 2005 (^{SRE, 2007}), se establece una preocupación sobre la “operatividad” de los AH. El énfasis se ponía en el programa operativo anual (POA) como el instrumento que debía responder a la planificación de las acciones de cooperación internacional, así como el aprovechamiento de los recursos humanos, técnicos y financieros. Un segundo elemento en la construcción de la “operatividad” de los AH era la existencia de una “oficina encargada” de los asuntos internacionales y más adelante un comité ciudadano de hermanamientos o comité de ciudades hermanas, en el que participen en igual número funcionarios y ciudadanos, y cuya función principal será la consulta de los proyectos de cooperación. Se infiere como objetivo del gobierno local el incremento de los niveles de bienestar de la población como el principio que guía las causas genéricas del buen gobierno, así como la construcción de la democracia participativa, la gobernabilidad democrática, la profesionalización de la administración pública local y la apuesta de que la acción de gobierno sea transparente y sujeta la rendición de cuentas (^{Ziccardi, 1996}).

El Programa Mexicano de Ciudades Hermanas y Cooperación Internacional Descentralizada (PROMECHCID) de 2007 (^{SRE, 2007}), además de los elementos del programa de 2005 agrega el “Reglamento de Ciudades Hermanas” local. Finalmente, el “Programa de Internacionalización de Ciudades Mexicanas para un Desarrollo Sustentable Local”, de 2019, no incrementa instrumentos de acción y continúa dejando en manos de los gobiernos locales la primacía de la dirección de la política de internacionalización local; no obstante, aparecen, de forma contextual, un nuevo conjunto de procesos: gobernanza, ciudadanización de la internacionalización, transversalizar las funciones y evaluación de la estrategia.

Desarrollaremos el tema de la gobernanza. Antes de definir la gobernanza, hablaremos brevemente de un concepto que ha sido utilizado para la construcción y definición de gobiernos democráticos, la gobernabilidad. En un sentido amplio la gobernabilidad está relacionada con la capacidad de gobierno, con las acciones de dirección y control de una sociedad. Los regímenes autoritarios hablaban de gobernabilidad, si bien es cierto el énfasis se hallaba en el control, la censura y la represión física (^{Camou, 2001}). En las sociedades democráticas, la gobernabilidad se relaciona con la atención de las demandas de los diversos grupos sociales a través del aparato gubernamental, priorizando la participación ciudadana. ^{Camou (2001)} destaca que la gobernabilidad muestra “la conexión necesaria entre la legitimidad y el ejercicio del poder, concentrando su atención en la calidad de la acción gubernamental”. La gobernabilidad fue un concepto muy utilizado para enfocar las transformaciones que tenían que llevar a cabo los gobiernos locales en la alternancia con el fin de consolidar otra forma de acción, de gobernar, diferente de lo que se consideraban formas autoritarias. La gobernanza es un proceso que va a permitir mejorar las condiciones en que se desenvuelven las acciones de gobierno en un nuevo contexto que está caracterizado por la aparición de nuevos actores, que están en condiciones de influir y participar activamente en la definición y puesta en práctica de las políticas, en un esquema de mayor cooperación, antes que de control jerárquico (^{Aguilar, 2015}). El Estado omnipresente, fuerte y activo, garante del crecimiento económico y la justicia social ha quedado atrás. El conjunto de condiciones actuales requiere más de un “Estado socio”, que no sólo produzca soluciones, sino que, además, participe en la construcción colectiva de las alternativas a los problemas públicos. ^{Cabrero (2006)} interpreta esta solución como un “desplazamiento de la acción estatal que abandona la dirección y el control […] para actuar horizontalmente como un actor más, aunque se trata de un agente articulador del conjunto” (p. 20). Para ^{Aguilar (2015)} se ha transitado de un “centro de gobierno” a un “sistema de gobierno”.

