Editorial

 

Ajuste al presupuesto educativo 2015 ¿Inevitable?

 

En los últimos meses, el panorama del contexto económico internacional ha cambiado, y esto ha afectado el desarrollo de la economía nacional; es por ello que en repetidas ocasiones se han tenido que ajustar a la baja las tasas de crecimiento económico del país. A finales de enero, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) anunció un ajuste al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2015 por un total de 124.3 miles de millones de pesos (MMDP), equivalente a 2.6 por ciento del presupuesto aprobado para este año.

Este ajuste se considera "preventivo", en razón de que las medidas tomadas para blindar a la economía al corto plazo permitieron asegurar el flujo de recursos que se requería para cubrir las contingencias y ajustarse a lo establecido en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF). Entre estas medidas se encuentran el contrato de cobertura para proteger los ingresos provenientes del petróleo (asegurando su precio a 79 dólares por barril) y la creación de un Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios por 7.9 MMDP, el cual estaría disponible para cubrir cualquier contingencia.

El pronóstico para 2016 es aún más desfavorable, pues no se percibe que las cosas puedan mejorar al corto plazo. De hecho, se han anunciado medidas más drásticas para el próximo año: adicional a los 124.3 MMDP del ajuste en este año, se añadirán otros 135 MMDP, para un total de 259.3 MMDP menos para el PEF de 2016. Esto implica una reducción de 4.3 por ciento en el ingreso. Asimismo, se han anunciado otras medidas que, a decir del secretario de Hacienda, implican una profunda reestructuración del PEF.

En este contexto, para el sector educativo se avecinan tiempos difíciles, pues a los recortes anunciados para este año por un total de 7.8 MMDP, probablemente se añadirán otros para el próximo año. En razón de ello, cabe preguntarse si el recorte al gasto educativo es lo más conveniente para un país como México, y si ello es inevitable.

A continuación se describe un poco del contexto que ha llevado al actual ajuste presupuestal, las medidas anunciadas para llevar adelante el ajuste del PEF, la forma en que afecta al sector educativo y, finalmente, se plantean algunos puntos que resulta necesario tomar en cuenta antes de considerar el recorte al gasto público en educación como inevitable.

 

El contexto económico y la dependencia del petróleo

En el comunicado que emitió la SHCP (2015) se identifican tres aspectos como causa del ajuste: la caída de los precios del petróleo, la desaceleración de la economía mundial y el incremento de las tasas de interés de los Estados Unidos. Al respecto, el factor principal es la caída del precio del petróleo, dada la alta dependencia que tienen los recursos gubernamentales de este rubro. Aunque desde hace décadas se señala la necesidad de disminuir dicha dependencia, debido a las múltiples fluctuaciones que presenta el precio del hidrocarburo en el contexto internacional, hasta la fecha los ingresos petroleros representan cerca de 30 por ciento de los ingresos presupuestarios del gobierno federal, como se aprecia en las cifras de la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF) de 2015 (Gráfica 1).

Si bien durante el proceso de aprobación del PEF 2015 los ingresos petroleros se fueron ajustando a la baja hasta fijar el precio del barril de petróleo en 79 dólares, acorde al precio de la cobertura contratada por el gobierno mexicano, lejos se estaba de imaginar el precio que alcanzaría en el mes de enero de 2015, cuando llegó a los 40 dólares por barril, muy por debajo del que tenía en el mismo periodo el año anterior (99 dólares) y 50 por ciento menos que el monto establecido en la LIF 2015 (Fernández-Vega, 2015; Transparencia Presupuestaria, 2015) (Tabla 1; Gráfica 2).

La drástica caída del precio del petróleo se atribuye a un incremento inusitado de la oferta, principalmente de países no miembros de la OPEP; en particular Estados Unidos, que en los últimos cuatro años aumentó en poco más de 50 por ciento su producción.

Respecto del aumento de la producción petrolera de los Estados Unidos hay diferentes interpretaciones: unas tienden a considerar que se debe a una mayor eficiencia en la extracción debido a la aplicación de avances tecnológicos; otras lo atribuyen al uso de técnicas de extracción más económicas, pero altamente contaminantes (como el uso del fracking); y otros más consideran que es una estrategia de los Estados Unidos para mantener su control geopolítico, afectando las economías de países como Rusia, los países árabes y Venezuela. Es claro, sin embargo, que el aumento de la producción de petróleo estadounidense también perjudica a los países que, como el nuestro, tienen una alta dependencia de los ingresos petroleros. Sea cual fuere la causa, la expectativa es que esta tendencia se mantenga en el mediano y largo plazo. En razón de ello, a nuestro país le urgen medidas tendientes a contrarrestar los efectos de este cambio en el contexto económico internacional.

