Reseñas

 

Javier Torres Medina, Centralismo y reorganización. La Hacienda pública y la administración durante la primera república central de México, 1835-1842

 

Gisela Moncada*

 

México, Instituto de Investigaciones Doctor José María Luis Mora, 2013, 419 p.

 

* Universidad Nacional Autónoma de México, Coordinación de Humanidades, Programa de Becas Posdoctorales.

 

El reciente libro de Javier Torres Medina, titulado Centralismo y reorganización. La Hacienda pública y la administración durante la primera república central de México, 1835-1842, se suma al conjunto de la valiosa historiografía que analiza el desarrollo de la Hacienda pública durante la primera mitad del siglo XIX.¹ Estudios pioneros como los de Barbara Tenenbaum y Marcello Carmagnani,² ya habían señalado la necesidad de profundizar sobre las particularidades de la conformación de la Hacienda en el periodo centralista; en ese sentido, el autor cumple con ese cometido.

El libro muestra los intentos de los políticos de la época por acabar con las prácticas de corrupción y fraude, así como la mala planeación en las finanzas de la primera república federal (1824-1835); fue así como la Hacienda pública de la primera república central (1835-1842) intentó implementar una serie de mecanismos para remediar la eficiencia fiscal. Las preguntas más recurrentes entre la clase política fueron ¿cómo obtener mayor recaudación? y ¿qué y a quiénes gravar? El tema a debatir se centraba en establecer el medio. ¿Lo harían por la vía de las contribuciones directas o de las indirectas? La experiencia colonial había demostrado que a través del ingreso de las alcabalas provenientes del comercio exterior, tras su paso por las aduanas marítimas o fronterizas, se aseguraba el mayor ingreso del erario. Sin embargo, existía también la posibilidad de implementar contribución directa, la cual daba la oportunidad de ampliar la base gravable.³

El acucioso análisis de Javier Torres nos muestra lo complicado que fue llegar a acuerdos y sobre todo a aciertos en la conformación de la Hacienda pública entre 1835 y 1842. El libro detalla año con año y en ocasiones, mes con mes, las tensiones que se dieron entre el gobierno central y el Congreso por hallar mecanismos de recaudación más eficientes, ya que aún en la república federal se tenía como referencia la estructura tributaria al estilo colonial, la cual estaba basada en las contribuciones indirectas, es decir, que los ingresos más fuertes del erario procedían de las aduanas marítimas y fronterizas.

La principal crítica de los congresistas del periodo centralista para continuar con la recaudación, vía contribución indirecta, se centró en señalar que un sistema hacendario dependiente del comercio exterior no inspiraría certeza a sus finanzas, argüían que el flujo comercial podía ser muy aleatorio. Asimismo, sostenían que concentrar las finanzas públicas a través del cobro alcabalatorio, implicaría mantener aranceles altos y esta medida, a largo plazo, sólo promovería prácticas de contrabando, como la experiencia lo había demostrado.

Tras largos debates, durante la república central se optó por un sistema fiscal basado en dos estructuras: a) contribuciones indirectas, la cual gravaba al consumo, aranceles y alcabalas, y b) contribuciones directas, como eran los impuestos sobre rentas y propiedades, entre ellas se incluían ingresos ordinarios y extraordinarios, contribución personal y capitaciones. Se acordó que pagarían también impuestos las fincas urbanas y rústicas, el derecho de patente y profesional, y se gravaron sueldos y salarios, así como artículos de lujo. Como se puede observar, la contribución indirecta gravaba al comercio y al consumo, pero particularmente a los artículos de lujo; mientras que la contribución directa gravaba las actividades de los individuos.

El argumento principal para aumentar la presión fiscal sobre los individuos respondía a la lógica de que los ciudadanos debían financiar al Estado, como al estilo moderno; asimismo, se pensaba que una reforma hacendaria así, sería más justa y equitativa. En suma, con la contribución directa se buscaba la uniformidad en el régimen hacendarlo porque serían más homogéneas las contribuciones en toda la república, de igual forma se pensaba en una distribución más justa entre la población. Es innegable que el centralismo buscaba ampliar la base gravable y generar la conciencia del contribuyente, aunque sin una buena planeación.

Los opositores de la recaudación —vía contribución directa— señalaban las implicaciones para la población al gravarse las actividades económicas, así como las patentes, oficios y profesiones; aunque se les fijaba una tarifa con base en el salario, esta forma de gravar repercutía directamente en la percepción de sus ingresos. En adición, estaba el impuesto de capitación, el cual fue un gravamen que establecía un cobro "en razón de persona" y por cabeza como su nombre lo indica, y se refería a fijar un impuesto a la persona por su existencia civil, por su adscripción a una etnia y una contribución personal a partir de los 18 años. Torres Medina sostiene que esta forma de concebir la recaudación fiscal tenía el cometido de establecer una noción del contribuyente, e ir conformando "un sujeto individual fiscal al que se le aplicaría un impuesto" (p. 115).

