Breve aproximación histórica-internacional sobre la formación del enfoque de desarrollo sustentable

La idea de preservar el medio ambiente y, posteriormente, de la sustentabilidad surgieron en diversos países en espacios de tiempo relativamente definidos. Los antecedentes favorables al desarrollo sustentable deben entenderse con base en los hechos históricos a nivel mundial; por ello, en un primer plano se expone una síntesis general para comprender, posteriormente, el contexto del desarrollo sustentable en México.

A lo largo de la historia, los gobiernos mostraron la tendencia a favorecer la dirección de sus políticas hacia la solución de asuntos que afectaran la soberanía del Estado, la administración de la hacienda o el mantenimiento de la estabilidad social dentro de sus fronteras. Fue a partir del proceso de democratización que comenzó a darse mayor importancia a los problemas que incidían en la población de cada país de manera más específica.¹ Así, la apertura de los medios de comunicación, el surgimiento de las organizaciones de la sociedad civil y la instauración del sistema democrático electoral en la mayoría de los países de Occidente fueron algunos de los puntos clave de este avance.

En este sentido, la Segunda Guerra Mundial significó una potencial amenaza a la supervivencia de las naciones y la humanidad, por lo que, a su término, junto a los dramáticos saldos humanos, se atendieron las labores de reconstrucción en los territorios devastados por ella, así como los esfuerzos para evitar una nueva confrontación de tal magnitud, absorbieron las labores internacionales dentro de gobiernos y Organizaciones Internacionales, incluyendo la naciente Organización de las Naciones Unidas (ONU).

En este contexto, se celebró en Lake Success, Nueva York, en 1949, la primera conferencia en torno a problemáticas ambientales, la cual, sin embargo, tuvo una escasa repercusión debido a que la atención estuvo centrada en la reconstrucción de posguerra, el suministro de alimentos y el inicio de la Guerra Fría, que enfrentaba los potenciales bélicos, económicos e ideológicos del “bloque capitalista”, liderado por Estados Unidos, y del “bloque socialista”, liderado por la Unión Soviética (^{Foladori y Pierri, 2005: 35}).

Además, de acuerdo con la ONU, en dicha reunión “la atención se centraba fundamentalmente en cómo gestionar, los [recursos naturales], en beneficio del desarrollo económico y social, pero sin preocuparse por su conservación” (^{Jackson, 2007}). La idea parecía ser que la naturaleza era sólo un medio para satisfacer los intereses económicos de la humanidad y, en términos fácticos, de las grandes potencias industriales y los centros de poder.

La crisis mundial fue un condicionante que obstaculizó que los gobiernos se ocupasen de otros temas; sin embargo, los cambios en diversos ámbitos, como el acelerado incremento de la población mundial o el desarrollo de nuevas tecnologías, representaron grandes retos que no podrían ser ignorados por mucho tiempo. Hacia los años 70 y 80, el mundo encontró diversas corrientes que cuestionaron el desarrollo económico, mientras se gestaba una crítica ambientalista. Un punto clave fue el cuestionamiento del agotamiento de energéticos y materias primas.

Otra de las formulaciones que terminaban sesgadas hacia el control poblacional y otras que adoptaban como punto de partida una crítica global a la organización social y económica proponiendo una reformulación general del modo de vida contemporáneo. Con base en esas premisas se desarrolló una producción intelectual y científica que aportó elementos para la síntesis que forma parte del enfoque del desarrollo sustentable. (^{Azuela y Provencio, 1993: 4-5})

De esta corriente surgió el Club de Roma (1968), el cual elaboró, en 1972, el documento Los límites del crecimiento en 1972. En él, se advertían los riesgos de mantener un crecimiento económico, industrial y poblacional ilimitado en un planeta con recursos limitados. En ese mismo año también se dio uno de los grandes eventos dentro del Sistema de Naciones Unidas en lo referente a medio ambiente: el establecimiento del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en 1972. Este Programa tiene como mandato ser la autoridad ambiental líder en el mundo, que fija la agenda ambiental global, que promueve la aplicación coherente de las dimensiones ambientales del desarrollo sostenible en el marco del sistema de las Naciones Unidas, y que ejerce de defensor acreditado del medio ambiente global.

La creación del PNUMA expresa el reconocimiento de la naturaleza como un bien fundamental para continuar con la vida humana, haciendo necesario su cuidado para permitir mantener y preservar el mayor número de especies.

Hacia 1987 fue publicado por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas el documento titulado Nuestro Futuro Común, conocido como el Informe Brundtland. Fue un parteaguas en el estudio del desarrollo sustentable, ya que definió por primera vez el término y, a partir de ese momento, la sustentabilidad tuvo un mayor impacto entre la comunidad científica y la opinión pública. Dicho informe define al desarrollo sustentable como “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades” (^{CMMAD, 1987}).²

Como factores críticos de la estrategia para el desarrollo sustentable, encontramos la reorientación tecnológica, sobre todo para atenuar el impacto sobre recursos y controlar los riesgos ambientales; la necesidad de un contexto social, democrático y participativo; la intervención de las minorías y grupos étnicos, y el rediseño de políticas, instituciones, leyes y normas para realizar el desarrollo (^{Azuela y Provencio, 1993}).

Partiendo de estos principios, no es sino hasta la década de los noventa, como parte de los principios de la Declaración de Río, que se establece a nivel internacional que “el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras” (^{Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992}), en virtud de que “los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones, para el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza” (^{Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992}).

Como puede apreciarse, la definición del término tiene una visión antropocéntrica: el medio ambiente es el medio para satisfacer las necesidades de la humanidad. La afirmación anterior genera confusión respecto al valor que debe darse a la naturaleza: una de las causas principales del deterioro es justamente el estilo de vida de las sociedades, y desde este discurso no queda claro si el medio ambiente debe seguir patrocinando dichos estilos de vida. Ciertamente, la sostenibilidad debe impulsar cambios profundos respecto de esto.

