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Introducción
Un delito en expansión
El robo de combustible en México no es un fenómeno nuevo -ha provocado pérdidas de 60 mil millones de pesos anuales (Nájar, 2019)- y, sin embargo, hasta hace muy poco tiempo no figuraba como problema público. Entre 2004 y 2018 las búsquedas en la Internet sobre el término huachicol eran muy limitadas,1 y las referencias de las autoridades y los reportajes de investigación en torno al tema, sin duda, escasos. El interés público sobre el robo de combustible se incrementó desde los primeros meses de 2019, como consecuencia de la estrategia del gobierno de Andrés Manuel López Obrador para enfrentar el robo de combustible, el desabasto de gasolina vivido a principios de ese año, y la explosión de un ducto en la población de Tlahuelilpan, Hidalgo.
El reconocimiento de un problema que implica pérdida de recursos estratégicos para el país está generando la exigencia de tener mayor y mejor conocimiento sobre la magnitud y la extensión del fenómeno, así como sobre las acciones que las autoridades han emprendido para combatirlo. Ante la necesidad de contar con más información, es imperioso saber si existen datos accesibles para que los ciudadanos podamos tener una idea clara de este problema público, tener certidumbre sobre sus consecuencias y sobre las estrategias gubernamentales para enfrentarlo. Y es que la transparencia -como componente de cualquier política pública- constituye un compromiso ineludible dentro de un gobierno democrático y es un elemento fundamental de las promesas del gobierno abierto (Insulza, 2012: 12). El acceso a la información es, asimismo, parte identitaria de la nueva relación que se ha establecido entre gobierno y ciudadanos de finales del siglo XX. La sociedad de la información ha venido a transformar la concepción sobre los ciudadanos, y la ampliación de sus derechos, entre los que se encuentra la prerrogativa de que el gobierno debe proveer información accesible y útil para la toma de decisiones y la vida en sociedad (Bovens, 2002: 317-341 ).
A decir de Casar (2019) , la información pública tiene, por lo menos, otros tres propósitos para la vida democrática: 1) constituir una herramienta para la evaluación de las políticas públicas y de los compromisos políticos, 2) ser instrumento de rendición de cuentas ante el electorado en la medida que permite valorar las consecuencias de las decisiones que toman los funcionarios electos, y 3) ser el cimiento del debate público. Para un problema de gran relevancia, como sin duda es el robo de combustible, estos propósitos cobran especial interés. Las amplias consecuencias sociales, económicas y de seguridad de este fenómeno nos obligan a reflexionar sobre las condiciones en las que se despliega y sobre las deficiencias de nuestro Estado de derecho para hacerle frente.
En el presente artículo nos proponemos analizar la calidad de la información sobre el tema de robo de combustible en dos vertientes. Por un lado, la información relativa al fenómeno en sí mismo, es decir, la evolución de las tomas clandestinas, su distribución geográfica y sus implicaciones socioeconómicas y, por otro lado, la información relativa a las acciones estatales para combatir el robo de combustible, que van desde reformas legales para fortalecer la capacidad estatal para controlar el fenómeno hasta la apertura de carpetas de investigación y sanciones penales para evitar que siga propagándose.
En esta investigación acudimos a tres distintas fuentes de información: 1) los portales de transparencia proactiva de las diversas instituciones involucradas en este problema público,22) las respuestas otorgadas a solicitudes de información realizadas entre 2006-2018 en torno al tema, y finalmente, 3) las respuestas a solicitudes de información realizadas por el propio equipo de trabajo para el mismo marco temporal.
Nuestro interés es evaluar la calidad de la información sobre el robo de combustible y las acciones gubernamentales dirigidas a atacar este delito, detectando si dicha información está disponible para la ciudadanía, y comprobando si hay sistematicidad y consistencia entre los datos provistos por las diferentes autoridades e instituciones involucradas. Así, el objetivo de este artículo es presentar un diagnóstico de la calidad de la información que es accesible a la población sobre un tema que ha cobrado gran relevancia pública, ubicando elementos sobre los que es necesario redoblar esfuerzos para que cualquier ciudadano interesado en el tema pueda hacerse una idea precisa y clara de la dimensión del fenómeno, tanto por su profundidad, como por su distribución regional.
Para evaluar la calidad de la información pública sobre el fenómeno del robo de combustible en México -y respecto de la respuesta del Estado para combatirlo-, es necesario tener claridad sobre qué entendemos por información de calidad. Por principio, vale la pena recordar que la calidad de la información no sólo importa como garantía del derecho de acceso a la información, sino que además es clave en términos de que la difusión sea confiable a ojos de los ciudadanos (Merino, 2010: 236 ).
La información pública de calidad es información que debe de ser oportuna, fidedigna y relevante, no sólo en cuanto al contenido, sino en cuanto al formato en el que se presenta: 1) oportuna, porque debe de estar a disposición de las personas sin retrasos, si de lo que se trata es que sea utilizable; 2) fidedigna, porque si no está bien documentada para ser verificable, no cumple el propósito de dar a conocer cómo se toman las decisiones públicas; y 3) relevante, porque con frecuencia grandes volúmenes de información ni implican más transparencia, ni facilitan su consulta por parte de la población. Sin embargo, el exceso de información no es equivalente a información de calidad; es más, “la hiperinformación no inyecta ninguna luz en la oscuridad” (Han, 2013: 80 ) y está en el interés público que dicha información sea abierta para ser contrastable.
Si convenimos que la información pública tiene el propósito de ser útil para la población, a la vez que ser un insumo para las autoridades para la toma eficaz de decisiones públicas, el estándar de calidad implica que sea veraz, de fácil acceso, completa y actualizada, además de estar en formatos abiertos para ser comparada y analizada. Como ha evidenciado el Banco Mundial (2003), los países que cuentan con información pública de mejor calidad también tienen mejor gobernanza, ya que existe una mayor certidumbre sobre las decisiones que tendrían que velar por la provisión de bienes públicos, incluyendo la seguridad y el resguardo de recursos estratégicos. En resumen, contar con información de calidad óptima también permite procesos que corresponden a esa misma calidad en materia de rendición de cuentas, ya que se favorece que existan capacidades de monitoreo y toma de decisiones mejor fundamentadas (López-Ayllón y Arellano, 2008).
Cuando la información sobre un mismo asunto se origina o se resguarda en distintas fuentes, es indispensable que igualmente haya consistencia entre los datos, es decir, que las bases de datos o los archivos se organicen a partir de categorías equivalentes para que no haya contradicción en las cifras, según la autoridad que las elabore y/o difunda, para generar certidumbre y no confusión. En el caso que nos ocupa sobre el robo de combustible, diferentes entidades públicas -Pemex, SENER, CNH- recaban y resguardan información, y para que podamos hablar de transparencia, es indispensable que esté ordenada conforme a parámetros equivalentes, tanto conceptuales como temporales.
Robo de combustible: breve recuento de un problema público
Como mencionamos anteriormente, el robo de combustible no es una práctica nueva. De acuerdo con Ana Lilia Pérez (2017), dicha práctica inició de manera organizada en los años noventa, pero se mantenía como una actividad concentrada en los círculos de Pemex y sus trabajadores; la ordeña de pipas o barcos eran actividades que ocurrían con regularidad (Pérez, 2017).
En 2001, se publicó una de las primeras investigaciones periodísticas sobre este tema. En el reportaje “Los chupaductos”, publicada por el periódico La Opinión, se daba cuenta de la existencia de una banda dedicada a la extracción y comercialización clandestina de gasolina en diversas regiones del norte de Veracruz (Sánchez, 2019). Durante los años siguientes, este diario continuó publicando reportajes en los que se mostraban detalles sobre la banda, los sitios donde se almacenaba el combustible e incluso los nombres de quienes lideraban las operaciones.