Los actores son autoridades, individuos, grupos, organizaciones que participan del problema, que están interesados en influir en su gestión, regulación o solución y que pueden relacionarse entre ellos en forma de red. Los puntos nodales son los también llamados “interfaces sociales”, espacios, físicos o virtuales, de encuentro entre actores, donde se relacionan frente a problemas y procesos y se llega a acuerdos, decisiones, y se establecen normas sociales de comportamiento futuro. Es entonces posible evaluar la dirección que toman los procesos, a fin de identificar los factores favorables al cambio, al estancamiento, incluso, al retroceso (^{Hufty, 2004}).

Una forma concreta de volver inteligible y más o menos operacionalizable el presente trabajo, sin perder de vista el enfoque de gobernanza, lo proporciona ^{Barba (2019)}, al recuperar de Etzkowitz y Leydesdorff el concepto de triple hélice, el cual en resumen sostiene: “en el marco de una nueva era económica, en la que el conocimiento y la capacidad de inventiva constituyen la materia prima de mayor valor, la triple hélice puede surgir en un espacio geográfico determinado si logran consolidarse una serie de interacciones entre tres importantes agentes, necesarios todos para propiciar un entorno favorable para la innovación: el gobierno, la empresa y la universidad” (p. 281).

Para fines de este trabajo se analiza la contribución de dos de las hélices: la gubernamental (municipal) y la universitaria. Consideramos que una vez que se logre una sinergia funcional, la tercera elite tendrá los incentivos para activarse en materia paradiplomática, pero no mientras lo que predomine sea la incapacidad gubernamental para la gestión e implementación de los AH. En nuestro estudio concreto, se afirma que la transformación interna (^{Barba, 2019}) de la hélice universitaria, asumiéndose plenamente como actor paradiplomático (bajo el tercer enfoque analizado en el tercer apartado), aunado a un reconocimiento urgente por parte de la hélice gubernamental -en el sentido que se ha visto rebasado y que involuntariamente opera más como un ralentizador o “freno” para la gestión e implementación efectiva de los AH (véase ^{Hufty, 2004})- llevaría a considerar que la hélice universitaria puede coadyuvar a la hélice gubernamental para su necesaria transformación en materia paradiplomática. Nuestra propuesta utiliza la metodología de ^{Hufty (2004)}, junto con el enfoque de triple hélice (en nuestro caso, de dos hélices) para operacionalizar la paradiplomacia en un esquema de gobernanza. En los municipios mexicanos la paradiplomacia se ha generado, como el resto de las políticas gubernamentales, de arriba hacia abajo y aislada de sus eventuales beneficiarios y socios. Si bien se cuenta con instrumentos potencialmente útiles, la aplicación de estos ha sido poco adecuada, ya no digamos desde la perspectiva de la gobernanza, sino incluso de la gobernabilidad democrática.

El problema. Como hemos visto, la paradiplomacia municipal no se agota con la firma de los AH. El “problema” es más amplio y abarca a la gestión en conjunto (analizar con qué ciudades es más factible establecer los AH, los elementos concretos en que se basará el AH, cómo hacer funcionar el AH, establecer los canales de comunicación e intercambio con las ciudades hermanas, gestionar los presupuestos para implementar las actividades resultantes; verificar que las actividades de internacionalización estén vinculadas a la estrategia de desarrollo local, analizar si el AH es la mejor herramienta para los objetivos de internacionalización, etcétera).

Normas. Cuando tratamos temas relativos a la acción gubernamental de los gobiernos locales, esta se encuentra delimitada por la normatividad federal y las leyes estatales. Dentro del marco normativo municipal es posible generar un “reglamento de ciudades hermanas o de acción internacional” que servirá para racionalizar la internacionalización; por parte del gobierno municipal se establecerá la Comisión de Ciudades Hermanas o de Relaciones Internacionales dentro del Cabildo y un comité de ciudades hermanas abierto a la sociedad. El Reglamento es la norma formal que puede (y debe) ser negociada entre diversos actores sociales.

