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Introducción
Las formas de gobierno en ciudades, pueblos y villas se ha explicado desde un cabildo como la base de un modelo peninsular que se estableció en América con escasas modificaciones.1 Sin negar la continuidad del modelo de gobierno, interesa poner atención en el siglo XVIII y en los proyectos administrativos, jurisdiccionales, fiscales y militares que tendrán repercusiones en los ayuntamientos y su gobierno. Desde esta perspectiva el texto presenta dos ejes de análisis, el primero es la reforma al gobierno del fisco local y la interlocución del cabildo con los funcionarios borbónicos y el segundo es el financiamiento de las milicias por parte de la hacienda municipal. Ambos problematizan procesos que contribuyeron a la definición de la potestad fiscal en el cabildo de Xalapa.
El planteamiento se inscribe en una propuesta de Michel Bertrand et al. que explica que el análisis de las dinámicas negociadoras, institucionalizadas o no, y las estrategias y discursos de los actores permite abandonar esquemas dualistas y verticales donde la iniciativa política correspondía a un poder monárquico que asignaba a las demás instancias periféricas una forma de pasividad en la ejecución de las decisiones tomadas desde “arriba”.2 Un segundo planteamiento es el de Annick Lempérière que analiza el siglo XVIII desde la constitución política en la que se inscribieron las decisiones reformadoras observando los cambios que tuvieron lugar. Un planteamiento que reivindica el fortalecimiento de las corporaciones y por lo tanto que los proyectos de reforma sólo se llevaron a cabo por la mediación corporativa.3 Ambas perspectivas permiten repensar la reforma fiscal y la respuesta de los ayuntamientos a los nuevos mecanismos de inspección e incorporación de funcionarios externos al espacio local. Una línea de discusión que se ha explorado en otros ayuntamientos con diferencia en los equilibrios de poder de cada regimiento y el eje de diálogo con las autoridades encargadas de la reforma. De ahí que el caso de Xalapa permita incorporar el financiamiento de la milicia como el mecanismo de negociación en la construcción de la fiscalidad municipal.4
En este marco, se sostiene que la reforma al gobierno de la hacienda municipal no debe interpretarse como una disminución inmediata del poder del cabildo en el gobierno de la ciudad. Es decir, se debe ubicar los proyectos de reforma y la capacidad de respuesta, adecuación y negociación de los capitulares frente a dichos cambios. La fiscalidad ofrece una lectura política del diálogo entre el ayuntamiento y los nuevos funcionarios en torno a los arbitrios, mientras que la formación y financiamiento de las milicias ofrece el contexto de un proyecto monárquico con un imperativo financiero y militar que tuvo efectos en los gobiernos locales.
A escasos años de fundar cabildo, la villa de Xalapa asumió tareas en la organización, el mantenimiento y el financiamiento de las milicias que ofrecieron un espacio de negociación con el intendente y el virrey. Una negociación en la que el acceso a nuevos recursos por la figura del arbitrio constituyó el mecanismo de diálogo entre ambas partes. En este contexto se hace necesario explicar la construcción de la potestad fiscal del ayuntamiento xalapeño y las necesidades de la monarquía para la formación de la milicia urbana.
En la historiografía mexicana, el ayuntamiento ha sido objeto de importantes trabajos desde la perspectiva política.5 En esta línea se ha destacado su papel en la transición del Antiguo Régimen al nuevo orden republicano y liberal con elementos de continuidad en el orden político.6 El análisis de los grupos de poder ha mostrado las prácticas de una cultura política y económica en el Antiguo Régimen.7 En el análisis de los funcionarios borbónicos destaca la presencia de mecanismos de inspección a las finanzas locales para lograr un control efectivo de las elites locales y reafirmar el poder del rey sobre éstas, una discusión que puede verse en los trabajos de Herbert Priestley, José Miranda y Guadalupe Nava para el siglo XVIII. En esta línea se ubica el trabajo de Jorge Silva Riquer que analiza el proyecto de la reforma fiscal a los ayuntamientos. El autor ve la reforma como parte de transformaciones sustanciales que conllevaron la centralización del Estado y la respuesta positiva de los ayuntamientos a tales modificaciones se mira en el cumplimiento de las ordenanzas de la contaduría de propios y arbitrios y por lo tanto en la entrega de sus reglamentos financieros.8 En la misma línea de centralización política, la investigación de Gerardo Ciruelo Torres analiza las finanzas del municipio xalapeño para explicar a las elites locales y los límites que impuso la estructura “de poder colonial” a la estabilidad de las finanzas locales.9
En una línea interesada en el diálogo entre proyectos y respuesta de las corporaciones y actores políticos novohispanos se inscriben los trabajos de Esteban Sánchez de Tagle y Annick Lempérière. Ambos reconocen que las reformas significaron nuevos mecanismos del ejercicio del poder monárquico en el virreinato novohispano, lo que provocó tensiones y conflictos entre el proyecto regalista y la defensa de la tradición jurisdiccional y de privilegio de las corporaciones capitulares.10 Los trabajos de Sánchez de Tagle son un referente para entender la reforma a nivel político y fiscal en la capital del reino, los efectos de las instituciones y el alcance y los límites de la normatividad borbónica en las finanzas locales.11
Este artículo forma parte de una línea de investigación en sintonía con los trabajos de Bertrand, et al., Sánchez de Tagle y Lempérière, interesada en los reglamentos de propios y arbitrios y en cómo la reforma a las finanzas locales ofreció a los ayuntamientos espacios de negociación con las directrices regalistas borbónicas. Los reglamentos y la presencia de intendentes y subdelegados dio paso a la construcción de nuevos canales de diálogo donde la tensión, el conflicto y la negociación fueron prácticas comunes y la presencia de una u otra estuvo en consonancia con el poder del cabildo y con los servicios que necesitaba la monarquía. La definición del reglamento de propios y arbitrios del ayuntamiento xalapeño es un ejemplo de la importancia de los tiempos y coyunturas que posibilitaron cumplir y beneficiarse de la reforma a las haciendas locales.12
Gobiernos locales y potestades fiscales
Francisco Javier Gillamón señala que las instituciones a través de las cuales se ejercía la autoridad del monarca tenían su razón de ser en la donación regia que organizaba de manera piramidal la dominación.13 Por lo tanto, los poderes políticos locales eran parte de una jerarquización donde la justicia, la Corona y sus delegados eran el más importante, pero no el único poder. En su carácter integrante, los regidores gobernaban la ciudad, ejercían justicia en primera instancia y ejecutaban las ordenanzas emitidas por el poder monárquico; estaban obligados a regular el uso de pastos y tierras de labranza, asegurar el abasto, concesionar los puestos en la plaza e informar de las contribuciones regias y locales.
