Introducción

Las migraciones hacia Estados Unidos representan los movimientos internacionales más densos de personas. Este país sigue siendo, en números absolutos, el principal destino para los inmigrantes en el mundo (^{MPI, 2016}). La economía más grande del planeta, en su etapa posindustrial y orientada hacia el tercer sector, demanda mano de obra extranjera para su industria y para las actividades agropecuarias. Destaca una paradoja: la maquinaria económica sostenida desde las sombras por los inmigrantes contrasta con las posiciones políticas que prohíben y restringen la inmigración.

Estados Unidos se autodenomina tierra de migrantes y crisol de naciones. Ahora bien, dado que las migraciones contemporáneas predominantes son las de latinoamericanos y asiáticos, colectivos que difieren étnica y culturalmente de las migraciones tradicionales europeas, ello contribuye a explicar por qué actualmente el estadounidense promedio está en contra de la inmigración, pero a favor de la mano de obra extranjera.

China y México son los países con las diásporas¹ más grandes en Estados Unidos. Las migraciones provenientes de estos países comparten varias características, que examinamos en el primer apartado de este artículo. El aspecto más relevante es que en ambos casos los migrantes han desarrollado prácticas transnacionales que les han permitido vincularse con su país de origen. Sin embargo, existen diferencias en las formas como ambos países han articulado estructuras de gobernanza en las que los migrantes organizados interactúan en los proyectos de codesarrollo con el país de origen, diferencias que constituyen nuestro objeto de estudio.

En el trabajo “Seis tesis para desmitificar el nexo entre migración y desarrollo” (^{Delgado, Márquez y Rodríguez, 2009}), los autores critican cómo la economía política ha propagado la idea de que los migrantes apalancan mediante las remesas el desarrollo económico de los países expulsores. Ellos aseguran que, por el contrario, el costo social de exportar mano de obra barata es mayor que los beneficios económicos. Sin embargo, dado que hoy en día las grandes diásporas comprenden a un colectivo amplio y con perfiles contrastantes, la noción de codesarrollo también se replantea y se entiende mejor como un “campo de acción política” (^{Ostergaard-Nielsen, 2011}). Esto significa que el nexo entre migración y desarrollo no es automático, sino que sólo se puede dar si existen las estructuras, las interacciones y una visión consensuada sobre un proyecto común.

Precisamente, estas dinámicas de diseño político que incorporan a los migrantes organizados en esquemas de codesarrollo se engloban en la llamada “gobernanza migratoria” (^{Betts 2001}; ^{Munck, 2008}; ^{Koser, 2010}). Entonces, cabe preguntarnos, ¿qué tipo de gobernanza domina las relaciones entre migrantes transnacionales chinos y mexicanos con sus gobiernos de origen? y ¿cuáles son las diferencias, similitudes y directrices fundamentales en las políticas transnacionales dirigidas hacia estas diásporas?

Similitudes y diferencias entre las diásporas china y mexicana en Estados Unidos

El objetivo de esta sección es explicar las convergencias y diferencias entre la migración transnacional china y la mexicana para entender hasta qué punto son comparables como unidades de análisis.

En primer lugar, encontramos que tanto la diáspora china como la mexicana en Estados Unidos son históricas. Si bien la historia de la migración china hacia Estados Unidos es vasta, por lo que su análisis rebasa el alcance de este trabajo, podemos afirmar que, en términos generales, su etapa más reciente se divide en tres periodos. El primero comprende a los inmigrantes tradicionales que dejaron China a principios del siglo xix y al llegar Estados Unidos trabajaron en la expansión de la industria ferroviaria estadounidense, así como en las minas -durante la fiebre del oro- y en las plantaciones; este periodo concluye en 1882, cuando la Ley de Exclusión de Chinos prohibió su inmigración y les impuso restricciones de empleo. Dicha legislación fue derogada en 1943, dando paso a una segunda ola de inmigrantes, los que fundaron los barrios chinos en las principales ciudades estadounidenses; esta segunda etapa incluye a los inmigrantes que llegaron al país antes de las reformas de 1970 en China.² La tercera etapa, actual, en su inicio se caracterizó por la llegada de estudiantes con visas humanitarias, tras la masacre de Tiananmen, así como, por una parte, inmigrantes calificados y empresarios que discrepaban o fueron afectados por la política del gobierno socialista y, por la otra, inmigrantes muy poco calificados insertos en cadenas laborales para las fábricas maquiladoras y pequeños negocios de sus compatriotas.

De esta manera, la migración contemporánea china es un flujo que comprende a un grupo muy heterogéneo de personas en términos de clase, edad y perfiles, y cuyos únicos elementos comunes son la nacionalidad, el origen mayoritario de las provincias de Guangdong y Fujian, y su establecimiento en Estados Unidos. Por ello, Andrea Louie señala:

Los términos en inglés [chino, chino de ultramar y sino-americano] no reflejan las complejas sutilezas raciales, legales y políticas contenidas por los términos zhongguoren (chino), meiji huaren (descendiente chino con nacionalidad americana), huaqiao (chino de ultramar), hua yi (descendiente chino sin nacionalidad china) (^{Louie, 2004: 15}, traducción propia).

Por su parte, la migración mexicana hacia Estados Unidos también es histórica. Al respecto, Durand explica que es fundamentalmente de origen popular y responde a una situación estructural de asimetrías:

Hace más de un siglo que los empleadores norteamericanos miraron al sur de la frontera y lo siguen haciendo, en busca de trabajadores jóvenes, baratos y capaces de desempeñarse en trabajos rudos […] Han ocurrido, obviamente, fluctuaciones, altas y bajas, pero el flujo de ida y vuelta nunca se ha detenido (^{Durand, 2000: 23}).