Actores. Los actores son los individuos o grupos interesados en participar en el tema de la internacionalización. En principio son los miembros del Cabildo y los funcionarios locales, pero también pueden ser parte la diversidad de organizaciones e individuos que actúan en el espacio municipal, organizaciones empresariales, organizaciones sociales, organizaciones de la sociedad civil y las organizaciones académicas. Cada uno de los actores interesados participa de acuerdo con sus intereses y aporta insumos en función de esos mismos intereses. El gobierno genera legitimidad y da seguimiento a la política. Las organizaciones académicas, en concreto, tienen capacidad de aportar información estadística y documental, análisis sectoriales, manuales e insumos para facilitar la toma de decisiones sobre la política de internacionalización.

Los puntos nodales. También identificados como “interfaces sociales”, son los sitios de encuentro de los actores. Estos sitios pueden ser físicos o virtuales y son importantes porque en ellos se llevan a cabo las negociaciones, se toman las decisiones, se establecen los acuerdos y se distribuye el trabajo entre los interesados en la política de internacionalización municipal. Preferentemente el punto nodal de la paradiplomacia tendría que ser el comité ciudadano de ciudades hermanas del municipio.

Los procesos. Son las situaciones o cambios que se dan, en este caso la evolución de la política de internacionalización del municipio. Los procesos permiten determinar la forma de las negociaciones para definir qué AH son más viables, qué actores tienen un mayor peso en los AH, quién contribuye con qué insumos a la hechura de la política, cómo se concretan los AH, etcétera (véase cuadro 1).

Los casos de estudio. Entre los meses de mayo y julio de 2020 se enviaron tanto solicitudes para realizar entrevistas, como cuestionarios diagnóstico a las y los presidentes municipales de 160 municipios pertenecientes a las 32 entidades federativas que conforman México.² Al obtener, a nivel nacional, tan sólo dos respuestas a los cuestionarios y cinco municipios que aceptaron ser entrevistados, se determinó que la forma más eficiente (no necesariamente la idónea) para obtener la información era el recurso de solicitudes por transparencia. Toda vez que la actividad de paradiplomacia universitaria en curso consiste en una colaboración entre académicas y académicos de instituciones de educación superior (IES) en Guanajuato y Oaxaca, se determinó que en este primer trabajo se limitara el análisis a los municipios de ambos estados; más aún, toda vez que el número de municipios es elevado para ambos estados (46 municipios para el caso de Guanajuato y 570 en el caso de Oaxaca), se determinó presentar la solicitud de información por transparencia a los diez municipios más poblados de los estados de Guanajuato y Oaxaca; o bien, en los casos en que no hubiese un Pueblo Mágico y/o algún municipio que destacara por el cuidado/riqueza medioambiental, entonces podrían incluirse entre las diez solicitudes de información por transparencia, municipios que no estén entre los diez más poblados de cada estado.³ Así, de marzo a mayo de 2021 se llevó a cabo una consulta de once preguntas por medio de la Plataforma Nacional de Transparencia en 20 municipios de los estados de Guanajuato (diez) y Oaxaca (diez) (véase el listado de los municipios en cualquiera de las cuatro cuadros).

Con esta consulta se busca identificar no sólo la existencia de una política de internacionalización de los municipios seleccionados, sino la existencia de condiciones y elementos que abonen a un modelo de gobernanza.