En general, la implementación de la contribución directa no fue bien recibida por la población y en varias ocasiones, para su recaudación se hizo uso de la coacción. Es relevante subrayar que durante la república central se recurrió en dos momentos al establecimiento de la contribución directa, en 1836 y 1841, en ambos periodos los resultados no fueron muy favorables en términos de recaudación, ya que no sólo no se contaba con el personal capacitado, ni los medios para presionar a la gente para que pagara, sino que la administración pública no contaba con padrones sobre la población que pretendía gravar. ¿Qué tan redituable fue implementar las contribuciones directas en términos económicos y de gestión administrativa? De acuerdo con el análisis que Torres Medina presenta en sus gráficas se muestra que la contribución directa, además de haber sido muy complicada su cobranza, apenas representó 10 por ciento del total de las contribuciones indirectas.

El autor muestra que durante el centralismo el debate entre los congresistas se centró en las interrogantes ¿qué gravar? y ¿qué porcentaje gravar? Pero se olvidó algo importante, ¿bajo qué mecanismos recaudar? Los fraudes y la corrupción habían sido la constante en los periodos anteriores y el centralismo no fue la excepción; la falta de planeación administrativa y la carencia de presupuesto para gastos administrativos se hicieron evidentes al no contar con un sistema general de Hacienda que llevara el registro, no había oficinas recaudadoras ni personal especializado. Después de casi dos años de haberse implementado la contribución directa, en diciembre de 1837 se canceló esta disposición y de nuevo se miraron a las aduanas marítimas y fronterizas como principal fuente de ingreso para el erario.

Aunado a las dificultades para llevar a cabo la recaudación, el periodo centralista atravesó por dos momentos difíciles: el conflicto con Texas y la primera intervención francesa, ambos enfrentamientos le exigieron al gobierno central un gasto adicional que no sólo no tenía, sino que lo obligó a contraer deudas. Vale la pena señalar que la ecuación control de gasto y eficiencia recaudatoria no tuvo un buen balance en el periodo de estudio, particularmente porque los conflictos armados generaron la salida de dinero, en 1837 las arcas del erario estaban vacías, lo cual obligó al gobierno mexicano a contraer deudas y dejar en depósito a las aduanas marítimas.

Un agravante más que se presentó a comienzos de 1837 fue la proliferación de moneda falsa y de cobre; esto generó una inflación en el país. Para remediar la situación, durante la administración de Anastasio Bustamante se creó el Banco Nacional de Amortización de la Moneda de Cobre, el gobierno asumió la deuda pública y, con ello, se afectó aún más la estructura económica del centralismo. Por su parte, la población afectada por la inflación y el decreto de la devaluación de la moneda de cobre mostró su descontento y se presentaron algunos motines en ciudad de México y Querétaro en 1837.

Algunos de los paliativos que implemento Anastasio Bustamante para salir de la crisis económica fue recurrir a préstamos y créditos; sin embargo, el problema fue que, como toda nación que pide préstamos al extranjero debía garantizar el pago y mostrarse como un país confiable, ¿en realidad México lo era? La opción que Bustamante halló para conseguir créditos fue dejar en depósito nuevamente a las aduanas marítimas.

En aras de remediar las finanzas públicas, los congresistas intentaron tener mayor control y conocimiento sobre entradas y salidas de dinero; en ese sentido, las memorias de Hacienda, fuente documental empleada en esta investigación, fueron documentos de gran valor en términos de información. Entre los debates de los congresistas se planteaba la posibilidad de eliminar la alcabala; no obstante, era un mal necesario que se había instaurado desde la época virreinal y aunque varios de los congresistas sabían que la alcabala aumentaba en gran medida los precios de las mercancías, por el impuesto en cascada que generaba, el consenso fue mantener el cobro alcabalatorio porque era uno de los ingresos que mayores ganancias dejaban al Estado.

Pese a los intentos de las distintas administraciones por remediar la situación económica del país, fue una tarea difícil lograrlo. El diagnóstico de Rafael Mangino —ministro de Hacienda— "era la inminente bancarrota"; Ignacio Alas, también ministro que sucedió en el cargo a Mangino, señaló "el triste estado en que se encuentra el erario" (p. 108). La inestabilidad hacendaria del centralismo se advierte en la movilidad de sus ministros, como lo muestra el autor en el anexo del libro; por supuesto, cada uno con lógicas de planeación recaudatoria distinta. Es así, que el centralismo fue un periodo a prueba y error, y desafortunadamente no con muy buenos resultados en términos de recaudación y gasto.