La proximidad por los más de 3 mil km de frontera compartida y las asimetrías económicas hacen que la movilidad humana haya sido constante a lo largo de la historia de la región. Sin embargo, los movimientos más densos de trabajadores iniciaron durante las primeras décadas del siglo xx, cuando la Revolución mexicana devastó la agricultura y la ganadería en el país, y muchos trabajadores emigraron, primero hacia los campos en la zona fronteriza y luego más hacia el norte, para laborar en el tendido y mantenimiento de las vías de ferrocarril. Este proceso se masificó cuando se firmó el Programa Bracero para responder a la escasez de mano de obra extranjera en los campos debida a la expulsión de trabajadores asiáticos y a la demanda derivada de la expansión industrial resultante de las guerras mundiales.

El Programa finalizó abruptamente en 1964, pero la alta afluencia de inmigrantes circulares mexicanos continuó hasta la década de 1980, cuando la Ley de Control y Reforma de la Inmigración (IRCA, por su nombre en inglés) endureció las condiciones de los trabajadores indocumentados y se reforzó la vigilancia fronteriza (^{Levine, 2008}). En consecuencia, se inició una nueva etapa de migración permanente de trabajadores, que se han insertado en la industria, las empacadoras y la prestación de servicios en la hotelería, el mantenimiento y la construcción.

En la historia de las migraciones de China y México resalta una segunda característica común: ambas diásporas han enfrentado segregación social y exclusión institucional, procesos reforzados por las restricciones oficiales y leyes. Las Leyes de Exclusión de Chinos (de 1882 y 1992) fueron resultado de la estigmatización de un grupo social por el imaginario colectivo, que por una parte era calificado como “inasimilable” y, por la otra, era económicamente pujante en épocas de crisis económica. Estas legislaciones prohibieron la entrada al país de más trabajadores chinos, restringieron los empleos que podían ocupar y denegaron la nacionalidad estadounidense a los ya radicados.

En el caso de los mexicanos, no ha habido una ley de exclusión, pero sí niveles altos de discriminación y estigmatización de los trabajadores, lo que permitió que les pagaran salarios más bajos y les prohibieran la entrada a lugares públicos, al igual que a los chinos y los afroamericanos. Estas leyes locales de segregación pública y negación de servicios básicos se han denominado “Juan Cruz”, en analogía a las leyes de segregación “Jimmy Crow”, contra los afroamericanos. Además, la abrupta terminación del Mexican Farm Labor Program, comúnmente conocido como Programa Bracero, en 1964, se debió a que ambos países no lograron llegar a un nuevo acuerdo por la presión de los movimientos laborales liderados por Dolores Huerta y César Chávez, esto aunado a la creciente mecanización del sector (^{Portes y Ariza, 2007}).

Sin embargo, la migración indocumentada continuó y, tras el reforzamiento de la frontera, la migración se volvió cada vez más común. Esto dio a lugar a un creciente sentimiento antiinmigrante que queda de manifiesto en el famoso texto de ^{Huntington (2004)} y que actualmente se ve reflejado en la criminalización del colectivo por el presidente Donald Trump. En su texto, Huntington asegura que la integración de los migrantes a la sociedad ha puesto en jaque a la identidad colectiva de un país que había abierto sus puertas a los migrantes. El autor considera dañinos la persistencia cultural, la formación de enclaves étnicos, las bajas tasas de asimilación y el estancamiento socioeconómico de los denominados “latinos”. Básicamente, Huntington se dedica a marcar las fronteras culturales e incompatibilidades entre las identidades políticas del establishment estadounidense y los migrantes mexicanos, al tiempo que destaca, en contraste, las cualidades de la diáspora china para asimilarse a la sociedad y la economía estadounidense.

Una tercera característica en común es la condición irregular para migrar a Estados Unidos, su presencia no autorizada y la situación indocumentada de una parte considerable de ambas diásporas. El Migration Policy Institute informa que aproximadamente 6 de los 11 millones de inmigrantes indocumentados en Estados Unidos son mexicanos (^{MPI, 2016}). Sin embargo, al colectivo de latinos sigue el de los chinos que representa 12% de los inmigrantes irregulares, con una tasa de crecimiento de 200% de indocumentados cada año.

Ahora bien, los chinos tienen diferentes formas de migrar que los mexicanos, la más común de las cuales es entrar al país con visa de turista y quedarse una vez vencida; en 2012 el pew Research Center reportó que 30% de los inmigrantes chinos usaba este método. Otra proporción considerable entra al país ilegalmente a través de la frontera oeste con México y por Canadá. En cuanto a la migración documentada, hay dos modalidades: una es mediante la lotería migratoria estadounidense, que permite que hasta 40 mil personas provenientes de China, Taiwán y Hong Kong puedan migrar cada año de forma regular; y la segunda modalidad es con la Visa de Inversión (E-25), que consiste en que el solicitante haga una inversión directa de 500 mil dólares en alguno de los proyectos de los Servicios de Inmigración y Ciudadanía de Estados Unidos, con lo que obtiene en forma inmediata la residencia permanente; en 2011, 75% de los solicitantes de esta visa fue de nacionalidad china (^{US DHS, 2011}).

La cuarta coincidencia es que tanto la migración china como la mexicana ocurren primordialmente a través de redes de solidaridad y esta condición refuerza la conformación de enclaves étnicos. En la actualidad, las principales ciudades estadounidenses tienen un barrio chino y un barrio mexicano; ambas concentraciones suelen estar localizadas en la periferia de las grandes urbes y conforman microciudades con sus propias dinámicas económicas, sociales y culturales (^{Hopkins, 2010}; ^{Browning, Dirlam, y Boettner, 2016}).

El quinto elemento que conecta ambos movimientos de personas es cómo difieren étnicamente del núcleo social dominante estadounidense y tienden a mantener sus particularidades culturales. Los migrantes chinos en Estados Unidos han desarrollado una economía de la nostalgia (^{Lew y Wong, 2005}), con sus restaurantes y tiendas especializadas; además, tienen un sinfín de organizaciones culturales y artísticas, clubes de oriundos, escuelas de idioma y cultura china, entre otras numerosas prácticas que les permiten reproducir su cultura en Estados Unidos. Lo mismo sucede con los migrantes mexicanos, quienes también han desarrollado una “economía de la nostalgia”, con cadenas de restaurantes y supermercados; también tienen plazas públicas en las ciudades de residencia, organizaciones culturales y artísticas, redes de medios de información y mantienen sus costumbres una vez asentados en Estados Unidos.