La consolidación de una potestad fiscal en las instituciones capitulares respondió a las demandas del monarca, pero también a las necesidades propias de los cabildos, los salarios, el mantenimiento de infraestructura urbana, los oficios religiosos, las fiestas civiles y los donativos. Un paso más en la conformación del sistema fiscal fue la obtención de un patrimonio inmobiliario, tierras, dehesas, molinos, carnicerías y su utilización requirió del pago de una tasa, todos bienes designados con el nombre de propios. En el siglo XVII se advierten nuevas categorías para referirse a los ingresos que tuvieran origen en una concesión regia y de carácter extraordinario: sisa, repartimiento y arbitrio fueron categorías que podían utilizarse para ingresos distintos a los propios pero no fueron sinónimos.
En los virreinatos americanos la importancia de los cabildos se refleja en su rápida expansión. En el territorio correspondiente al México central entre 1519 y 1543 se fundaron 26 ciudades. En 1810 el territorio se dividía en 30 ciudades, 95 villas y 4 882 cabildos de indios.14 En el ámbito jurídico todos los ayuntamientos gozaban de igual condición pero había variaciones en la composición del cuerpo capitular según la categoría jurídica de la población: cuatro, ocho y hasta doce regidores para las capitales. Los cabildos seguían las disposiciones establecidas en las Leyes de Indias en todo lo referente a obras públicas, pesos, medidas, salarios, control en la venta de maíz y trigo, manejo de los propios, inspección de cárceles y hospitales, vigilancia de moral pública y cobro de multas. Si bien en la península existieron recursos extraordinarios para las ciudades, en las Leyes de Indias no hubo disposiciones respecto de este tipo de recursos y sería hasta el siglo XVIII cuando José de Gálvez y la Ordenanza regularan sobre ese asunto. Al igual que sus pares castellanos, las finanzas de los ayuntamientos novohispanos mantuvieron a los propios como el medio para cubrir sus gastos y excepcionalmente solicitaron sisas para obra urbana. Sin dejar de reconocer la presencia del alcalde mayor y la Audiencia, los cabildos mantuvieron como su prerrogativa jurisdiccional el gobierno y el control de sus ingresos y gastos.
En este contexto y dictadas las medidas en la metrópoli, una de las tareas del visitador José de Gálvez fue inspeccionar a los cabildos novohispanos. Un proyecto que formaba parte de la política de “remediar abusos”, uniformar el gobierno de los indianos con los peninsulares, mejorar la administración de los bienes y aumentar la utilidad de los mismos. En 1768 instaló la Contaduría de propios, arbitrios y bienes de comunidad para el control de las cuentas de cabildos españoles e indios.15 Una segunda estrategia fue recuperar la figura del arbitrio como un medio de ingresos extraordinarios para financiar gastos públicos.16
La Ordenanza de intendentes y la importancia que concedía a los nuevos funcionarios en la inspección y control de las haciendas locales fortalecía la acción de la Contaduría de propios y arbitrios. Los artículos del 28 al 56 señalaban la obligación de formar reglamentos con el monto de los ingresos y el detalle de sus gastos.17 Los cabildos instalarían juntas municipales encargadas de las finanzas, y si bien hubo participación de los regidores, éstas eran presididas por el subdelegado y su acción estaba supeditada a lo estipulado en el reglamento de propios. El conjunto de ar tículos de la Ordenanza se proponía regular el ingreso y el gasto, y eliminar la discrecionalidad con la que actuaban los regidores.
El artículo 48 permitía recursos extraordinarios pero la autorización dependía del estado saludable de las finanzas, de la entrega puntual de sus informes anuales a la Contaduría y el seguimiento de su reglamento de gastos. Desde las reformas de José de Gálvez hasta la promulgación de las Ordenanzas, el fisco local estuvo sujeto a transformaciones institucionales y jurisdiccionales. Sin dejar de reconocer el proyecto de sistematización de las finanzas locales, es importante distinguir entre la reforma y los tiempos y coyunturas de los ayuntamientos para definir y presentar sus reglamentos.
El ayuntamiento de Xalapa y sus “propios de arbitrios”
En el siglo XVIII, la fundación de nuevos cabildos se da en un contexto de crecimiento de población, fortalecimiento de grupos económicos y búsqueda de una nueva territorialidad que la institución capitular otorgaba a los vecinos. La monarquía borbónica no descartó a las corporaciones como agentes mediadores del poder político y como interlocutores para satisfacer las necesidades militares y fiscales de la monarquía borbónica.18 El fortalecimiento o la fundación de nuevas corporaciones podía satisfacer las necesidades militares y fiscales de la monarquía en proporción a sus capacidades políticas y recursos detraídos a sus vecinos, al mismo tiempo que gobernaban un territorio.
