Ensayos

 

Modernización de la educación superior, alternancia política y desigualdad en México

 

Lorenza Villa Lever*

 

* Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. Especialista en temas educativos, actualmente trabaja sobre el tema "oportunidades y desigualdad social en la educación superior". Correo e: lorenza@sociales.unam.mx

 

Ingreso: 18/08/13
Aprobado: 02/11/13

 

Resumen

El propósito de este artículo es analizar las políticas educativas hacia la educación superior (ES) en México desde 1989 a la fecha. Su núcleo será el examen de aquellas puestas en práctica en los dos últimos gobiernos del Partido Revolucionario Institucional (PRI) (1989-1994 y 1994-2000) y los dos primeros del Partido Acción Nacional (PAN) (2000-2006 y 2006-2012). Además de dar cuenta del estado de la educación superior en el país a lo largo de esos años, -con énfasis en las desigualdades producidas por la evolución de la matrícula y la diversificación del sistema-, se abordarán los principales ejes de política, subrayando cuáles muestran rasgos de continuidad o de cambio.

Palabras clave: Políticas de modernización de la educación superior, Alternancia política, Desigualdad, Cambio o permanencia.

 

Abstract

This article intention is to analyze the educational policies towards the Higher Education in Mexico from 1989 up to this date. Its core will be the examination of those practices in the last two governments of the Revolutionary Institutional Party (PRI) (1989-1994 and 1994-2000) and both first ones of the National Action Party (PAN) (2000-2006 and 2006-2012). Besides realizing the higher education condition in the country throughout these years, -with make emphasis on the inequalities produced by the matriculation evolution and the system diversification-, the principal axes of politics will be approached, underlining which goes first: continuity or change.

Key words: Higher education innovation policies, Political alternation, Inequality, Change or permanency.

 

Presentación

El propósito de este artículo es analizar las políticas educativas relativas a la educación superior (ES) en México desde 1989. Su núcleo será el examen de las acciones puestas en práctica en los dos últimos gobiernos del Partido Revolucionario Institucional (PRI) al frente del Ejecutivo (1989-1994 y 1994-2000)¹ y los dos correspondientes al Partido Acción Nacional (PAN) (2000-2006 y 2006-2012). Asimismo, pretende dar cuenta del estado de la educación superior en el país a lo largo de esos años, -con énfasis en las desigualdades producidas por la evolución de la matrícula y la diversificación del sistema-, se abordarán los principales ejes de las políticas públicas, señalando cuáles muestran rasgos de continuidad o de cambio. Para ello, fue necesario analizar los planes y programas, las estrategias y las acciones del gobierno orientadas a modificar el sistema de acuerdo a sus intereses.

De igual manera, para entender la política educativa que correspondió a cada periodo será fundamental tomar en cuenta dos factores: primero que el Sistema de Educación Superior (SES) mexicano está compuesto por instituciones públicas y privadas con distintos grados de dependencia del Estado. En ese sentido, los gobiernos no pueden exigir el cumplimiento de normas ni el seguimiento de directrices a las instituciones autónomas², que representan 55 por ciento del total de las públicas. Es sólo en el contexto de niveles de autonomía diferenciada de las Instituciones de Educación Superior (IES) públicas (federales, estatales y autónomas) y de las particulares, con respecto al Estado, que será posible entender la política educativa. Segundo, que el papel que ha jugado la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) como instancia que representa a las universidades del país, y su vinculación con la Secretaría de Educación Pública (SEP) muestra la compleja red de relaciones entre el gobierno y la diversidad de modalidades educativas que componen el SES (Rodríguez: 2002, 134). En ese escenario es importante manifestar cómo se han definido los principales ejes de políticas públicas orientadas a la educación superior (Acosta: 2000a, 2000b; De Vries: 2000; Ibarra: 2001; Mendoza: 2002; Alcántara: 2009), principalmente los relacionados con la conformación, coordinación y planeación, financiamiento y evaluación del SES.

La última reforma educativa de gran envergadura que ha vivido México, concebida con una visión integral del sistema educativo, fue la planteada a principios del sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), con Ernesto Zedillo como Secretario de Educación Pública. Este hecho supuso una posible continuidad, pues ya en su sexenio como titular del Ejecutivo, Zedillo retomó esa reforma y sus políticas y acciones y actuó en consecuencia con lo planteado en el Programa para la Modernización Educativa (PME) 1989-1994, presentado en octubre de 1991 (SEP:1989). En ese sentido, se puede hablar de al menos diez años de políticas sostenidas. Pero, ¿Qué pasa con la educación superior en momentos de alternancia política? ¿Cómo se manifiesta el impulso a la continuidad, en el ámbito de la educación superior³, una vez que cambia el partido en el gobierno?

El artículo está organizado en tres apartados: el primero incluye una caracterización general del SES, con el objeto de resaltar sus principales tendencias de crecimiento y diversificación en los 24 años comprendidos en los cuatro sexenios analizados. En el segundo, se abordan las políticas de educación superior y las acciones de gobierno que han orientado la es durante los últimos cuatro sexenios, tanto en lo relacionado con la coordinación y planeación del SES, como de su financiamiento y evaluación.

 

El Sistema de Educación Superior (SES): crecimiento y diversificación

En México el sistema de educación superior está compuesto por instituciones públicas que son financiadas por el Estado -en sus niveles federal, estatal y municipal- y privadas, cuyos propietarios son personas físicas o personas morales. En ambas se imparten tres niveles de formación: técnico profesional, licenciatura y posgrado; en tres modalidades: educación tecnológica, universitaria y normal⁴. También existen los centros e institutos de investigación que pueden depender o no de instituciones universitarias.

