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Revista de la educación superior

Print version ISSN 0185-2760

Rev. educ. sup vol.40 no.159 México July/Sept. 2011

 

Mirador

 

La conformación del sistema de educación superior en Argentina*

 

Ariadna Laura Guaglianone**

 

** Magíster en Ciencias Sociales. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Sede Argentina. Correo e: guaglianone8@hotmail.com

 

La articulación y construcción del sistema de educación superior

La historia de la educación argentina pone de manifiesto la desarticulación del sistema educativo. Hasta el año 1995, se observa la ausencia de una legislación que pudiera articular los diversos niveles del sistema y su organización interna; esta situación determinó que cada uno de ellos se configurara independientemente; sucediéndose distintas leyes, decretos y resoluciones ministeriales que regularon por separado los niveles del sistema.

Los avances en la conformación del sistema de educación superior, entendido como la articulación y el ordenamiento de la educación de nivel superior, se vinculan con la Reforma del Estado producida en la década de los noventa, que se tradujo en diferentes políticas universitarias en un contexto de cambio de las relaciones estructurales entre el Estado y las universidades.

Esta modificación de las políticas públicas produjo un desplazamiento de los temas de la agenda política universitaria que se venían desarrollando a lo largo de la historia argentina. Durante las últimas cuatro décadas del siglo pasado, se puede observar que en la primera, la política se centró en el planeamiento integral de la educación, en la siguiente la preocupación dominante pasaba por las reformas estructurales de los sistemas, posteriormente, en los años ochenta, se distinguió por las restricciones presupuestarias del gasto público en educación superior agravadas por una matrícula en permanente crecimiento y en la final, la agenda de política pública tomó como eje la evaluación para el mejoramiento de la calidad.

En este sentido, las políticas desarrolladas para el sector serán el producto de un proceso de negociación y, por lo tanto, de distribución de poder entre los distintos actores universitarios y extrauniversitarios.

En el proceso de formulación de estas políticas se pueden distinguir tres etapas: la primer etapa (1991–1992) caracterizada por la definición del problema e instalación del tema a nivel nacional; la segunda etapa (1993–julio 1995) por la instalación del tema en la agenda universitaria y por la formulación de alternativas de solución y la tercer etapa (desde julio de 1995) por la institucionalización de la evaluación y la acreditación de la calidad universitaria como adopción de una política concreta plasmada en la Ley de Educación Superior 24.521 y en el Decreto 499/95 (Marquis, 1996).

A mediados del año 1991 comenzó a elaborarse el Programa de Fortalecimiento a la Gestión y Coordinación Universitaria –conocido como Subproyecto 06– como consecuencia de un acuerdo firmado entre el Ministerio de Cultura y Educación (MCE) y el Consejo Interuniversitario Nacional1 (CIN) (Pérez Lindo, 1993), contó con el apoyo financiero del Programa Nacional de Asistencia Técnica para los Servicios Sociales (PRONATAS) y del Banco Mundial y con la cooperación técnica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Este subproyecto, coordinado por Víctor Sigal y Carlos Marquis, incluía la realización de trabajos de asistencia técnica en el área de las universidades y la formulación de proyectos de políticas públicas que tomaran en cuenta distintas dimensiones de su gestión. Cada uno de los subproyectos contenidos en el 06 –costos, calidad de la enseñanza, fortalecimiento de la coordinación interuniversitaria y capacitación de administradores– tuvo impactos diferenciados en la comunidad universitaria, siendo observada por una buena parte de las universidades nacionales.

Mollis (1994) sostiene que a partir de entonces se inicia un nuevo capítulo en la historia de las universidades argentinas que podría calificarse como el de evaluación bajo sospecha. La reacción en ese momento de la mayoría de las universidades, nucleadas en el CIN, puede caracterizarse como de resistencia crítica, ya que el impulso de evaluar la calidad universitaria se había gestado extramuros académicos, a partir de un proyecto financiado por un organismo internacional como el Banco Mundial. A este proyecto auspiciado por el MCE se lo vinculaba además a una racionalidad económica financiera, no sustentada en razones académicas sino de asignación presupuestaria. En relación con lo anterior, surgió la sospecha que la implementación de evaluaciones estandarizadas se orientaría a privilegiar el funcionamiento de los campos de conocimiento más directamente ligados al sistema productivo y tecnológico, y en menor medida a las áreas disciplinarias como las humanidades y las ciencias sociales. En el Acuerdo Plenario 97/93 del CIN se encuentran los fundamentos por los cuales se rechaza el informe final del Subproyecto 06 como instrumento metodológico para ser utilizado en la evaluación de las universidades nacionales2 (Carlino y Mollis, 1997). A partir de entonces, la evaluación ocupará un espacio como parte de las políticas institucionales

"...el subproyecto 06 produjo lo que hemos denominado un efecto boomerang en el sentido de haber generado importantes y novedosas consecuencias para la construcción del campo de la evaluación universitaria. Inicialmente como rechazo y luego como contrapropuesta, las universidades nacionales sistematizaron, explicitaron y difundieron sus propios marcos teóricos y metodológicos acerca de la evaluación" (Carlino y Mollis, 1997: 26).

Puede decirse que el Subproyecto 06 se transforma en una herramienta que abre la discusión sobre la cuestión de la evaluación, generando opiniones encontradas, alternativas metodológicas e instalando el tema en la agenda universitaria.