Desde el siglo XVI, el pueblo de Xalapa era asiento de los poderes del alcalde encargado de impartir justicia y recaudar el tributo de indios en los pueblos de su jurisdicción.19 A los pueblos de indios (cabeceras y sujetos) se sumaron haciendas dedicadas al cultivo de caña. Paulo César López documenta varios conflictos por la tierra y explica la competencia por un bien que adquiría mayor valor por el creciente dinamismo económico y estratégico de la región.20 En este contexto debe leerse la fundación de un cabildo de españoles y sus esfuerzos por definir su territorialidad en un espacio con amplia competencia.
Fuente: “Testimonio del expediente promovido sobre el establecimiento de propios a la villa de Xalapa”, AGI, México 1313, año 1797.
Mapa 1 Límites propuestos por el ayuntamiento de Xalapa, 1794
En 1791, el pueblo de Xalapa obtuvo cédula real por la que se erigía en villa de españoles y procedía a organizar el gobierno de la ciudad.21 Una organización normada por la legislación de Indias en diálogo con las nuevas disposiciones del gobierno borbónico. En ese sentido, un primer paso fue la definición del reglamento de propios y arbitrios que debía presentarse a la Contaduría y de su visto bueno se podría solicitar la autorización regia. La legislación estipulaba que para fundar cabildo se debía contar con montes, pastos y dehesas que constituirían sus recursos de propios, de ahí que los regidores solicitaron la concesión de una legua afuera de las goteras como un medio para obtener la propiedad de dichas tierras, pero la respuesta fue negativa, pues las tierras ya eran ocupadas por los pueblos vecinos.
En estas condiciones, una opción para los capitulares fue establecer su jurisdicción por la potestad fiscal. Una estrategia que salvaba la ausencia de ingresos por propios y limitaba la injerencia de jurisdicciones de pueblos y haciendas sobre la territorialidad del cabildo xalapeño. El arbitrio cumplía dos funciones, generar recursos para satisfacer las necesidades del gobierno de la ciudad y definir una territorialidad fiscal del ayuntamiento. En 1794 se presentó a la Contaduría de propios y arbitrios la siguiente propuesta:
Cuadro 1
| Arbitrio | |
|---|---|
| 1 | 3 reales por tercio de harina de flor y 2 reales por carga de la común |
| 2 | 2 reales en carga de panela |
| 3 | 2 reales por tercio de azúcar |
| 4 | 4 reales en carga de purga |
| 5 | 6 reales por cada barril de aguardiente de Castilla |
| 6 | 10 reales por cada barril de vino |
Fuente: AHMX, Libro de Acuerdos, sesión de cabildo de 4 de marzo de 1794, f. 74-77.
Los capitulares explicaron que sus arbitrios eran resultado de extensas discusiones y reflexiones para elegir los géneros que pudieran sufrir la pensión. En el caso de la harina señalaban que era el único género gravado de “primera necesidad”, el resto eran de comercio libre e incluso en el caso de las bebidas alcohólicas su uso era nocivo; por eso, confiaban en la aprobación de las autoridades virreinales. Por último, el ayuntamiento sostenía que la elección de los géneros era por la importancia de su comercialización en la villa y se desechaba gravar la sal, el sebo, el jabón y el cacao, pues no generarían los ingresos necesarios.22 Los registros de la aduana estimaban que los arbitrios reportarían en promedio 4 550 pesos anuales que se destinarían a cubrir los siguientes gastos:
Cuadro 2
| Concepto de gasto | Cantidad (pesos) |
|---|---|
| Para dos regidores | 200 |
| Escribano | 150 |
| Asesor de la Intendencia | 250 |
| Para dos maceros que también serán porteros del ayuntamiento | 15 |
| Dos alguaciles | 12 |
| Gratificación para dependiente de la aduana | 100 |
| Gastos de funciones de la iglesia | 125 |
| Para el maestro de escuela | 200 |
| Para el cuidado del reloj público | 36 |
| Para el campanero | 40 |
Fuente: AHMX, Libro de Acuerdos, sesión de cabildo de 4 de marzo de 1794, f. 74-77.
Los gastos se estimaban en 1 177 pesos, sin incluir los salarios que pudieran hacerse en el futuro al mayordomo de propios, fiel de alhóndiga y a su ayudante, maestro alarife, capellán y otros. Los excedentes se destinarían a la construcción de casas reales, cárcel y alhóndiga, obras que iniciarían de manera inmediata con un préstamo de 15 000 pesos. Por la necesidad y urgencia de realizar las obras públicas solicitaban a las autoridades virreinales su aprobación para iniciar el cobro de los arbitrios “desde luego”, en tanto se esperaba la “Real confirmación”.23 El intendente de Veracruz y la contaduría dieron su aprobación al reglamento de arbitrios, del gasto y a obtener un préstamo por censo.24
Pero los dueños de trapiches e ingenios y, por lo tanto, futuros contribuyentes por panela y azúcar se opusieron al reglamento del ayuntamiento. Los hacendados azucareros eran una fuerza significativa en la jurisdicción. Desde el siglo XVI una red de haciendas e ingenios aprovechaba la posición estratégica de la región y en el siglo XVIII disputaron con los pueblos de indios el control de recursos: tierra, bosques y agua, particularmente después de 1750 que los ingenios de San Pedro Buenavista (Hacienda la Orduña) y Nuestra Señora de los Remedios (Pacho) experimentaron una etapa de crecimiento en su producción para satisfacer las demandas del mercado local, regional e internacional.25 La fortaleza del mercado no pasó desapercibida para los proyectos de fiscalización de los regidores.