El implementar, al recién Estado moderno, una fiscalidad ad hoc no fue sencillo; continuaban presentes en la sociedad formas de recaudar al estilo colonial a través de la coacción, y no se lograron establecer contribuciones proporcionales al valor de la riqueza, como se pretendía. En palabras del autor, al sistema hacendarlo le faltó tiempo para madurar y agregaría, que le faltó planeación. Muchos de los tropiezos en las finanzas del país no fueron consecuencia directa de optar por las contribuciones directas o indirectas, sino la falta de estructura y planeación en la recaudación.

El libro se encuentra estructurado en diez capítulos, divididos en dos partes. La primera parte atiende a los orígenes de la administración centralista, hasta la toma de gobierno de Anastasio Bustamante en 1837; la segunda analiza el periodo de gobierno de Bustamante hasta su caída en 1841. En el capítulo I se contrasta el modelo federalista y las secuelas del régimen colonial con la finalidad de mostrar los cambios y continuidades; en el capítulo II se analizan los cambios generados a partir de la Constitución de 1836 en la administración y finanzas públicas; en el capítulo III se estudian los problemas que enfrentó la nación para allegarse de recursos a partir del conflicto con Texas; el capítulo iv muestra el debate y la polémica por la aplicación de las contribuciones directas; el capítulo V muestra un balance entre las medidas fiscales adoptadas en 1836 a partir de las contribuciones directas e indirectas.

En el capítulo vi se profundiza en el bloqueo francés y sus implicaciones en las finanzas públicas, se presenta un análisis de la necesidad de reestructurar la Hacienda; el capítulo VII refiere a las dificultades del gobierno de Bustamante ante la necesidad de conseguir préstamos y créditos, así como el problema del aumento en la circulación de moneda de cobre y su falsificación; el capítulo VIII profundiza en el porqué se regresó a la imposición de contribución directa después de haberse cancelado; en el capítulo ix se exploran las nuevas propuestas de la organización administrativa y la planeación del nuevo paquete fiscal de 1841, así como el derrocamiento de Bustamante. Finalmente en el capítulo X se presenta un balance de los montos recaudatorios y sus dificultades para recaudar.

 

Notas

¹ Los siguientes autores han enfocado sus estudios en analizar diferentes aspectos de la vida económica de México desde distintas perspectivas: la banca, las finanzas, la política-fiscal, el comercio y los agentes empresariales, entre otros. Véanse Carlos Marichal, La banca en México, 1820-1920, México, Instituto de Investigaciones Doctor José María Luis Mora, 1998;         [ Links ] Leonor Ludlow, Los secretarios de Hacienda y sus proyectos, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2002;         [ Links ] Martín Sánchez, "Política fiscal y organización de la Hacienda pública durante la república centralista en México, 1836-1844", en Carlos Marichal y Daniela Merino (coords.), De colonia a nación: impuestos y política en México, 1750-1860, México, El Colegio de México, 2001,         [ Links ] y Jesús Hernández, La formación de la Hacienda pública mexicana y las tensiones centro-periferia, 1821-1835, México, El Colegio de México/Instituto de Investigaciones Doctor José María Luis Mora/Universidad Nacional Autónoma de México, 2013.         [ Links ]

² Marcelo Carmagnani, "Finanzas y Estado en México, 1820-1880", en Luis Jáuregui y Antonio Serrano (coords.), Las finanzas públicas en los siglos XVIII y XIX, México, Instituto de Investigaciones Doctor José María Luis Mora/El Colegio de México/El Colegio de Michoacán/Universidad Nacional Autónoma de México, 1998,         [ Links ] y Barbara Tenenbaum, México en la época de los agiotistas, 1821-1857, México, Fondo de Cultura Económica, 1985.         [ Links ]

³ Las contribuciones directas han sido abordadas por diversos autores. Véanse Luis Jáuregui, De riqueza e inequidad. El problema de las contribuciones directas en América Latina, siglos XIX, México, Instituto de Investigaciones Doctor José María Luis Mora, 2005;         [ Links ] José Antonio Serrano, Igualdad, uniformidad, proporcionalidad. Contribuciones directas y reformas fiscales en México, 1810-1846, México, Instituto de Investigaciones Doctor José María Luis Mora/ El Colegio de Michoacán, 2007,         [ Links ] y Ernest Sánchez Santiró, Las alcabalas mexicanas, 1821-1857. Los dilemas en la construcción de la Hacienda nacional, México, Instituto de Investigaciones Doctor José María Luis Mora, 2009.         [ Links ]