Años más tarde, tuvo lugar la Declaración del Milenio (^{AGNU, 2000}), que en su duodécimo punto establece “[la creación de] un medio ambiente -en el nivel nacional tanto como en el global- que favorezca el desarrollo y la eliminación de la pobreza”. En la Declaración se explicita la compleja dualidad local-global de los fenómenos medioambientales y se hace hincapié en el alcance multidimensional que las afectaciones al entorno natural pueden ocasionar sobre los seres humanos.

De hecho, en un sentido semejante y recogiendo los avances en la materia, en 2003, Kofi Annan nombró a 16 importantes políticos y diplomáticos de distintos países en un panel para la elaboración del informe titulado Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. En él, se expusieron temas concretos de una agenda de seguridad que bien podría denominarse de interés mundial. Todos esos temas coincidían en ser de un alcance global y, consecuentemente, requerían que los Estados asumieran responsabilidades compartidas (lo que, por cierto, ponía en entrecejo el papel de la soberanía a principios del siglo XXI). Así, sumado a temas como la pobreza, los conflictos internos y el terrorismo, aparece también el de la degradación ambiental, lo que expresa la forma de implementación de las políticas públicas ante la complejidad de las cuestiones ambientales.

De esta forma, encaminado a la generación de un sistema de seguridad colectiva global en materia ambiental, el documento hace un diagnóstico tan crudo como estremecedor sobre la situación ecológica en la actualidad, y termina reconociendo que

La degradación del medio ambiente ha aumentado el potencial destructivo de los desastres naturales y, en algunos casos, los ha desencadenado. El espectacular aumento del número de desastres importantes, registrado en los últimos 50 años, es una manifestación preocupante de esa tendencia. Más de 2.000 millones de personas fueron afectadas por tales desastres en el último decenio y los daños económicos sufridos durante ese período superaron a los cuatro decenios anteriores juntos. Si el cambio climático produce más inundaciones, olas de calor, sequías y tormentas graves, esa tendencia podría acelerarse. (^{Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio de la Organización de Naciones Unidas, 2004})

El informe concluye explicando la necesidad de promover una mayor interacción entre el PNUMA, el Banco Mundial (BM) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para crear redes que fortalezcan y asistan a aquellos países que, por sí mismos, no son capaces de afrontar desastres naturales, tanto potenciales como reales. Esto, necesariamente, debe traducirse en la instauración de políticas públicas encaminadas a asistir y fomentar el desarrollo sustentable de manera coordinada internacionalmente.

Es interesante mencionar que existen principios derivados del Derecho Internacional del Medio Ambiente (DIMA) que surgen de las reuniones cumbre en la materia, particularmente, las Conferencias de las Partes (COP) celebradas anualmente. Dentro de dichos principios, uno fundamental remite a las responsabilidades compartidas pero diferenciadas, haciendo alusión a la deuda ecológica del mundo desarrollado con los países en desarrollo. Partiendo de la idea de que los países industrializados tienen una mayor responsabilidad en la crisis ambiental que los que se encuentran en vías de desarrollo, los primeros tienen la obligación -financiera y moral- de proporcionar la tecnología, financiamiento e información para mitigar los fenómenos ambientales y sociales derivados de esta crisis. Este principio ha resultado ser problemático por los niveles de crecimiento que han alcanzado algunos países como Brasil, China e India.

Actualmente, por lo menos en el tema del cambio climático, se cuestiona si debe regir dicho principio o si todos los países deben asumir responsabilidades iguales. La última idea remite a un problema de supervisión (y control) que debe ser negociado en un foro mundial: las economías desarrolladas son las que generan mayor contaminación y es claramente inequitativo que se apliquen medidas para todos iguales; aunado a esto, se deben buscar mecanismos de control para evitar que la falta de obligatoriedad de los Acuerdos Internacionales merme los resultados de las políticas implementadas.

De esta forma surge con particular énfasis en el enfoque ambiental las estrategias de seguridad, desarrollo y/o asistencia humanitaria, pero también la necesidad de incluir enfoques locales-globales, económicos y sociales, así como administrativos y, naturalmente, científico-ambientales: esto es, la inclusión de una visión social compleja del desarrollo sustentable (^{Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio de la Organización de Naciones Unidas, 2004}). Además, esto implica un reconocimiento de que la relación de la naturaleza en general con la sociedad en conjunto es tan estrecha como delicada, por lo que debe operar en función de una agenda pública que involucre y considere a la naturaleza (^{Rodríguez y Govea, 2006: 57}).

Todo este proceso abona a la idea de que, como pocos (y desde un punto de vista político-institucional), el tema medioambiental y el desarrollo sustentable han tenido una gran efervescencia en los últimos años, lo que se ha materializado en una nutrida cantidad de encuentros internacionales. De ahí que pueda afirmarse que la atención a la formulación de políticas públicas encaminadas a generar un desarrollo sustentable es la palestra de una suerte de esfera pública mundial.

No obstante que en el discurso y de manera formal el medio ambiente parece ser una prioridad, en los hechos, aún hasta nuestros días, se aprecian muy pocos resultados concretos. Aún hay mucho que hacer con el tema de despertar la conciencia de las personas por el cuidado del medio ambiente.

La priorización de lo ambiental en las agendas de comercio, integración regional y cooperación y en las mismas agendas nacionales ha seguido en los últimos años una trayectoria de ascenso creciente y constante. Ejemplo de ello es el acuerdo alcanzado por el Grupo de los 8 (G-8) en una reunión en Colonia, Alemania, en junio de 1999, en el que se destacó la importancia de las cuestiones ambientales. En ese sentido, por primera vez, el grupo de los países económicamente más poderosos incluyó en la agenda de una reunión tradicionalmente financiera y comercial el tema ambiental (^{Muñoz y González, 2000: 11-12}).