Finalmente, el sexto punto común es que ambas diásporas son los mejores ejemplos de migraciones transnacionales en Estados Unidos. Los migrantes chinos figuran entre los primeros grupos que presentan prácticas transnacionales, migración en redes y formación de enclaves. La exclusión de la sociedad de acogida y su persistencia cultural propiciaron que, desde el inicio, formaran numerosas organizaciones destinadas a reproducir su cultura y mantener el contacto con sus localidades de origen. El archivo del museo del Barrio Chino de San Francisco documenta a detalle estas primeras prácticas transnacionales. Sin embargo, los migrantes mexicanos son quienes han hecho un uso más extenso de las prácticas transnacionales -quizá por su número, la cercanía con su país de origen o las condiciones económicas más desfavorables del colectivo-. Precisamente, las estrategias de los gobiernos para canalizar estas prácticas, su visión sobre la vinculación y el codesarrollo son los asuntos que se abordan a lo largo de este artículo.

Ahora bien, las principales diferencias entre ambas diásporas se dan en los patrones de incorporación económica y en la incorporación política alcanzada por ambos colectivos. ^{Louie (2002)} explica por qué a menudo se describe a los inmigrantes chinos como “la minoría modelo”, la cual supuestamente puede enseñar a otros inmigrantes cómo escalar en el estatus socioeconómico en los países de asentamiento. Los inmigrantes chinos son vistos como personas cultas, pacíficas y trabajadoras, que saben aprovechar las oportunidades en sus países anfitriones. En la misma línea, ^{Skeldon (2006)} los describe como un grupo excepcional debido a su capacidad tanto para incorporarse en la economía de los países de llegada como para mantener redes de suministro de trabajo durante más de un siglo.

En contraste, los mexicanos han tenido menos éxito en la escala socioeconómica en Estados Unidos. Para ^{Levine (2008)}, debido a su perfil socioeconómico promedio -bajos salarios, escasa movilidad económica y altas tasas de deserción escolar- los migrantes mexicanos se han convertido en “los nuevos pobres de Estados Unidos”. En contraste, por su densidad demográfica, los mexicanos se han incorporado mejor que otros colectivos a la política estadounidense.

Propuesta metodológica

Para responder a nuestras preguntas principales, a saber: ¿qué tipo de gobernanza domina las relaciones entre migrantes transnacionales chinos y mexicanos con sus gobiernos de origen? y, ¿cuáles son las diferencias, similitudes y directrices fundamentales en las políticas transnacionales dirigidas hacia estas diásporas?, se hizo, en primer lugar, una revisión de la literatura relativa tanto al marco teórico-conceptual desarrollado en torno a la gobernanza migratoria, como a la migración transnacional en su dimensión particular de políticas para el codesarrollo. Una vez explicadas las relaciones entre ambos cuerpos teóricos, a través de una crítica y propuesta a la tesis del “Estado creativo” (^{Iskander, 2015}), se explica cómo se operacionaliza la gobernanza migratoria de los países de origen hacia sus poblaciones migrantes. Para esto se propone un modelo de análisis de la gobernanza migratoria basado en este marco teórico que comprende los siguientes ejes: a) la estructura de la arquitectura institucional; b) la naturaleza de la participación de los migrantes organizados en el diseño político y, c) la visión de codesarrollo que se privilegia.

Estos ejes de análisis permiten articular la evaluación comparada de los casos de estudio. En consecuencia, se elabora un bosquejo que describe a grandes rasgos tanto la gobernanza migratoria china como la mexicana. Finalmente, se hace un balance comparativo de ambos modelos empíricos de gobernanza.

Con respecto al estado de la cuestión, encontramos que los trabajos que se han llevado a cabo sobre transnacionalismo y políticas para el desarrollo en México están en su mayoría centrados en la conformación de organizaciones de migrantes, grupos que, entre las muy diversas prácticas transnacionales desarrolladas, han optado por vincularse a proyectos de financiamiento en sus lugares de origen y a postular candidatos en la política local (^{Fitzgerald, 2000}; ^{Portes y Ariza, 2007}; ^{Mendoza y Bada, 2013}; ^{Massey, Goldring, y Durand, 1994}). Por otro lado, están las investigaciones de nivel macro, sobre las políticas transnacionales desarrolladas en los países de origen para canalizar remesas y cumplir con los compromisos de asistencia a repatriados (^{Goldring, 2002}; ^{Portes, Guarnizo, y Landot, 2003}; ^{Délano, 2016}); es decir, estudios que se centran en las políticas concretas, más que en lo que genera procesos de gobernanza para el codesarrollo.

Por otra parte, las investigaciones comparativas realizadas en México sobre políticas transnacionales en otras latitudes para gestionar diásporas similares han sido hasta ahora mínimas. Se han hecho muy pocos estudios comparativos con otras grandes migraciones transnacionales, como la china, la india o la turca. Uno de los pocos trabajos es el de ^{Portes y Zhou (2012)}, con versión en español (2013), en el que los autores comparan la naturaleza de las organizaciones de migrantes chinos y mexicanos en Estados Unidos. Sin embargo, dicha investigación se limita a explicar de forma comparada la conformación de organizaciones en Estados Unidos y la naturaleza de sus prácticas transnacionales hacia el país de origen.

El presente estudio se propone hacer una aportación tanto empírica como teórica, mediante un estudio comparado que permita señalar las diferencias y semejanzas entre el transnacionalismo chino y el mexicano, explicando cómo los colectivos de migrantes y el diseño político para gestionarlos desde el país de origen se retroalimentan dialécticamente. Nuestro trabajo comparativo abona al cuerpo teórico de la gobernanza migratoria, al analizar su intersección con el codesarrollo. Entonces, la propuesta metodológica consiste en enfocarse en las interacciones y estructuras políticas que son las que trascienden y se transforman por los procesos migratorios, a diferencia del análisis de políticas concretas que tienden a cambiar coyunturalmente.