La reticencia de las universidades nacionales agrupadas en el CIN a las nuevas políticas públicas en educación superior produjeron una serie de debates y tensiones que generaron, entre otros, los siguientes eventos: el Primer Congreso Nacional de Evaluación de la calidad realizado en Salta; el Segundo Encuentro de Rosario en 1992 y el Tercer encuentro de Mar del Plata en 1993, auspiciados por el CIN, el Primer seminario sobre evaluación universitaria organizado por las Universidades Nacionales del Conurbano Bonaerense junto con el Ministerio de Cultura y Educación a través de su Secretaría de Políticas Universitarias en abril de 1997; el seminario Autonomía Universitaria, criterios de calidad y acreditación institucional organizado conjuntamente entre las universidades de Palermo, El Salvador y Buenos Aires en mayo de 1997 y el IV Encuentro Nacional de Evaluación de la Calidad Universitaria organizado por la Universidad Nacional del Sur, entre otros. Este tipo de encuentros reflejaron el interés de las propias universidades, más allá de los acuerdos del CIN y del Consejo de Rectores de Universidades Privadas3 (CRUP), por involucrarse activamente en el tema.

Asimismo el CIN desarrolló diferentes actividades desde la Comisión de Enseñanza a partir del establecimiento de distintos acuerdos en talleres preparatorios y encuentros nacionales que concluyeron con los Acuerdos Plenarios 50/92, donde se indican los Aspectos Relevantes de la Evaluación de la Calidad Universitaria, y el 133/94 que aprueba los Documentos Básicos de la Evaluación de la Calidad Universitaria producidos y consensuados en el Taller de Vaquerías (Universidad Nacional de Córdoba).

Puede observarse que la instalación del tema de la evaluación y acreditación en la agenda de las universidades tuvo, en los distintos actores involucrados, momentos de colaboración y enfrentamiento vinculados a la fuerte politización de los temas y a las discrepancias en relación con las propuestas desarrolladas desde el Estado.

La debilidad y la imposibilidad de articulación de una oposición sólida tras un proyecto alternativo hicieron que las universidades adoptaran solo un rol más activo en los temas considerados más álgidos sobre la temática tales como: la autonomía, la certificación académica y la habilitación para el ejercicio profesional; quién habría de realizar la evaluación de la calidad, bajo qué procedimientos, cuál sería el objeto y el fin de la evaluación; y de algunos puntos concretos del proyecto de la Ley de Educación Superior presentado por la Secretaría de Políticas Universitarias en mayo de 1994.

Así, es preciso distinguir el rol jugado por las universidades grandes y medianas, por un lado, y por el otro, de las nuevas universidades nacionales creadas dentro del contexto de expansión y de reformas en el marco del diseño de un nuevo esquema de coordinación del sistema de educación superior.

En el primer caso se consideraba que las reformas no expresaban la tradición de la universidad argentina y que se encontraban en consonancia con los requerimientos del Banco Mundial. Entre los puntos centrales de desacuerdo se destacaban: el avance sobre la autonomía universitaria4, los mecanismos de acreditación de las carreras, la evaluación de las universidades, los organismos responsables de instrumentar dichos procesos y el régimen económico–financiero de las universidades donde se disponía que el presupuesto de las mismas sería fijado cada año por el Poder Ejecutivo, con el consentimiento del Congreso e incluido en el presupuesto Nacional. Finalmente, la admisión de las agencias privadas de evaluación fue uno de los cuestionamientos más álgidos a la organización del nuevo sistema. Esta situación provocó una constante oscilación entre una resistencia de baja intensidad y una adaptación resignada al nuevo marco de la reforma.

No obstante, ya habían comenzado a advertirse sobre disfuncionalidades y malestares en la vida universitaria. Los señalamientos sobre la fuerte ingerencia de los partidos políticos y la consecuente partidización de la universidad, cruzada por las lógicas del poder político y por intereses que no representaban las problemáticas académicas sino los beneficios de los distintos grupos corporativos sin vocación universitaria, daban cuenta de la profunda crisis por la que pasaba la universidad argentina. La "politización" del gobierno universitario devino en un espacio donde se dirimían disputas entre partidos políticos y grupos de interés, más allá de la grave crisis por la que atravesaban las universidades.

La pérdida de poder de los ámbitos de gestión de las universidades, se plasmó tanto en un espacio menor para la negociación frente a un Estado con políticas públicas claras, como frente a un sistema de educación superior con una alta complejidad en cuanto a variedad de instituciones y a múltiples organismos de coordinación y toma de decisiones.

Asimismo, podría argumentarse que la hegemonía resultante de las políticas públicas en el campo de la educación superior se construyó a partir del señalamiento de un diagnóstico compartido por sectores de la sociedad y por parte de la comunidad universitaria que reclamaban una mayor transparencia en la gestión académica e institucional de las universidades.

Es así como la legitimidad de estas nuevas políticas terminaron siendo impulsadas y avaladas por ciertos sectores intelectuales pertenecientes a la misma comunidad universitaria. En el marco de la discusión sobre las políticas de evaluación existían rectores, decanos, directores de carreras e intelectuales vinculados a la problemática de la educación superior que cuestionaban el aislamiento de las universidades nacionales de las problemáticas sociales y de la evolución de la educación superior en el contexto internacional marcado por la aplicación de las prácticas de evaluación de las carreras de grado, de posgrado y de las instituciones en su conjunto. Asimismo, en algunas áreas disciplinarias, como en ingeniería, los decanos en el año 1992, a través del Consejo Federal de Decanos de Ingeniería (CONFEDI), ya habían iniciado un proceso de discusión de las currículas de las carreras de ingeniería, plasmado en la publicación del "Libro azul"5, con el objetivo de modificar los planes de estudios en función de las nuevas tendencias de formación de los ingenieros para su inserción social y productiva.

En el caso de las nuevas universidades, ubicadas en el conurbano bonaerense, estas son creadas por proyectos que encuentran su origen en las mismas localidades –por iniciativa de entidades de bien público, fuerzas vivas y dirigentes políticos locales– donde luego se desarrollaron. Estas nuevas universidades se presentaron como modelos alternativos e innovadores frente a los vigentes en las universidades tradicionales y construyeron sus proyectos institucionales en función de las nuevas políticas impulsadas desde la Secretaría de Políticas Universitarias.