Los quejosos encontraron apoyo en la Junta de Real Hacienda y en el Fiscal de la Audiencia que bajo el argumento de que los arbitrios eran “gravosos al vecindario y opuestos al beneficio que de su libertad resulta a la agricultura y comercio” decidieron votar negativamente el reglamento de arbitrios.26 Conviene detenerse en la voz de los contribuyentes. Desde las disposiciones de José de Gálvez y en los artículos de la Ordenanza se estipuló que la solicitud de nuevos arbitrios debía estar aprobada por los vecinos escuchados en la junta municipal. En el caso xalapeño por lo menos para este periodo aún no se había formado una Junta y es posible que los quejosos consideraran poco oportuno presentarse en el regimiento. En materia de arbitrios, la Audiencia actuaba como un vigilante del bien común y la justicia. Además de apoyar a los inconformes, la Junta de Real Hacienda recomendó al cabildo xalapeño que disminuyese los salarios al maestro de primeras letras y contar sólo con un alguacil para disminuir sus costos. Y en vista de que se rechazaba el plan de arbitrios, de manera temporal concedía gravámenes a pesos y medidas y a los puestos de la plaza.
El cabildo presentó un segundo reglamento que gravaba: 8 reales por cabeza de toro, 2 por carnero, 10 reales por caja de jabón, 6 reales por bota de sebo, 16 en cada carga de sal y 4 reales en la carga de petates. El ingreso se estimaba en 3 290 pesos anuales y no se hicieron modificaciones a los rubros de gasto. En el caso de la opción de la Junta de Hacienda de cobrar arbitrio a los puestos de la plaza, los capitulares ya habían explicado que no representaría un ingreso significativo, pues los comerciantes eran indios y aún no había tiendas propiedad de españoles que pudieran contribuir con montos de consideración, por lo que no podía tomarse de manera permanente. En julio de 1797, la Junta Superior de Hacienda aprobó los arbitrios a carnero, jabón, sebo y sal e incluyó un arbitrio de seis reales por tercio de cacao. En el gasto lo limitaban al salario de los funcionarios del ayuntamiento y al maestro de escuela, mientras que las obras de las casas reales, la alhóndiga y la cárcel debían esperar “hasta un tiempo más oportuno”.27
En vista de la oposición de las autoridades virreinales al reglamento de arbitrios, los capitulares xalapeños a través de su apoderado en la Corte de Madrid solicitaron que se le aprobase su primer reglamento en tanto que satisfacía las necesidades del ayuntamiento. Del reglamento aceptaban eliminar el gasto del asesor del intendente, pero solicitaban que se les autorizasen otros 300 pesos para dos nuevos establecimientos de primeras letras. Las instancias metropolitanas evaluaron el reglamento de arbitrios, las adecuaciones realizadas por parte de los capitulares y las resoluciones emitidas por la Junta de Hacienda y en febrero de 1799 por cédula real se aprobó el reglamento de arbitrios de la villa de Xalapa. Los gravámenes fueron: 2 reales por carnero; 10 reales por caja de jabón, 6 reales por bota de sebo; 16 por tercio de cacao y 2 reales por carga de sal, y que debían ser cubiertos por los comerciantes al momento de su ingreso a la villa. Los arbitrios recaían en el introductor y excluían a los puestos de la plaza. El reglamento se ajustaba al segundo proyecto y con ello eliminaba la oposición de productores y comerciantes de azúcar y panela.
Por último, es necesario considerar que los cinco arbitrios aprobados eran “para propios de la villa”, por lo que formaban parte del patrimonio del ayuntamiento y en consecuencia no estaban sujetos a un gasto específico, vigencia o egresos distintos a las necesidades de la ciudad. Es importante detenerse en ello en tanto que el propio y los bienes que estuvieran bajo esta categoría eran manifestación de la autonomía del cabildo en el gobierno de su Hacienda. Por lo tanto, era facultad de los regidores tomar la decisión de su gasto siguiendo las indicaciones de la Contaduría y de su reglamento. Debido a que el Consejo había tomado por buena la resolución de la Junta de Hacienda de julio de 1797 no dispuso nada en la inversión de excedentes, por lo que dejó su uso a consideración de las autoridades virreinales y del ayuntamiento. Por último, ofreció la posibilidad de que, si los productos gravados no generaban suficientes ingresos o no dejaban excedente para obras públicas, se podrían solicitar nuevos arbitrios.28
Entre 1794 y 1799 el ayuntamiento xalapeño realizó las gestiones para obtener ingresos y cubrir los gastos de su gobierno al mismo tiempo que cumplía las disposiciones de la Ordenanza referidas a los cabildos. Una primera lectura del informe muestra la fortaleza de las autoridades borbónicas en el control de los nuevos ayuntamientos, en especial en el rubro de sus finanzas que, según los procesos de reforma borbónica, debían someterse al poder regio. Esto confirmaría la debilidad de un ayuntamiento de reciente creación para negociar frente a sus opositores -contribuyentes, intendente y virrey- y en consecuencia someterse a las disposiciones regias. No obstante, es importante considerar las condiciones en que negoció el ayuntamiento xalapeño y lo que ofreció para verse favorecido con arbitrios para propios.
El ayuntamiento y las milicias del rey
Durante la segunda mitad del siglo XVIII se realizaron distintos proyectos militares en el virreinato novohispano. En éstos, la intendencia veracruzana fue objeto de especial atención por el común denominador de “llave del reino”.29 Además del puerto, ciudades y villas, se incorporaron a los planes defensivos con milicias urbanas y provinciales.30 Desde la toma de La Habana se hizo evidente la necesidad de un proyecto militar con capacidad defensiva y posicionado estratégicamente en el territorio novohispano. Las condiciones internacionales y el equilibrio de fuerzas políticas y militares exigían un proyecto de acantonamiento de tropas en las costas y en las provincias del interior que cumplieran un doble propósito, defender al virreinato en caso de una invasión inglesa y mantener el orden social en sus territorios.