Gobernanza de la migración transnacional y codesarrollo: acercamiento conceptual

Este trabajo vincula tres aproximaciones teóricas importantes: el cuerpo de estudios ya consolidado sobre migración transnacional, el emergente marco teórico-conceptual sobre gobernanza y, finalmente, su relación con el codesarrollo.

En principio, cabe resaltar que la gobernanza tiene un origen disciplinar ecléctico e inconexo. Antonio ^{Natera (2014)} explica que diversas perspectivas han contribuido a la conformación teórico-conceptual del enfoque, hasta llegar a su desarrollo más sustancial en la ciencia política. Precisamente en esta disciplina, en el análisis de políticas públicas, en los trabajos sobre gestión pública colaborativa y en la participación ciudadana, es en donde se han desarrollado más a fondo modelos explicativos basados en la gobernanza (^{Lowndes y Wilson, 2001}). En estos modelos de gobernanza la característica que resalta es la vinculación efectiva entre actores públicos y privados para lograr sistemas políticos responsivos. Nye y Keohane sintetizan así este razonamiento:

Por gobernanza nos referimos a los procesos e instituciones, ambos formales e informales, que guían y restringen las actividades colectivas de un grupo. El gobierno es el subconjunto que actúa con autoridad y crea obligaciones formales. La gobernanza no necesariamente está conducida por los gobiernos […] Las firmas privadas, las asociaciones de compañías, las organizaciones no gubernamentales, las ONG, todas participan en ella (^{Nye y Keohane, 2000: 12}, traducción propia).

Es decir, la gobernanza se refiere al proceso de involucrar a los agentes de cambio en el diseño político. Es, por tanto, un concepto contextual y flexible cuyo contenido es circunstancial. Entonces, podemos afirmar que tiene un enfoque funcional, ya que la interacción con los agentes de cambio sólo se da en un asunto específico o en un tópico bien delimitado (por ejemplo, gobernanza económica, gobernanza global, gobernanza ambiental y, en este caso, gobernanza migratoria). Pero la gobernanza no sólo deriva en la conformación de políticas e instituciones, sino que implica un proceso interaccional más amplio, como sugiere Rosenau:

[…] gobernanza no es sinónimo de gobierno. Ambas se refieren a actividades orientadas por objetivos; pero gobierno implica actividades que están determinadas por la autoridad formal de los poderes políticos para asegurar la implementación de políticas debidamente constituidas; en contraste, la gobernanza se refiere a actividades determinadas por objetivos compartidos […] también subsume mecanismos informales(^{Rosenau, 2005: 4}, traducción propia).

En síntesis, podemos afirmar que la gobernanza se refiere a la toma de decisiones, al diseño y a la implementación de políticas que exigen la participación de los actores plurales y diversos que conforman al tercer sector, que es la sociedad civil organizada (^{Pares, Bonet-Marti, y Marti-Costa 2012}). En la gobernanza diversos segmentos sociales participan con el gobierno en el diseño político para responder a demandas colectivas. Oriol (2003) sostiene que la gobernanza se refiere a la interacción entre actores estratégicos causada por una arquitectura institucional que permite que el sistema sociopolítico se refuerce a sí mismo mediante la transformación de necesidades sociales en políticas efectivas.

Ahora bien, ¿cómo se vincula la migración transnacional como uno de los principales retos de la gobernanza? En este sentido, cabe enfatizar que la gobernanza se relaciona con aquellos aspectos de la política que requieren de cooperación entre gobiernos y agentes sociales organizados, que en este caso son los migrantes transnacionales. La migración no puede ser manejada efectivamente sólo mediante políticas de alcance nacional originadas de un lado de la frontera. Si bien, por una parte, los estados tienen soberanía para restringir quién entra y quién permanece en su territorio, también, por la otra, tienen que asumir la responsabilidad de proteger los derechos fundamentales de sus emigrantes y esto muchas veces implica alentar el contacto y el acceso a programas con poblaciones que se localizan en otra jurisdicción nacional. Entre los retos comunes destacan las nuevas formas de ejercicio del poder que implican un diálogo que tenga como base el principio de corresponsabilidad entre actores gubernamentales y sociales para implementar políticas públicas transnacionales que permitan vincular a los migrantes al desarrollo del país de origen con un enfoque “todos ganan” (win-win).

Los estudiosos de las migraciones han utilizado la perspectiva transnacional para referirse al fenómeno de abatimiento de fronteras nacionales por las prácticas de los migrantes gestadas de un lado y con efectos en el otro,³ así como a la persistencia de ideas y de relaciones sociales que vinculan a los migrantes al país de origen. Glick, Bash y Szanton explican que:

El transnacionalismo generalmente se refiere a los lazos políticos, económicos y culturales de personas e instituciones dentro de una variedad de contextos […[ El transnacionalismo desenfatiza el papel que desempeña la geografía en la formación de la identidad y la colectividad, y crea nuevas posibilidades de membresía a través de las fronteras (^{Glick, Bash y Szanton, 1995: 48}, traducción propia).

La migración transnacional da lugar a la configuración en redes de espacios sociales cualitativamente nuevos donde, de acuerdo con su capital, los migrantes pueden desarrollar una “doble presencia”, en lugar de una “doble ausencia”, tanto en el país de origen como en el de residencia. Es decir, el transnacionalismo permite analizar al migrante como un agente participativo que construye su membresía en más de una sociedad (^{Massey, Goldring, y Durand, 1994}).