La creación de las universidades nacionales del conurbano bonaerense coincide con la reforma del sistema de educación superior impulsado por el gobierno desde 1993. Estas universidades tenían como características distintivas menores restricciones institucionales, inferior poder de negociación e intereses específicos que permitieron que fuesen más abiertas a las propuestas de transformación (García de Fanelli, 1997). Asimismo, teniendo en cuenta que el Rector Organizador era designado por el Poder Ejecutivo, y es en los hechos quien imprime su impronta en el proyecto de misión institucional inicial, es posible pensar que el gobierno vio en ellas una oportunidad clara de encontrar interlocutores adecuados para implementar las reformas impulsadas.

En cuanto a la resistencia desde las universidades privadas, representadas en el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), se centraba en la oposición a la creación de un ente estatal encargado de la evaluación y propusieron que las instituciones universitarias constituyeran sistemas voluntarios de evaluación y acreditación externa, alternativa que no prosperó.

En tanto, el sector estudiantil se hizo presente a través de marchas y asambleas. Si bien se manifestaron en contra de la Ley de Educación Superior N° 24.521, el tema de la evaluación y acreditación no formó parte de las propuestas concretas que pudo haber realizado este sector.

En el año 1995, las políticas públicas en educación superior se afianzan con la creación del Programa para la Reforma de la Educación Superior (PRES), cofinanciado por el Banco Mundial (BM). Este programa se desarrolló en el ámbito de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) del Ministerio de Educación (ME) y tenía cinco objetivos centrales:

1. Reforma y ordenamiento del marco legal de la educación superior.

2. Introducción de incentivos para el mejoramiento de la calidad de la educación superior y de la asignación de recursos.

3. Mayor transparencia en la gestión mediante el mejoramiento de la información.

4. Introducción de modificaciones a la distribución de los recursos presupuestarios.

5. Fortalecimiento de la capacidad de conducción y programación de la SPU.

Finalmente, la sanción de la Ley de Educación Superior N° 24.521 legitima, frente a la ausencia de propuestas concretas del resto de los actores del sistema, los instrumentos de política pública tendientes a mejorar la calidad de la educación superior ante la dificultad por parte de la comunidad universitaria de generar proyectos autónomos de cambio.

En esta etapa se observa una aceptación de las políticas con respecto a la educación superior por parte de las instituciones. Esta conformidad se instrumenta a partir de la creación de unidades específicas para los procesos de evaluación institucional y de acreditación y en la alta participación de los académicos como expertos evaluadores.

El eje central de la política fue la evaluación, considerándola como garante de la calidad y el mejoramiento que se produciría al interior de las universidades y que repercutiría en la mejora del conjunto del sistema.

La acreditación de posgrado, tal vez porque ya se había comenzado con procesos pilotos como fue la Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP), y posteriormente la acreditación de las carreras de grado, no suscitaron fuertes debates ni controversias a pesar de la existencia de consecuencias explicitas mucho más significativas que los resultados de los procesos de evaluación6.

La integración del sistema, tomando las tres categorías desarrolladas por Burton Clark7 (Estado–mercado–oligarquía académica) estaría centrada en un principio en el Estado, que a partir de ese momento comienza a detentar el poder de integrar y regular la relación horizontal entre los distintos sectores. Posteriormente podemos observar un corrimiento hacia la participación de la oligarquía académica que estaría ubicándose en los denominados "cuerpos intermedios de amortiguación" que regularán las relaciones entre el Estado y las universidades (Secretaría de Políticas Universitarias, Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria8, entre otros).

 

La reforma de la educación superior en Argentina

El crecimiento de la demanda y los procesos de masificación ocurridos en la década de los ochenta produjeron la diversificación de las instituciones con diferentes modalidades de gestión (pública/privada) y el surgimiento de una variedad de programas académicos, junto con la aparición de nuevas modalidades educativas vinculadas a la enseñanza semipresencial y a distancia. Asimismo, la masividad de los sistemas educativos en condiciones de restricción presupuestaria produjo una crisis de calidad, de eficiencia y de eficacia de la educación superior.

El inicio de los procesos de reforma de la educación superior en Argentina, a partir de 1983, se asentó sobre el proceso de normalización de la actividad institucional y académica9, la crisis presupuestaria vinculada con los bajos salarios, la escasez de presupuesto para la investigación, la obsolescencia de las instalaciones y de los laboratorios. Este diagnóstico, sostenido por los organismos internacionales, podría ampliarse de la siguiente manera: el sistema de educación superior se encontraba en tensión entre una progresiva demanda por educación superior y una creciente restricción al financiamiento público de las universidades.

La reforma producida en la década de los noventa introdujo los conceptos de eficiencia, de eficacia, de calidad, de evaluación y de acreditación. Asimismo, planteó la necesidad de incorporar cambios sustantivos en la lógica institucional de las universidades.

Frente a esta situación, y antes de impulsar la reforma, el Ministerio de Cultura y Educación (MCE) elabora un diagnóstico sobre el funcionamiento de las instituciones universitarias. Entre las falencias pueden destacarse:

1. Falta de integración y articulación, se observa la ausencia de un "sistema".

2. Expansión indiscriminada de la matrícula especialmente en las carreras de perfil profesionalista.

3. Baja calidad de la formación.

4. Distribución del presupuesto de manera inercial y negociado.

5. Indicadores de la profunda crisis estructural: a) la relación entre egresados–ingresantes y la alta deserción; b) la duración media de las carreras (altas tasas de repitencia o baja dedicación al estudio).

6. Problemas de eficiencia externa: planes de estudios excesivamente largos no adecuados a las demandas del medio y a los cambios tecnológicos y del mercado.