El Sistema de Educación Superior pasó de una expansión rápida y no planeada en los años setenta, con un crecimiento a tasas anuales de hasta 16.5 por ciento% en 1970-71, y de 10.3 por ciento en 1980-81,; asimismo enfrentó a la desaceleración de la demanda que llegó al 0.6 por ciento en 1990⁵. A partir de ese momento, reinicia el crecimiento del SES, y en el periodo de 1989 a 2012 se expresaron las siguientes tendencias.

 

Crecimiento de la cobertura de la demanda potencial

A nivel general, se puede hablar de una expansión sustancial del Sistema de Educación Superior. De acuerdo con datos del sexto informe de gobierno del presidente Felipe Calderón (2012), entre 1990-91 había inscritos en educación superior⁶ mil 252 alumnos, y en el periodo 2012-13 3332.8 alumnos. El personal docente aumentó de 134 424 en 1990-91 a 358 961 en 2012-13. Finalmente, el número de escuelas de educación superior se incrementó de 2 123 a 7 079 en el mismo periodo.

En los últimos cuatro sexenios, el porcentaje de cobertura (número de inscritos en es sobre el número de jóvenes entre 19 y 23 años) se ha elevado de manera importante, sin embargo, no alcanza la de otros países Latinoamericanos, que en 2010 tenían una cobertura de educación superior más alta, como Panamá (46.0 por ciento), Chile (52.0 por ciento), Cuba (64.0 por ciento), o Argentina (67.0 por ciento), por citar sólo algunos. En México la cobertura ha evolucionado paso lento: después de un periodo de estancamiento durante el sexenio salinista, la matrícula de es enfrenta dos momentos de crecimiento interesantes: uno en el sexenio de Ernesto Zedillo en el cual la cobertura pasó de 12.7 a 21.6 por ciento. El otro fue durante el sexenio de Felipe Calderón, cuando el porcentaje de cobertura se modificó de 25.9 a 35 por ciento (Tabla 1). Sin embargo, lo anterior representa que tan solo 35 de cada 100 jóvenes, en edad de estudiar educación superior, tuvieron la oportunidad de cursarla.

 

Oferta educativa de la es pública y particular

Como se puede observar en la Tabla 2, la tasa de crecimiento de la ES en el periodo que se contempla tiene su punto más alto en la segunda mitad de la década de los noventa, cuando alcanzó el 7.4 por ciento%. Este crecimiento es resultado principalmente del desarrollo de la es particular, que inició su crecimiento a principios de los años noventa y cuyo auge llega hasta el año 2000. Sin embargo, en los dos panistas, reflejaron un decremento en la es particular y de recuperación en la pública (Tabla 2 y Gráfica 1).

En los años noventa, las instituciones privadas apoyaron el alcance de las metas de crecimiento y cobertura propuestas por la gestión de Ernesto Zedillo, asimismo aliviaron la presión de la creciente demanda y desde luego la presión sobre los recursos limitados con que operó el sector. Lo anterior se corrobora en la Gráfica 1 que muestra la evolución de la matrícula de educación superior entre 1988-89 y 2011-12, donde se ve el crecimiento de la matrícula de educación superior particular, la cual se duplica entre 1994-95 y 2000-01. En contraste, la matrícula de la es pública tiene su mayor crecimiento en el sexenio de Calderón. El aumento de la matrícula y de la cobertura de educación superior en el último sexenio se debe a que se desplegaron cuatro estrategias: 1) Abrir nuevas instituciones; 2) Ampliar la infraestructura de las instituciones de educación superior ya existentes; 3) Usar de manera más eficiente la capacidad instalada; y 4) Ampliar la oferta educativa no escolarizada.⁷

Por otro lado, en septiembre de 2002, se aprobó una nueva modificación al Artículo 3° constitucional, cuya fracción VI se refiere a la educación superior impartida por particulares, con la cual se regulan los servicios de las instituciones de educación superior privadas.⁸

No obstante, que el gobierno federal ha propiciado la creación de nuevas instituciones públicas en todo el país, es el sector privado el que más IES ha puesto en marcha, muchas de las cuales son pequeñas, (500 estudiantes o menos) y concentran sus carreras universitarias en las disciplinas económico-administrativas y en humanidades, que son las más económicas . De hecho, las IES particulares se beneficiaron por una política de desregulación que culminó en el Acuerdo 279, expedido por la SEP el 10 de julio de 2002, a través del cual se reducían y simplificaban los trámites para la obtención del Registro de Validación Oficial de Estudios (RVOE) con el que deben cumplir las IES particulares, y contrario de lo que ocurre en el sector público, prácticamente se eliminan las instancias de supervisión y evaluación de la SEP sobre los establecimientos y los programas académicos privados. En los dos sexenios panistas el número de escuelas particulares creció a más del doble.