El enfoque transnacional ayuda a comprender las formas como los individuos distribuyen sus recursos y lealtades entre el país expulsor y el receptor, mismas que están determinadas por el tipo de oportunidades institucionales de las que disponen y que son las que les permiten, o no, estar activos en política (^{Ostergaard-Nielsen, 2003}; ^{Levitt y Jaworsky, 2007}). Entonces la gobernanza de las migraciones transnacionales se refiere a la intencionalidad de actores gubernamentales que, en conjunto con los migrantes organizados, buscan establecer canales de acceso a servicios sociales y vías para la participación cívica y política en el país de origen. ^{Itzigsohn (2000)} define a la gobernanza de las migraciones transnacionales como las interacciones recurrentes e institucionalizadas entre las organizaciones sociales y políticas de inmigrantes, por un lado, y las instituciones políticas y el aparato estatal del país de origen, por el otro. Pero también la gobernanza de las migraciones transnacionales puede dar lugar a la toma de decisiones políticas con la participación de los migrantes en foros consultivos y debates, y a fomentar la existencia de canales y arenas de participación para consolidar sus prácticas transnacionales, sus demandas y sus derechos tanto en el lugar de origen como en el de residencia, implicando entonces un proceso político creativo.

La gobernanza migratoria se fundamenta en la conformación de alianzas bajo un supuesto de responsabilidad compartida y esta relación nos obliga a revisar la noción de codesarrollo. El vínculo entre migración y codesarrollo fue introducido inicialmente por ^{Weil (2002)} y se refería a una cooperación sostenida entre los países de origen y los receptores, en dos ejes: a) mayor impacto de las remesas y, b) recirculación de trabajadores y refugiados. Claramente, esta propuesta encuadra mejor en el contexto europeo, pero en el caso de países con un sistema migratorio en crisis y donde la migración es un asunto “interméstico”, el codesarrollo sólo puede vincular a los países de origen y a sus migrantes transnacionales. En consecuencia, Ostergaard (²⁰¹¹) sugiere que el codesarrollo se relaciona con la organización y el activismo transnacional de los migrantes en su país de asentamiento para incidir en el desarrollo de sus lugares de origen. Es decir, generar una gobernanza transnacional que contemple una visión “todos ganan” a través de procesos consensuados de reciprocidad entre gobiernos de origen y sus diásporas, que además dé lugar a un campo de acción política directa, guiado por objetivos de desarrollo comunes.

El Estado creativo: Migraciones transnacionales y los estados de origen

^{Iskander (2015)} plantea la tesis del Estado creativo para describir la forma como un país expulsor de migrantes ha configurado sus relaciones bilaterales con el país al que históricamente se han dirigido sus diásporas. La autora toma a México y Marruecos como casos paradigmáticos y hace una revisión histórica de los últimos cuarenta años del siglo XX. Destaca cómo los gobiernos evitaban el diálogo con sus contrapartes (en este caso, Estados Unidos y España) sobre un acuerdo migratorio en el marco de las negociaciones bilaterales -marcadas por los asuntos económicos y de seguridad. En contraste, la relación del gobierno de origen con la diáspora transitó de la inicial evasión al contacto generado por la organización de los migrantes.

Una crítica que hacemos al estudio de Iskander es que, más allá de la revisión histórica que lleva a cabo, hay pocos puentes teóricos para establecer la comparación entre México y Marruecos. En este sentido y a falta de una mayor inferencia teórica, el texto deja de lado tópicos importantes, sobre todo a la luz de los procesos contemporáneos que se destacan por la expansión y diversificación de las prácticas transnacionales de los migrantes, organizados en asociaciones cada vez más sofisticadas, que los sitúa como agentes propositivos y transformadores en las relaciones con sus estados de origen, en procesos que acontecen sin la intervención del país de acogida.

Entonces, la tesis del Estado creativo se relaciona hoy con la forma como se estructura la gobernanza de las migraciones transnacionales. Es decir, los gobiernos de origen tienden a ser creativos en la articulación de la gobernanza migratoria cuando: a) hay una demanda de servicios y de políticas por parte de sus expatriados y, b) se ve en esas poblaciones exiliadas un polo de desarrollo.

En este contexto, el gobierno de origen percibe la posibilidad de generar modelos de desarrollo “todos ganan” en la gobernanza de sus migraciones transnacionales. Esto implica la intencionalidad del Estado para resolver demandas de sus poblaciones expatriadas en alianzas basadas en la responsabilidad colectiva entre agentes e instituciones (^{Kunz, 2013}).

Otra variable pertinente para el análisis del Estado creativo en la gobernanza migratoria es el contexto político al que se dirigen dichas políticas. En Estados Unidos, a pesar de que los sectores políticos y sociales están de acuerdo en que el melting pot⁴ ya no es un modelo viable de integración para los migrantes, no hay políticas migratorias ni de incorporación migrante, lo que da como resultado el surgimiento de áreas de oportunidad para el desarrollo de política transnacional por parte de los gobiernos de origen. Estas políticas transnacionales hasta ahora no han sido percibidas como contenciosas hacia la soberanía de Estados Unidos.

En este sentido, cabe preguntarnos cómo influye el Estado creativo en la gobernanza migratoria basada en agendas de “todos ganan”. En primer lugar, mediante la conformación de canales de comunicación con sus poblaciones expatriadas, que difundan y amplíen los nichos de participación en el país de origen. El segundo elemento es la creación de un marco institucional y uno organizacional que sirvan como base para las interacciones entre los gobiernos de origen y los migrantes organizados. Asimismo, por medio de la formulación de políticas públicas que emerjan de las resoluciones de foros consultivos y que acojan las iniciativas propuestas por los migrantes. Todo lo anterior con mecanismos de rendición de cuentas y orientados claramente hacia una visión bien definida y consensuada de codesarrollo.

Los ejes estratégicos de las políticas transnacionales para los migrantes chinos

Una de las principales características de la diáspora china es la heterogeneidad de sus perfiles demográficos y económicos. Al respecto, Lien ^{Peite (2006)} desarrolló un estudio para entender cómo influye el origen de los chinos que viven en el área de San Francisco sobre sus patrones de socialización y sus actitudes respecto de la política, tanto hacia el país de origen como al de residencia. Por ejemplo, encontró que, entre los migrantes de primera generación, 68% habla chino en casa y 36% compra sólo en negocios chinos; en contraste, 83% se dijo activo en política, 16% ha aportado a campañas y, en el caso de ciudadanos, 64% vota en las elecciones que tienen lugar en Estados Unidos.