7. Se detectan problemas en cuanto a la conformación del cogobierno.

8. El diagnóstico sobre los recursos humanos enfatiza: a) dedicación parcial de los docentes; b) escasas obligaciones de realizar investigación; c) múltiples cargos en distintas facultades y universidades; d) baja formación de posgrado; e) pocos concursos docentes y f) la crítica a la homologación salarial para el conjunto de los docentes (antigüedad y no méritos).

9. En relación con las políticas de admisión y permanencia se observa la necesidad de crear sistemas de ingreso que permitan bajar la tasa de deserción y un régimen de permanencia que termine con el estudiante crónico.

El MCE, para subsanar los problemas detectados en el diagnóstico, toma las siguientes medidas en el lapso de unos pocos años (1995/1998):

1. Aprobación de la Ley de Educación Superior N° 24.521 que establece un marco regulatorio común creando un sistema integrado.

2. Creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). Implementación de mecanismos de evaluación y de acreditación.

3. Creación del Programa de Incentivos a docentes–investigadores.

4. Creación del Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC).

5. Restructuración del sector a través de la expansión de la oferta de formación técnica (creación de la figura de colegio universitario) y crecimiento de la oferta de universidades privadas.

6. Diversificación de las fuentes de ingreso vía contratos con el sector productivo y la posibilidad de arancelamiento de los estudios de grado junto al impulso de becas y créditos universitarios.

7. Fomento a la creación de carreras cortas, flexibles y vinculadas al sector productivo.

8. Distribución del presupuesto por indicadores de insumos y resultados con la intención de introducir mecanismos para una gestión administrativa más eficiente.

9. Descentralización de la política de remuneraciones docente, siendo las universidades quienes fijan el régimen salarial y la política de personal.

10. Exigencia de títulos máximos o igual al nivel del curso que se está ejerciendo la docencia.

11. El régimen de admisión pasa a ser competencia de cada universidad y se establece como exigencia para ser alumno regular el rendir dos materias anuales.

En este contexto, se crea desde el Estado el Programa para la Reforma de la Educación Superior (pres), desarrollado en el marco de la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación de la Nación. E/ Estado pasará a ejercer un nuevo tipo de control, de carácter indirecto y mediado por los organismos intermedios o de amortiguación (SPU, CONEAU, Consejo de Universidades, etc) y por los programas especiales (FOMEC, Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores) que le permitirá vincularse con las instituciones universitarias con el objetivo de mejorar la calidad de las mismas.

En el año 1993 el entonces Ministerio de Cultura y Educación de la Nación firmó 16 convenios con universidades nacionales y dos con asociaciones de facultades para implementar procesos de evaluación institucional10. Estos acuerdos preveían el asesoramiento para la realización de autoevaluaciones, que quedaron en manos de las mismas instituciones y la asistencia para constituir y coordinar comités de evaluación externa. Durante el año 1995 se completaron, dentro de este programa, las evaluaciones de tres universidades nacionales: la del Sur, la de la Patagonia Austral y la de Cuyo. La CONEAU, una vez conformada, toma bajo su responsabilidad la prosecución de los restantes convenios en lo relativo a las evaluaciones externas.

En el año 1994 se crea y se implementa el Programa de Incentivos a los docentes–investigadores. El objetivo del programa fue el promover las actividades de investigación en el cuerpo docente. El sistema partió de una categorización de los profesores en cuatro clases, privilegiando la producción científica de los docentes y sus publicaciones en revistas científicas arbitradas.

También, a finales de 1994, el Ministerio creó la Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP). La tarea realizada por la CAP fue la primera experiencia en acreditación de posgrado sistemática y generalizada realizada en el país y constituyó la prueba piloto para la posterior institucionalización de los procesos de acreditación desarrollados por la CONEAU.

La CAP realizó durante el año 1995 una convocatoria a la acreditación voluntaria de maestrías y doctorados académicos. Más de 300 carreras de posgrado ofrecidas por universidades públicas y privadas respondieron a dicha convocatoria. La CAP dictaminó sobre su acreditación con resultados positivos en aproximadamente dos terceras partes de las solicitudes y clasificó los programas acreditados según la calidad en tres categorías: A (excelente), B (muy bueno) y C (bueno).

En el año 1995 se crea, a través del decreto presidencial 480/95, el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC), orientado en un primer momento a apoyar los proyectos de reforma que las universidades decidieran emprender en el marco del mejoramiento de la calidad de la enseñanza. El FOMEC asignó fondos a las universidades estatales mediante proyectos concursables a través de cinco convocatorias anuales entre 1995 y 1999.

El presupuesto asignado al FOMEC era de 230 millones de pesos, de los cuales 145 provenían del Programa del Banco Mundial y los 93 millones restantes correspondían a la contrapartida que debían asegurar las universidades nacionales que participaban en los proyectos.

El FOMEC tuvo como objetivos:

1. Apoyar las reformas académicas a partir de la modernización de los planes de estudios, de la creación de ciclos articulados, de la departamentalización y de la modernización de la gestión.

2. Mejorar la calidad de la enseñanza a través de la capacitación de los docentes, el mejoramiento de los procesos de enseñanza y aprendizaje, la evaluación del desempeño de profesores y alumnos, la consolidación de programas de posgrado, la modernización de bibliotecas, entre otras.

3. Buscar una mayor eficacia y eficiencia en los procesos de formación académica implementando prácticas conducentes a la disminución de la deserción y a la duración real de las carreras, a la introducción de criterios de racionalización del ingreso, el fortalecimiento institucional, la modernización del gerenciamiento y la gestión universitaria.

A fin de cumplir con estos objetivos se financiaron tres tipos de proyectos: disciplinarios, de biblioteca y de desarrollo institucional. Los proyectos podían solicitar fondos en cuatro rubros: bienes, becas y pasantías, servicios de consulto ría y obras de refacciones de carácter menor (Castro, Javier, 2003).