Por el contrario, "Las universidades e instituciones autónomas, por ley, enfrentan problemas específicos. Es notoria la falta de adecuación del Artículo 3° Constitucional, fracción VII, con la realidad que viven las universidades. En 1980 se elevó a rango constitucional la autonomía universitaria, pero nunca se emitió la Ley Reglamentaria de dicha fracción, por lo que su aplicación es resultado de la discrecionalidad política de los distintos actores relacionados con la educación superior. Las universidades requieren garantías jurídicas para definir con autonomía sus planes de desarrollo. No basta lo señalado en la fracción VII, que es práctica vigente en las instituciones a las que la ley otorga autonomía (libertad de cátedra e investigación, para definir planes y programas de estudio, para determinar los mecanismos de ingreso y permanencia de su personal académico y para administrar su patrimonio); se requiere precisar el ámbito de la autonomía y su relación con procesos que han tenido impulso en años recientes, como son la rendición de cuentas. En este tema es necesario interpretar jurídicamente, cuatro aspectos: los procedimientos bajo los cuales las universidades autónomas, por ley, deben ser auditadas por la Auditoría Superior de la Federación; el tema de la seguridad en el campus universitario y la intervención de la fuerza pública; la vinculación de las políticas financieras federales con la autonomía de las universidades, y la rendición pública de cuentas por medio de la evaluación de los resultados" (Mendoza Rojas:2004).⁹

 

Equilibrio de la matrícula por entidad federativa

La matrícula de educación superior se ha expandido paulatinamente en todo el país. Si en 1990 había 15 estados que no alcanzaban el 10 por ciento de la matrícula de nivel superior, en 2002 había 15 que no cubrían el 20 por ciento y en la actualidad hay seis estados que tienen una cobertura menor al 25 por ciento Sin embargo, actualmente el Distrito Federal conserva el porcentaje de cobertura más alto del país, con 71.2 por ciento Los porcentajes del resto de entidades oscilan entre 43 de Sinaloa y el 25.4 por ciento de Tlaxcala.

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Composición de la matrícula de educación superior por área de conocimiento: énfasis en las modalidades tecnológicas

En general la distribución de la matrícula por área de conocimiento se ha mantenido estable en los cuatro sexenios analizados, con algunas excepciones: la matrícula de Educación y Humanidades ha disminuido casi seis puntos porcentuales, en buena medida resultado del descenso de la matrícula de la Licenciatura Normal que pasó de 8.70 por ciento en 1990-91, a 4.0 por ciento en 2012-13. El área de Ingeniería y Tecnología creció 7 por ciento entre 1997-98 y 2011-12, por el impulso a la creación de las Universidades Tecnológicas iniciadas en 1991, impulso que se fortaleció en el sexenio de Ernesto Zedillo. A partir de 2002, el gobierno federal abrió una nueva modalidad de Educación Superior, se trata de las Universidades Politécnicas, cuyo objetivo es responder a la demanda de los egresados de las Universidades Tecnológicas, por obtener un título de licenciatura¹⁰, y para dar cabida a grupos poblacionales que habían quedado excluidos de la educación superior pública. Finalmente, la matrícula de Ciencias de la salud aumentó apenas un punto porcentual entre los dos periodos.

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A partir de la década de los noventa inició un fuerte impulso a la creación y ampliación de las carreras tecnológicas, como se puede ver en la Tabla 5.  Entre 1990 y 2010 se abrieron 33 Institutos Tecnológicos Federales, 131 Tecnológicos de Estudios Superiores, 74 Universidades Tecnológicas, 38 Universidades Politécnicas, y 11 Universidades Interculturales. Cabe señalar que la creación de este tipo de instituciones también estaba orientada, a satisfacer la atención del segmento de la demanda excluido de las otras oportunidades de acceso a la educación superior pública.

 

La equidad en el acceso a la ES

La cobertura y matrícula de jóvenes pertenecientes a los deciles de ingreso más desfavorecidos, -I a IV-, ha aumentado de manera significativa a partir de 1990, aunque es desde principios del sexenio foxista cuando se da una mayor inclusión de estudiantes provenientes de los estratos más desfavorecidos, como se aprecia en las gráficas 3 y 4. Lo anterior va acompañado con un sistema de becas orientadas a los jóvenes de escasos recursos, llamadas Becas PRONABES (Programa Nacional de Becas de Educación Superior) que iniciaron en 2001 con 88,844 becas distribuidas. En 2004-05 se otorgaron 137,852 y en 2011-12 se alcanzaron las 400,000 becas. Ese último año además, se inició con las Becas Universitarias con las cuales se alcanzó un total de 813,174 becas otorgadas. Dichas becas han sido orientadas a los jóvenes pertenecientes a los cuatro primeros deciles de ingreso, con objeto de aumentar su participación en la educación superior (Gráficas 3 y 4).

Por otro lado es posible decir que en 2010 la educación superior pública integraba de manera equilibrada a los distintos estratos sociales, pues como se muestra en la Gráfica 5, atendía al 31 por ciento de los estudiantes provenientes de los cuatro primeros deciles de ingreso, mientras la particular sólo se ocupaba del 13 por ciento. . En contraposición, mientras la es pública atendía al 36.6 por ciento de los estudiantes pertenecientes a los dos últimos deciles, es decir, los más favorecidos, la es particular albergaba al 50 por ciento de ellos.

 

Impulso al posgrado

Una última tendencia importante en la evolución del SES en los últimos cuatro sexenios es el impulso al posgrado. La expansión más fuerte inicia en el sexenio de Zedillo, y se refuerza en el gobierno de Calderón.

 

Las políticas de Educación Superior

Coordinación y planeación del SES. La importancia de la ANUIES¹¹

Los primeros intentos de coordinación del sistema datan de 1978, durante el sexenio del Presidente López Portillo, en el cual se hizo patente la importancia de los procesos de planeación para la administración pública. En ese contexto se invitó a la Secretaría de Educación Pública (SEP) y a la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior¹² (ANUIES) a tomar la iniciativa de construir un Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (SINAPPES) que involucrara niveles de planeación nacional, estatal, regional e institucional, así como presentar la propuesta de un Plan Nacional de Educación Superior. Ambas iniciativas fueron aprobadas por la ANUIES en su XVIII Asamblea General, dando inicio a una red de coordinación que albergaba a 117 instituciones, 31 comisiones estatales (COEPES), ocho consejos regionales (CORPES) y una coordinación nacional (CONPES). Con el paso del tiempo el acercamiento entre la ANUIES y el gobierno federal fue estrechándose.