El repunte del fenómeno estuvo aparejado a la estrategia de seguridad nacional, emprendida a partir de 2006 por el entonces presidente Felipe Calderón. Durante esos años, según documenta Pérez (2017), se fue fraguando lo que ella llama una “organización paralela a Petróleos Mexicanos” dedicada a diferentes modalidades del robo de combustible, desde la ordeña de pozos y ductos, robo de pipas, hasta la venta en mercados internacionales. De acuerdo con Pérez, la consolidación de pactos entre políticos, funcionarios públicos, trabajadores de la paraestatal, contratistas, ordeñadores y miembros del crimen organizado fue dando origen a esta organización. Destacamos que el origen de esta investigación fue una solicitud de información a Pemex sobre incidentes vandálicos y actos de terrorismo ocurridos en la paraestatal. Como la información le fue negada, Pérez presentó una inconformidad que finalmente fue resuelta a su favor. En el documento consta que entre 2001 y 2011 ocurrieron más de 40 000 incidentes en Pemex y más de 2 000 denuncias por ordeña y toma clandestina (Aristegui, 2012).
El interés sobre el tema comenzó a crecer y se realizaron nuevas investigaciones periodísticas y académicas, en las que se mostraban las preocupantes pérdidas económicas, consecuencia de la proliferación de tomas clandestinas, de la incursión del crimen organizado y de la colusión entre gasolineros, autoridades y huachicoleros, término que se fue popularizando para referirse a quienes se dedican a la extracción y comercialización ilegal de combustible (Lemus, 2016; Pérez, 2017).
En 2012, Estrop (2012) documentó las mermas “anormales” reportadas en un informe de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH). Esa investigación enfatizó las diferencias entre el petróleo producido y el distribuido, que durante más de una década se había mantenido en torno a 1 %, pero que a partir de 2011 comenzó a incrementarse sin una justificación.
La incursión del crimen organizado en el robo de combustible modificó la lógica original de dicha actividad (Montalvo, 2017b). En una investigación de Animal Político se señala que el robo de combustible se descontroló “cuando las organizaciones del narcotráfico descubrieron que el robo de hidrocarburos también era un negocio [...] Con esos grupos violentos a cargo y las comunidades colaborando, tenemos ahora un fenómeno masivo de robo” (Montalvo, 2017b).
A partir de solicitudes de información realizadas a Pemex se documenta cómo a partir de 2011 el número de tomas clandestinas se fue incrementando año con año. De 1 361 tomas registradas en 2011, se pasó a 14 910 en 2018, lo que representa un aumento de 1 000 % (Gráfica 1)3.
Fuente: elaboración propia con base en las respuestas a las solicitudes de información a Pemex con folios 1857200009513, 1857200050913 y 0000700232014 (2000-2016); datos estadísticos de Pemex (2018b).
Gráfica 1 Número de tomas clandestinas 2000-2018
En 2017, Newsweek publica el reportaje “La génesis de los huachicoleros” (Pérez, 2017), donde se habla de la expansión geográfica del fenómeno. Inicialmente, el robo de combustible se concentraba en la zona conocida como triángulo rojo, que abarca la región que conecta el ducto que va de la Refinería Lázaro Cárdenas, en Minatitlán (Veracruz) hasta la Ciudad de México, pasando por Veracruz, Puebla, Hidalgo, Tlaxcala y Estado de México (Badillo, 2017). En esta región los enfrentamientos entre autoridades y personas dedicadas a la extracción ilegal no eran raros, pero la multiplicación de las tomas y las disputas violentas por el control de los ductos llevó a que se enviara a elementos del Ejército mexicano a intervenir en estos puntos (Pérez, 2017).
En los últimos años, el número de investigaciones periodísticas en torno al fenómeno se ha multiplicado. En 2018, el foco de las investigaciones ya no sólo estaba puesto en el robo, sino en la efectividad de las acciones emprendidas por el Estado para combatirlo. Por ejemplo, en 2018, El Economista publicó una investigación en la que se informaba sobre la “captura” de 1 600 personas robando combustible, si bien, de acuerdo con el reportaje, menos de 2 % habían sido sancionadas (González, 2018).
De igual manera, en febrero de 2019, Expansión reportó que un directivo de Pemex era investigado por robo de combustibles (Notimex, 2019) y en julio de ese mismo año, reportó sobre la detención del militar en retiro, Sócrates Herrera, encargado de Seguridad Física de Pemex entre 2015 y 2017 (Expansión, 2019). En julio de 2019, el diario Reforma publicó la investigación “Los riesgos que ocultó Pemex” (Reforma, 2019), en la que se hacen públicos los riesgos financieros, de seguridad física y de mercado asociados a proyectos estratégicos, como la Refinería Dos Bocas y la planta coquizadora de Tula, entre otras instalaciones. Esta investigación muestra que pueden seguir vivas redes delictivas asociadas a los proyectos del nuevo gobierno, incluidos los más emblemáticos, como el de Dos Bocas.
Las inconsistencias en la información pública sobre robo de combustible
Para adentrarnos en las inconsistencias de la información que nos ocupa, en primer lugar, se exploraron los portales de Pemex, Secretaría de Energía (SENER) y la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Como segundo recurso, se revisaron solicitudes de información ya realizadas a estos sujetos obligados, que se seleccionaron con base en su relación con la política energética y/o la sanción al robo de combustible. Finalmente, realizamos solicitudes de información propias. Este triple procedimiento se replicó para explorar el acceso a la información sobre las acciones del Estado dirigidas a enfrentar el problema, incluyendo a Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), Secretaría de Marina (SEMAR), Policía Federal (PF), Secretaría de Gobernación (SEGOB), Procuraduría General de la República (PGR), y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), además de las instancias señaladas.
La incidencia del robo de combustible -medida conforme a la cantidad de tomas clandestinas localizadas por Pemex-, ha mantenido una tendencia al alza al menos desde el año 2000; sin embargo, ésta no es constante ni se observa de la misma manera en todas las entidades federativas (Cuadro 1).