La acreditación de los posgrados realizada por la CAP se constituyó en una condición necesaria para que accedieran, según la categoría obtenida, al financiamiento de mejoras a través de los fondos que asignaba el FOMEC.

En síntesis, la reforma procuraba la diferenciación de las instituciones, la diversificación de las fuentes de financiamiento, la redefinición del rol del Estado en relación a la educación superior y la introducción de políticas que asignaran prioridad a los objetivos de calidad y de equidad.

La diversificación institucional se expresó en la expansión del sistema tanto en el ámbito público como en el privado. En este sentido, entre 1989 y 1995 se autorizó el funcionamiento de veintidós universidades privadas (Universidad de Ciencias Sociales y Empresariales, del CEMA, San Andrés, Maimónides, Palermo, Austral, Adventista del Plata, Blas Pascal, Di Tella, Champagnat, Fraternidad y Agrupaciones Santo Tomás de Aquino, Cuenca del Plata, Congreso, Empresarial Siglo XXI, Abierta Interamericana, del Cine, Instituto Universitario Fundación Barceló, Instituto Universitario de la Fundación ISALUD, Universidad de Centro Educativo Latinoamericano, Universidad Favaloro, Universidad Atlántida Argentina y Universidad de Flores) y se crearon ocho universidades nacionales: seis de ellas funcionan en el conurbano bonaerense (General San Martín, General Sarmiento, Lanús, Tres de Febrero, Quilmes y La Matanza) y dos surgirán de la nacionalización de instituciones provinciales (La Rioja y Patagonia Austral).

El sistema de educación superior, a principios de 2010, se compone de 107 instituciones universitarias, distribuidas de la siguiente manera:

• 40 Universidades Nacionales

• 45 Universidades Privadas

• 7 Institutos Universitarios Estatales

• 12 Institutos Universitarios Privados

• 1 Universidad Provincial

• 1 Universidad Extranjera

• 1 Universidad Internacional

También se produjo la expansión de instituciones de carácter terciario no universitarias junto con la diversificación de su oferta orientada a la atención del sector servicios (informática, diseño, turismo, hotelería). Podría afirmarse que se trataba de instituciones caracterizadas por una oferta académica de perfil y de calidad muy heterogénea.

Por otra parte, y por iniciativa de la SPU, se establece como otra vía fundamental de diversificación de la oferta la expansión de las instituciones terciarias no universitarias de formación técnica y profesional. Se crea así el Instituto Tecnológico de Mendoza y varios colegios universitarios privados en la Provincia de Buenos Aires. A la vez se estimula la creación de los colegios universitarios, los cuales deben ser acreditados por una universidad y ofrecen carreras cortas, flexibles y/o a término11.

En relación con la diversificación de fuentes de financiamiento, para el caso de las instituciones públicas, se innovó a través de la posibilidad de la venta de servicios y transferencia de conocimientos al sector privado y la autorización para el arancelamiento de los estudios. Si bien se avanzó en la venta de servicios y transferencia de conocimientos, el arancelamiento de los estudios de grado no se convirtió en una práctica generalizada, sólo se estableció en algunos casos a través de la figura del bono contribución, en las universidades públicas.

Por último, una de las bases centrales de la reforma fue la sanción, en agosto de 1995, de la Ley de Educación Superior N° 24.521 (LES), que permitió el surgimiento de un instrumento normativo que regularía el funcionamiento de la educación superior en su conjunto. Entre sus principales componentes encontramos que abarca todos los aspectos de la educación superior, comprendiendo tanto las instituciones de educación superior públicas y privadas como también al sector no universitario; establece la delimitación de responsabilidades en cuanto al sector de dependencia: sector no universitario de responsabilidad jurisdiccional, sector universitario de responsabilidad del Estado Nacional; establece un sistema de evaluación institucional para la educación superior no universitaria y de evaluación y acreditación para la educación superior universitaria; determina competencias en el otorgamiento de títulos, asignando como de competencia exclusiva de las universidades el otorgamiento de títulos de grado de licenciatura, maestría y doctorados y fija pautas para la financiación de la educación.

La Ley de Educación Superior avanzó en la conformación del sistema de educación superior, dotándolo de entidad propia y entendiéndolo como un "conjunto de elementos que tienen cierta unidad, atribuida básicamente al dinamismo de la cooperación y en la que no está ausente el papel del conflicto".

En la actualidad, principios de 2010, está en consideración del Ministerio de Educación y de las universidades una propuesta para modificar y aprobar una nueva Ley de Educación Superior.

En el marco de la Ley de Educación Superior se crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), organismo descentralizado que funciona en jurisdicción del Ministerio de Educación de la Nación.

La CONEAU está integrada por doce miembros de reconocida jerarquía académica y científica, con experiencia en la gestión universitaria. Ejercen sus funciones a título personal, con independencia de criterio y sin asumir la representación de ninguna institución. Los miembros de la CONEAU son designados por el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta de los siguientes organismos:

• Tres por el Consejo Interuniversitario Nacional

• Uno por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas

• Uno por la Academia Nacional de Educación

• Tres por el Senado de la Nación

• Tres por la Cámara de Diputados de la Nación

• Uno por el Ministerio de Educación de la Nación

Los miembros de la CONEAU son designados por cuatro años, con renovación parcial cada dos. Su presidencia y vicepresidencia son ejercidas por dos de sus miembros elegidos por mayoría durante un año.