Es importante señalar que en el seno de las Naciones Unidas se renovaron y profundizaron los Objetivos del Milenio a partir del establecimiento en 2015 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la cual contempla 17 objetivos de aplicación universal que rigen los esfuerzos de los países para lograr un mundo sostenible en el año 2030. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) promueven la prosperidad y desarrollo de los pueblos al tiempo que protegen el planeta, aún a pesar de no ser jurídicamente obligatorios.

Por otra parte, anualmente se celebran estas COP en las que se reúnen todos los Estados que tomaron parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en 1992 para tomar decisiones y acciones que coadyuven al cumplimiento de los objetivos de lucha contra el cambio climático, y es de especial interés que para adoptar un principio común se necesita de la unanimidad y/o consenso de los participantes, razón de los fracasos que se experimentaron durante los últimos años por renovar los compromisos en materia de mitigación y adaptación al cambio climático hasta el acuerdo de París en 2015.

Durante la COP 21, celebrada en París, Francia, los Estados parte acordaron mantener el aumento de la temperatura en este siglo muy por debajo de 2 ºC e impulsar los esfuerzos para limitar su aumento incluso más: menos de 1.5 ºC sobre los niveles preindustriales. Sin embargo, es importante considerar que, si bien el acuerdo promueve entre los Estados acciones ambiciosas y progresivas como parte de un programa a largo plazo que dé cumplimiento a lo establecido en él, las contribuciones determinadas previstas a nivel nacional son delineadas internamente, no son consideradas parte de la legislación internacional y tampoco son vinculantes. Esto le resta peso al Acuerdo, el cual ya ha sufrido su mayor crisis ante la salida de EE. UU. en junio de 2017.

Así, tal como afirmó Jürgen Habermas:

Podemos entender estas ‘cumbres mundiales’ como intentos de ejercer al menos una cierta presión política sobre los gobiernos a través de la tematización de los problemas más importantes para la supervivencia en una esfera pública mundial, esto es, a través de un llamamiento a la opinión mundial. (^{Habermas, 1999: 159})

Para esto, es especialmente relevante considerar que la decisión de EE.UU. de salir del Acuerdo de París, impulsada por el presidente Donald Trump, se hizo “en pro de los intereses económicos estadounidenses”.

Si bien es cierto que cada vez el tema ambiental alcanza un mayor número de foros donde se discute esto, desafortunadamente obedece a la relación que tiene con los intereses económicos. En los últimos años, en el cuidado ambiental se han identificado oportunidades de negocio, motivo por el cual varias empresas han comenzado a incluir este discurso en su publicidad y producción. Pero esto se queda en el mero discurso, proporcionando pocos resultados. Un ejemplo de esto son los mercados de carbono (cap and trade), los cuales son una manera de comerciar con la contaminación y constituyen una forma de privatización de los bienes comunes como lo son la atmósfera y el aire, tema en el que se profundizará más adelante.

A continuación, se presenta una tabla que resume los acontecimientos más significativos relacionados con el desarrollo de la idea del cuidado, sustentabilidad y desarrollo del medio ambiente:

Por último, en este proceso no puede omitirse el papel trascendental que jugaron las organizaciones de la sociedad civil. Éstas no sólo reforzaron políticamente los esfuerzos para lograr un desarrollo sustentable en materia ambiental, sino que su papel en el ámbito social, debido en gran medida al mayor grado de confianza de la población en general en estas instituciones frente a los gobiernos y las organizaciones gubernamentales, fomentó la toma de conciencia de la opinión pública.

La expansión del movimiento ambientalista fue significativa. Los primeros grupos ecologistas surgieron en Estados Unidos a finales de los sesenta. En esos años se destaca la formación de organizaciones como Friends of the Earth y Greenpeace, que aún son vigentes. Hay que recalcar que las organizaciones civiles tenían un mayor margen de maniobra en los países desarrollados (democrática, económica y socialmente) por lo que organizaciones de este tipo se demoraron en aparecer en los países menos avanzados. Así, en la década de los setenta, surgieron organizaciones ambientalistas también en países en desarrollo como India, Kenia y Brasil, aunque con características diferenciadas respecto a las primeras organizaciones por ligar, en muchos casos, las reivindicaciones ecologistas con las sociales (^{Foladori y Pierri, 2005: 35}).

Desafortunadamente, algunas de estas organizaciones han sido cooptadas por intereses empresariales y muchas de ellas han matizado sus críticas y exigencias en comparación con sus inicios. El cuidado al medio ambiente fue un tema que surgió de la sociedad, desde abajo (bottom-up) hasta alcanzar esferas internacionales. Sin embargo, en el camino el tema ha servido para diferentes intereses, entre ellos los políticos.

Después del despertar de la conciencia ambiental entre las décadas de los sesenta y los setenta, el medio ambiente sirvió de bandera para la creación de partidos verdes para captar votos de aquellos que simpatizaran con esta demanda. Actualmente, la protección ambiental se ha convertido también en un negocio rentable, por lo menos en el discurso. Un ejemplo de esto son las fuentes alternas de energía que, si bien reducen la contaminación provocada por los combustibles fósiles y por ello resultan fundamentales, no atacan las raíces del problema, como el estilo de vida y los patrones de consumo; tampoco el hecho de que somos sociedades basadas en la energía. Es decir, son paliativos para la situación actual.