En los siguientes sexenios, la participación de la ANUIES siguió siendo un importante interlocutor en el diseño de políticas públicas de educación superior en cada gobierno, de manera que en la actualidad es una instancia fundamental de la política educativa.

Por estas razones, en el siguiente apartado se aspira a dar cuenta del papel de dicha Asociación en cada sexenio, a partir de sus propuestas de política pública orientadas a la educación superior, así como del tipo de acciones que los gobiernos llevan a la práctica.

En 1988 la ANUIES presentó el documento "Declaraciones y aportaciones de la ANUIES para la modernización de la educación superior", que fue la base del capítulo sobre educación superior en el "Programa para la Modernización Educativa" (PME), en el que Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) basó su proyecto educativo. "La política de educación superior asumió, a partir de ese momento, un cambio de dirección importante, cuyos ejes fundamentales fueron y continúan siendo: a) el impulso de modelos de planeación estratégica en lugar de los anteriores esquemas de planeación sistémica; b) el énfasis en la evaluación de procesos y resultados; y c) la operación de programas de apoyo al financiamiento como instrumentos para impulsar la transformación de la educación superior pública" (Rodríguez: 2002:4).

En 1990 la Asociación aprueba la "Estrategia de la ANUIES para el mejoramiento del sistema de educación superior", y en 1991 el Consejo Nacional de Planeación de la Educación Superior (CONPES) publica el documento "Prioridades y compromisos para la educación superior en México 1991-1994". En ambos documentos se hace énfasis en la formación académica de los profesores, en el mejoramiento de la infraestructura académica, y en la actualización administrativa, normativa y financiera.

Durante la presidencia de Ernesto Zedillo destaca un documento titulado (1994), que además de ser publicado por la ANUIES, también es suscrito por el Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines (CUPIA). Su importancia radica en que delinea, desde la perspectiva de los Rectores de las Universidades, algunos aspectos que permitirían la continuidad de las políticas públicas. Los más importantes son: la creación de un sistema de acreditación; la definición de los estándares mínimos de calidad para el funcionamiento de las universidades; el establecimiento de criterios claros para la asignación del presupuesto regular y para los fondos extraordinarios; y la definición de la carrera académica.

En noviembre de 1999 se publica el documento que sirve de base para formular el Programa Nacional de Educación, del gobierno de Vicente Fox. En el documento de la ANUIES se presentan los principales problemas de la educación superior, con una amplia visión de las características que debiera tener el SES en el año 2020, así como las acciones que deberían ser emprendidas. El documento hace una crítica al funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (SINAPPES), porque ha tenido un funcionamiento irregular y es insuficiente frente a las nuevas condiciones que debe enfrentar el SES. Igualmente, recupera la importancia de la instancia nacional (CONPES) y de las comisiones estatales (COEPES), como mediadores entre las políticas nacionales y estatales; no obstante, señala, siguen sin consolidarse.

En el Programa Nacional de Educación 2002-2006, publicado en 2001, se establecen tres objetivos estratégicos para la educación superior: Integración, coordinación y gestión del SES; Ampliación de la cobertura con equidad; y Educación Superior de buena calidad.

En 2006 la ANUIES presenta el documento del cual se desprenden las dos metas principales para el gobierno de Felipe Calderón -la de alcanzar una tasa de cobertura del 30 por ciento para el grupo de edad de 19 a 23 años y la de implementar un programa de becas con el propósito de fomentar la equidad de acceso y permanencia en el SES que se señalaron en párrafos anteriores-, también se impulsó el mejoramiento de la integración, coordinación y gestión del sistema nacional de educación superior".¹³

 

¿Qué son hoy las humanidades?

La reestructuración de la economía y las restricciones financieras de los años ochenta tuvieron resultados negativos en el ámbito educativo, como la expansión no regulada de la creciente demanda social de educación superior, sostenida por el financiamiento de un Estado en crisis económica, cuya consecuencia fue que la educación superior fuera un tema secundario en la agenda de las políticas públicas. Dicha situación modificó la relación Estado-Universidad, a través de una nueva estrategia implementada por el gobierno y avalada por la ANUIES, con la que se relaciona a la evaluación con el financiamiento, a partir de programas y no de políticas, mismos que continúan hasta la fecha. Los más importantes son:

• FOMES (Fondo para la Modernización de la ES) que aporta recursos extraordinarios para apoyar proyectos institucionales, cuya pretensión es inducir a las instituciones a renovar y adquirir equipamiento, pero también impulsa la renovación académica y administrativa. Se creó en 1990 para estimular el logro de los objetivos del PME para la educación superior. En el sexenio 1994-2000 se orientó a la ampliación de la infraestructura académica y para mejorar la organización de las IES. En los dos siguientes sexenios el FOMES impulsó la consolidación académica y la excelencia de las instituciones de educación superior. Este programa se consolidó como el instrumento principal de redistribución financiera de la SEP.

• SUPERA (Programa de Superación del Personal Académico) otorga becas para apoyar a la planta docente para que mejore su nivel académico. Fue creado en 1993 por la ANUIES con objeto de proporcionar becas de posgrado a profesores de tiempo completo que laboraban en alguna IES. En el siguiente sexenio continuó su operación en universidades públicas y Centros SEP-CONACYT y a finales de los años noventa se orientó a los Institutos Tecnológicos Federales, a instituciones agropecuarias, y a particulares afiliadas a la ANUIES.