El objetivo del reglamento del ejército de 1768 era supeditar la formación de milicias a la autoridad militar y limitar la participación de las autoridades locales. La organización de las milicias en América no fue ajena a un largo debate respecto de la viabilidad del modelo de milicias provinciales frente al urbano, la primera dependiente del control de los inspectores del ejército y la segunda de las autoridades locales: justicias, hacendados y cabildos.31 En el ámbito novohispano el modelo que se impuso fue más cercano a las repúblicas y, por lo tanto, dependientes de los cabildos donde el privilegio social de un nombramiento militar no fue desdeñado por las elites urbanas.32
No obstante, los resultados fueron más bien lentos, en especial porque algunos proyectos no tuvieron continuidad y estaba el problema de los recursos para financiar las milicias. Por ejemplo, el marqués de Croix (1776-1771) apoyó la expansión de las milicias como el proyecto más viable para un territorio tan extenso. Por el contrario, el virrey Revillagigedo II (1789-1794) desechó el proyecto de milicias y favoreció la formación de regimientos profesionales, disciplinados y estratégicamente bien ubicados.33 En la práctica, ambos proyectos fueron poco efectivos y en 1794 en el contexto de una nueva guerra con Francia el regimiento de la Corona era la única unidad de infantería existente en la Nueva España, por lo que después de haberlas rechazado Revillagigedo tuvo que recurrir a las milicias provinciales. Como ha señalado Christon Archer, desde la década de los setenta se pusieron en marcha varios proyectos de organización de milicias que fracasaron por los conflictos entre el ejército, los virreyes y una población poco familiarizada con el ejercicio castrense.34
En esta primera etapa de organización de las milicias, los intendentes no podían prescindir de los ayuntamientos porque de su Hacienda saldrían los recursos para financiar la defensa de la ciudad. Los conflictos parecían más que evidentes como lo hicieron notar varios cabildos: Ciudad de México, San Luis Potosí y Querétaro, por señalar algunos. Es decir, los proyectos de milicias posteriores a la toma de La Habana parecían ignorar o invalidar las prerrogativas de los ayuntamientos en la defensa de la ciudad, al reforzar el papel de los funcionarios borbónicos con potestades militares y fiscales, al mismo tiempo que requerían del fisco local.35 Los capitulares xalapeños se enfrentaron al mismo dilema.36 A diferencia de Revillagigedo, su sucesor el marqués de Branciforte (1794-1798) recuperó el programa de milicias provinciales de Crespo y el papel de los ayuntamientos en el registro, convocatoria y financiamiento.37 En 1795 el comisionado del virrey José Manuel de Cevallos se presentó en el cabildo para que se restablecieran las milicias con la publicación del bando que convocaba a todos los mozos entre 16 y 40 años para alistarse.38
En consonancia con la tradición política y de gobierno de los ayuntamientos, fueron los regidores los encargados de leer la solicitud y por lo tanto asumieron el encargo de convocar a los interesados a participar en la milicia provincial.39 La selección y el alistamiento de los vecinos que integrarían la compañía miliciana generó tensiones entre el ayuntamiento y el teniente coronel. La actuación de los capitulares y la defensa de su prerrogativa en el alistamiento se explica desde su carácter de corporación encargada del gobierno de la ciudad y porque en su sala se había leído la solicitud y a sus miembros se había pedido la publicación de la convocatoria. Y no debe olvidarse que el papel del intendente o subdelegado era participar en las sesiones de cabildo y presidirlas, lo que no lo incapacitaba para ejercer la función de intermediario de los regidores entre los vecinos y el rey.
Desde su posición de cuerpo encargado del gobierno de la ciudad y en su carácter de intermediario de las demandas y necesidades del rey, el cabildo citó al teniente José Antonio de la Pedreguera para que con todos los vecinos registrados se realizara el sorteo y la selección de los miembros de la Compañía.40 Antonio de la Pedreguera no asistió a la convocatoria debido a que “no siendo V. S. sujeto competente para citarme a el sorteo pues yo soy el que debo citar”. La respuesta de omisión o indiferencia “cuando no sea desprecio”, como fue calificada por el ayuntamiento, originó un intercambio de comunicaciones entre los agraviados y el virrey. De la Pedreguera denunció a los capitulares por su “espíritu bullicioso”, mientras que para los capitulares el teniente y sus subalternos se asumían como “autorizados y con derecho privativo para listar milicianos a su antojo y voluntad sin concurrencia del ayuntamiento”. La solución estuvo dada por el virrey Branciforte y en una circular informó que la prerrogativa del alistamiento residía en el capitán.41
Los capitulares explicaron y asumieron la convocatoria de 1795 para el establecimiento de milicias desde el carácter urbano de dichos cuerpos, pero también desde el control de los recursos para su financiamiento que podían ejercer, ya fuera mediante donativos o con el cobro de arbitrios. De hecho, el virrey Branciforte no negaba el papel que los recursos del ayuntamiento podían cumplir y no tardó en solicitarles un donativo de 1 500 pesos para cubrir el gasto del vestuario de la tropa.42 No obstante que el reglamento de arbitrios aún no se aprobaba, el ayuntamiento disfrutaba de manera interina de un arbitrio que recaía sobre establecimientos mercantiles en la plaza y en la jurisdicción de la que el cabildo decía disponer hasta el límite de la aduana, aunque también argumentaba que la extensión de las tiendas debía entenderse como la jurisdicción fiscal del ayuntamiento.43 A esos recursos apelaba la solicitud del virrey, pero el ayuntamiento guardó silencio a la misma.
En este contexto y en un conflicto por la confusión de atribuciones en materia de milicias, los regidores mediante su procurador en Madrid solicitaron que se respetase su privilegio de nombrar a los capitanes de la citada compañía. El cabildo argumentaba que las casas para la tropa, su movilización al puerto de Veracruz, el cuidado de enfermos e incluso la formación de una nueva compañía eran gastos satisfechos con ingresos de un arbitrio que el ayuntamiento disfrutaba de manera interina. Por lo tanto, el regimiento contaba con la facultad para nombrarlos. Por cédula real se reconoció el privilegio de “la práctica que ha de observar el ayuntamiento de esa capital con la que siguen las de estos dominios”.44 Es decir, en Pedreguera quedaba la facultad del alistamiento, pero el ayuntamiento nombraba capitanes.