Dimensiones de la crisis ambiental: el curso del desarrollo sustentable en el México contemporáneo

A partir del acercamiento al concepto de desarrollo sustentable a nivel internacional, México comienza un proceso de adaptación de sus estructuras legales e instituciones. La institucionalización en materia ambiental es relativamente reciente y todavía enfrenta retos importantes en aspectos de sustentabilidad. En todo caso, rastrear su curso implica un esfuerzo por identificar la forma en la que el tema medioambiental ha comenzado a ser paulatinamente valorado dentro de las estructuras mexicanas, que como en muchos otros países ha incorporado la mayoría de las ideas que han surgido internacionalmente en su esquema legal-institucional. Además, el caso del Estado mexicano permite vislumbrar la necesidad de la interacción entre los sistemas ético, administrativo, internacional y tecnológico, entre otros, indicando un reposicionamiento del medio ambiente como tema prioritario en la agenda nacional, aunque muchas veces subordinado al interés económico. La realidad es que la protección ambiental es un lujo para los países en desarrollo, pues muchos obtienen recursos mediante la explotación de sus materias primas; en el caso de México se trata del petróleo principalmente. Esto no significa que no deban realizar acciones en beneficio del medio ambiente, pero cabe resaltar que las condiciones y los recursos de los países para hacer frente a este problema son desiguales.

Desde 1917, año de la promulgación de la Constitución Política vigente en el país, comenzaron a tratarse temas relacionados con la preservación del medio ambiente. Cuestiones como la conservación del suelo y el agua y la protección de la flora y la fauna nacionales fueron algunos de los elementos en los que se centró la atención. No obstante, no existe alguna institución fuerte que se ocupe del problema de la sustentabilidad. Lo anterior se explica porque la protección al medio ambiente no forma parte de las prioridades del país, aunque discursivamente parezca que sí; en la práctica y los resultados, se sigue priorizando el crecimiento económico a costa del deterioro ambiental.

El primer rastro de consideración, institucionalmente hablando, por la sustentabilidad ambiental en México se encuentra en la creación, en el año de 1994, de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) por iniciativa del entonces presidente de la República, Ernesto Zedillo. Si bien se reconocía al tema como parte de una agenda prioritaria, aún requería de un desarrollo institucional, jurídico y hasta científico mucho más profundo y avanzado. La SEMARNAP fue la primera piedra de un edificio indispensable de construir en México: se trata de los primeros pasos rumbo al desarrollo interno del sistema administrativo. Hay que destacar que esta Secretaría aún sigue en funciones, aunque con un abanico de trabajo reducido: desde el año 2000, ya no se encarga de los asuntos pesqueros del país, convirtiéndose en la actual Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la cual, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tiene entre sus propósitos el “fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales, y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable” (^{SEMARNAT, 2014}).

Desde luego, en los últimos años las legislaciones se han ido desarrollando. Cabe destacar que, en 1999, el tema se incorpora de lleno en la Constitución mexicana: “Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar” (Art. 4º, párrafo 5º) y “Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que este sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático […]” (art. 25). La importancia jurídica del tema quedaba establecida como un primer escalón para impulsar la institucionalización en la materia en los tres niveles de gobierno. Aunque falta mucho por hacer, hay que reconocer que existe cada vez un mayor interés y una agenda más amplia en lo que refiere a la sustentabilidad. A continuación, se resumen los principales acontecimientos en materia medioambiental en México.

Todos estos antecedentes resultaron en avances significativos para una política en México que favoreciera el desarrollo sustentable. En la administración del presidente Enrique Peña Nieto (que tomó posesión en diciembre de 2012) se estableció dentro de su Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 que “le corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional, para garantizar que este sea integral y sustentable” (^{Gobierno Federal, 2014}). Existe una variada agenda para temas de sostenibilidad, y su administración encaminó una serie de reformas estructurales, entre ellas la energética, que sin duda tenía la intención de cambiar en gran medida el contexto de la sustentabilidad en el país.

Esta reforma ha merecido una evaluación diversa y aun contradictoria en su apoyo y crítica por la opinión pública informada y por diversas organizaciones de la sociedad civil. Las voces críticas argumentan que la reforma energética conlleva más afectaciones al medio ambiente que beneficios. Por ejemplo, esta reforma permite prácticas como el fracking, que implica daños irreversibles a los ecosistemas. Además, abre las puertas a la exploración y explotación de los recursos fósiles por parte de empresas extranjeras con grandes beneficios económicos y una regulación ambiental laxa.

Así pues, se centrará la atención en la administración federal anterior, de Calderón Hinojosa, que colocó el tema de la sustentabilidad ambiental en aras de la prevención de desastres naturales y como motor de la creación de una conciencia ecológica, todo ello en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Concretamente, lo establecido en el plan citado, “[…] se refiere a la administración eficiente y racional de los recursos naturales para mejorar el bienestar de la población sin comprometer la calidad de vida de las generaciones futuras […]” (^{Gobierno Federal, 2007}). Si bien en ese sexenio la protección ambiental se posicionó como un tema de agenda, los resultados fueron muy pobres. El gobierno de Calderón fue muy activo en el discurso, pero muy pasivo en las acciones.

En dicho Plan queda especificado que la agenda de México para enfrentar los retos en todos aspectos ambientales comprende la mitigación del cambio climático, la reforestación de bosques y selvas, la conservación y uso del agua y del suelo, la preservación de la biodiversidad, el ordenamiento ecológico y la gestión ambiental, en conciliación con la competitividad de los sectores productivos y con el desarrollo social. Estos temas se pueden atender desde tres líneas de acción en concreto: aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, protección del medio ambiente y educación y conocimiento para la sustentabilidad ambiental.