 

Medidas para afrontar la crisis

La SHCP señala que debido a medidas tales como la compra de cobertura para asegurar los ingresos petroleros, la Reforma Hacendaria y la renovación de la línea de crédito flexible con el Fondo Monetario Internacional, se logró mantener la estabilidad en las finanzas públicas durante 2015; en razón de ello, los ajustes al presupuesto de este año se realizan de forma "preventiva", sin afectar a la economía de los hogares (sin aumentar los impuestos y la deuda pública). No obstante, para el año siguiente se plantea llevar adelante una reingeniería integral de la administración pública para la conformación del PEF, tomando como base tres acciones: a) la metodología de presupuestación base cero, que parte de analizar a profundidad cada uno de los programas presupuestarios para eliminar duplicidades en funciones y estructuras; b) la optimización de los procesos; y c) la priorización de los proyectos de inversión que tengan el mayor impacto social y económico.

Cabe advertir, sin embargo, que dichas medidas son muy generales, e incluso algunos académicos ya han puesto en duda la pertinencia de las mismas para el contexto mexicano. Por ejemplo, respecto al presupuesto base cero, Rodríguez (2015) señala algunos ejemplos de los problemas que han derivado de su aplicación en Estados Unidos, entre los que se encuentran: 1) el aumento de costos administrativos, 2) ahorros mínimos, 3) la aparición de estrés administrativo derivado de la asignación de nuevas responsabilidades de supervisión en el ejercicio del gasto, y 4) la burocratización de los procesos; todo ello aleja a esta medida de su objetivo original: mejorar la eficiencia y la eficacia en el uso de los recursos. Por su parte, Villa (2015) señala diversas limitaciones a la aplicación del presupuesto base cero en el contexto mexicano, entre ellas las bases legales (como la Ley General de Educación, la Ley de Desarrollo Social y la Ley General de Salud, entre otras), así como los compromisos ineludibles (como el pago de la deuda pública y su costo financiero, la provisión de servicios públicos, la seguridad social, entre otros) que norman y fijan montos determinados en la asignación presupuestal. Todo ello indica que el margen de maniobra de un presupuesto base cero sería relativamente bajo.

En perspectiva, debido a la generalidad que aún mantienen las medidas anunciadas por la SHCP, todavía es incierta la forma en que los ajustes afectarán a los diversos programas presupuestarios, tanto en lo que concierne a las medidas "preventivas" señaladas para este año, como las que habrán de aplicarse en 2016. Hasta ahora, parece que lo único seguro es que varios sectores que dependen del gasto público sufrirán recortes presupuestarios, entre ellos, el educativo.

 

El ajuste al PEF 2015

La forma en que el ajuste presupuestal de este año afectará a los distintos ramos presupuestarios todavía no se detalla por completo, y por lo tanto, no se conocen aún, con certeza, los efectos que el recorte tendrá en cada uno de los 889 programas presupuestarios de la SEP y en cada uno de los rubros específicos considerados en su presupuesto de egresos (Villa, 2015). Al respecto, en el comunicado del 30 de enero de la SHCP (2015) se brindó información muy general sobre algunos de los programas que se verían afectados, así como de algunos otros que se aseguraba que no enfrentarían recortes. Entre estos últimos se encuentran el Programa Social PROSPERA, el subsidio a la vivienda, las universidades públicas federales y estatales y los recursos que se transfieren a las entidades federativas a través de los ramos 23 y 33 (que incluyen recursos destinados a educación para los estados, entre otros). Por su parte, entre los programas que enfrentarían el ajuste se encuentran: las pensiones para adultos mayores, el programa para el desarrollo de zonas prioritarias y algunos programas de inversión, como el del tren transpeninsular, que se canceló, y el tren México-Querétaro, que se suspendió indefinidamente (Cuadro 1).

El programa de ajuste presupuestal tiene un monto total de 124.3 MMDP, de los cuales 50 por ciento corresponde a Petróleos Mexicanos, 42 por ciento se distribuye en diversas entidades y dependencias del Gobierno federal, y 8 por ciento pertenece a la Comisión Federal de Electricidad (Gráfica 3).