En marzo de 1795, el cabildo nombró a tres vecinos para ocupar cada cargo. En orden de importancia proponía para capitán a Juan de Bárcena, José de la Fuente e Isidro Posadas: para el cargo de teniente, José de la Fuente, Isidro Posadas y Gabriel José Rincón, y para subteniente, a Isidro Posadas, José Gabriel Rincón y Antonio Ulloa.45 En el intercambio de comunicaciones y en el papel que los recursos de los ayuntamientos para el financiamiento de las milicias, el intendente veracruzano Pedro Ponze solicitó al cabildo xalapeño un nuevo donativo para atender las urgencias de la guerra. Pero el cabildo, al tiempo que manifestaba su compromiso con la defensa del reino, respondió a las autoridades virreinales que por la indefinición de su reglamento de propios no tenía recursos para contribuir a la guerra. No obstante ello y por insistencias del intendente, asumían la tarea de conseguir el mejor postor para el abastecimiento de carne para la tropa acantonada en Veracruz.46
Sin negar el papel de interlocutor que el intendente cumplía con las autoridades virreinales, los capitulares xalapeños no perdían de vista su función en el gobierno de la ciudad. Por lo que señalaban que intendente y subdelgado carecían de atribuciones para participar en las sesiones de cabildo. Y por su participación en el financiamiento de un cuerpo de milicia, el cabildo buscó afianzar su poder en otros nombramientos. Por ejemplo, el vecino Juan Antonio Llano presentó a los capitulares la solicitud para el cargo de alférez de milicias y ofrecía un donativo de 30 pesos para los gastos de uniforme y armamento de la compañía. Por el mismo cargo y ofreciendo 40 pesos de donativos se presentó José María Cardeña Gallardo. La decisión del cabildo fue presentar una terna donde el que más aportara recursos estaría como primera opción.47 Las atribuciones del cabildo en la propuesta y una selección previa de los candidatos a cargos en la compañía de milicia fueron ratificados por el virrey Branciforte en un periodo de amplia movilización en la intendencia veracruzana que, como ha demostrado Ortiz Escamilla, tuvo efectos negativos en las poblaciones de la costa veracruzana donde no había cuarteles, camas, utensilios, bodegas para alimentos, hospitales y medicamentos, entre otras necesidades.48 Por ello, el intendente insistió para que el ayuntamiento xalapeño se hiciera cargo del abasto de carne para las milicias.
Durante 1795, las relaciones del cabildo con el intendente y el teniente coronel no pasaron por su mejor momento, especialmente en las atribuciones que unos y otros ejercían en la ciudad. En una comunicación con las autoridades virreinales, Ponze expresó su desacuerdo con el cabildo por el incumplimiento de las disposiciones de la Ordenanza de intendentes en lo relativo al nombramiento de alcalde más antiguo y otros nombramientos que el cabildo “sin explicación de su nombre me manifestó haber celebrado”.49 El virrey solicitó un informe y el cabildo no tardó en reafirmar sus facultades en el citado nombramiento bajo el argumento de que se habían erigido en ayuntamiento “por real gracia y no por lo que ordena el citado artículo 11”. El artículo de la Ordenanza señalaba que al suprimirse los corregimientos y alcaldías mayores las atribuciones de justicia recaerían en los intendentes. El mismo artículo facultaba a los ayuntamientos a la elección de los alcaldes ordinarios pero sujetos a la confirmación del intendente.50 Por ello, los capitulares argumentaban que en tanto su alcalde se encontraba facultado para ejercer justicia y no para recaudar el tributo de la villa, la designación del mismo era competencia del cabildo, derecho formal de nombramiento que el intendente pretendía “abocar” al desconocer al beneficiado con el cargo de alcalde más antiguo.51 En la defensa de las atribuciones de justicia que el alcalde más antiguo ejercía, el ayuntamiento recordaba sus atribuciones y prerrogativas para el nombramiento del alcalde, pero el funcionario del rey apelaba a las mismas. El virrey respondió que la razón le asistía al intendente y, en consecuencia, antes de nombrar el citado alcalde, debía comunicársele el candidato elegido y de existir su visto bueno entonces proceder al nombramiento.
En el transcurso de 1795, el ayuntamiento xalapeño buscó medios para beneficiarse de la coyuntura militar. El control de los recursos, bien por donativo o por arbitrios, era una carta que el cabildo se reservaba frente a las autoridades virreinales. En una comunicación de junio de 1795, el intendente denunciaba la pasividad del ayuntamiento xalapeño para reunir recursos para la compra del vestuario y el armamento de la milicia. Con donativos sólo había logrado 227 pesos para un gasto que alcanzaba la suma de 1 575 pesos. El funcionario señalaba que los capitulares y vecinos “no se han franqueado” lo necesario para responder a las necesidades de la guerra y proponía que en vista de ser “uno de los lugares con más fundamento”, el ayuntamiento convocase a una junta a todos los vecinos y distribuyese entre ellos el monto faltante. Y para dar ejemplo, pedía ser incluido en la lista y una vez definido el monto de la contribución realizaría el pago de manera inmediata.52 En esta comunicación, el intendente reconocía la autoridad política del regimiento frente a sus vecinos. Durante el primer semestre de 1795, la presión del virrey e intendente a los capitulares para cubrir las necesidades de gasto a causa de la guerra se diluyó con la firma del tratado de paz. Y en mucho contribuyó que la villa obtuviera en censo 3 000 pesos para cubrir el vestuario y el armamento de la milicia. Un préstamo que sería redimido por los diputados del comercio de la ciudad encargados de la recaudación de la alcabala.53 El acuerdo relajó las tensiones y una vez superada la confrontación entre España e Inglaterra, el virrey regresó a la ciudad de México y se pensó en un nuevo plan para movilizar y concentrar tropas en la región central de la intendencia veracruzana.