Cuadro 1 Evolución de las tomas clandestinas por entidad federativa 2000-2018
| PRIMER PERIODO | SEGUNDO PERIODO | TERCER PERIODO | CUARTO PERIODO | |||||||||||||||||
| Entidad | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | TOTALES |
| AGS | 4 | 2 | 3 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 4 | 0 | 2 | 0 | 1 | 8 | 2 | 0 | 3 | 4 | 34 |
| BC | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 2 | 3 | 5 | 9 | 15 | 27 | 36 | 72 | 63 | 86 | 142 | 85 | 154 | 142 | 842 |
| BCS | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| CAM | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 |
| CHIH | 5 | 1 | 8 | 6 | 0 | 4 | 7 | 17 | 10 | 13 | 9 | 15 | 18 | 42 | 62 | 36 | 38 | 85 | 129 | 505 |
| CHIS | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 2 | 5 | 5 | 2 | 4 | 5 | 18 | 41 |
| COAH | 12 | 9 | 4 | 13 | 23 | 24 | 7 | 15 | 11 | 18 | 33 | 49 | 81 | 83 | 45 | 46 | 50 | 0 | 31 | 554 |
| COL | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 91 | 0 | 0 |
| DF/CDMX | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 4 | 2 | 2 | 0 | 1 | 3 | 13 | 16 | 43 | 85 | 169 |
| DUR | 2 | 4 | 2 | 2 | 3 | 14 | 4 | 3 | 6 | 5 | 5 | 0 | 3 | 28 | 41 | 33 | 7 | 9 | 36 | 207 |
| GRO | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| GTO | 13 | 18 | 22 | 22 | 13 | 8 | 8 | 6 | 22 | 9 | 23 | 45 | 128 | 166 | 325 | 844 | 1309 | 1852 | 1915 | 6748 |
| HGO | 30 | 8 | 13 | 7 | 5 | 1 | 6 | 5 | 15 | 16 | 20 | 52 | 69 | 112 | 119 | 183 | 344 | 1064 | 2111 | 4180 |
| JAL | 7 | 7 | 0 | 1 | 9 | 9 | 10 | 4 | 11 | 13 | 33 | 50 | 122 | 229 | 260 | 419 | 306 | 530 | 1549 | 3569 |
| MEX | 10 | 3 | 3 | 6 | 3 | 5 | 4 | 19 | 38 | 61 | 68 | 105 | 113 | 199 | 211 | 457 | 483 | 976 | 1507 | 4271 |
| MICH | 0 | 0 | 1 | 4 | 4 | 3 | 2 | 0 | 0 | 5 | 6 | 2 | 9 | 20 | 24 | 82 | 197 | 232 | 205 | 796 |
| MOR | 0 | 0 | 2 | 5 | 3 | 4 | 6 | 6 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 20 | 57 | 378 | 209 | 690 |
| NAY | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| NL | 1 | 2 | 13 | 15 | 12 | 6 | 14 | 11 | 35 | 65 | 62 | 130 | 121 | 142 | 122 | 137 | 121 | 236 | 263 | 1508 |
| OAX | 4 | 5 | 5 | 8 | 4 | 7 | 12 | 11 | 11 | 11 | 17 | 19 | 32 | 54 | 70 | 135 | 121 | 69 | 183 | 778 |
| PUE | 15 | 14 | 11 | 16 | 2 | 0 | 9 | 24 | 7 | 20 | 49 | 73 | 110 | 212 | 259 | 785 | 1533 | 1443 | 2072 | 6654 |
| Q.ROO | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| QRO | 7 | 0 | 0 | 3 | 3 | 2 | 1 | 0 | 6 | 16 | 17 | 36 | 39 | 35 | 26 | 37 | 164 | 304 | 323 | 1019 |
| SIN | 3 | 2 | 2 | 8 | 0 | 10 | 14 | 8 | 2 | 16 | 99 | 281 | 144 | 226 | 227 | 210 | 119 | 384 | 425 | 2180 |
| SLP | 0 | 2 | 7 | 2 | 0 | 0 | 0 | 2 | 0 | 0 | 4 | 2 | 3 | 5 | 11 | 22 | 4 | 6 | 0 | 70 |
| SON | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 5 | 0 | 1 | 2 | 5 | 63 | 120 | 63 | 38 | 30 | 19 | 97 | 213 | 656 |
| TAB | 1 | 5 | 0 | 5 | 0 | 4 | 7 | 5 | 13 | 6 | 9 | 23 | 45 | 120 | 202 | 336 | 166 | 167 | 201 | 1315 |
| TAMPS | 9 | 15 | 2 | 2 | 0 | 0 | 3 | 4 | 17 | 32 | 59 | 172 | 173 | 539 | 576 | 882 | 942 | 1100 | 1301 | 5828 |
| TLAX | 0 | 0 | 0 | 1 | 1 | 0 | 3 | 3 | 4 | 6 | 0 | 9 | 9 | 21 | 19 | 58 | 120 | 122 | 446 | 822 |
| VER | 27 | 32 | 57 | 25 | 16 | 27 | 88 | 173 | 173 | 121 | 143 | 192 | 202 | 247 | 206 | 337 | 668 | 1012 | 1538 | 5284 |
| YUC | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 4 | 5 |
| ZAC | 5 | 3 | 0 | 1 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 | 4 | 1 | 3 | 20 | 16 | 45 | 4 | 0 | 0 | 0 | 103 |
| TOTALES | 155 | 132 | 155 | 152 | 102 | 132 | 213 | 321 | 392 | 462 | 691 | 1361 | 1635 | 2629 | 2990 | 5252 | 6873 | 10272 | 14910 | 48829 |
Fuente: elaboración propia con base en la solicitud de información 1857200088218, sujeto obligado Pemex, respuesta de 26 de abril de 2018 (datos de 2000 a 2016); Pemex (2018b).
De acuerdo con los datos sobre tomas clandestinas registradas por Pemex, entre 2000 y 2018, la tasa promedio de crecimiento anual de tomas clandestinas fue de 133 % (Cuadro 1). Con estos datos es posible hablar de cuatro momentos en la evolución del fenómeno.
Primer periodo: 2000-2004. En estos años la tasa de crecimiento anual de tomas clandestinas estuvo por debajo del promedio del periodo total analizado. El número de tomas aumentó a razón de 92 % anual. Los cinco estados con mayor número de tomas para este periodo fueron: Veracruz, Guanajuato, Hidalgo, Coahuila y Puebla.
Segundo periodo: 2005-2010. Este periodo está marcado por el primer repunte en las tomas clandestinas. En esos años, el número de tomas se incrementó en una tasa de 140 % anual y los cinco estados con mayor número de tomas fueron: Veracruz, Estado de México, Nuevo León, Sinaloa y Tamaulipas.
Tercer periodo: 2011-2015. En estos años, el número de tomas alcanzó su tasa de crecimiento máximo anual, 153 %. Durante estos años los estados más afectados fueron: Tamaulipas, vuelven a aparecer Guanajuato y Puebla, seguidos de Veracruz y Estado de México. Es muy llamativo el caso de Tamaulipas en el que se pasó de un total de 115 tomas en el periodo previo a 2 342 para este periodo.
Cuarto periodo: 2016-2018. El crecimiento promedio de tomas comienza a estabilizarse. La tasa de crecimiento fue de 142 %. Esto no implicó una reducción en el número absoluto de tomas clandestinas, simplemente sucedió que el ritmo de expansión del fenómeno no fue tan intenso como en el periodo anterior. Repuntan Guanajuato, Puebla y aparece el estado de Hidalgo, seguido de Tamaulipas y Veracruz.
Como se verá más adelante, hay una correspondencia entre la periodización del fenómeno y las distintas reformas legales dirigidas a combatir el fenómeno (Figura 1). También hay cierta sintonía entre éstas y la acción del Estado en materia punitiva, es decir, se aprecian intentos para frenar el incremento tanto en el volumen, como en las entidades afectadas por el robo de combustible.
Fuente: elaboración propia con base en CPF (2011), CFPP (2011), LFPSDMH (2016), CPEUM (2019) y LNED (2019).
Figura 1 Evolución de la acción normativa en contra del robo de hidrocarburos
Durante el período de análisis, únicamente hay 5 entidades federativas en las que no se registró ninguna toma clandestina -Baja California Sur, Colima, Guerrero, Nayarit y Quintana Roo- y de las 27 entidades restantes, 4 presentan un número acumulado de tomas inferior a 100 -Aguascalientes, Chiapas, San Luis Potosí y Yucatán-. En cambio, 3 entidades alcanzan un total de tomas superior a 3 500 -Hidalgo, Jalisco y el Estado de México- y en el caso de 4 más -Guanajuato, Puebla, Tamaulipas y Veracruz- el número es superior a 5 000 tomas (Cuadro 1).
Podemos destacar que Pemex no publicó los datos relativos al número de tomas clandestinas localizadas por entidad federativa en su portal web, salvo para 2017 y 2018, además de que para este último año el reporte publicado en línea concluyó en el mes de octubre. Mediante solicitudes de información pudimos reconstruir los datos en torno a este rubro.