Como es de esperarse, el ajuste a las entidades y dependencias de gobierno (por 53.3 MMDP) es el que a últimas fechas ha llamado la atención, ya que es donde se concentra el conjunto de funciones sociales, económicas y administrativas que desempeña el Gobierno federal y que son fundamentales para cubrir diversas necesidades de la población. Al respecto, son 22 las entidades y dependencias afectadas por el ajuste: en términos de magnitud, 64 por ciento del recorte se concentra en tres secretarías (Comunicaciones y Transportes, Educación Pública, y Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación -SAGARPA-) y en la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA); el restante 36 por ciento se distribuye en otras 18 entidades y dependencias del Gobierno federal. No obstante, al considerar el efecto del ajuste en relación con el presupuesto que previamente se les había asignado en el PEF 2015, tenemos que tres de las dependencias anteriores se encuentran también entre las que más resintieron el recorte; es el caso de CONAGUA, cuyo presupuesto disminuyó 12.7 por ciento, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes un 9.4 por ciento, SAGARPA un 7.8 por ciento y la Secretaría de Turismo un 7.3 por ciento (Tabla 2).

En el caso de la Secretaría de Educación Pública (SEP) el monto del ajuste es de los más altos, pero debido a la magnitud de los recursos que se le asignan, éste representa apenas el 2.6% de los recursos que originalmente se le habían asignado en el PEF. Otro caso importante para el sector educativo es el que corresponde al recorte presupuestal que se realizó al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) por 900 millones de pesos, que representa 1.7 por ciento del recorte a entidades y dependencias y 2.7 por ciento del presupuesto que originalmente se le había asignado (Tabla 2).

La SHCP ha asegurado que los recortes se realizarán en áreas no prioritarias y sin afectar rubros con alto impacto social, lo cual parece cierto en el caso del ajuste al rubro de inversión, el cual se concentra principalmente en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes: se cancela la construcción del Tren Transpeninsular y se suspende la del México Querétaro (11.7 MMDP); es decir, el ajuste simplemente afecta proyectos que se pretendía realizar y representa 65 por ciento del rubro de inversión. Sin embargo, esto no ocurre en otras dependencias, como es el caso de la SEP, la Secretaría de Salud, la de Desarrollo Social (SEDESOL), la SAGARPA, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), la de Economía y el CONACYT, que ven afectado principalmente su gasto corriente, por lo que se verán obligadas a reducir sus gastos de operación y en servicios personales; además, dejarán de percibir recursos por la vía de subsidios. Este aspecto, sin duda, limitará el desempeño de estas entidades que tienen un contacto más directo con la mayoría de la población (Salud y SEDESOL), los procesos productivos (SAGARPA, SEDATU y Economía) y/o que juegan un papel estratégico para el desarrollo del país (la SEP y el CONACYT) (Tabla 2; Gráfica 3).

 

El ajuste al presupuesto educativo 2015

A la fecha de edición de este escrito, no está claro cómo se aplicará el ajuste a los programas de la Secretaría de Educación Pública; la información dada a conocer de forma un tanto dispersa apenas permite ubicar la aplicación de cerca de la mitad (49 por ciento) del recorte en seis programas presupuestarios; queda por especificar dónde se recortará la otra mitad (CEFP, 2015) (Tabla 3).

Con respecto a algunos de los programas que presentan ajuste en su presupuesto, al menos dos de ellos contravienen lo establecido en el Programa Sectorial de Educación 2013-2018 (SEP, 2013), como es el caso de las escuelas de tiempo completo y el de la infraestructura educativa, dado que en el programa sectorial se establecía el compromiso de aumentar el número de escuelas de tiempo completo en todo el territorio nacional; también se establecía que todas las escuelas, desde el nivel básico al superior, contarían con la infraestructura, el mobiliario y el equipo necesarios para ofrecer una educación de calidad. Por otra parte, a pesar de que en el comunicado de la SHCP se señala que las universidades públicas no serían afectadas, se llevó a cabo un ajuste por 296 mdp al "Fondo para elevar la calidad de la educación superior". De esta manera, el "Programa de escuelas de tiempo completo" reduce su presupuesto en un 17 por ciento con respecto a lo establecido en el PEF 2015, "Proyectos de infraestructura social del sector educativo" lo reduce un 29 por ciento y el "Fondo para elevar la calidad de la educación superior" lo hace en un porcentaje semejante. Por su parte, el presupuesto para "Apoyos a centros y organizaciones de educación" es el que más resiente el recorte, pues sus recursos disminuyen un 46 por ciento, la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuito (CONALITEG) lo hace en 9.8 por ciento y las "Actividades de apoyo administrativo" en un 3.9 por ciento (Tabla 3).

En perspectiva, el panorama no parece muy alentador, y más si se considera que adicionalmente a los 124.3 MMDP del recorte actual al PEF 2015, se añadirán otros 135 MMDP, para sumar un total de 259.3 MMDP, que será la magnitud del ajuste que se aplicará en 2016. Todo ello implica una reducción de 4.3 por ciento con respecto a lo aprobado en el PEF 2015. Como puede verse, si seguimos bajo la lógica actual del Gobierno federal, es muy probable que sectores estratégicos como el educativo y el de ciencia y tecnología, no salgan bien librados.