Más aún, la selección de estos municipios (nueve de los diez más poblados a nivel estatal para el caso de Guanajuato y siete de los diez más poblados para el caso de Oaxaca), permiten avizorar un diagnóstico importante para planear la actividad paradiplomática universitaria. Ciertamente las IES suelen localizarse (de hecho, concentrarse) en las zonas con mayor población. Los diez municipios seleccionados para el estado de Guanajuato cuentan con 132 de las 152 IES reportadas por la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES),⁴ lo cual equivale a 86.84% del total de las IES del estado; mientras que para el caso de Oaxaca, los diez municipios seleccionados cuentan con 51 de las 78 IES registradas por la ANUIES, lo cual representa 65.38% de las IES en Oaxaca.⁵ En Guanajuato, sólo Atarjea no cuenta con alguna IES, mientras que en Oaxaca, sólo tres municipios (Santa Lucía del Camino, Santa María Tonameca y Chiquihuitlán de Benito Juárez) no cuentan con alguna IES. Se puede apreciar que en los cuatro casos, los municipios que no aparecen dentro de los diez más poblados de cada entidad federativa, son los que no cuentan con una IES.

Los municipios seleccionados se encuentran entre los más relevantes demográfica y económicamente en sus respectivos estados. En el caso de Guanajuato los diez municipios corresponden al 64% de la población del estado; por su parte, los diez municipios de Oaxaca representan el 22% de la población estatal. Tomando las cifras estatales, el Índice de Marginación del estado de Guanajuato es medio, pero el de los municipios seleccionados es bajo y muy bajo, salvo Atarjea que se encuentra en nivel alto; por su parte, el Índice de Marginación del estado de Oaxaca es muy alto, mientras que entre los municipios seleccionados, cinco tienen nivel muy bajo, tres bajo y dos alto.

Por lo que corresponde a consideraciones de la relevancia económica de los municipios seleccionados, tenemos que, para Guanajuato, los diez municipios concentran 64.51% del personal ocupado y 83.57% del valor bruto de la producción; mientras que en el caso de Oaxaca, los diez municipios analizados concentran 43.44% del personal ocupado y 82.98% del valor bruto de la producción (véase cuadro 1).

Los resultados de la consulta se presentan en el cuadro 3. Quince de 20 municipios respondieron, faltando uno de Guanajuato (Atarjea) y cuatro de Oaxaca (Salina Cruz, Juchitán de Zaragoza, Santa María Tonameca y Chiquihuitlán de Benito Juárez). Llama la atención la falta de respuesta de los municipios más pequeños en ambos estados. En el caso de Guanajuato, como se puede apreciar en el cuadro 1, Atarjea es el municipio menos poblado de los 46 municipios que integran el estado de Guanajuato. En el caso de Oaxaca, Santa María Tonameca se ubica en el lugar 33 por población a nivel estatal, mientras que Chiquihuitlán de Benito Juárez ocupa, por su población, el lugar 333 entre los 570 municipios que conforman el estado de Oaxaca. Esto obliga a pensar que las capacidades institucionales, incluyendo obligaciones esenciales, como la transparencia, se dificulta más en los municipios escasamente poblados.

El problema. Sólo siete municipios (35% del total de municipios) reconocen la existencia de AH con ciudades nacionales y/o extranjeras. Tal como advierten ^{Milani y Meirelles (2011)} , algunos territorios son más activos y tienen una mayor internacionalización que otros. Cuatro municipios (20%) reportan algún tipo de resultado. Tres de los municipios que reportan resultados lo hacen dentro del esquema tradicional de las donaciones y uno sólo de intercambio cultural. Puede apreciarse la prevalencia de esquemas verticales -Norte-Sur- en los AH (^{Bontenbal y Van Lindert, 2012}; ^{Jiménez, 2015}; ^{Rodríguez et al., 2018}).

La confrontación de la información de los cuadros 3 y 4 permite apreciar la falta de consistencia en la información, entre lo proporcionado por los municipios, a través de las solicitudes de transparencia (cuadro 3) y la información recabada por los autores de este artículo. Así, mientras que las respuestas municipales reportan sólo seis municipios con AH (cinco en Guanajuato -Celaya, Dolores Hidalgo, Guanajuato, León y Silao- y uno en Oaxaca -Oaxaca de Juárez-), la investigación propia (cuadro 4) reporta que hay 17 municipios con AH (los diez de Guanajuato y siete en Oaxaca (todos salvo Santa Lucía del Camino, Santa Cruz Xoxocotlán y Chiquihuitlán de Benito Juárez), ya sea este nacional o internacional.