Como puede apreciarse en el Cuadro 2, el aumento de las tomas en los estados con mayor incidencia fue en todos los casos exponencial y particularmente marcado en Puebla, Guanajuato e Hidalgo. Los ocho estados donde las cifras del robo pasaron en 18 años de uno o dos dígitos a cuatro, concentran 79.25 % del total de tomas del país (Cuadros 1 y 2). Lo que es claro es que, entre 2013 y 2014, este delito se convirtió en un negocio redondo que se tradujo en su rápida expansión en el curso de los siguientes cinco años (Gráfica 2).
Cuadro 2 Número de tomas clandestinas en las entidades federativas con mayor incidencia
| Entidad | Número de tomas clandestinas: 2000 | Número de tomas clandestinas: 2018 | Número total de tomas clandestinas (Período 2000-2018) |
| Estado de México | 10 | 1 507 | 4 272 |
| Guanajuato | 13 | 1 915 | 6 748 |
| Hidalgo | 30 | 2 111 | 4 180 |
| Jalisco | 7 | 1 549 | 3 570 |
| Puebla | 15 | 2 072 | 6 653 |
| Sinaloa | 3 | 425 | 2 174 |
| Tamaulipas | 9 | 1 301 | 5 828 |
| Veracruz | 27 | 1 538 | 5 275 |
Fuente: elaboración propia con base en la solicitud de información 1857200088218, sujeto obligado Pemex, respuesta de 26 de abril de 2018 (datos de 2000 a 2016); Pemex (2018b).
Fuente: elaboración propia con base en la solicitud de información 1857200088218, sujeto obligado Pemex, respuesta de 26 de abril de 2018 (datos de 2000 a 2016); Pemex (2018b).
Gráfica 2 Evolución de tomas clandestinas en los estados con mayor incidencia (2000-2018)
Aunado a lo anterior, de los cinco estados que aparecen como los de mayor incidencia para todo el periodo -Guanajuato, Veracruz, Estado de México, Puebla y Tamaulipas-, para el lapso de mayor repunte (2011-2015) se añaden Sinaloa, Hidalgo y Jalisco. La entidad con el mayor incremento en el número de tomas clandestinas en los últimos dos periodos fue Hidalgo, que pasó de 69 tomas clandestinas en 2012 a la cifra 2 111 tomas en 2018. La información muestra que entre 2011 y 2018 -los últimos dos periodos- la entidad con el número más alto de tomas clandestinas fue Guanajuato (6 584), seguido de cerca por Puebla (6 486), Tamaulipas (5 685), Veracruz (4 393), Hidalgo (4 054), Estado de México (4 052), Jalisco (3 466) y Sinaloa (2 010). (Cuadro 1). Como podemos observar, el fenómeno fue extendiéndose en profundidad y territorialmente.
Sobre el volumen del robo de combustible y su costo económico
Las estadísticas de las tomas clandestinas y su localización geográfica han sido el tema predominante en la política de transparencia sobre el robo de combustible. Sin embargo, ¿qué sabemos del volumen extraído ilegalmente vía las tomas clandestinas en el periodo de estudio y cómo se traduce en pérdidas económicas?
En enero de 2016 Pemex informó sobre las estimaciones de “volúmenes faltantes en ductos” de gasolinas y diésel, entre 2006 y hasta octubre de 2018, lo cual demuestra que la merma a los recursos se disparó a partir de 2014 para alcanzar su punto máximo en 2018. (Gráfica 3). Para el segundo periodo de análisis4 se perdieron 14 millones 737 mil barriles de gasolina y diésel, mientras que para el tercer periodo (2011-2015) se perdieron 27 millones 853 mil barriles, lo que equivale a un aumento de 189 % entre los dos periodos. Finalmente, entre 2016 y 2018, la suma de pérdidas fue de 46 millones 327 mil barriles, lo que representa un crecimiento de 166 % (Gráfica 3).
Nota: la respuesta de la solicitud de información sólo ofreció datos a partir de 2006, no fue posible completar la información para todo el periodo contemplado.
Fuente: datos de 2006 a 2015 obtenidos de Pemex Refinación. Transcripción de la respuesta a la solicitud de información con folio 1857200276315, sujeto obligado Pemex, enero de 2016, Plataforma Nacional de Transparencia; Datos de 2016 a 2018 obtenidos de Presidencia de la República (2018).
Gráfica 3 Volumen faltante en ductos (en miles de barriles), 2006-2018
Si bien Pemex no acompañó esta información con los respectivos costos económicos anuales por las pérdidas, es posible estimarlos a partir del precio del barril (Cuadro 3).
Cuadro 3 Quebranto económico por robo de combustible en ductos (2006-2018)
| Año | Precio del litro de gasolina Premium (pesos) | Precio del barril (pesos) | Miles de barriles robados | Quebranto (pesos) |
| 2006 | 9.57 | 1521.63 | 3917 | 5,960,224,710 |
| 2007 | 9.64 | 1532.76 | 3576 | 5,481,149,760 |
| 2008 | 9.6 | 1526.4 | 3446 | 5,259,974,400 |
| 2009 | 9.53 | 1515.27 | 2143 | 3,247,223,610 |
| 2010 | 10.29 | 1636.11 | 1655 | 2,707,762,050 |
| 2011 | 11.02 | 1752.18 | 2800 | 4,906,104,000 |
| 2012 | 11.83 | 1880.97 | 3887 | 7,311,330,390 |
| 2013 | 12.76 | 2028.84 | 4903 | 9,947,402,520 |
| 2014 | 13.13 | 2087.67 | 9778 | 20,413,237,260 |
| 2015 | 13.12 | 2086.08 | 6485 | 13,528,228,800 |
| 2016 | - | - | 9721 | 30,800,000,000 |
| 2017 | - | - | 15825 | 50,100,000,000 |
| 2018 | - | - | 20781 | 66,300,000,000 |
Nota: un barril equivale a 159 litros de combustible. Fuente: cálculos propios (2006-2015), con base en información de Pemex Refinación sobre “volúmenes faltantes en ductos”, solicitud de información con folio 1857200276315. Los datos de 2016 a 2018 se obtuvieron Presidencia de la República (2018). El precio de la gasolina se toma de Dinero en Imagen (2016).
Mientras que entre 2006 y 2010 las merma a los ingresos del Estado fue de cerca de 22 656 millones de pesos, para el tercer periodo estudiado de 2011 a 2015 ascendió a 56 106 millones de pesos y para el último periodo (2016-2018), ya con cifras difundidas por Pemex (Presidencia de la República, 2018), las pérdidas fueron de poco más de 147 mil millones de pesos,5 como puede verse en el Cuadro 3.
Estas cifras son sólo una aproximación a la merma económica a causa de este problema público. Aunque sabemos que la información sobre las pérdidas económicas por robo de combustible existe por lo menos desde 2011, ésta ha estado sujeta a reserva con el argumento de la seguridad pública. Si bien la reserva de la información sobre la localización puntual de los ductos está justificada -porque es de interés público proteger su integridad-, la reserva sobre la pérdida económica por las tomas clandestinas es un dato de evidente interés público.
El nuevo gobierno federal, encabezado por el titular del Ejecutivo Andrés Manuel López Obrador, difundió en diciembre de 2018 datos sobre el volumen del robo de combustible respecto del cuarto período (2016-2018) con cifras desglosadas por mes. Esta información permite la revisión de la evolución mensual de los miles de barriles de combustible diarios que se perdieron por las perforaciones a los ductos de Pemex en esos años (Gráfica 4). Estos datos nos pueden ayudar a dimensionar el problema, ya que mientras en 2016, se perdieron aproximadamente 9 745 500 barriles en el año, con un promedio de pérdida de 26 700 barriles diarios, para 2017 el robo aumentó en 62.5 % respecto al año anterior; es decir, la merma fue de alrededor de 43 400 barriles diarios, equivalente a 15 841 000 barriles en el año. Para 2018, estas cifras se volvieron a incrementar respecto al año anterior en 34.1 % (cerca de 58 200 barriles diarios y 21 243 000 barriles anuales). Los datos muestran cómo fue empeorando este problema, convirtiendo en un imperativo urgente desarrollar acciones estatales eficaces para combatir este delito.