En materia de recursos acuíferos, México es un país con una buena cantidad de caudales de agua dulce y un gran acervo bioceánico desde el punto de vista del agua salada. Sin embargo, también es un país con serios problemas para hacer uso eficiente de sus recursos hídricos, fundamentalmente por la inequidad en la disponibilidad del recurso, por lo que se convierte en un caldo de cultivo de malestar social y una exhibición clara de desigualdad, principio que contraviene el citado artículo 4, quinto párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por si fuera poco, el diagnóstico para los próximos años no es nada alentador: según el propio Plan Nacional de Desarrollo, para el año 2030, la disponibilidad media de agua por habitante se reducirá a 3 705 m³ por año (^{Gobierno Federal, 2007}). Esta cifra, combinada con la desigualdad en la disponibilidad de agua, genera un binomio peligroso desde la óptica social, ambiental y económica del país para el futuro. En este sentido, adquiere importancia la aplicación de una perspectiva sustentable para tratar asuntos ambientales, ya que no sólo se está hablando de este tema en términos estrictamente ambientales, sino cómo se vincula con lo social y lo económico. Sin duda alguna, la problemática del agua tendrá que ser resuelta a través de una combinación equilibrada de estas tres esferas.

México pasa por un alto grado de centralismo. La Ciudad de México en particular, pero también grandes zonas metropolitanas como la de Guadalajara y Monterrey, concentran gran parte de la población y de la industria del país, cuestión que impacta directamente en el equilibrio ambiental. Un fenómeno de urbanismo descontrolado suele ser el causante de importantes desastres ecológicos en los que la lógica económica prevalece sobre la ambiental y, por consecuencia, la sustentabilidad como visión de planeación queda marginada (^{Torres, 2009: 56-57}). Esta perspectiva no sólo conlleva un incontable derroche de recursos; la nula planeación urbana en México es síntoma y resultado de que la lógica del desarrollo sustentable no está suficientemente impregnada en la visión de políticas públicas: una omisión grave del sistema tecnológico (^{Lascurain, 2006: 13-61}).

En materia del sistema internacional, y particularmente durante la última administración federal (2006-2012), el país pretendió asumir un rol preeminente en la escena internacional y en el tema particular del desarrollo sustentable. México fue sede de la COP XVI de las Naciones Unidas³ y ha tratado de tomar un papel de liderazgo a partir de la plataforma medioambiental que, en materia de política exterior, no ha terminado de ser exitoso y que en imagen internacional ha sido opacado drásticamente por otros temas de la agenda, fundamentalmente los relacionados con violencia, inseguridad y narcotráfico. En todo caso, una política de estas dimensiones necesitaría estar acompañada de un eficiente uso de recursos a nivel interno en aras de no hacer de una proyección ambiental internacional una simple ilusión sin contenido. Los esfuerzos de México en la materia deben trascender la visión formal de la política exterior del país para traducirse en una efectiva y comprometida inserción en la dinámica global de riesgos. Hacerlo significará trascender los instrumentos legales y diplomáticos internacionales en acciones coordinadas concretas y con real incidencia.

Finalmente, y desde un punto de vista económico, en las condiciones actuales, parece difícil que México alcance el crecimiento y el desarrollo económico suficientes que le permitan transitar a un modo productivo motivado por la sustentabilidad en el uso de sus recursos y que, con ello, sea capaz de prevenir riesgos y amortiguar desastres, ambos de orden medioambiental. Por otro lado, existe el constante peligro de que, en el camino hacia esa transición entre producción no sustentable y producción sustentable, el deterioro ambiental sea de magnitudes superlativas.⁴ Aunado a lo anterior, es importante mencionar que dicho crecimiento económico para ser sustentable deberá venir acompañado de diversas campañas de concientización sobre la protección ambiental y en el terreno de lo normativo un proceso de endurecimiento de las leyes que favorezcan la conservación de los ecosistemas. Por otra parte, las instituciones encargadas de velar por dicha protección deberán adquirir un rango de importancia mayor para poder hacer contrapeso a las instituciones que velan por la esfera económica y así minimizar los conflictos de interés entre estos.

La Democracia Sustentable y esferas de acción de políticas sustentables en México

Las cuestiones relativas a la democracia sustentable y las esferas de análisis que servirán para comprender el desarrollo sustentable en México son enunciadas cotidianamente, pero pocas veces analizadas con detenimiento. La democracia sustentable es una reflexión crítica que se ejercita con un pensamiento dinámico en espacio y tiempo: políticas públicas para quién o quiénes y sustentabilidad para hoy y para el futuro, siendo ahí donde radica la complejidad de tener un pensamiento estratégico en la formulación de políticas para el desarrollo sustentable. Éste es un ejercicio epistemológicamente complejo porque incluye e incursiona en diversas esferas de la vida en cada país.

La idea de democracia ambiental se desarrolla en una relación intrínseca con la noción de justicia ambiental. Esta democracia debe ser entendida como un proceso de desconstrucción de la racionalidad económica dominante y de creación simultánea de realidades económicas alternativas en torno a la noción del bien común.

La democracia ambiental se basa en la idea de que la participación significativa es fundamental para garantizar que se aborden de manera adecuada y equitativa los intereses de los ciudadanos en las decisiones sobre tierras y recursos naturales. La democracia ambiental comprende esencialmente tres derechos que se refuerzan mutuamente: 1. el derecho de acceder libremente a la información sobre la calidad y los problemas ambientales; 2. el derecho a participar de manera significativa en la toma de decisiones; 3. el derecho a solicitar la ejecución de las leyes ambientales o la compensación por daños. (^{World Resource Institute, 2015})

La preservación de estos derechos, particularmente en el caso de los vulnerables y marginados, es el principal paso para fomentar la justicia y la equidad en el desarrollo sostenible. Sin estos derechos se reprime el intercambio de información entre el Gobierno y el público, y no se pueden cuestionar las decisiones que perjudican a las comunidades y al medio ambiente. De esta manera, el establecimiento de una base jurídica contundente es el punto de partida para reconocer, proteger y aplicar la democracia ambiental.