En la movilización de tropas de 1797, la villa de Orizaba fue elegida como cuartel general. El acantonamiento de tropas dirigidas por el virrey Branciforte y Miguel Constanzó significó la llegada de 7 000 milicianos (5 000 de infantería y 2 000 de caballería), lo que se tradujo en una presión económica y política para los ayuntamientos de Xalapa, Orizaba y Veracruz, pero también para el resto de población que, además de los conflictos con la convivencia, tuvo que sufrir escasez de víveres y aumento de precios.54 La movilización de tropas de 1797 fue también una oportunidad para las necesidades de unos y otros, de los cabildos y de las autoridades virreinales para hacer realidad los tan esperados proyectos militares en el virreinato novohispano.
El proyecto requería un reconocimiento del territorio y de los caminos con acceso al puerto de Veracruz y el virrey solicitó que el ayuntamiento xalapeño apoyara al maestre general e ingeniero Miguel Constanzó. El ayuntamiento respondió que no tenía recursos para auxiliarlo y, no obstante que no lo solicitaba el virrey, declaraba que no contaba con recursos de arbitrios, pues aún no recibía la aprobación de sus propios para realizar obras en la composición de los caminos. Miguel Constanzó realizó la inspección a la villa y sus caminos y determinó que en ella se acuartelara un regimiento del ejército y eligió las casas para ello. En consecuencia, en la villa de Xalapa se contaría con dos destacamentos, un regimiento de infantería vigente desde 1795 y un nuevo regimiento, y el ayuntamiento debía asegurar las provisiones de víveres “a precios cómodos” para ambos destacamentos.55
Una vez elegidas las casas para los cuarteles debían acondicionarse y construirse los bancos y tablas para las camas. Los recursos para la habilitación los aportaría la Real Hacienda, aunque si era necesario se podría hacer uso de los “arbitrios necesarios” del municipio en calidad de reintegro por parte de la Tesorería del ejército. La tarea del ayuntamiento era asegurar el abasto de víveres, especialmente de pan y carne “renglones de primera necesidad para el soldado”.56 El regimiento nombró a Diego Leño, al momento encargado de la Real Renta del Tabaco y un poderoso comerciante de géneros agrícolas, para que hiciera acopio de forrajes para el ejército. Leño aprovechó el cargo para hacer negocios, presionar y despojar a los pueblos de indios de los géneros con el pretexto de surtir al ejército.57
El intendente Francisco Rendón inició una activa comunicación con el ayuntamiento a razón de la nueva movilización de tropas y la escasez de recursos por parte de la Tesorería del ejército para cubrir los gastos de la misma. La comunicación era necesaria debido a que para el abasto de los alimentos el cabildo era el encargado de regular el precio, vigilar el abasto a las carnicerías y negociar con el abastecedor la disponibilidad de la carne. La primera petición de Rendón se hizo en enero de 1797 y tres meses después solicitaba el apoyo del ayuntamiento para concluir la habilitación del cuartel para el regimiento, que en su momento se encontraba en San Juan de los Llanos, y que sólo esperaba su orden para trasladarse a la villa de Xalapa.
En esta segunda comunicación, Rendón mostraba su preocupación al ayuntamiento por las noticias de que el regimiento de infantería que debía estar en operación desde 1795 se había reducido por carecer de lo necesario.58 A lo largo del año, el ayuntamiento se limitó a leer y registrar las comunicaciones de Rendón en los libros del cabildo, pero mantuvo silencio respecto del uso de sus recursos para financiar el nuevo regimiento y la habilitación de los cuarteles. Por las comunicaciones registradas en el cabildo, el encargado de cubrir los costos fue el administrador de la aduana. Y por otra parte, el segundo regimiento proveniente de San Juan de los Llanos no llegó a la villa y el que debía estar en Xalapa era prácticamente inexistente. Es posible también que de nueva cuenta el ayuntamiento se excusara en la ausencia de recursos para asumir las citadas tareas, pero el argumento perdió fuerza en 1797 cuando recibieron la tan esperada aprobación de su reglamento.
A diferencia de otras comunicaciones de las autoridades virreinales al ayuntamiento, en enero de 1800 se recibió una orden que informaba que un nuevo regimiento de dragones llegaría a la villa y los recursos para la renta de los cuarteles y su habilitación provendrían de los ingresos de propios de la villa y la Real Hacienda asumiría los costos de los “utensilios”.59 La respuesta del ayuntamiento a las órdenes del virrey fue rápida y en ella defendió que la naturaleza de sus ingresos eran propia de la ciudad. La defensa del ayuntamiento inició reseñando la situación de las milicias en la villa: una compañía de dragones integrada por cien hombres; una compañía de tropa y otra compañía de caballos, ambas con 100 integrantes cada una. Es decir, 300 milicianos debían alojarse en las casas habilitadas para cuarteles y asegurar su alimentación. Con la nueva disposición se sumarían 220 hombres a la milicia de la ciudad y con ello duplicarían los gastos. En estas condiciones, el ayuntamiento le recordaba al virrey el tiempo tan corto que llevaba de vigencia el cobro de los propios autorizados con un ingreso estimado en “mil y tantos pesos” con los que debía cubrir “sus gastos ordinarios y satisfacer los empeños causados en la erección de la villa hallándose también en la urgente necesidad de acudir a el reparo de la cárcel pública”. De tal manera que: “distraer los cortos productos de los propios a otros objetos sería imposibilitar la verificación de estos que instan con la mayor necesidad”. Por lo que solicitaban que los eximiese de nuevos costos y que fuera la Real Hacienda la que sufragase la nueva compañía y el ayuntamiento se hiciese cargo de los reparos a las casas de las milicias.60