• El PROMEP (Programa de Mejoramiento del Profesorado) sustituyó en las universidades públicas al anterior SUPERA. Fue presentado en 1996 a través de convenios firmados entre IES y la SEP, con el objetivo de consolidar cuerpos académicos de alto nivel para profesores de tiempo completo, así como generar nuevas plazas de tiempo completo para docentes con posgrado. La primera convocatoria de becas de posgrado se publicó en 1997. También se otorgaron apoyos individuales y fondos para vincular cuerpos académicos nacionales y extranjeros. El PROMEP estableció como condición la realización de autoevaluaciones y aplicación de programas institucionales de desarrollo, a partir de los cuales las entidades participantes definieran necesidades específicas para el desarrollo de su planta académica, atendida mediante la provisión de becas para que los profesores obtuvieran posgrados en programas académicos de excelencia. Actualmente, el PROMEP apoya a los académicos de las universidades públicas estatales.

• Los Programas de Estímulos al Personal Docente que iniciaron en 1990 en las instituciones de educación superior pública, se enfocaron en el pago adicional al salario, para promover la dedicación y permanencia del personal académico en las IES. A partir de 1997 se han unificado los criterios de aplicación del programa y el perfil de los beneficiarios del programa. Este programa sigue vigente.

• Finalmente, un sello particular de los sexenios panistas ha sido el otorgamiento de becas para jóvenes en edad de estudiar la educación superior, llamadas PRONABES (Programa Nacional de Becas para Educación Superior), que se crea en 2001 con el objetivo de favorecer que los jóvenes estudien una licenciatura o una carrera de nivel técnico superior universitario en instituciones públicas. El monto de las becas varían de acuerdo al año que se curse: en el primer año se les otorgan 750 pesos, 830 el segundo, 920 el tercero y los dos últimos años (cuando la carrera dura hasta cinco años) se les otorgan mil pesos mensuales.¹⁴ El requisito es que el interesado o su familia no tengan ingresos mayores a tres salarios mínimos. Este programa continúa operando.

Todas estas acciones modificaron la manera tradicional de otorgar el financiamiento a las IES públicas, basada en la asignación de presupuestos con base en indicadores de matrícula a través de procedimientos de negociación entre la SEP y cada una de las instituciones. Aunque esta tendencia modernizadora logró cambios en diversos ámbitos, principalmente en la concepción institucional de algunas universidades públicas, para que se abrieran nuevos sectores como los tecnológicos federales y las universidades tecnológicas, politécnicas e interculturales, y en que se fomentara el crecimiento del sector privado a partir de la débil normatividad que lo regulaba, los programas de incentivos financieros no tuvieron como resultado los cambios institucionales profundos que se esperaban (Acosta Silva:2002).

 

La evaluación a las instituciones, a los académicos y a los alumnos

En 1989 se da continuidad a los trabajos de la Comisión Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES) y algunas de sus comisiones, entre las que sobresale la Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA). Con ella se induce la evaluación institucional a partir de tres modelos: la autoevaluación, la evaluación interinstitucional encomendada a los CIIES (Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior) que es la única que logró crear una estructura institucional que aún perdura, y la evaluación del sistema y los subsistemas de ES, a cargo de las subsecretarías de la SEP y de la ANUIES. Es a partir de estos intentos para evaluar el funcionamiento de las instituciones, los programas y el sistema mismo, que la evaluación permea en la gestión de las instituciones y se concreta sobre todo en los programas de estímulos a la productividad académica en las IES de todo el país, cuya consecuencia más importante ha sido la no homologación del salario académico, con base en factores de productividad y desempeño. La consolidación de los sistemas de evaluación y financiamiento, orientados a diferenciar a las universidades públicas, se logra cuando se ponen en marcha los programas de Estímulos al Desempeño del Personal Docente de Carrera o del Programa de Carrera Docente que aporta fondos de complemento salarial en aquellas instituciones que carecen de sus propios programas de estímulo al desempeño docente.

En 1993 se crea una instancia complementaria, el Centro Nacional de Evaluación de la educación superior (CENEVAL) que es una asociación civil que diseña y administra los exámenes de ingreso a la Educación Media Superior, y de ingreso y de egreso a la Educación Superior y el Posgrado, con dos instrumentos para acreditar los estudios: el examen previo a la licenciatura, y el examen general orientado a conocer la calidad profesional del sustentante.

En el gobierno de Vicente Fox se continúan y fortalecen muchas de las políticas anteriores, y se ponen en marcha las siguientes nuevas acciones (SEP:2003:Tercer Informe de Gobierno):

Se implementa el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI). Mediante este Programa se apoya a las instituciones públicas de educación superior con el propósito de mejorar la calidad de sus programas de estudio y de asegurar la de aquellos que han sido acreditados por parte de un organismo reconocido por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES).¹⁵ Los PIFI promueven y financian los proyectos orientados a mejorar la calidad de manera integral, por lo que se complementan con otros programas ya existentes, como el FOMES, el PROMEP, y la evaluación realizada por los CIEES. El PIFI apoya acciones tendientes a:

• Mejorar y asegurar la calidad de los programas educativos de las universidades

• Construir nuevas instalaciones

• Usar de manera intensiva la tecnología

• Adoptar enfoques educativos centrados en el aprendizaje

Se creó también el Programa de Fortalecimiento del Posgrado Nacional (PIFOP), con el fin de consolidar los programas de posgrado, tanto los que tienen orientación profesional, como los de investigación. En 2002 se constituyó el Padrón Nacional de Posgrado SEP-CONACYT, que acredita la calidad de los posgrados que lo integran. Actualmente los programas de posgrado que buscan pertenecer a ese Padrón Nacional deben registrarse y ser evaluados para ser clasificados en la escala existente: de Nueva Creación, Consolidados, de Alto Nivel y de Nivel Internacional.