Los chinos han usado las prácticas transnacionales principalmente para capitalizarse colectivamente en el lugar de asentamiento (^{Portes y Zhou, 2012}; ^{Zhou y Lee, 2013}). Esto ha potenciado su valorización frente al gobierno chino, ya que sus prácticas transnacionales principales son las remesas, la inversión directa, el financiamiento de proyectos para el desarrollo en China, así como los intercambios profesionales y educativos. En el caso de las remesas, destaca que China es uno de los países que recibe más remesas a nivel mundial; en efecto, a pesar de ser menos migrantes en Estados Unidos envían más capital a su país de origen que los mexicanos, que son el grupo migratorio más grande.⁵

Los chinos de ultramar y sus organizaciones frecuentemente determinan las áreas de negocios específicas que desean promover. Al respecto, Barantbaseva señala: “Las asociaciones modernas, como las asociaciones de exalumnos, los partidos políticos y las agencias sociales, se han vuelto más importantes para la comunidad china que las asociaciones tradicionales (familiares y culturales)” (2005: 8). Entre ellas, destacan organizaciones como la Alianza de Ciudadanos Chino Americanos, Chinos por la Acción Afirmativa, el Centro de Servicio para los Chinos Recién Llegados, y el Centro Juvenil Chino, creadas para mejorar la calidad de vida de los chinos en Estados Unidos. Sin embargo, para los que ya están asentados las organizaciones más relevantes son las cámaras de Comercio, las sociedades chinas de exalumnos y las sociedades de profesionistas de origen chino en Estados Unidos. De hecho, en 1971 se crea el Consejo de Liderazgo Sino-Americano, a partir del cual surgen muchas organizaciones auspiciadas por el gobierno chino, como canales de transmisión entre expatriados y el Partido-Estado (^{Baltrán y Ward, 2014}).

Ahora bien, tenemos como agentes, por un lado, a una población migrante organizada y capitalizada y, por el otro lado, a un país de origen que ve en los chinos de ultramar un apalancamiento para el desarrollo. El concepto de la Gran China (Greater China) implica un llamado a reivindicaciones geográficas, como lo son los territorios en disputa de Taiwán y Hong Kong, pero también incluye un llamado a todo “el pueblo de la República Popular China” para construir una China más próspera (^{Gungwu, 1993}). Esto tiene repercusiones sobre los chinos de ultramar, al ampliar la extraterritorialidad del gobierno dominado por el Partido Comunista Chino para que se pueda llevar a cabo una política para los chinos de ultramar (^{Mackie, 2003}) y también porque “el socialismo de mercado” de la Gran China promete a los chinos de ultramar menores barreras para comerciar con la madre patria (^{Gungwu, 1993}) e incluso los invita a transmitir eso a sus hijos y a darles una “educación china” (^{Louie, 2002}).

Las reformas económicas que iniciaron en China en la década de 1970 requerían de liquidez, capitalización y modernización; los agentes más propicios para contribuir a estos procesos fueron los chinos de ultramar. Con el objetivo de vincularlos, el gobierno chino desarrolló para ellos una arquitectura institucional concisa, con objetivos bien delimitados y con estrategias de desarrollo que consisten más en políticas paliativas vinculadas a esquemas de desarrollo “todos ganan” que de asistencia social hacia sus expatriados. De acuerdo con ^{Ong y Nonini (1997)}, el gobierno chino ha incorporado a los chinos de ultramar en la modernización del país bajo el discurso de la conformación de las “modernidades alternativas”, que rescatan los lazos culturales, la raza, las experiencias históricas y los intercambios materiales a través de la diáspora, fomentando un compromiso con la madre patria. ^{Barabantseva (2005)} y ^{Zhou (2013)} resaltan la importancia del gobierno chino para el establecimiento de relaciones con organizaciones “políticamente relevantes”.

El papel clave que desempeñaron los chinos de ultramar para la capitalización y modernización de China les dotó de capital negociador frente a su gobierno de origen, dando lugar al denominado “centralismo democrático con coherencia institucional”, que es como el PCC denomina a la estructura vertical de gobernanza migratoria. En el análisis de la estructura institucional, encontré que las organizaciones que atienden a los chinos de ultramar en China se financian con capital mixto; es decir, el gobierno federal pone una parte, pero las organizaciones y empresas inversionistas son el grupo contralor. Es por ello que los programas diseñados por estas instituciones privilegian la construcción económica y el desarrollo social de las comunidades expulsoras de migrantes, antes que los proyectos altruistas.

La Oficina de los Chinos de Ultramar, ubicada en el nivel más alto de la arquitectura institucional china (a nivel Concejo de Estado), es la institución responsable de la planificación y desarrollo de las políticas públicas dirigidas a los chinos que viven en el extranjero y también elabora proyectos de vinculación, así como legislación y reglamentos. Esta Oficina tiene a su cargo los trabajos de investigación y estadística sobre los expatriados chinos, además de asesorar al Primer Ministro y coordinar la labor de otras instituciones cuando se trata de cooperar con las redes y organizaciones de chinos en el extranjero. Asimismo, debe promover los intercambios en las áreas económica, científica y tecnológica, y difundir la cultura y educación china entre los migrantes.

El principal proyecto estratégico de la Oficina de los Chinos de Ultramar del Concejo de Estado es el documento titulado “Organizando a los chinos de ultramar y a las redes internacionales: aprobación de actividades en el territorio”, en el que se especifican las áreas prioritarias de cooperación entre los migrantes chinos y el gobierno que corresponden a sectores económicos estratégicos, a la innovación tecnológica y otras áreas profesionales. Esta organización también se encarga de gestionar el Tratado de Reincorporación de los Chinos Retornados, los reglamentos sobre donaciones de los chinos de ultramar y los reglamentos para acceder a la nacionalidad china.