Desde su primera solicitud, el ayuntamiento definió y defendió los arbitrios como su patrimonio, por lo que de acuerdo con la legislación de Indias y la Ordenanza de intendentes, primero debía satisfacer las urgencias públicas del gobierno de la ciudad y de existir excedentes destinarse a obras urbanas. La milicia, aunque se reconocía su papel en el orden público y en la defensa del reino no eran milicias urbanas, como había quedado establecido desde 1795 y en consecuencia su manutención no formaba parte de las necesidades de la villa. Los capitulares defendieron el patrimonio de la ciudad, y frente a esta defensa, el virrey carecía de recursos y autoridad para violentar dicho patrimonio. La posición del ayuntamiento se mantuvo hasta 1803 cuando el virrey le autorizó cobrar arbitrios a la introducción de harina: un peso por carga de harina común y un peso por cada tercio de flor, es decir dos pesos por carga.61 Un arbitrio solicitado desde su primer reglamento, los recursos lograrían la construcción de los tan anhelados cuarteles para la tropa y los propios de la ciudad no tendrían ninguna afectación. El costo de los cuarteles representó un monto de 30 245 pesos, por lo que el gravamen a la harina se mantendría sólo hasta cubrir dicho gasto, en 1830 aún se registraba su cobro en la hacienda municipal. Esta aprobación de recurso extraordinario se ajustaba a la definición de arbitrio establecida por José de Gálvez y ratificada en la Ordenanza de intendentes. Por ello, en una segunda comunicación del virrey Iturrigaray se insistió en el carácter extraordinario del gravamen a la harina y la obligación del regimiento de llevar una contabilidad separada con el registro de la recaudación y su inversión.62 La corporación había logrado la defensa de su patrimonio. En los años siguientes, las finanzas del ayuntamiento recibieron un impulso inusitado debido a la llegada de comerciantes a la villa. En 1805 en una nueva declaración de guerra entre Inglaterra y España, el virrey ordenó que los comerciantes porteños y sus capitales se trasladaran a la villa de Xalapa para resguardarse. Los nuevos vecinos no dejaron de hacer negocios y de introducir mercancías a la villa y el cabildo xalapeño no tardó en incluirlos en su lista de contribuyentes.
Conclusiones
La reforma borbónica a las haciendas locales invita a considerar los momentos y coyunturas de los ayuntamientos sujetos a la reforma. Es decir, frente a los intentos de transformación con una nueva normatividad, centralización, regulación y participación de funcionarios ajenos a la territorialidad y jurisdicción del ayuntamiento, la respuesta de las corporaciones capitulares no puede ser pensada como única, sino que estuvo dada por la fortaleza económica de las corporaciones, por la posición de su elite y por su ubicación en el entramado de proyectos fiscales, militares y jurisdiccionales de la monarquía borbónica. En este contexto no se pretende la multiplicación de los estudios de caso que limiten una lectura de las tendencias y trayectorias de la reforma, por el contrario obliga precisamente a buscar las trayectorias de la reforma y la respuesta de los ayuntamientos. No debe olvidarse que no obstante la existencia de una contaduría de propios y arbitrios y la presencia de intendentes y subdelegados como brazos ejecutores de la nueva normatividad, ésta no contravino las potestades jurisdiccionales de los ayuntamientos en materia de gobierno y finanzas. El resultado de ello fue una tensión entre la reforma, la reacción de los cabildos y las coyunturas que la monarquía experimentaba. En este contexto, el caso xalapeño ofreció un espacio de reflexión para atender el cumplimiento de la norma, la definición de un reglamento de propios y arbitrios, al tiempo que fue posible mirar las condiciones locales e internacionales, los proyectos del cabildo y la monarquía que tuvieron efectos en la formación del reglamento de las finanzas del ayuntamiento.
En primer lugar fue necesario explicar la definición del reglamento, cumplir con la normatividad y ajustarse a las decisiones de la Junta de Hacienda y de la contaduría de propios y arbitrios. Una lectura que da cuenta de la fortaleza de la reforma y de la respuesta positiva de los ayuntamientos. Sin negarla se hizo necesario mirar el contexto, los momentos y la coyuntura que hizo posible cumplir con la norma. La participación del cabildo en el financiamiento de la milicia explica los momentos y la coyuntura. El ayuntamiento, al mismo tiempo que reconocía a los nuevos funcionarios y su propia debilidad como una corporación de nueva creación fue capaz de comprender su papel en el sostenimiento de las milicias, al menos el modelo vigente en este periodo dependiente de recursos locales fue esta capacidad la que supo reconocer la corporación xalapeña para negociar su participación en la política militar del virreinato.
La reforma a las finanzas locales y la presencia de funcionarios e instituciones encargadas de vigilar y regular permite nuevas líneas de discusión para explicar la respuesta de los actores novohispanos a los cambios políticos, fiscales y administrativos borbónicos. Una lectura de la fiscalidad desde el poder político local y desde su capacidad de interlocución explica que más allá de reglamentar los ingresos y gastos, la reforma representó nuevos equilibrios de poder de las autoridades locales frente a los poderes virreinales. Equilibrios en más de una dirección y que se ajustaron a las condiciones de los participantes. La trayectoria que el cabildo xalapeño siguió en los últimos años del siglo XVIII constituye un buen ejemplo de búsqueda de mecanismos de interlocución y de negociación frente a los nuevos funcionarios y frente al poder del virrey, pero también desde nuevas tareas como fue la organización y el financiamiento de las milicias. De ahí que sea necesario considerar que la mirada a las finanzas y su reglamento de propios y arbitrios constituye apenas una arista de los efectos de la reforma al fisco municipal. Ampliar los referentes y dimensiones de análisis ofrece una mirada a la complejidad de la reforma, de la respuesta de los actores locales y los efectos que tuvo en el modelo de gobierno local. El ayuntamiento en las villas y ciudades españolas del siglo XVIII debió responder a los nuevos requerimientos de la administración borbónica, pero los regidores también encontraron en la necesidad de la monarquía mecanismos para beneficiarse de la citada reforma.