"En el sexenio de Felipe Calderón se elevó la cobertura de educación superior de 25.2 por ciento en 2006, a 35 por ciento al cierre del 2012. Este logro se debe, en parte, a la creación. durante este sexenio, de 140 nuevas universidades y 96 nuevos campus de instituciones ya existentes. En el ciclo escolar 2006-2007 la matrícula nacional de educación superior (sin incluir el posgrado) era de 2.5 millones de alumnos. En el ciclo que inició (2012-2013) aumentó a casi 3.5 millones de estudiantes.

Se impulsó la evaluación y acreditación del número de programas, que aumentaron de 1,868 a 3,681 entre 2006 y 2012. De acuerdo con cifras del Secretario de Educación, lo anterior significa que actualmente, más de la mitad de los alumnos universitarios (57.5 por ciento estudian en licenciaturas evaluadas y acreditadas por su buena calidad.

Entre 2006 y 2011, se aplicaron más de medio millón de Exámenes EGEL (Examen General para el Egreso de la Licenciatura) del CENEVAL, al término de sus estudios. Lo anterior significa que en la actualidad uno de cada cuatro egresados de la educación superior presenta el EGEL. Finalmente, se fortalecieron los programas de becas con objeto de cerrar las brechas de desigualdad: se entregaron más de 800 mil en el nivel superior¹⁶.

 

Conclusiones

I. En México el crecimiento de la matrícula de educación superior y la diversificación del SES son producto, principalmente, de una fuerte demanda social de estudios superiores y de la apertura de nuevas IES tanto particulares como públicas. Sin embargo, estas acciones no han obedecido necesariamente a un plan de crecimiento fundado en una política educativa pensada a largo plazo, sino más bien a programas sexenales negociados con la ANUIES, y a través de ella con las instituciones de educación superior. Por otro lado, tampoco se han fundado en las necesidades reales, -el porcentaje de cobertura es muy inferior a la demanda de jóvenes en edad de cursar los estudios superiores-, sino que más bien ha obedecido a la ineficacia de los mecanismos de coordinación y planeación de la educación superior por parte de los gobiernos federal y estatal. Por otro lado, la interrelación cada vez más estrecha entre la ANUIES y el gobierno federal, para diseñar políticas de educación superior, ha sido el elemento decisivo que propició la continuidad de la política nacional, que se concentró en la ampliación de la cobertura, la diversificación institucional, la equidad, los procesos de planeación y coordinación del sistema, y la evaluación. En ese sentido, no se puede decir que hayan sido las diferencias en la ideología de los sexenios con gobiernos el PRI y del PAN los que imprimieron las orientaciones seguidas por el SES. Existen; sin embargo, algunas situaciones que vale la pena subrayar, sin perder de vista que es con el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) cuando se inicia un esquema modernizador del sistema educativo, y que es Carlos Salinas de Gortari quien declara neoliberal a su gobierno, lo que imprime un vuelco inédito en las acciones de política educativa, al reducir la intervención del Estado e impulsar la acción de los particulares. En general, los sexenios panistas continúan con esta tendencia modernizadora, la cual se refleja en la educación superior en acciones como las siguientes:

II. El incremento en la tasa de crecimiento del SES en los años noventa se debe principalmente al desarrollo de la educación superior privada, mientras que durante los gobiernos panistas la cobertura de la educación superior es mayor en la educación superior pública. La política de desregulación hacia la educación superior privada. que inicia en los noventa, se profundiza en los sexenios panistas, que impulsan la apertura de instituciones particulares, cuyo número crece del año 2000 a la fecha a más del doble.

III. Hay una mejor distribución regional de la matrícula y un importante crecimiento de la matrícula en el área de Ingeniería y Tecnología, asociada a la creación de las Universidades Politécnicas en los primeros diez años del siglo XXI.

IV. La incidencia en la equidad en el acceso y permanencia en la educación superior, que inicia en el sexenio salinista, se fortalece a principios del gobierno de Fox, con la creación de las Universidades Interculturales para atender a la población de zonas indígenas, y con la creación de un sistema de becas orientadas a propiciar el ingreso a la educación superior pública a jóvenes pertenecientes a los primeros cuatro deciles de ingreso.

V. El impulso al posgrado, tanto en el sexenio de Zedillo como en el de Calderón.

VI. El crecimiento de la matrícula, que se dio en un contexto de restricción financiera, provocó que se fortaleciera la idea de que los gobiernos necesitaban racionalizar los recursos, para lo cual se diseñaron las políticas basadas en la evaluación asociada al financiamiento, tanto para las instituciones, como para el personal académico, lo cual en ocasiones disminuyó la autonomía universitaria, principalmente en el ámbito público. Muchos de los programas implementados desde los años noventa continúan, aunque no siempre han propiciado los cambios institucionales que pretendían. En general se puede concluir que no hay un cambio sustantivo en la manera de concebir la educación superior desde un gobierno del PRI o uno del PAN, sin embargo existen ciertos matices. En realidad, en los sexenios de Vicente Fox y de Felipe Calderón se continúa con las tendencias iniciadas en los dos sexenios anteriores: se hizo hincapié en la calidad y en la evaluación ligada al financiamiento. En relación con la equidad ambos crearon nuevas instituciones orientadas a la atención de un segmento de la población que había quedado excluido de la educación superior pública. Lo nuevo fue que se impulsaron las becas para propiciar el ingreso y permanencia en la es entre los jóvenes de bajos recursos, se fortaleció la planeación de la educación superior a partir de los programas de fortalecimiento institucional y se dio un nuevo impulso al posgrado.