La otra institución relevante es la Federación de Todos los Chinos Retornados, que se estableció en 1956. Su principal objetivo es servir como puente entre el Partido Comunista Chino, las instituciones del gobierno, las asociaciones de chinos retornados y de ultramar y otras organizaciones de la población en general para velar por los intereses y la amistad de los chinos expatriados. Esta organización tiene como mandato: “Utilizar el capital económico, social, educativo y político de los chinos de ultramar para reunificar a la patria, papel único desempeñado por la diáspora a través de la promoción del desarrollo económico y social en el país” (^{Liu y Dongen, 2016}). Esta Federación ha vinculado de forma exitosa a los sectores público y privado. A través de estas acciones, se retoma el capital social de los migrantes, y se promueven lazos culturales de los migrantes chinos, los retornados y sus descendientes. A diferencia de la Oficina de los Chinos de Ultramar cuyo mandato es la vinculación económica y la cooperación científica y tecnológica, la Federación de los Chinos de Ultramar sí se encarga de desarrollar infraestructura social, canalizando las remesas.

El único proyecto altruista que existe en la gobernanza migratoria china es el China Love Project cuyo objetivo principal es contribuir a la sociedad y participar en el apoyo a servicios para el desarrollo económico y social en zonas expulsoras de migrantes, lo cual consiste en la organización de brigadas alimentarias, donación de material médico, proyectos de infraestructura, fondos de apoyo para contingencias sanitarias y ambientales, fondos de investigación, becas profesionales, y donación de tecnología para la educación.

Después de la economía y las pretensiones del gobierno chino bajo el supuesto de la “solidaridad étnica” en los negocios (^{Hsing, 2003}), el sector educativo y profesional ha sido el segundo eje estratégico de la gobernanza migratoria china. ^{Pang y Appleton (2004)} explican que la relación entre profesionales de origen chino y el gobierno no ha sido del todo de cooperación, pues la irrupción recurrente en los proyectos de investigación, la desconfianza de los intelectuales y la inestabilidad política son elementos importantes que complican el desarrollo de proyectos conjuntos entre la academia y el gobierno. No obstante, el enfoque pragmático del gobierno chino al seleccionar áreas de investigación menos politizadas (como medicina y tecnología) ha permitido financiar proyectos relevantes y los primeros elegibles son los chinos de ultramar. Por ejemplo, ^{Jin et al. (2007)} describen cómo los sino-estadounidenses son fundamentales para la producción teórica y científica a través de sus redes; así, encontraron que en 72% de los artículos colaborativos de autores chinos, al menos un autor trabaja en Estados Unidos y es un científico chino o descendiente de chinos.

En contraste, la principal crítica hacia la gobernanza migratoria china se refiere a que la naturaleza de los ejes estratégicos de codesarrollo basados en economía y educación está dirigida al migrante de élite y a las denominadas redes de talentos. Por tanto, la cobertura de la gobernanza migratoria china es mínima, pues la mayoría de los migrantes encuadra con perfiles de trabajadores con poca calificación e indocumentados, que quedan fuera de los programas y políticas del país de origen. Entonces, en China se percibe al chino de ultramar como apalancamiento para el desarrollo, pero sólo se considera en esta categoría a los chinos capitalizados, y se ignora a los sectores más vulnerables, que sufren vejaciones a sus derechos humanos y laborales en las fábricas y negocios de sus compatriotas, que son totalmente ajenos a las políticas transnacionales.

En consecuencia, si bien la incorporación de las organizaciones de migrantes chinos pareciera ser un indicador de una “democracia consultiva”, al menos en la gobernanza migratoria, lo cierto es que la autoorganización surgió como una respuesta ante el Estado controlado por el partido único; además, los intentos del gobierno por incorporar a las organizaciones de migrantes se han llevado a cabo a través de la figura de una “organización no gubernamental organizadas por el gobierno” (^{Froissart, 2015}). Aunado a lo anterior, tras la emergencia del “gigante asiático” y su competencia con la economía más grande del mundo, la gestión de su diáspora es vista cada vez más en Estados Unidos como un tema político que podría poner en riesgo la soberanía del país, a diferencia de las prácticas transnacionales mexicanas, que nunca han sido calificadas como contenciosas.

La gobernanza de la complejidad migratoria mexicana y sus políticas transnacionales

México es un país de complejidades migratorias, pues en su territorio confluyen todas las dinámicas de la movilidad humana: es país expulsor de migrantes desde hace un siglo, es receptor de migrantes, refugiados y asilados desde antes, y también es un país de retorno y de tránsito. Además de estas dinámicas, tiene con Estados Unidos el mayor corredor migratorio del mundo y, aunque hay tratados bilaterales comerciales y de seguridad, no existe un acuerdo migratorio. En consecuencia y a falta de una estrategia bilateral para gestionar la migración, desde la década de 1990 México ha venido desarrollando una gobernabilidad migratoria hacia sus connacionales en Estados Unidos, quienes se han organizado en numerosos clubes de oriundos, transnacionalizando a sus comunidades (^{Portes y Ariza, 2007}).

La primera etapa de esta gobernanza migratoria fue primordialmente unilateral por parte del gobierno mexicano y consistió en emitir informes de derechos humanos sobre la situación de los migrantes; aquí surgen las estrategias para hacer colectivos el envío y el uso de remesas, canalizando este capital hacia el desarrollo de proyectos en las comunidades de origen. Numerosos trabajos han documentado la historia y la evolución del Programa 3x1, sobre el cual la mayor crítica se refiere al hecho de que se le utilizara para el financiamiento de actividades culturales, infraestructura religiosa o puntual, sin una visión de desarrollo y una canalización productiva (^{Bada y Selee, 2006}; ^{Delgado, Márquez y Rodríguez, 2007}).

Una segunda etapa se basó en aquellos aspectos formalistas que los migrantes demandaban al gobierno mexicano, tales como la doble ciudadanía, mejorar los mecanismos de repatriación y la posibilidad del voto en ausencia. ^{Portes, Guarnizo y Landot (2003)} califican esta etapa como de “activismo gubernamental” o de cortejo a la migración. Es en este momento cuando se da el auge en el surgimiento de numerosas asociaciones de paisanos y clubes de oriundos (^{Rivera-Salgado, Bada y Escala-Rabadan, 2005}).