En otras palabras, la democracia ambiental es una concepción de la democracia que pretende competir en el proceso abierto de búsqueda de consensos con respecto al significado concreto de democracia y las formas de articularla. Esta democracia se postula no sólo como forma de gobierno en contra de la crisis ambiental, sino como salida a la crisis sistémica de la democracia.

A continuación, se desarrollan las diversas esferas de análisis de la democracia desde el punto de vista ambiental, al tiempo que se complementan con algunos ejemplos de acción gubernamental.

El sistema político. El riesgo medioambiental es una oportunidad y una necesidad para afianzar la democracia en varios niveles. Si los ciudadanos no participan en la creación de políticas, estaríamos pensando en políticas de gobierno, las cuales difícilmente serán asumidas por la ciudadanía como propias. La democracia sustentable es muy importante para generar redes de comunicación entre el gobierno y la sociedad y que los planes medioambientales tengan repercusiones en un mayor espectro del que se plantea en principio sin la participación ciudadana (^{Przeworski, 1998}; ^{González, 2011}). Esta sustentabilidad democrática también implica que se dote a los ciudadanos de los medios para lograrla, a lo cual responde el enfoque multidimensional del desarrollo sustentable. Así, esta forma de democracia fomenta la inclusión:

la democracia es sustentable cuando su marco institucional promueve objetivos normativamente deseables y políticamente deseados, como la erradicación de la violencia arbitraria, la seguridad material, la igualdad y la justicia, y cuando, al mismo tiempo, las instituciones son capaces de enfrentar las crisis que se producen si esos objetivos no llegan a cumplirse. (^{Przeworski, 1998: 157})

La interacción entre estas esferas es fundamental; la relación hombre-naturaleza encuentra expresiones singulares a lo largo del tiempo en los diferentes sistemas y en las distintas culturas. Las peculiares formas de relación entre las formaciones sociales y su ambiente son determinadas históricamente por las leyes que han regido la producción y sus condiciones de reproducción. Esta relación encuentra su definición y determinación desde diversas dimensiones -social, económica, natural, política, ideológico- que a través del tiempo y del espacio se juegan de diferente manera (^{Jiménez, 1997}). No se debe minimizar el componente social y cultural del desarrollo sustentable.

Así pues, en cuanto a la vinculación de la sociedad civil, es necesario enfatizar que se presenta como indispensable para el correcto funcionamiento de las políticas. Se trata de la corresponsabilidad entre el gobierno y la población por el cuidado del medio ambiente. Se puede recurrir a mecanismos como la propaganda de las propuestas en los medios de comunicación, la colaboración entre los distintos gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil que desarrollen trabajos cercanos al tema con el fin de crear una conciencia colectiva, la implementación de disposiciones para fomentar el interés y la participación de los ciudadanos en esta materia e incluso al fomento de muestras artísticas que hagan referencia a lo delicado del tema. Dichas alternativas son necesarias, pues el sistema democrático electoral puede castigar a los políticos que no tomen en cuenta los trabajos previos a la implementación de las medidas.

Un ejemplo claro de la necesidad de lo anterior se dio en 2014 en la Ciudad de México. Durante su campaña electoral, el entonces Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Miguel Ángel Mancera, no tuvo problema para colocarse como el candidato con mayores votos en la historia de la Entidad Federativa, alcanzando 63.5 % de la votación en las urnas en julio de 2012 (^{IEDF, 2014}). La situación comenzó a modificarse debido en parte a cambios que no eran populares entre los ciudadanos. Tal vez el principal de ellos fue que hizo aún más riguroso el programa “Hoy no circula”, método por el cual los autos son evaluados de acuerdo con su antigüedad y la cantidad de contaminantes que emiten: mientras más contaminen y más viejos sean, se aplica mayor descanso obligatorio en determinados días de la semana.⁵ Fue una medida acusada popularmente de favorecer a los que más dinero tienen, fomentar el incremento del parque vehicular y atentar contra el modo de vida de las personas que no podían darse el lujo de pagar por un automóvil nuevo o seminuevo, además de ser una medida que se instituyó sin dar espacio a debates sobre las ventajas y desventajas. El resultado político fue la caída estrepitosa en la aceptación del Jefe de Gobierno, que hacia julio de 2014 tenía una desaprobación de 60 % y una aprobación de apenas 31 % (^{CNN, 2014}). Sin duda es una llamada de atención para los tomadores de decisiones para trabajar en conjunto con la población civil, es una necesidad en un sistema democrático. En este caso, el endurecimiento de este tipo de medidas debe ser consecuencia de una mayor concientización a la población sobre el problema de la calidad del aire, para que dichas decisiones no sean tomadas como negativas. No se puede ver el problema de manera aislada: estas decisiones deben evaluarse como un conjunto de acciones necesarias para el beneficio ambiental, y, por tanto, también social.

El sistema económico. Parte importante del desarrollo humano pasa por una economía justa en términos comerciales, eficiente desde la perspectiva de la sustentabilidad y que, a su vez, debe empatarse con una producción económicamente rentable. Aquí sale a la luz la estrecha relación que existe entre el logro del desarrollo sustentable y el combate a la pobreza, tal como afirma la Agenda 21 de las Naciones Unidas:

[…] en toda política ambiental centrada primordialmente en la conservación y protección de los recursos debe tenerse en cuenta a la población cuya subsistencia depende de dichos recursos. De lo contrario, esa política puede influir negativamente en la lucha contra la pobreza y en las posibilidades de tener éxito, a la larga, en la conservación de los recursos y del medio ambiente. (^{Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Organización de las Naciones Unidas, 2009})

Lo anterior no quiere dar a entender que en una ecuación pobreza sea igual a la no conservación de recursos y nula sustentabilidad; ello requiere un análisis más profundo que lleva a considerar la necesidad de reconocer el hecho de que algunos países que contribuyan a la sustentabilidad global mediante el cuidado del medio ambiente deben tener cierta compensación económica, para lo cual hay varias propuestas como el fondo verde y los impuestos compensatorios (^{Stiglitz, 2006}; ²⁰⁰⁹).