Sin embargo, aunque el conjunto de políticas implementadas en los últimos cuatro sexenios, cuyo fundamento fue la planeación estratégica, la evaluación y el control financiero así como las políticas de equidad, han tenido logros, es necesario que a corto plazo resuelvan los siguientes retos:

1. Aumentar la cobertura de educación superior para que alcance una tasa del 50 por ciento en el sexenio que inicia.

2. Establecer políticas de equidad cuyo objetivo principal sean revertir la tendencia actual, de que a mayor ingreso familiar sea mayor la posibilidad que un joven tenga de estudiar educación superior.

3. Equilibrar la equidad en la cobertura entre las distintas entidades federativas del país.

4. Dar un apoyo decidido a la educación superior pública a través de un incremento al financiamiento público otorgado, con objeto de: I. contrarrestar la desigualdad institucional que lo caracteriza y que redunda en diferencias en el prestigio y el reconocimiento social, que segmenta a la educación superior; II. abrir plazas en las IES con objeto de renovar la planta académica; III. equilibrar entre las IES las condiciones para que satisfagan las necesidades de conocimiento y de cuadros académicos de alto nivel necesarios para el desarrollo nacional.

6. Mejorar la calidad de la ES a partir de un rediseño de los sistemas de evaluación, tanto a instituciones y programas como a académicos, que innove la gestión y buen uso de los recursos financieros y de infraestructura, que desvincule la evaluación de los estímulos económicos y genere información sobre los resultados de la evaluación, para propiciar la mejora continua.

 

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Notas

¹ Fecha de inicio y término del sexenio y Presidente de la República: 1989-1994 Carlos Salinas de Gortari; 1994-2000 Ernesto Zedillo Ponce de León; 2000-2006 Vicente Fox Quezada; 2006-2012: Felipe Calderón Hinojosa.

² La autonomía universitaria está definida en el artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el cual señala que: "Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía tienen la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas. Las universidades autónomas por ley tienen libertad de cátedra e investigación, así como libertad para definir sus planes y programas de estudio, para determinar los mecanismos de ingreso y permanencia de su personal académico y para administrar su patrimonio.

³ En México la última reforma de gran envergadura del sistema educativo nacional se dio en el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, a principios de la década de los noventa. Son tres los niveles educativos que lo conforman -básico, medio superior y superior-, los cuales se han desarrollado de manera independiente uno de otro. El nivel básico dividido en tres subniveles es obligatorio y consta de tres años de preescolar, seis de primaria y tres de secundaria, los cuales son obligatorios. La importancia que el Estado dio a la educación primaria hasta la década de los años ochenta tuvo como resultado la cobertura universal del nivel, aún cuando es necesario señalar que hay niños que viven en comunidades rurales de difícil acceso que no tienen acceso a la escuela. El nivel de educación media superior, de tres años de duración. fue declarada obligatoria el 11 de diciembre de 2008, aunque la medida se puso en marcha a partir del ciclo escolar 2011-2012, y avanzará de manera gradual hasta universalizar la obligatoriedad en todo el país para el ciclo 2020-2021. El nivel medio superior está formado por tres modalidades: el bachillerato general, el bachillerato tecnológico y la educación profesional técnica. La edad ideal para que los jóvenes cursen este nivel es entre los 16 y los 18 años. El nivel de educación superior está integrado por las modalidades de Técnico Superior Universitario que dura dos años, la licenciatura universitaria y tecnológica con una duración entre cuatro y seis años dependiendo de la carrera elegida, la educación normal de cuatro años y el posgrado que incluye la especialización, maestría y doctorado. La reducción de las tasas de natalidad en México, la casi lograda universalización de la primaria, la importante expansión de la educación secundaria a partir de que se hace obligatoria en 1992, y la reforma paulatina para hacer al nivel medio superior también obligatorio, implica que el Estado asuma sus compromisos para ampliar la cobertura de dicho nivel, hace necesario volver la mirada hacia el nivel superior que deberá enfrentar los retos que suponen, tanto el crecimiento experimentado por los niveles de educación post-primarios en el país, como la evolución demográfica del país, con el porcentaje de población joven más alto en su historia, por lo menos hasta el 2015. En ese contexto, es muy importante analizar la educación superior, orientar el rumbo de las políticas educativas y de las IES, para responder a una demanda social cada vez más diversa, que requiere de una inversión creciente, orientada a resolver los problemas de calidad y de desigualdad que la aquejan.

⁴ No existe una definición clara de las características de una universidad o de un tecnológico, pero en general, una universidad ofrece carreras profesionales en varias áreas de conocimiento y, por lo menos, tienen una carrera en el área de Ciencias Sociales y Administrativas o en la de Educación y Humanidades, mientras que las IES tecnológicas tienen como prioridad las áreas de Ingeniería y Tecnología, aunque también las hay especializadas en los ámbitos industrial, agrícola, forestal y del mar. Las escuelas normales son IES que se encargan de la formación de profesionales docentes para la educación básica.