 

Para pensar sobre... el "inevitable" ajuste al sector educativo

En la década de los ochenta, México inició un proceso de transición de un modelo de desarrollo socioeconómico fincado en el Estado de bienestar, hacia lo que se ha dado en llamar modelo neoliberal (Huerta, 2005). Así inició un proceso de reformas estructurales y nuevas políticas enmarcadas en lo que posteriormente se conocería como el decálogo y/o el Consenso de Washington (Ocampo, 2006). Entre estas medidas se priorizarían aspectos tales como la apertura comercial y la inversión extranjera, lograr la estabilidad económica a toda costa (control del déficit presupuestal y la inflación) y la privatización de las empresas del Estado. A partir de ese momento los gobiernos mexicanos, independientemente del partido de procedencia, han caminado hacia el mismo rumbo, castigando la inversión social y áreas estratégicas en pos de mantener el "supuesto" equilibrio macroeconómico. Se dice "supuesto", en razón de que en cada una de las frecuentes crisis económicas que han asolado a la región se ha roto el equilibrio, y cada gobierno en turno ha debido hacer los recortes necesarios en el presupuesto de las dependencias gubernamentales, apelando a que la población se "ajuste el cinturón" para mantener la estabilidad económica, a la espera de tiempos mejores. No obstante, después de seguir este modelo económico de desarrollo por más de 30 años los tiempos mejores no llegan y seguimos jugando un papel periférico en la economía internacional; es decir, persisten las brechas que nos separan de los países de alto nivel de desarrollo.

Los últimos datos del PNUD sobre el índice de desarrollo humano (IDH) muestran que, durante la última década, México ha mantenido casi sin cambios la brecha que lo separa del valor promedio que alcanzan los países de la OCDE. En lo que respecta al ingreso medio de los hogares, en el transcurso de la última década la brecha se ha ampliado, y lo mismo se observa en relación con la información sobre la productividad laboral de los mexicanos (Tabla 4).

En un reciente informe, la OCDE (2015b) indica que México es el país que registra el más bajo nivel de productividad laboral -60 por ciento por debajo del promedio de la OCDE, y 70 por ciento inferior al de Estados Unidos-. Este mediocre desempeño, según la Organización, está relacionado con el bajo nivel de competencias de los trabajadores mexicanos, lo cual es acorde a que el nivel de educación de la fuerza laboral mexicana se sitúa muy por debajo del promedio. Así, mientras que en los países de la OCDE, 44 por ciento de la población entre 25 y 64 años cuenta con estudios de nivel medio superior, y 32 por ciento con estudios superiores (promedio); en México estos porcentajes son, respectivamente, de 38 y 18 por ciento (OCDE, 2015b); es decir, estamos lejos.

Tenemos décadas siguiendo un modelo que ha apostado por mantener el equilibrio de los grandes indicadores macro-económicos, aun a expensas de castigar diversos rubros de inversión que son requeridos para el desarrollo, como son la educación y la ciencia y tecnología. Ante los pobres resultados que hemos obtenido ¿no será tiempo de cambiar de rumbo y apostar por invertir en la gente, en el desarrollo de sus capacidades a través de la educación? Ciertamente, es un aspecto que urge considerar antes de aplicar algunos ajustes que parecen "inevitables".

Desde la perspectiva de las políticas de evaluación, en este número 149 de Perfiles Educativos queremos destacar la participación del Dr. Ricardo Cantoral Uriza, en razón de que sus palabras brindan elementos para reflexionar sobre la pertinencia de las políticas científicas y el papel que juegan los procesos de evaluación para impulsar el desarrollo de la investigación científica en México. Su participación, incluida en la sección Documentos, se realizó en el marco del Seminario Permanente de Editores, el día 25 de marzo de este año. Sin duda sus palabras contribuirán a reflexionar sobre el tipo de evaluación y las medidas que se requiere poner en marcha para incrementar la visibilidad y la calidad de las revistas mexicanas, así como el papel que corresponde al CONACYT -y a las propias revistas- para alcanzar este objetivo. Recomendamos ampliamente la lectura del documento, dado que sus argumentos se prestan para reflexionar sobre la pertinencia de los sistemas de evaluación que imperan a la fecha en nuestro contexto nacional.