Las funciones de la CONEAU se encuentran establecidas en el artículo 46 de la Ley:

• Coordinar y llevar adelante la evaluación externa prevista en el artículo 4411;

• Acreditar las carreras de grado referidas en el artículo 4312, así como las carreras de posgrado, cualquiera sea el ámbito en que se desarrollen, conforme a los estándares que establezca el Ministerio de Cultura y Educación en consulta con el Consejo de Universidades;

• Pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que se requiere para que el Ministerio de Cultura y Educación autorice la puesta en marcha de una nueva institución universitaria con posterioridad a su creación o el reconocimiento de una institución universitaria provincial;

• Preparar los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y el reconocimiento definitivo de las universidades privadas, así como los informes que servirán como base para evaluar el periodo de funcionamiento provisorio de dichas instituciones.

La CONEAU se transformó en el único organismo público nacional de evaluación y de acreditación universitaria y comenzó a funcionar en 1996. Sin embargo, la Ley de Educación Superior (LES) autoriza la creación de entidades privadas de evaluación y acreditación (EPEAUS), reconocidas por el me previo dictamen de la CONEAU. Las entidades privadas pueden cumplir funciones similares a la CONEAU, excepto en lo que respecta a los dictámenes requeridos para la puesta en marcha de universidades nacionales, el reconocimiento de instituciones universitarias provinciales o la autorización de instituciones universitarias privadas.

La misión institucional de la CONEAU se centró en asegurar y mejorar la calidad de las carreras e instituciones universitarias que operan en el sistema universitario argentino por medio de actividades de evaluación y acreditación de la calidad de la educación universitaria.

 

La evaluación institucional

La evaluación institucional contempla dos fases: la autoevaluación y la evaluación externa, cada una de ellas con diferentes actores. El informe de autoevaluación consiste en una presentación cuantitativa y cualitativa donde se exponen las actividades, la organización y el funcionamiento de la institución, así como sus objetivos, políticas y estrategias. Constituye un análisis de los procesos y de los resultados obtenidos, así como también una apreciación sobre su realidad actual a partir de su sociogénesis. Se desarrolla sobre una lógica emergente de la institución, de su proyecto institucional y quienes la realizan son los propios protagonistas.

Para que la autoevaluación cumpla su objetivo de tender a una mejora de la calidad, es imprescindible que:

• Cuente con un alto grado de participación.

• Adopte una perspectiva contextual e histórica referida a sus objetivos y al proyecto del establecimiento.

• Cubra todas las funciones que desempeña la institución.

• Enfoque a la institución como un todo y no como la mera suma de sus partes.

• Posibilite a los lectores del informe de autoevaluación alcanzar una imagen documentada de la institución.

En la evaluación externa se aprecia la organización y el funcionamiento de la institución, se observa la trama de su desarrollo, se valoran los procesos y los resultados y se recomiendan cursos de acción. La realizan pares académicos que no pertenecen a la institución universitaria evaluada, sobre la base del proyecto institucional y a partir de la autoevaluación realizada.

Las evaluaciones externas evalúan, a través de los comités de pares, las funciones de docencia, investigación y extensión y, en el caso de instituciones nacionales, la gestión institucional. El resultado del proceso implica la elaboración de un informe final por parte del comité de pares evaluadores en donde se explicitan medidas de mejoramiento de la calidad y recomendaciones públicas acerca de la calidad institucional.

La evaluación institucional debe realizarse como mínimo cada seis años y producir recomendaciones para el mejoramiento de las instituciones cuyo carácter es público (Lineamientos para la Evaluación Institucional, 1997. CONEAU).

La CONEAU, hasta marzo de 2010, había realizado 61 evaluaciones externas, 29 de universidades nacionales y 32 de universidades privadas. Asimismo, se encuentran en proceso de evaluación 9 instituciones, de las cuales 5 son nacionales y 4 son de carácter privado. Entre las 5 nacionales se encuentran 3 que están transitando segundos procesos de evaluación institucional.

 

Acreditación de las carreras de grado y posgrado

La CONEAU tiene entre sus funciones la acreditación periódica de las carreras de grado cuyos títulos corresponden a profesiones reguladas por el Estado y cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes. También acredita las carreras de posgrado. Ambos procesos se basan en la aplicación de estándares que establece el Ministerio de Educación en consulta con el Consejo de Universidades13.

Los procedimientos consisten en un informe de autoevaluación realizado por la carrera en donde se describe y analiza su situación actual, valora el nivel de cumplimiento de los estándares establecidos y con base en el análisis formula planes de mejoramiento.

La evaluación es realizada por comités de pares constituidos por la CONEAU a partir de las recomendaciones de las respectivas comisiones asesoras con base en las propuestas de instituciones universitarias y no universitarias.

El resultado del proceso, en el caso de las carreras de grado, es un dictamen en donde los pares evaluadores juzgan si la carrera cumple con los estándares establecidos y evalúan la factibilidad de los planes de mejoramiento. La propuesta final de dictamen realiza una recomendación cuyos resultados posibles son: a) acreditación por seis años (cumplen con el perfil previsto); b) acreditación por tres años (cumplen con el perfil previsto pero no tiene un ciclo completo de dictado); c) acreditación por tres años (no cumplen con el perfil previsto pero tiene estrategias de mejoramiento adecuadas que se transforman en compromisos) y, finalmente, d) la no acreditación (no cumplen con el perfil previsto y sus estrategias de mejoramiento no permitan esperar que se alcancen en un plazo razonable).

Hasta julio de 2010 los títulos incluidos en dicha nómina son los de medicina, 21 especialidades de ingeniería14, agronomía, veterinaria, farmacia, bioquímica, arquitectura, geología, odontología, psicología, profesorados universitarios, ciencias económicas y derecho. En cuanto a las resoluciones que establecen los parámetros de acreditación se dictaron las correspondientes a las carreras de medicina, 21 especialidades de ingeniería, agronomía, farmacia y bioquímica, arquitectura, veterinaria, odontología y geología. El dictado de estas resoluciones marca el ritmo de incorporación de carreras a los procesos de acreditación.