Nota: información abierta por el gobierno que entró en funciones en diciembre de 2018 (datos al 25 de diciembre de 2018).
Fuente: Presidencia de la República (2018).
Gráfica 4 Promedio mensual de barriles robados por día, 2016-2018 (miles de barriles)
La acción del Estado para combatir el robo de combustibles
El Estado ha emprendido diversas medidas para enfrentar este fenómeno social delictivo. Por una parte, a través de acciones de orden normativo, es decir, la creación o modificación de instrumentos jurídicos para identificar el fenómeno y para establecer penas más severas por la comisión del delito. Por otro lado, a través de acciones que se refieren a investigaciones y a la aplicación de sanciones.
La acción normativa
El delito de “sustracción ilegal de hidrocarburos y sus derivados” se incorporó al Código Penal Federal (CPF) (Art. 368 Quáter) en mayo de 1999. Antes de esta fecha, el robo de combustibles correspondía al ámbito del fuero local (Zedillo, 1998). Según la exposición de motivos de la iniciativa, el cambio normativo era necesario para enfrentar el aumento de tomas clandestinas en el país, evitar afectaciones al suministro de combustibles, evitar daños a la economía y proteger la vida de la población y los ecosistemas cercanos a las instalaciones petroleras. Los agravantes de este delito eran dos: 1) que la conducta ilícita fuera cometida por un servidor público de Pemex y 2) que dicha conducta dañara ductos o instalaciones de la industria petrolera (Zedillo, 1998).
Para 2004, el incremento en la incidencia de las tomas clandestinas hizo evidente que el marco normativo era insuficiente. Se dictaminaron dos iniciativas de reforma al CPF en el Senado para tipificar seis nuevos delitos e incrementar las sanciones existentes, pero dichas iniciativas no prosperaron (Senado de la República, 2004).
Con la explosión de la cantidad de tomas clandestinas en 2011, se realizaron modificaciones al CPF tanto para combatir a los grupos delincuenciales involucrados en el robo de combustible, como para evitar la comisión de estos delitos por parte de trabajadores de Pemex. La reforma propuso dos acciones: 1) la tipificación de nuevas conductas delictivas -con el fin de atacar la posesión ilícita de combustibles y evitar la venta de volúmenes alterados de gasolinas y gas LP- y 2) elevar las sanciones; además de que los delitos podrían dar lugar a sanciones por delincuencia organizada en caso de ser cometidos por tres o más personas coordinadas (LFCDO, 2011, Art. 2).
En 2016 se aprobaron varias reformas para convertir en Código Nacional el de Procedimientos Penales, reformar el Código Fiscal de la Federación y emitir la Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos (LFPSDMH). Desde esta misma lógica, en 2019 se impulsó la reforma al artículo 19º constitucional para reforzar la prisión preventiva oficiosa, y el Congreso aprobó la Ley Nacional de Extinción de Dominio para enfrentar el robo de combustible afectando las finanzas de los delincuentes.
La periodización que proponemos en este artículo sobre la evolución del número de tomas clandestinas en el país coincide cronológicamente con las reformas legales impulsadas por el gobierno en 2011 y 2016 (incluso el intento de reformas de 2004-2005) va en el mismo sentido, es decir, ante cada nuevo incremento substancial en el número de tomas clandestinas, la reacción del gobierno eran modificaciones normativas (Cuadro 1 y Figura 1). El volumen de carpetas de investigación abiertas también está asociado a los cambios normativos y al incremento en las tomas clandestinas (Gráfica 7).
Entre 1999 y 2011, la regulación para combatir el robo de combustibles fue estrictamente punitiva, pues no se contemplaron mecanismos de prevención, ni de coordinación entre autoridades de distintos órdenes de gobierno para armar una política pública en la materia. Las estadísticas sobre tomas clandestinas en esos años revelan que los esfuerzos normativos aún no han sido suficientes para combatir este delito, pues mientras que en el año 2000 se reportaron 155 tomas clandestinas, habían ascendido a 691 para el año 2010, y en 2011, el año en que se amplió el catálogo de delitos y las sanciones respectivas, el número de tomas clandestinas se duplicó y llegó a 1 361 (Gráfica 1).
En 2013, el gobierno federal de Enrique Peña Nieto definió el problema como de seguridad nacional, lo cual requería de la coordinación de los tres órdenes de gobierno, de una mayor participación de la SEDENA y de la SEMAR, así como del fortalecimiento de las tareas de seguridad física en Pemex, para contener la incidencia delictiva (Pemex, 2018a). Como parte de esta definición, se determinó contar con una ley especializada -aprobada en 2016-, una fiscalía o unidad en la PGR para la atención de delitos en materia de hidrocarburos y una reforma al artículo 19 constitucional para establecer la prisión preventiva oficiosa, aprobada en 2019.
De estas acciones surgió la “Estrategia Integral de Salvaguardia para Petróleos Mexicanos y sus Empresas Productivas Subsidiarias” (Pemex, 2018a), en ella se invirtió alrededor de 5 mil millones de pesos de 2013 a 2018, para crear la Subdirección de Salvaguardia Estratégica de Pemex, adquirir y utilizar tecnología de vanguardia para reforzar la vigilancia de las instalaciones estratégicas (Pemex, 2018a: 33-34). Los principales resultados de la Estrategia Integral para 2017 fueron la clausura de 70 estaciones de servicio de gasolinas, el despido de más de 40 trabajadores de Pemex, la presentación de 9 394 denuncias ante la PGR y, en coordinación con otras autoridades, la detención de alrededor de 1 600 personas -de las cuales sólo 189 alcanzaron prisión preventiva- y la recuperación de 15 millones de litros de combustibles (Pemex, 2018a).
Empero, el problema continuó creciendo, y para 2016 el robo ya no sólo se concentraba en los cinco estados del triángulo rojo, sino que ahora ya se registraban tomas clandestinas en 25 de las 31 entidades del país, y un crecimiento de 800 % de las tomas clandestinas respecto del año anterior (Cuadro 1). Parecía evidente que la estrategia gubernamental para enfrentar el problema no había funcionado, y ejemplos de colusión y tolerancia del delito continuaban apareciendo (Pérez, 2017).
La LFPSDMH se publicó en 2016. Por un lado, la Exposición de motivos (Senado de la República, 2016) señalaba el incremento exponencial anual de tomas clandestinas en el país, las pérdidas millonarias para Pemex, y los daños ambientales provocados por los derrames de combustibles, incluyendo desastres fatales, como el ocurrido en diciembre de 2010 en San Martín Texmelucan, Puebla, con un saldo de 30 personas muertas y 12 heridos (Senado de la República, 2016). Por otro lado, también se hacía alusión a la deficiente actuación de la PGR para la persecución de los delincuentes, derivada de la limitada tipificación de las conductas ilícitas (no se contemplaban las relativas al transporte, almacenamiento, compra y venta de combustibles robados, por ejemplo), lo que dio por resultado un alto grado de impunidad. De 2012 a octubre de 2015 se presentaron 10 263 denuncias en contra de quienes resultaran responsables por tomas clandestinas, pero sólo 708 denuncias desembocaron en un detenido por el mismo delito, además, de 679 autos de formal prisión, sólo 53 se convirtieron en sentencias condenatorias (Senado de la República, 2016: 37).