Esto último podría en un futuro potenciar que las economías de los países en desarrollo alcancen un círculo virtuoso mediante el cual consigan aliviar la pobreza y protejan a su vez el medio ambiente a través del desarrollo de actividades productivas que fomenten la sustentabilidad, aunque esto contraviene el valor intrínseco que desde la ética ambiental se le da al medio ambiente. Sin duda, los países en desarrollo viven la dicotomía entre pobreza y sustentabilidad a la hora de establecer políticas públicas proambientales. De lo que se trata la sustentabilidad es justamente de conciliar estas visiones y equilibrar los intereses sociales, económicos y ambientales, aunque, como ya ha sido mencionado, hasta el momento, se ha priorizado el interés económico sobre los otros dos.

A pesar de que muchas veces las ideas de desarrollo sustentable y desarrollo económico parecen ser contradictorias, para algunos pensadores, como los señalados arriba, es posible que sean concomitantes. Por ejemplo, en el caso de las empresas, es necesario reconocer que existe una diferencia significativa en la rentabilidad de una empresa que simplemente aprovecha los recursos y la de una que se preocupa por generar procesos que generen desarrollo sustentable. Tomemos como ejemplo una empresa que se dedica a la tala de árboles: si sólo ocupa sus esfuerzos en aprovechar los recursos, su rentabilidad será mayor que si los genera, pero a largo plazo es evidente que está minando su futuro si no realiza las actividades necesarias para hacer sostenible su actividad a través, por ejemplo, de la reforestación. Otro ejemplo se encuentra en el sector energético: actualmente, las empresas han comenzado a invertir en energías alternativas porque vislumbran también oportunidades de negocio importantes. La transición energética en el mundo depende del desarrollo y comercialización competitiva de las fuentes alternas frente a los combustibles fósiles. Hoy, grandes empresas petroleras, automotrices, mineras y de carbón, entre otras, han desarrollado nuevas áreas dedicadas a la investigación y desarrollo de tecnologías limpias.

Es menester que los gobiernos generen mecanismos para favorecer a las empresas que tienen dentro de sus objetivos actividades que busquen sostenibilidad: reducir las tasas impositivas en tiempos de su creación y expansión, darles asesorías y capacitaciones para eficientar sus actividades u otorgar créditos a dichas empresas con mayores facilidades y tasas preferenciales, todo lo anterior sin olvidar que debe existir para su funcionamiento un mecanismo de certificación de los procesos de las empresas con el fin de que dichas implementaciones sirvan al objetivo de sustentabilidad.

El sistema social. Se debe pensar en una lógica de la equidad; esto es, las políticas públicas deben ser de alcance universal en su origen. Esto se debe a que, si todos los ciudadanos no están incluidos dentro de éstas, más allá de la diversidad que pueda representar cada una de las regiones, entonces se prevé complicado que las políticas públicas tengan la eficacia que se demanda ante el problema. La justicia social se debe buscar para la ciudadanía en su conjunto. En este punto cabe destacar que se debe evitar que las políticas con fines sustentables sean enmarcadas en una cuestión en la cual se favorezca a los sectores acomodados de la población, lo cual está ocurriendo.

Las cuestiones de sostenibilidad no deben relacionarse con favoritismos hacia un sector (ya sea en el sentido vertical, de estratos sociales en referencia al nivel económico y social, u horizontal, en referencia a las áreas de desarrollo de las actividades). Todas las políticas deben ser entendidas por la sociedad como necesarias pero universales; de esta forma, se evitará el menoscabo de su efectividad y su aplicación será más aceptada. Debemos comprender que la humanidad entera comparte los recursos del planeta y que como tal todos somos responsables de su cuidado. Fenómenos como el cambio climático nos ayudan a reconocer que compartimos bienes comunes como la atmósfera y el aire, por lo que a todos nos atañe su cuidado y protección.

El sistema ético. De acuerdo con Otfried Höffe, la situación medioambiental actual permite el tránsito de una lógica antropocéntrica, producida por el humanismo de la Ilustración y que considera al ser humano, ante todo, hacia una lógica biocéntrica, concentrada en el medio ambiente como un todo y, también, ante todo (^{Höffe, 2008: 248}). Se debe entender y fomentar el valor intrínseco del medio ambiente; en otras palabras, no se debe mirar a la naturaleza como un medio, sino un fin en sí mismo.

Fomentar el sistema ético (aquel que le da a la naturaleza una justa dimensión) es el primer paso para construir una preocupación moral universal en relación con el ambiente. La ética puede brindar la base para cambiar la conciencia y la concepción que se tiene sobre el medio ambiente, y mediante ella podemos dilucidar qué es lo mejor, cómo llegar a conseguirlo y la forma en la que se pueden modificar las actitudes depredatorias hacia el medio ambiente (^{González, 2003: 247}). Esto también puede llegar a un espectro más amplio de entendimiento con el otro y fomenta un mundo más igualitario en el cual se entienda al mundo de manera holista y como un fin en sí mismo, no sólo de manera fragmentada e instrumental como un medio para el crecimiento.