Por lo que corresponde a los resultados de los AH, no obstante las escuetas respuestas obtenidas por transparencia, sabemos que en Guanajuato, hermanada con Ashland, existe el Paseo Ashland y un mural que retrata a la ciudad hermana. En Oaxaca de Juárez, dentro del edificio municipal, hay una exposición que incluye a todas sus ciudades hermanas. Adicionalmente, en un parque de dicha ciudad capital, hay un árbol emblemático de una de sus ciudades hermanas y hay una escuela con el nombre de un luchador por los derechos de los afrodescendientes, personaje que motivó uno de los AH. Lo que no parecen existir son experiencias de intercambio circular de expertise, precisamente lo que recomiendan ^{Berensztein y Bohmer (s. a.)} y ^{Bontenbal y Van Lindert (2012)} .

La norma. En términos de la internacionalización, de los 20 municipios consultados sólo cuatro (20%) -Celaya, Guanajuato Capital, León y San Miguel de Allende- cuentan con un reglamento de ciudades hermanas, lo que evidencia la baja prioridad que los municipios otorgan a los AH (véase ^{Berensztein y Bohmer, s. a.}).

Los actores. Dentro del Ayuntamiento, en principio, el actor estratégico en la generación de una política internacional local es la Comisión de Ciudades Hermanas o de Relaciones Internacionales, porque será esta la convocante del resto de actores sociales, empresarios, organizaciones sociales, organizaciones comunitarias, organizaciones de la sociedad civil, universidades, tecnológicos y otras organizaciones educativas. De los 20 municipios consultados, sólo uno (5%) -Guanajuato Capital- cuenta con una comisión de ciudades hermanas o de relaciones internacionales dentro del Ayuntamiento, lo cual es muestra de la escasa capacidad institucional en materia paradiplomática (véase ^{Bontenbal y Van Lindert, 2012}). La comisión se llama Comisión de Cultura, Relaciones Internacionales, Juventud y Deporte; sin embargo, por la amplitud de sus tareas, los esfuerzos en la construcción de la política se diluyen y con ella los resultados esperados. Por otro lado, en el plano administrativo, sólo dos municipios (10%) -San Miguel de Allende y Oaxaca de Juárez- cuentan con una oficina especializada en el tema de la internacionalización, lo cual también evidencia la escasa capacidad institucional instalada (^{Bontenbal y Van Lindert, 2012}); en otros tres municipios (15%) -Celaya, Salamanca y Silao- las oficinas de desarrollo económico y turismo llevan a cabo la gestión de los temas de internacionalización.

Los puntos nodales. En ninguno de los 20 municipios se encuentra constituido un comité ciudadano de ciudades hermanas. Esto evidencia la inexistencia de espacios de encuentro, diálogo, negociación y acuerdos en la política de internacionalización local. Esto refleja la escasa disposición a integrar al proceso político-administrativo a actores e intereses particulares, no gubernamentales (^{Bontenbal y Van Lindert, 2012}; ^{Jiménez, 2015}), la incapacidad para formar coaliciones amplias que incluyan actores no gubernamentales (^{Berensztein y Bohmer, s. a.}).

El proceso. De acuerdo con los resultados (cuadros 3 y 4), no se puede considerar que alguno de los municipios consultados tenga una política internacional local que apoye el desarrollo local. Aunado a la insuficiencia y/o carencia de normas, actores o puntos nodales, no hay o son escasos los resultados concretos de los AH, más allá de las donaciones. La especialización en el tema por parte de la administración pública local es escasa y no se reconoce en ninguno de los 20 municipios que exista un presupuesto gubernamental destinado a las tareas paradiplomáticas, condición sine qua non para la internacionalización efectiva (^{Bontenbal y Van Lindert, 2012}).