⁵ El gobierno del Presidente de la República Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) estuvo marcado por la crisis económica. Este gobierno debió reestructurar el pago de intereses de la deuda externa con apoyo de la comunidad financiera internacional, para lo cual firmó una Carta de Intención con el Fondo Monetario Internacional, en la que el gobierno mexicano se comprometía a implementar políticas de ajuste orientadas a la reducción del déficit de la economía mexicana. Cabe señalar que con dicha situación, a la década de los ochenta en México se le llama "Década Perdida".

⁶ Comprende la licenciatura en escuelas normales, universitarias y tecnológicas, así como estudios de posgrado.

⁷ La educación no escolarizada se trabajó a partir de cuatro proyectos: 1) El espacio común de educación abierta y a distancia de la UNAM; 2) El Sistema nacional de educación abierta y a distancia (SINED) impulsado por la ANUIES y la SEP; 3) El Programa de educación superior abierta y a distancia, abierto en 2009 bajo el control de la SEP, y que dio lugar a la creación de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD; y 4) La integración de los sistemas estatales de educación abierta y a distancia en los estados del país.

⁸ "VI. Los particulares podrán impartir educación en todos sus tipos y modalidades. En los términos que establezca la ley, el Estado otorgará y retirará el reconocimiento de validez oficial a los estudios que se realicen en planteles particulares. (...)." Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de noviembre del 2002.

⁹ En: file:///Users/lorenzavillalever/Documents/*ACTUAL/ES%20Alemania/*J%20Mendoza%20Revista%20de%20la%20Educación%20Superior.webarchive, Consultada el 13 de enero de 2013.

¹⁰ Los programas ofrecidos por estas instituciones contemplan tres etapas: al finalizar los dos primeros años, se adquiere el grado de Técnico Superior Universitario, que es el que otorgan las Universidades Tecnológicas. Al final del tercer año se obtiene el grado de licenciatura y con el cuarto, el de la especialidad tecnológica.

¹¹ Los trabajos del Dr. Roberto Rodríguez Gómez fueron fundamentales para hacer la presentación que sigue.

¹² Desde su fundación en 1950, la ANUIES ha participado en la formulación de programas, planes y políticas nacionales, así como en la creación de organismos orientados al desarrollo de la educación superior mexicana. La ANUIES es una Asociación no gubernamental, de carácter plural, que agremia a las principales instituciones de educación superior del país, cuyo común denominador es su voluntad para promover su mejoramiento integral en los campos de la docencia, la investigación y la extensión de la cultura y los servicios. Actualmente, la Asociación está conformada por 165 universidades e instituciones de educación superior, tanto públicas como particulares de todo el país, que atienden al 80 por ciento de la matrícula de alumnos que cursan estudios de licenciatura y de posgrado. En: http://www.anuies.mx/la_ANUIES/que_es/laanuies.php. Consultada el 28 de diciembre de 2012.

¹³ El Plan Nacional de Desarrollo de Felipe Calderón se propone ampliar la cobertura, favorecer la equidad y mejorar la calidad y pertinencia de la educación superior, a partir de las siguientes estrategias:

• "Crear nuevas instituciones de educación superior, aprovechar la capacidad instalada, diversificar los programas y fortalecer las modalidades educativas.

• Flexibilizar los planes de estudio, ampliar los sistemas de apoyo tutoriales y fortalecer los programas de becas dirigidos a los grupos en situación de desventaja.

• Consolidar el perfil y desempeño del personal académico y extender las prácticas de evaluación y acreditación para mejorar la calidad de los programas de educación superior.

• Crear y fortalecer las instancias institucionales y los mecanismos para articular, de manera coherente, la oferta educativa, las vocaciones y el desarrollo integral de los estudiantes, la demanda laboral y los imperativos del desarrollo regional y nacional.

• Mejorar la integración, coordinación y gestión del sistema nacional de educación superior". En: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=transf_edu2, Consultada el 30 de diciembre de 2012.

¹⁴ En el Distrito Federal un salario mínimo es de $62.33 pesos diarios, es decir, $1,869.90 pesos mensuales.

¹⁵ "El COPAES, es la única instancia validada por la Secretaría de Educación Pública (SEP) para conferir reconocimiento formal a favor de las organizaciones cuyo fin sea acreditar programas de educación superior, profesional asociado y técnico superior universitario, previa valoración de sus capacidades técnicas, operativas y estructurales. La autorización le fue conferida el 8 de noviembre del año 2000 mediante el convenio de concertación firmado con la Secretaría. El 26 de febrero de 2010, la Asamblea General del COPAES de la cual forma parte la Secretaría de Educación Pública, por conducto de la Subsecretaría de Educación Superior, tomó la decisión de crear un Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Educación Superior. Las principales funciones del COPAES son: 1. Garantizar que las organizaciones que acreditan programas de educación superior, cumplan con mecanismos que aseguren rigor académico e imparcialidad, el profesionalismo de los evaluadores, la pertinencia de los procedimientos, la imparcialidad de la evaluación y, en general, todo lo que propicie su actuación de acuerdo con los principios éticos correspondientes. 2. Fungir como órgano de consulta de la SEP, en materia de acreditación de la educación superior. 3. Realizar investigación relacionada con su objeto: La calidad de la educación superior. 4. Informar a la sociedad acerca de los organismos reconocidos formalmente por el COPAES y sus actividades, así como de los programas de educación superior acreditados en el país. 5. Interactuar con organismos análogos internacionales". En: http://www.copaes.org.mx/FINAL/perfil.php, Consultada el 3 de marzo de 2013.

¹⁶ En: http://www.sep.gob.mx/es/sep1/Pie_Nota_040912#.UObq-qX5GFQ, Consultada el 31 de diciembre de 2012.