En el caso de las carreras de posgrado la propuesta final de dictamen realiza una recomendación cuyo resultado es la acreditación o no acreditación del programa. Asimismo, si las instituciones lo solicitan, el posgrado puede categorizarse según tres categorías establecidas: A (excelente), B (muy buena) y C (buena). En el caso de las carreras nuevas, que no han cumplido un ciclo completo de dictado, las categorías se dividen en An, Bn y Cn, respectivamente.

Desde el año 1999, la CONEAU viene realizando distintas convocatorias a la acreditación de las carreras de posgrado. En este sentido se realizaron convocatorias generales durante los años 1999, 2002 y 2005 para luego realizar convocatorias según áreas disciplinarias. En el año 2006 se convocó a la acreditación de posgrados en el área de las Ciencias de la Salud; en el año 2007 en el área de las Ciencias Económicas, Jurídicas y Sociales y en el año 2009 a las carreras de posgrado del área de las Ciencias Aplicadas.

Según la documentación producida por la CONEAU15, hasta el año 2006 se habían realizado 2,826 presentaciones de carreras de posgrado donde 1,665 fueron acreditadas, 519 en trámite y 642 rechazadas. Todavía no se cuenta con los resultados de las presentaciones realizadas durante los años 2007 y 2009.

Para una mayor comprensión de las funciones sustantivas que desarrolla la CONEAU en relación con las prácticas de evaluación institucional y acreditación de las carreras de grado y posgrado en las universidades públicas y privadas puede observarse los siguientes cuadros 1 y 2.

 

Acreditación en el marco del MERCOSUR

La CONEAU participa en el mecanismo experimental de acreditación (MEXA) a través del cual se llevan a cabo acreditaciones conjuntas de carrera de grado en los países del MERCOSUR, Bolivia y Chile.

La implementación del MEXAfue decidida en la XXII Reunión de Ministros de Educación de los países del MERCOSUR, Bolivia y Chile, celebrada en Buenos Aires el 14 de julio de 2002, en la cual se aprobó el Memorándum de Entendimiento que establece los principios y normas regulatorias del MEXA.

En la acreditación MEXAlas agencias nacionales de acreditación, como la CONEAU, conducen el proceso en sus respectivos países. La acreditación se realiza de acuerdo con parámetros de calidad comunes, previamente definidos para el MERCOSUR en el documento "Dimensiones, Componentes, Criterios e Indicadores". Los comités de pares evaluadores deben estar constituidos por al menos 3 integrantes e incluir al menos 2 representantes de los Estados parte o asociados al MERCOSUR distintos del país al que pertenece la carrera.

La Reunión de Ministros estableció que el mecanismo experimental comprendiera a las carreras de agronomía, ingeniería y medicina.

A fines del año 2004 se realizó la acreditación MEXAde carreras de ingeniería, la cual incluyó 6 carreras: Ingeniería Química de la Universidad Nacional del Litoral y de la Universidad Nacional de Río Cuarto, Ingeniería Industrial del Instituto Tecnológico de Buenos Aires y de la Universidad Nacional de Cuyo e Ingeniería Electrónica de la Universidad Nacional de La Plata y de la Universidad Tecnológica Nacional–Facultad Regional Córdoba.

 

A modo de conclusión

Podemos afirmar que la evaluación y la acreditación en las universidades argentinas han tenido un impacto heterogéneo vinculado con la relación que se estableció entre el Estado y las instituciones. Desde el inicio la relación se basó en un continuo, expresado en situaciones de cooperación y conflicto acompañado de estrategias de adaptación y resistencia.

Sin embargo, las nuevas políticas públicas para la educación superior lograron instalarse en las universidades, en algunos casos bajo una modalidad sustantiva vinculada con un proceso de mejoramiento; en otros de manera instrumental y en algunos casos con una visión meramente ritualista vinculada a la necesidad de cumplir con una Ley.

Si se tienen en cuenta los avances logrados por la CONEAU hasta el momento, podría argumentarse que los procesos de evaluación y de acreditación han generado un importante consenso en el sistema de educación superior. Sin embargo, quedan aún algunos aspectos de política y gestión institucional que deberían tenerse en cuenta en pos de mejorar y profundizar las prácticas de evaluación y de acreditación. Entre ellos pueden destacarse como aspectos sustantivos los siguientes:

• La necesidad de abrir el debate sobre las concepciones respecto a calidad, que han sido aplicadas en los procesos de evaluación y de acreditación sin encontrarse un consenso acerca de su significado y valoración.

• La necesidad de que los procesos de evaluación adopten un carácter permanente y continuo que les permita convertirse efectivamente en herramientas de cambio institucional y de mejoramiento institucional.

• La revisión de los procesos de evaluación y acreditación de las carreras de grado y posgrado a la luz de los resultados y de las opiniones de los actores participantes.

• Los procesos de evaluación y acreditación deberían facilitar el desarrollo de nuevas políticas y estrategias institucionales para contribuir al desarrollo de una gestión universitaria autónoma, eficiente y responsable vinculada con los requerimientos nacionales y locales relacionados con las necesidades del conjunto de la sociedad.

 

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Notas

* El artículo forma parte de la tesis doctoral.

1 El Consejo Interuniversitario Nacional es un organismo integrado por todos los rectores de las universidades nacionales de Argentina.

2 El CIN aprueba lo actuado por la Comisión de Seguimiento de los procesos de Evaluación de la calidad (Art. 1°) y da porfinalizada la actividad del CIN referida al Subproyecto 06 (Art. 2°) y considera "no conveniente" la adopción de la propuesta "Evaluación para el mejoramiento de la calidad universitaria" como instrumento a ser utilizado para las evaluaciones nacionales (Art. 3°). En el Art. 5° decide continuar los procesos de evaluación universitaria, afianzando y ampliando las metodologías utilizadas.