PROPUESTA DE PARTICIPACIÓN DE LA UNIVERSIDAD COMO ACTOR PARADIPLOMÁTICO

En Chile, ^{Bernal (2015)} advierte dificultades similares a las que nuestro estudio empírico arroja; sin embargo, reconoce que en algunas regiones, como Tarapacá, se ha alcanzado un protagonismo importante, lo cual en gran parte se debe a una fructífera vinculación público-privada que se alcanza entre los actores, conformando un círculo virtuoso: universidad-empresa-sector público, sinergia que permite construir una visión estratégica para el desarrollo de la subregión. En Colombia, ^{Rodríguez et al. (2018)} identifican problemas similares a los identificados en Guanajuato y Oaxaca. Ante esto sugieren que otras instancias -por ejemplo, las universidades- puedan darle seguimiento y potencialidad a los AH a través del tiempo. La labor fundamental de la paradiplomacia universitaria es dar respuesta a los AH existentes. El rol de la Universidad dentro de los AH debe ser el de un actor estratégico y activo de los proyectos de cooperación internacional, a partir de los recursos con que cuenta. De entrada, podemos mencionar el manejo de información relevante y la capacidad de procesamiento de la misma; segundo, aportando capacidad tecnológica en el diseño de políticas innovadoras; tercero, capacidad de negociación con otros actores relevantes de la realidad local, y finalmente, un fuerte compromiso social que trasciende los procesos político-electorales, así como la permanencia, por décadas, de sus investigadores, con lo cual la actividad paradiplomática de las universidades no está limitada por los trienios municipales, problema advertido por ^{Zeraoui (2016)} y por ^{Berensztein y Bohmer (s. a.)}. Un segundo del papel que puede desempeñar la Universidad es el de coadyuvar a la racionalidad de los AH futuros. Las universidades tienen la capacidad de analizar diacrónicamente los resultados de los AH, y al no responder de forma directa a lógicas económicas reduccionistas, están en posición de responder a agendas globales; por ejemplo, los Objetivos de Desarrollo Sostenible. De los estudios parsimoniosos de las universidades, pueden surgir análisis fundamentados y útiles para identificar a ciudades que presentan características geográficas, culturales y/o económicas afines, como criterios para un hermanamiento viable y racional. Un tercer papel que puede desempeñar la Universidad, dentro del enfoque de gobernanza de la actividad paradiplomática universitaria, es similar a lo expuesto por ^{Arostegi (2004)}, en la promoción de la inserción en redes de cooperación (^{Jiménez, 2015}). Tal es el caso del Museo Virtual de Ciudades Hermanas (MVCH), proyecto que no se abordará en este trabajo (por razones de espacio y por no contemplarse dentro de los objetivos específicos de este artículo), pero que es parte de un proyecto innovador en curso, de actividad paradiplomática universitaria, para relanzar AH inoperantes o francamente olvidados, realidad que se desprende del análisis de los cuadros 3 y 4. También desde la lógica del valor de las redes, ^{Berensztein y Bohmer (s. a.)} consideran que los AH no se limitan a proveer asistencia técnica y administrativa a las partes, sino que pueden constituir un dispositivo de promoción de redes que faciliten el intercambio de información, experiencias y prácticas exitosas, con lo cual se pueden idear soluciones a demandas y desafíos futuros. Para que esto suceda, cada actor hermanado debe definir sus propias necesidades, lo cual obliga a pensar, como lo hacen ^{Berensztein y Bohmer (s. a.)}, que “los proyectos de hermanamiento no son un mecanismo para fomentar la cooperación en general, sino para lograr resultados concretos y específicos” (p. 9). Las universidades, a través de la aplicación de encuestas (entre la población) y de cuestionarios (entre los gobiernos municipales) pueden identificar los intereses de la población (en conjunto o segmentados), así como el expertise con el que cuenta el municipio y que puede ser ofertado a ciudades hermanas; o bien, el expertise y/o mejores prácticas desarrollado en otras latitudes para atender los problemas locales más apremiantes. Tal expertise y mejores prácticas, que genere escenarios de ganar-ganar (^{Berensztein y Bohmer, s. a.}) puede ser la esencia de los AH.