El sistema tecnológico. Es una herramienta indispensable para alcanzar la sustentabilidad. Sin embargo, confiar en que en el futuro el desarrollo tecnológico va a corregir por sí solo la mayor parte del desastre ecológico actual pondría a la humanidad en una situación de riesgo latente, porque no se tiene la certeza de que esto realmente suceda así.

Se debe apreciar a la tecnología en su justa dimensión y comprender que puede ser un instrumento muy valioso para minimizar los daños ambientales e incluso para mejorar de manera cualitativa los niveles de vida, pero éste es un objetivo que aún necesita de mucho trabajo. En este sentido puede evitar el agotamiento de los recursos materiales mediante plantas de reciclaje y sustitutos sintéticos reciclables, entre otras alternativas amigables con el medio ambiente.

Lo anterior conlleva un uso de la tecnología de manera más madura y consciente; mientras las tecnologías sigan al servicio del sistema económico no podemos esperar que la solución de la problemática ambiental venga de este sector. La tecnología no es ni buena ni mala, todo depende del uso que se le dé; desafortunadamente, hasta el momento se ha utilizado también para depredar al medio ambiente de manera indiscriminada. La mejor forma de conservar el ambiente debe ser el uso racional y eficiente de los recursos, más allá de su presuntas infinitud y confianza en que la tecnología nos salvará.

El desarrollo de las tecnologías limpias presenta una oportunidad. Los esfuerzos de las instituciones que se dedican a trabajarlas deben ser reforzados por los gobiernos a través de aumentos de presupuesto. Las universidades y otros centros de investigación y desarrollo del tipo deben tener entre sus objetivos la implementación de programas que permitan la innovación y producción de tecnologías que coadyuven al desarrollo sustentable. Es necesario tener presente que las llamadas “tecnologías limpias” no harán un cambio sustancial mientras no vengan acompañadas de un cambio en los patrones de producción y consumo del sistema y de un cambio del estilo de vida de las sociedades actuales, que reflejen que el respeto al medio ambiente sea una condición presente permanentemente en la vida diaria.

El sistema internacional. La influencia que esta esfera tiene en las políticas públicas de la materia debe reflejarse con mayor claridad. En ocasiones concretas, la falta de vinculación jurídica de algunos compromisos, acuerdos e instrumentos legales internacionales en general limita la materialización de la puesta en marcha de variedad importante de medidas.

El principio de Pacta Sunt Servanda no es, por mucho, solución suficiente para este tipo de problemáticas. Por eso, para promover el desarrollo sustentable a nivel internacional, el interés nacional de cada Estado puede seguir siendo -y de hecho ha sido- una limitante o hasta un contundente freno escudado en la autodeterminación, la soberanía y los lineamientos de política exterior de los países.

No obstante, reconocer que la sustentabilidad nacional depende de la sustentabilidad planetaria orillaría a reenfocar el interés nacional hacia un realismo cosmopolita, es decir, cuando mi supervivencia depende directamente de la supervivencia del otro (^{Beck y Grande, 2006}). Esta idea sería un aliciente para promover -quizás involuntariamente- el desarrollo sustentable en cada Estado y con una conciencia global. Ello implicaría profundizar en grados de cooperación internacional, así como otorgar mayor poder vinculante a las medidas engendradas en el seno de organizaciones internacionales entre las que la ONU y el PNUMA destacan, aunque no son las únicas.

Sin embargo, los países desarrollados, principalmente, se niegan a someterse a instituciones internacionales que trabajan en estos temas. Más allá del hecho de que las acciones de todos cuentan, los gobiernos de este grupo de países parecen tener una lógica errónea para hacer frente a la actual crisis ambiental: se priorizan el crecimiento y el beneficio económico frente a lo ambiental, y los Estados poderosos parecen actuar de polizón en lugar de servir de ejemplo a las naciones menos “desarrolladas”.

Aquí el reto consiste, fundamentalmente, en que mediante el desarrollo sustentable se eviten las afectaciones ecológicas de manera espacial y temporal. La sustentabilidad se crea en el presente y sus frutos deben recogerse en el presente y en el futuro, pero también con la mayor uniformidad geográfica posible, es decir, a nivel mundial. De poco vale que un hemisferio completo del planeta alcance un esquema de sustentabilidad eficiente, tanto teórica como prácticamente, si del otro lado del mundo los índices de contaminación y de afectación al medio ambiente en general permanecen o se elevan.⁶ La globalización por su propia lógica genera procesos desiguales a nivel mundial, y lo que se busca mediante el desarrollo sustentable es que estos procesos se mitiguen de la misma manera a nivel mundial, para asegurar un mejor presente y el futuro de las generaciones.

El sistema administrativo. Para efectos prácticos de políticas públicas, aquellas relativas a encaminar el desarrollo sustentable necesitan generar mejores grados de gobernabilidad local y global, con la finalidad de que la eficiencia de tales políticas no se diluya en escenarios de ingobernabilidad y que, además, se fortalezca el espíritu democrático del que se hablaba en el aspecto del sistema político. De la misma forma debe entenderse que la planificación ambiental vista desde el desarrollo sustentable puede causar conflictos, por lo que se debe buscar la conciliación de estos mediante la identificación y la programación. Todo esto debe estar acompañado de “la formulación […] de procesos de ajustes y transformaciones del sistema social y sus estilos de desarrollo que conduzcan a la preservación, la defensa y el mejoramiento del ambiente y sus recursos, así como de la estrategia para ponerlos en ejecución” (^{Rojas, 2003: 165}).

También hay que pensar en la eficiencia y eficacia en la aplicación de políticas públicas que pueden dar una mayor legitimidad a los gobiernos si éstas realmente se fomentan de manera horizontal y garantizan mejores políticas sobre el desarrollo sustentable en sus diversos niveles.