En otra vertiente, en esta ocasión los seis trabajos de investigación incluidos en la sección de Claves indagan sobre diversos aspectos del sistema escolar. El primero de ellos es un trabajo orientado a brindar un instrumento de evaluación basado en indicadores de convivencia escolar democrática, inclusiva y pacífica. Sin duda, el trabajo llevado a cabo con jóvenes de secundaria llamará el interés de todos aquellos que están preocupados por el clima de violencia existente en el país, y sobre la forma en que el sistema escolar puede contribuir para transformarlo.

El segundo trabajo incluido en esta sección destaca los procesos de constitución identitaria de académicos universitarios, así como la forma en que se estructuran las prácticas educativas a través de lo que los autores denominan como la "historia heredada". Los aportes del trabajo amplían la comprensión sobre la forma en que, a través del tiempo, se estructuran las prácticas educativas e identidades profesionales en las instituciones de educación superior, particularmente en la Universidad de Guadalajara, donde se lleva a cabo esta investigación.

El tercer trabajo realiza un análisis orientado a valorar la capacidad de las políticas que se han instrumentado para elevar la calidad de la educación superior en Chile a través del rediseño curricular. Los aportes del trabajo permiten poner en perspectiva los alcances y limitaciones de este tipo de procesos; así mismo, previenen sobre una serie de prácticas que impiden alcanzar los estándares de calidad pretendidos con dichas medidas. También en el contexto chileno, el siguiente trabajo indaga sobre los niveles de logro en el idioma inglés y la segmentación escolar. El trabajo muestra que, en general, los niveles de logro en el área son bajos, y que si bien inicialmente éstos parecen beneficiar a los jóvenes de instituciones particulares, al controlar las características socio-económicas del alumnado, los resultados favorecen a los centros educativos de carácter público.

Los dos últimos trabajos en esta sección abordan temas ubicados en contextos particulares. Uno de ellos analiza el caso de los jóvenes de telebachillerato en razón de su futuro profesional, su permanencia en la comunidad y su motivación para incorporarse a una empresa comunitaria (Empresa Forestal Comunitaria de San Pedro el Alto, México). Los resultados muestran el papel que tiene el sistema escolar en la configuración de las expectativas de los jóvenes. Por su parte, el siguiente trabajo explora las posibilidades de la escritura autobiográfica como un recurso de reflexión crítica con trabajadores de una maquiladora. Bajo una perspectiva freiriana, los resultados muestran que mediante el taller de escritura autobiográfica, los obreros descubrieron su capacidad para cuestionar y compartir con otros su realidad.

Los cuatro trabajos incluidos en la sección de Horizontes, por su parte, abordan temas relacionados con la sistematización de experiencias, los efectos de la evaluación en diversos ámbitos y el uso de las TIC para atender a niños con discapacidad. El primero está orientado a brindar una metodología para mejorar los procesos de sistematización de experiencias educativas; para ello, brinda elementos para rescatar desde aspectos teóricos hasta la formulación de estrategias. Sin duda, sus aportes serán de ayuda a quienes procuran recuperar experiencias educativas para su aprovechamiento en otros contextos. El siguiente trabajo es una sistematización del caso argentino en relación con las políticas de estímulos -pago al mérito- a los académicos universitarios. Se describen las características de esta política y sus efectos, a partir del inicio de su implementación en 1994, y se analizan desde la teoría de los instrumentos de política. Otro de los trabajos incluidos en esta sección presenta una propuesta para validar los exámenes de alto impacto desde una lógica argumentativa que permita darles sentido. El autor señala que este tipo de validación se está siguiendo en diversas áreas educativas a nivel internacional, y que ha cobrado especial relevancia en la evaluación de segundas lenguas. Finalmente, el último trabajo presenta un nuevo enfoque para proporcionar soporte en el aprendizaje del código fonético (terapia del lenguaje) usando como apoyo las TIC (tecnologías móviles), para tratar tanto a niños que sufren trastornos del habla, como a los que presentan dificultades en la producción del habla en escuelas regulares. Este aspecto resultará relevante no sólo para los involucrados en la educación especial, sino también para quienes se interesen en cuestiones del habla y el lenguaje en general.

Este número de Perfiles Educativos presenta una amplia gama de temas, muchos de ellos vinculados con los procesos de evaluación en diferentes ámbitos y niveles, por lo cual, consideramos que resultará de amplio interés para nuestros lectores.

 

Epílogo

Ocho meses después, siguen faltando 43. Nuestro apoyo y solidaridad para los familiares de los normalistas de Ayotzinapa, hasta que obtengan justicia y una respuesta que brinde certidumbre sobre el paradero de los jóvenes desaparecidos.

Alejandro Márquez Jiménez

 

Referencias

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