Con base en la LFPSDMH, tanto la PGR como el Poder Judicial de la Federación tienen conocimiento sobre los delitos por robo de combustible porque son del fuero federal (artículos 1 y 7), lo cual permite la homogeneidad de criterios para reducir los resquicios legales que antes aprovechaban los grupos delictivos para quedar impunes. Esta ley establece un catálogo amplio de delitos, que abarca desde sustraer hidrocarburos, almacenarlos, transportarlos y comercializarlos, hasta prestar ayuda para que dichos delitos se cometan y las sanciones aplicables se elevan, ya que la sustracción de hidrocarburos de ductos se castiga con pena de 20 a 30 años de prisión y multa de 20 000 a 25 000 veces el valor de la Unidad de Medida y Actualización vigente. La mencionada ley establece medidas de prevención del robo de combustibles centradas en la coordinación entre autoridades federales y locales, en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para vigilar y proteger los ductos e instalaciones de Pemex.
En 2017, se activó la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la SHCP para combatir la parte financiera del mercado ilícito de combustibles, incluido el lavado de dinero. En ese año, la UIF bloqueó recursos sospechosos de empresas y personas físicas dedicadas al comercio de combustibles por 12 123 948.07 de pesos.6 A pesar de la aprobación de la LFPSDMH, reformada en dos ocasiones para incrementar las sanciones de los delitos (en mayo y junio de 2018), el gobierno encabezado por López Obrador impulsó la reforma al artículo 19 constitucional en abril de 2019, para que la PGR pueda solicitar la prisión preventiva oficiosa en casos de delitos en materia de hidrocarburos. En las motivaciones de la propuesta de reforma se pone énfasis en la facilidad con la que los probables autores materiales de estos delitos evaden la justicia. Según Pemex “de 1,600 personas detenidas en flagrancia, tanto en brechas como conduciendo camiones para hacer perforaciones en los ductos, sólo entre el 1 y 2% han concluido en un proceso penal” (Cámara de Diputados, 2019), de ahí que aunque el objetivo de este cambio jurídico sea vigorizar las capacidades de la recién creada Fiscalía General de la República (FGR) para reducir la impunidad en los delitos de robo de combustibles, todavía es muy pronto para evaluar si con ello se mejoran efectivamente las capacidades del Estado para combatir el delito.
La persecución del delito
La acción que ha llevado a cabo el Estado para luchar en contra del robo de combustible incluye, además de la reformulación normativa, la persecución del delito, es decir, la puesta en marcha de acciones para investigar y castigar a los delincuentes por el delito de la ordeña de ductos de Pemex.
Como se vio en la sección anterior, la magnitud del problema del robo de combustible es diferente en cada uno de los estados y existen diversos indicadores que permiten saber en qué entidades de la República hay más delitos relacionados con el robo de combustible y conocer en qué medida existe una acción del Estado para castigarlo. El número de tomas es el punto de partida de una cadena de delitos que abarcan la extracción, el transporte, el almacenamiento y la venta de combustibles robados.
Pemex es la principal entidad responsable de la detección del robo de combustible, ya sea por tomas clandestinas, o por otras modalidades del ilícito: el asalto a pipas o camiones de distribución. La lógica del funcionamiento de detección es la siguiente: cuando Pemex encuentra una toma clandestina, le corresponde repararla y hacer la denuncia correspondiente a la PGR, que está obligada a abrir carpetas de investigación para identificar a los responsables y, en su caso promover la acción penal para que un juez federal determine lo conducente. La Procuraduría también investiga de oficio casos a partir de los hallazgos por operativos policiales, o por denuncias ciudadanas, entre otros. Los datos sobre las tomas clandestinas, las denuncias que presenta Pemex a la PGR y las carpetas de investigación iniciadas demuestran que no hay una cadena lógica entre las distintas etapas de denuncia y el inicio de las investigaciones del delito (Gráfica 5). El año 2016 es de particular interés, pues a pesar de que el número de tomas clandestinas reportadas mostraba una tendencia a crecer desde el 2011, las denuncias que Pemex presentó a la PGR descendieron y lo mismo sucedió con las carpetas de investigación abiertas. Para 2017 y 2018, las tomas clandestinas mantuvieron la tendencia al alza y las denuncias de Pemex se volvieron a incrementar significativamente, pero la cantidad de carpetas de investigación no creció al mismo ritmo (Gráfica 5). Estos datos muestran que Pemex suele denunciar el robo de combustible, sin embargo, la respuesta de la PGR para abrir las carpetas de investigación no se corresponde con las denuncias.
Fuente: elaboración propia con base en datos a la solicitud de información 0001700174917 (Denuncias de Pemex a la PGR) y solicitudes de información a Pemex con folio1857200009513, 1857200050913 y 0000700232014 (2000-2016); datos estadísticos de Pemex (2018b). Los datos respecto de las denun cias presentadas de Pemex a la PGR provienen de la solicitud de información a Pemex con número 1857200518219 con fecha 31 de enero de 2020.
Gráfica 5 Tomas clandestinas, denuncias de Pemex y carpetas de investigación iniciadas (2000-2018)
La Gráfica 6 contrasta las tomas clandestinas acumuladas entre 2000 y 2018 con las denuncias hechas por Pemex, por entidad federativa. En entidades como Ciudad de México, Puebla, Guanajuato, Sinaloa, Tabasco y Veracruz las denuncias exceden a las tomas porque las primeras no se circunscriben a las tomas clandestinas, sino que incluyen otro tipo de delitos relacionados con el robo de combustible (Gráfica 6).
Fuente: elaboración propia con base en las respuestas a las solicitudes de información a Pemex, datos de tomas clandestinas folios 1857200009513, 1857200050913 y 0000700232014 (2000-2016); datos estadísticos de Pemex (2018b). Datos respectivos a las denuncias presentadas de Pemex a la PGR a solicitud de información a Pemex con número 1857200518219, con fecha 31 de enero de 2020.
Gráfica 6 Tomas clandestinas acumuladas reportadas por Pemex y denuncias a la PGR por entidad federativa, 2000-2018
Al analizar las denuncias de Pemex en cifras absolutas, se observa cómo empezaron a crecer desde 2006; se incrementaron en 2013 y se acentuaron en 2017 y 2018. Respecto de las carpetas de investigación, entre 2006 y 2013 se observa un incremento, sin embargo, es a partir de 2014 que la distancia entre las denuncias y las carpetas se ahonda (Gráfica 7).
Fuente: elaboración propia con base en datos obtenidos en respuesta a las solicitudes 0001700174917, 0001700144317 (sentencias) y Carpetas de investigación iniciadas (antes llamadas averiguaciones previas) con número 1857200518219 con fecha 31 de enero de 2020.
Gráfica 7 Acción penal contra el robo de combustible
Los datos muestran que pocas carpetas de investigación terminaron en una sentencia condenatoria. En 2018 se abrieron 7 030 carpetas de investigación, pero sólo se dictaron 242 sentencias condenatorias, es decir, el nivel de sanción apenas alcanzó 3.4 % de los casos investigados Gráfica 7). Aunque desconocemos si se debe a una falta de capacidad técnica para desahogar la investigación de manera apropiada, o a la complicidad entre los agentes del ministerio público, los jueces y los delincuentes, entre 2011 y 2018, se dispararon las denuncias de Pemex a la PGR, pero el número de sentencias condenatorias representa apenas 10.6 % de las carpetas de investigación abiertas (Gráfica 7).