3 El Consejo de Rectores de Universidades Privadas, es el organismo que agrupa a los rectores de las universidades privadas en Argentina.

4 El concepto de autonomía, en Argentina, se encuentra vinculado a la llamada Reforma Universitaria. En el año 1918 se produce, en la ciudad de Córdoba, un estallido social que enarboló los idearios de la autonomía, el autogobierno, la representación de los estudiantes y graduados, la modernización de la enseñanza y un fuerte compromiso social. La autonomía académica pasó a constituirse en el principio fundamental para las instituciones ya que introdujo una nueva forma de gobierno a través de la participación de los tres cuerpos colegiados (profesores, estudiantes indirectamente y graduados).

5 El CONFEDI comenzó a trabajar en el Proyecto de "Modernización de la Enseñanza de las Ingenierías", con la colaboración del Instituto de Cooperación Iberoamericana (ICI) de la Agencia Española de Cooperación Internacional. Este trabajo se plasmó en 1996 con la publicación titulada Unificación Curricular en la Enseñanza de las Ingenierías en la República Argentina, conocido como "Libro Azul", base del posterior trabajo publicado en el año 2000, denominado Propuesta de Acreditación de Carreras de Grado de Ingeniería en la República Argentina, conocido como el "Libro Verde".

6 En los procesos de acreditación de posgrado si la carrera no acredita su titulo deja de tenerla validez nacional que le otorga el Ministerio de Educación, mientras que en la acreditación de grado la CONEAU realiza un seguimiento de los planes de mejora propuestos por las carreras y además puede determlnar el cierre de una carrera no acreditada. En contraposición, los informes de evaluación institucional de las instituciones universitarias solo presentan propuestas de mejoras que las instituciones pueden o no realizar ya que no existen consecuencias punitivas, por parte del organismo evaluador, sobre la implementación o no de los procesos de mejoramiento.

7 Clark clasifica a los sistemas a partir de la construcción de tres tipos ideales de distribución de la autoridad. Estos son: el Estado, el mercado y la oligarquía académica. A partir de ellos analiza los tipos de coordinación e integración que se establece en los sistemas de educación superior. Los mismos son producto de relaciones de poder y hegemonía entre la burocracia central, los académicos y el mercado.

8 Organismo creado a partir de la sanción de la Ley de Educación Superior N° 24.521. La CONEAU es el ente encargado de la evaluación y acreditación de las instituciones universitarias, las carreras de grado y posgrado en Argentina.

9 El proceso de normalización reestablecló la aplicación de los estatutos universitarios vigentes en el periodo de la restauración reformista (1966), el reconocimiento legal y la participación de las federaciones y centros de estudiantes en los Consejos Superiores y Directivos y la legalidad de la Federación Universitaria Argentina. En julio de 1984, el Congreso de la Nación sanciona la Ley N° 23.068, por la que se establece el régimen de normalización de las universidades nacionales, y también deroga las "leyes de facto", y la realización de los concursos docentes permitió la normalización de las Instituciones, a través de procesos electorales en cada uno de los claustros: docentes, graduados y estudiantes.

10 El Ministerio de Educación y Cultura firmó acuerdos con las siguientes instituciones: Universidades: 1) Cuyo, 2) Río Cuarto, 3) Federal de la Patagonia Austral, 4) Patagonia, 5) Centro de la Provincia de Buenos Aires, 6) Nordeste, 7) San Juan, 8) Lujan, 9) Sur. Asociaciones de Facultades: 10) Facultades de Educación Agropecuaria, 11) Facultades de Medicina. Más adelante se firmaron convenios con 12) La Pampa, 13) Catamarca, 14) La Rioja, 15) Comahue, 16) Santiago del Estero, 17) Litoral y 18) Misiones.

11 Las instituciones universitarias deberán asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional, que tendrán por objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, así como sugerir medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se complementarán con evaluaciones externas, que se harán como mínimo cada seis (6) años, en el marco de los objetivos definidos por cada institución. Abarcará las funciones de docencia, investigación y extensión, y en el caso de las instituciones universitarias nacionales, también la gestión institucional. Las evaluaciones externas estarán a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria o de entidades privadas constituidas con ese fin, conforme se prevé en el artículo 45, en ambos casos con la participación de pares académicos de reconocida competencia. Las recomendaciones para el mejoramiento institucional que surjan de las evaluaciones tendrán carácter público.

12 El artículo 43 hace referencia a las carreras consideradas de interés público que conllevan un riesgo social y cuyo ejercicio profesional puede comprometer el derecho y la seguridad de las personas.

13 El Consejo de Universidades es el organismo que reúne a los rectores de todas las universidades del país. El Consejo se encarga de definir políticas y estrategias de desarrollo universitario, promover la cooperación entre instituciones universitarias, la adopción de pautas para la coordinación del sistema universitario y acordar con el Consejo Federal de Cultura y Educación criterios y pautas para la articulación entre las instituciones educativas de nivel superior.

14 Los títulos son los siguientes: Ingeniero Aeronáutico, Ingeniero en Alimentos, Ingeniero Ambiental, Ingeniero Civil, Ingeniero Electricista, Ingeniero Electromecánico, Ingeniero Electrónico, Ingeniero en Materiales, Ingeniero Mecánico, Ingeniero en Minas, Ingeniero Nuclear, Ingeniero en Petróleo, Ingeniero Químico, Ingeniero Hidráulico, Ingeniero en Recursos Hídricos. Con posterioridad se incluyeron el de Ingeniero Industrial y el de Ingeniero en Agrimensura, de Ingeniería Metalúrgica, Ingeniería Biomédica o Bioingeniería, Ingeniero en Telecomunicaciones y recientemente Ingeniería en Informática.

15 Actividades de la CONEAU. Documento actualizado el 27 de septiembre de 2006.