CONCLUSIONES

La evolución de la actividad paradiplomática va de la mano de la evolución social. Actualmente los enfoques de gobernanza parecen tomar prominencia no sólo dentro de procesos políticos locales y/o estrictamente domésticos, sino también dentro de la actividad paradiplomática de los gobiernos locales, así como de actores internacionales emergentes; por ejemplo, las universidades. En cuanto a la paradiplomacia municipal, se puede concluir que los AH gozan de vigencia, al grado de ser el instrumento paradiplomático más socorrido. Sobre los casos de estudio analizados, los resultados son, de entrada, poco alentadores. Sólo 35% de los municipios consultados cuentan con AH. Aunado a lo anterior, 20% de los municipios reportan AH registrados ante la SRE. Peor aún, de los siete municipios que cuentan con hermanamientos, sólo uno (5%) cuenta con una comisión municipal ad hoc; dos municipios (10%) cuentan con un reglamento de hermanamientos y ninguno cuenta con un comité ciudadano de ciudades hermanas, lo cual complica, en principio, cualquier perspectiva de ciudadanizar los AH y de poner en práctica un enfoque de genuina gobernanza para la gestión e implementación de los AH. La ausencia y/o baja prevalencia de comisiones municipales ad hoc, de reglamentos de AH, de POA y de comités ciudadanos de hermanamientos, no sólo complican el enfoque de gobernanza, sino que parecen condenar a los AH a quedar inmersos en la administración personalista de los presidentes municipales en turno y a ejercer un borrón y cuenta nueva cada tres o seis años. Vemos, en línea con ^{Hufty (2004)} , que la gestión e implementación de los AH de los municipios estudiados, puede no sólo dificultar el cambio, sino estancar o incluso generar retrocesos en los resultados de los AH.

Pese a todas las dificultades que se derivan del análisis de los AH en 20 municipios de Guanajuato y Oaxaca bajo el esquema de gobernanza propuesto por ^{Hufty (2004)} , lejos de afirmar el fracaso de la gestión e implementación de los AH, lo que puede verse es un gran potencial. Aunque se puede concluir, basado en evidencias, que una de las hélices (municipal) está rota, la emergencia de una segunda hélice (la universitaria), permite pensar que por medio de la puesta en marcha de una actividad paradiplomática universitaria, las universidades pueden ayudar a reparar la primera hélice y asistirla para finalmente transitar hacia un esquema de gestión e implementación de los AH bajo principios de gobernanza, basados en la racionalidad y éxitos que han sido identificados en otras latitudes. Se puede pensar, lógicamente, que en la medida en que las dos hélices funcionen en una relación simbiótica, será mucho más fácil convocar a la tercera elite (la empresarial), generando esquemas de suma variable (ganar-ganar), tanto para los actores locales como para los actores interesados en las ciudades hermanas. Por lo pronto, una universidad estatal ha comenzado, desde 2018, a desarrollar una actividad genuinamente paradiplomática (coadyuvando a la paradiplomacia municipal). Algunos resultados preliminares, para desarrollar en un trabajo futuro, son la promoción de un comité ciudadano de ciudades hermanas, la labor de convencimiento (exitosa) para registrar ante la SRE el icónico AH Guanajuato-Ashland, una iniciativa de colaboración (en marcha) con la Secretaría del Migrante y Enlace Internacional (SMEI) de Guanajuato⁶ y el lanzamiento de una plataforma (red) de ciudades hermanas (por ejemplo, el Museo Virtual de Ciudades Hermanas), proyecto de acción paradiplomática universitaria conducido desde la Universidad de Guanajuato, con la colaboración de la Universidad del Mar-Huatulco.