Entre 2006 y 2015, los datos reportados y accesibles permiten distinguir 6 tipos de delitos en materia de hidrocarburos establecidos en el CPF: 1) contra el consumo y la afectación a las riquezas nacionales, 2) posesión ilícita de petróleo o hidrocarburos, 3) suministro de gasolina o, 4) gas LP, por debajo de lo indicado en el medidor, 5) sustracción ilegal de los hidrocarburos y 6) falsificación de hidrocarburos. En este periodo la mayor cantidad de carpetas de investigación -antes llamadas averiguaciones previas- se abrieron por la sustracción ilegal de hidrocarburos: 12 917; seguidas por las relacionadas con el suministro alterado de gasolinas, diésel o gas LP: 3 316. Es decir, se entrega una cantidad inferior en 1.5 % en el caso de las gasolinas y al menos de 3 % en el de gas LP, respecto de la cantidad señalada por los instrumentos de medición.7
Las sentencias dictadas por el juez marcan la culminación del proceso judicial para determinar si una persona será acreedora a un castigo por haber cometido algún delito relacionado con el robo de combustibles. Los datos indican que las carpetas de investigación que se abrieron antes del año 2010 se tardaron en promedio 7 años en ser resueltas, mientras que posteriormente cuando el delito se volvió recurrente, el tiempo de desahogo en promedio bajó a 3 años, lo que supone un avance. Del total de sentencias que se dictaron, 81 % tiene un sentido condenatorio, mientras que 10 % corresponde a absoluciones y 8 % a sobreseimientos8 (Gráfica 8). A pesar de que las sentencias condenatorias son superiores a las absolutorias, no tenemos registro del tipo de sanción impuesta, además de que sigue siendo enorme la brecha entre las carpetas de investigación que se abren y las sentencias que se emiten.
Fuente: elaboración propia con base en datos obtenidos en respuesta a la solicitud de información al Consejo de la Judicatura, con número 0320000524119 recibido el 24 de septiembre de 2019 y la solicitud al mismo sujeto obligado con número 0320000010520 de fecha 2 de enero de 2020. Nota: no se recibieron reportes de sentencias en los años 2000 y 2001.
Gráfica 8 Sentido de las sentencias por delitos relacionados con el robo de hidrocarburos (2002-2019)
Para documentar este rezago, buscamos relacionar el número de carpetas de investigación abiertas por robo de combustible con las sentencias emitidas por los jueces, poniendo el énfasis en los estados en donde el fenómeno del huachicol es más recurrente. Si bien la proporción de sentencias respecto de las carpetas de investigación abiertas es baja (en promedio inferior a 10 %), la eficacia del proceso judicial es diferenciada, ya que mientras que en Hidalgo es de 15.6 %, en Veracruz es de 4.7 %. Además, en los estados con mayor número de carpetas abiertas -Guanajuato, Puebla, Sinaloa y Tamaulipas- las sentencias son entre 4 y 8 % de las carpetas de investigación (Mapa 1).
Fuente: elaboración propia con base en datos obtenidos en respuesta a la solicitud de información al Consejo de la Judicatura, con número 0320000010520 con fecha 2 de enero de 2020 y la solicitud de información 1857200088218, sujeto obligado Pemex, respuesta de 26 de abril de 2018 (datos de 2000 a 2016).
Mapa 1 Relación entre carpetas de investigación iniciadas y sentencias (2000-2018)
Las inconsistencias en la información pública
No cabe duda de que el tema del robo de combustible se colocó en el centro de la agenda del nuevo gobierno que arribó al poder en 2018. Uno de los primeros programas que lanzó el presidente López Obrador fue el “Plan Conjunto del Gobierno de México para Combatir el Robo de Hidrocarburos en Pemex” (Presidencia de República, 2018), en el cual participan quince dependencias del gobierno federal, y cuyas acciones se estructuran alrededor de 5 ejes: 1) mantener y reforzar la vigilancia en todos los ductos del país; 2) aumentar el volumen de distribución en mecanismos alternos; 3) adquisición y utilización de 500 pipas de 60 mil litros para la distribución de combustibles; 4) reforzamiento de programas sociales en municipios aledaños a ductos y 5) judicializar procesos de investigación en delitos en materia de hidrocarburos (Animal Político, 2019).
A pesar de ello, el 18 de enero de 2019 se registró una enorme explosión del gasoducto en Tlahuelilpan, Hidalgo, producto de múltiples tomas clandestinas. Esta explosión dejó más de 130 muertos (El Universal, 2019). La tragedia llevó al gobierno federal a desplegar una estrategia de vigilancia sobre los ductos, así como de control sobre el flujo de combustible por esa vía, echando mano de otras formas de distribución de gasolina, como la vía terrestre, lo cual implicó una merma en el abasto de gasolina que afectó sobre todo a la zona centro del país durante cerca de un mes. Esta estrategia implicó una movilización importante de las fuerzas de seguridad y de las instituciones de procuración de justicia y de control estatal.
En febrero de 2019 se presentó el Informe de resultados sobre los primeros 60 días del Plan Conjunto (Presidencia de la República, 2019a). El titular de la SEDENA informó sobre el despliegue de tres mil elementos en tareas de seguridad en ductos e instalaciones de Pemex, así como de 8 mil elementos, 565 vehículos, 14 aeronaves, 62 minidrones y 770 elementos para el apoyo al transporte terrestre de combustibles. Estas acciones permitieron la localización de mil 260 tomas clandestinas, el aseguramiento de 689 vehículos y mil 896 contenedores de diferentes capacidades, así como la recuperación de 958 mil 837 litros de hidrocarburos. Adicionalmente, según este Informe, la Semar desplegó 4 mil elementos para la protección de ductos de Pemex y reparó 366 tomas clandestinas.
Por su parte, el titular de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) informó que la Policía Federal había resguardado 451 kilómetros de ductos, desplegado 9 mil 850 elementos para apoyar diversas tareas de la estrategia y brindado el servicio de escolta a 37 mil 371 viajes de autotanques; la FGR había vinculado a proceso a 175 personas y 104 se encontraban en prisión preventiva; se aseguraron siete millones 805 mil litros de combustible y un millón 14 mil litros de gas LP, además de mil 411 vehículos utilizados para cometer este ilícito (Presidencia de República, 2019a). Por último, la UIF de la SHCP reportó el bloqueo de 38 cuentas bancarias directas y 188 de manera relacionada -equivalente a 226 personas-, por un monto de 925 millones de pesos y más de 738 mil dólares.
El Informe de resultados sobre los primeros 90 días del Plan Conjunto (Presidencia de la República, 2019b) se enfocó sobre todo al estado del abastecimiento de combustibles en el país. El director de Pemex señaló que del 21 de diciembre de 2018 al 23 de abril de 2019 se habían extraído de los ductos en promedio 11.2 mil barriles diarios de combustible, lo cual era un volumen considerablemente menor a los 58.2 mil barriles diarios robados en noviembre de 2018.9 En cuanto al transporte de combustibles, se expuso que se había regularizado progresivamente el servicio a través de los ductos de Pemex; mientras que en enero se habían transportado en promedio 600 mil barriles diarios, en abril esta cifra había ascendido a 900 mil barriles. Finalmente, el director mencionó que, de las 612 pipas adquiridas para la distribución terrestre de combustibles, 428 ya se encontraban en funcionamiento,10 sin embargo, la información sobre dicha compra debía de ser accesible a toda la población, por referirse a un gasto gubernamental, pero a la fecha la información no está disponible.
Con respecto al número de tomas clandestinas y su localización en el curso del último año, si bien la página de la Internet de Pemex en su sección “Reporte de tomas clandestinas” no contiene datos actualizados -los últimos corresponden a octubre de 2018 (Pemex, 2018b)-, es posible consultar las respuestas completas de Pemex a solicitudes de acceso a la información sobre este tema.11 Así, por ejemplo, Pemex informó que de enero a marzo de 2019 se detectaron 4 374 tomas clandestinas en el país, y los cinco estados más afectados fueron Hidalgo (1 538), Estado de México (582), Guanajuato (450), Puebla (405) y Tamaulipas (379). En comparación con 2018, en los primeros tres meses de 2019, el número de tomas clandestinas que se registraron en Hidalgo fueron equiparables a lo registrado para todo el año anterior (2 111) y llama la atención que el número de tomas clandestinas para el primer trimestre de 2019 supere levemente la cifra del mismo periodo del año anterior,12 sobre todo considerando las acciones emprendidas por el nuevo gobierno. No obstante, los datos reportados por Pemex a nivel nacional, para septiembre de 2019, revelan que el número de tomas clandestinas en su conjunto descendió en 65 % (de 1 359 tomas a 889) (Gráfica 9).
Fuente: solicitud de información realizada a Pemex, con folio 1857200435919, 5 de noviembre de 2019 para datos correspondientes al año 2019 y consulta del Reporte de tomas clandestinas en Pemex (2018b).
Gráfica 9 Comparativo de número de tomas clandestinas
De acuerdo con el micrositio “Informes de seguridad”, creado por la SSPC, en enero de 2019 se registró el robo de 539 mil barriles de combustibles, lo cual contrasta con la cifra a diciembre de 2018 donde reportan 1 millón 737 mil barriles, esto quiere decir que según los datos oficiales, en dichos meses hubo una baja de casi 70 % en el volumen robado; y entre enero y mayo de 2019, la disminución fue de 72 % (SSPC, 2019) (Gráfica 10). Esta cifra incluye gasolinas Magna, Premium, Diésel y Turbosina, lo cual es un dato novedoso, ya que antes de diciembre de 2018 no se contaba con información que abarcara los distintos tipos de gasolina.
Nota: en los informes diarios sobre costos económicos no aparecen reportados 8 días en enero, mientras que en febrero y abril no se reportó respectivamente 1 día. Las pérdidas económicas de diciembre de 2018 se calcularon con base en el número de miles de barriles robados (un barril equivale a 159 litros) y el precio público promedio de litro de gasolina (19.90 pesos).
Fuente: elaboración propia con base en los informes diarios sobre “desvío de hidrocarburos” (Gobierno de México, s.f.).
Gráfica 10 Volumen de combustible robado y quebranto económico (primer semestre 2019)
Así, si bien resulta un ejercicio de transparencia importante que los datos se presenten día a día en la página oficial de la SSPC, el hecho de que se ofrezcan en formato de imagen impide hacer comparaciones para todo el periodo. Dicho de otra manera, tener datos más actualizados es un avance, pero hace falta que se ofrezcan datos abiertos -como recomienda la Ley de Transparencia-, para que la población pueda compararlos y servirse de ellos con facilidad.
El mismo micrositio incluye estimaciones de los costos económicos del robo de combustibles y los datos disponibles a partir de enero de 2019 señalan que el quebranto en los primeros 5 meses de 2019 asciende a 5 363.4 millones de pesos, una cifra menor a lo registrado solamente en el mes de diciembre de 2018. Se reporta una tendencia a la baja en el número de barriles robados que se corresponde con una disminución en el quebranto económica causado, según las propias cifras del Informe de Pemex (Gráfica 10).
Para contribuir a mejorar la información con la que se cuenta sobre el fenómeno del huachicoleo, la Red por la Rendición de Cuentas propuso la creación de una plataforma de transparencia sobre el tema, presentando “datos completos, fidedignos y útiles para el análisis” (RRC, 2019). Esta propuesta no prosperó y para junio de 2019, sólo la SSPC publicaba datos sobre el combate al robo de combustible en el marco del mencionado Plan Conjunto, mientras que el resto de las dependencias federales involucradas en el fenómeno, no publican datos sistematizados.
Todo esto parece mostrar que, si bien el gobierno del presidente Andres Manuel López Obrador ha colocado al combate al robo de combustible en un lugar central de su agenda, la difusión de la información responde más a una estrategia de comunicación que a una de verdadera transparencia, que permita a la sociedad realizar una evaluación más certera y precisa de los resultados de la política actual para atacar este problema y sustentar con evidencia su eficacia.
Conclusiones
En el presente artículo se ha mostrado que la información sobre el robo de combustible está fragmentada y con frecuencia es incoherente y contradictoria, según la dependencia que la proporcione y el periodo sobre el cual se ofrezcan datos, lo cual mina su calidad. Estas fallas en el acceso a la información dificultan que los ciudadanos y los académicos en ciencias sociales puedan realizar un diagnóstico puntual de la evolución de este problema, que significa una pérdida enorme de recursos públicos y una afectación a la infraestructura de una de las industrias estratégicas para el desarrollo de nuestro país.
Una de las conclusiones que puede extraerse del presente análisis es que los diferentes periodos del robo de combustible que hemos identificado -primer periodo de 2000 a 2004, segundo, de 2005 a 2010, tercero, de 2011 a 2015 y cuarto de 2016 a 2018- sí se han correspondido con diversas acciones del Estado para combatirlo, especialmente en materia legal. En efecto, la reforma de 2011, que incorporó cuatro delitos en materia de robo de hidrocarburos al Código Penal, al Código Federal de Procedimientos Penales y en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, se corresponde con el inicio del tercer periodo (2011-2015) propuesto en este trabajo, en el que se intensifican las tomas clandestinas. Después de que 2018 registró los peores volúmenes de robo de combustible, el nuevo gobierno colocó el tema en el centro de su agenda.
Sin embargo, la apuesta a favor de cambios legales para dotar al Estado de mejores herramientas para combatir el flagelo ha mostrado su ineficacia -o al menos insuficiencia-, ya que los años de mayores cambios normativos coincidieron justamente con los de una auténtica explosión en el número de tomas clandestinas. Para decirlo de otra manera, no es suficiente modificar el marco legal para asegurar la eficacia de la acción del Estado para perseguir el delito y sancionar a los responsables como una fórmula indispensable para inhibir de forma consistente la comisión del robo de combustibles.
Algo similar sucede con la acción del Estado en términos de acción penal. Por un lado, el número de sentencias dictadas por cada estado muestra una correspondencia geográfica con los lugares donde se ha concentrado el fenómeno, sin embargo, esto no es así para todos los periodos abordados, ni para todos los casos (Mapa 1). Destaca, por ejemplo, el estado de Nuevo León, que a pesar de no ser uno de los ocho con mayor incidencia de huachicoleo para los periodos analizados, figura entre las entidades con el mayor número de sanciones por el delito en cuestión.
Dado que el combate al huachicoleo es un fenómeno relativamente reciente no existe aún un cuerpo robusto de investigaciones que arroje luz sobre los determinantes de su evolución, salvo la presunción de que existe complicidad entre los servidores públicos de Pemex, quienes extraen el combustible y el crimen organizado. Este trabajo abre una agenda de investigación latente para explorar los determinantes socioeconómicos que propician la proliferación de este ilícito. Sin embargo, la falta de información pública consistente, regular y en formatos abiertos es una barrera para el desarrollo de estas investigaciones.
En este mismo sentido, mientras las decisiones de política pública no estén alimentadas con datos sólidos y sustentados en información de calidad, la dispersión de recursos financieros e institucionales así como la multiplicidad de esfuerzos continuará redundando en una baja efectividad de la respuesta del Estado mexicano para combatir este ilícito que, no sólo representa una pérdida significativa para el erario sino una sensible afectación a la infraestructura de la industria petrolera y a los ecosistemas cercanos a los gasoductos.