Las políticas migratorias, como tales, son un proceso más reciente; se refieren a un conjunto de estrategias para solucionar las demandas de poblaciones expatriadas, que contribuyen a elevar la calidad de vida de los migrantes, permiten el acceso a servicios educativos complementarios y generan alternativas de salud y organización comunitaria. Estas políticas, programas y estrategias “son la cristalización de un proceso histórico a través del cual cada sociedad expresa sus concepciones teóricas traducidas en leyes, sus apuestas colectivas por la justicia, lo mismo que sus fobias y limitaciones sociales” (^{Calderón, 1999: 124}).

En la actualidad, entre los principales problemas de la “institucionalización” de la gestión de la migración transnacional mexicana, es pertinente señalar el entramado institucional tan disperso y hasta confuso para los migrantes. Por lo menos cinco secretarías de Estado: de Relaciones Exteriores (Instituto de los Mexicanos en el Exterior y Red Consular), de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, de Gobernación (Comisión Nacional de Población e Instituto Nacional de Migración), de Desarrollo Social y de Economía, tienen atribuciones y programas orientados a los migrantes, en alrededor de una docena de sus organismos. Es decir, hay poca coherencia institucional, lo que provoca la duplicidad de funciones y una colaboración entre organismos a discrecionalidad; además, los migrantes se enfrentan a un entramado gubernamental difícil de entender.

En los últimos años, hemos presenciado un proceso de centralización hacia el Instituto de los Mexicanos en Exterior (IME), institución que se pretende sea la columna vertebral de las políticas públicas dirigidas a los migrantes transnacionales. El IME tiene una estructura relevante, acorde con la noción de gobernanza, pues incluye un Consejo Consultivo, que incorpora 105 líderes migrantes, 10 asesores que son académicos especialistas en el tema, 32 representantes de las entidades federativas y 10 asesores extranjeros.

Hasta el momento, sin embargo, este Consejo sólo emite recomendaciones y no tiene un presupuesto asignado para políticas públicas e iniciativas. Además, su estructura consultiva tiene como consecuencia que sólo los grupos más organizados y con mayor capital social y económico puedan incorporarse como grupos de interés, mientras que las demandas de los migrantes más vulnerables se diluyen en el colectivo.

Otro problema del IME es la amplitud de su agenda, pues no se encarga exclusivamente de la atención a los migrantes económicos, que son la mayor parte de la población expatriada mexicana, sino también atiende a estudiantes, trabajadores altamente calificados, empresarios, etc. Si bien, desde sus orígenes, el IME se ha estado transformando, aún no ha logrado configurar el papel estratégico para el que fue proyectado en la gobernanza migratoria mexicana. Al respecto Delgado, y Márquez señalan:

Al plantear la necesidad de diseñar políticas públicas en materia de migración y desarrollo no se pretende ingenuamente sugerir que el Estado mexicano las adoptará como suyas a sabiendas que sigue una agenda neoliberal que abona al proceso de integración vigente. Más bien refiere a un proceso social en ciernes que se nutre y reclama a la vez de la participación de múltiples actores políticos, sociales y económicos comprometidos con el desarrollo del país (^{Delgado, y Márquez, 2005: 2}).

Precisamente, esta visión coincide con el planteamiento sobre gobernanza migratoria que se propone en este artículo.

Enfrentando a una realidad transnacional, el Estado mexicano tiene dos alegatos principales para justificar sus esfuerzos de acercamiento hacia la diáspora: el primero es contribuir a mejorar su nivel de vida; el segundo, la necesidad de desarrollar una relación privilegiada con liderazgos cada vez más poderosos (^{Gutiérrez, 2006: 186}).

Los consulados pasaron de ser oficinas dedicadas a emitir pasaportes y asistir en repatriaciones, a constituirse como entidades que tuvieron que hacer frente a las demandas más amplias de política social de los mexicanos radicados en Estados Unidos, sirviendo en la difusión de información, asistencia y servicios sociales, económicos y políticos. Actualmente, la red consular, con sus 50 oficinas en Estados Unidos, hospeda una parte importante de la infraestructura del Instituto de los Mexicanos en el Exterior.

México se asumió como un país de emigrantes en la década de 1990; la infraestructura migratoria se empezó a desarrollar a principios del siglo xxi y desde entonces se han hecho numerosos esfuerzos, unos exitosos y otros fallidos, para generar una política migratoria de Estado, una gobernanza que trascienda planes sexenales y respuestas coyunturales, incorporando a sectores académicos y a la sociedad civil organizada. Sin embargo, ante la complejidad migratoria del país y el desarrollo reciente de arenas de participación, el reto es todavía más grande que los esfuerzos.

Recientemente, se ha transitado hacia el fomento de proyectos productivos mediante la canalización de remesas orientada hacia una visión más estructurada de codesarrollo. Los programas “Paisano Invierte en tu Tierra” (^{Sagarpa, 2010}) y “México Emprende para Migrantes” (^{Secretaría de Economía, 2011}) funcionan bajo esquemas de fideicomisos federales de riesgo compartido. Su objetivo es que, a través de incentivos de inversión conjunta, las remesas se conviertan en productivas mediante la inversión en negocios instalados en México por los migrantes o de negocios que tengan como principal foco a los migrantes mexicanos. Las áreas identificadas como estratégicas han sido: agroindustria, turismo rural, producción orgánica e industria energética.

A pesar de las ventanas de oportunidad que se han abierto para las inversiones productivas de las remesas de los migrantes, estos colectivos siguen financiando infraestructura local puntual, así como actividades religiosas y culturales.

Cabe mencionar que los sectores delimitados por el gobierno, como energía sustentable, agroindustria y turismo rural, no utilizan la experiencia adquirida por los migrantes en el país de asentamiento ni tampoco son áreas de interés de la diáspora mexicana, que además no está económicamente capitalizada.

En este sentido, deben plantearse estrategias que tengan incidencia binacional; se han logrado avances muy recientes sobre cómo desde el país de origen se puede contribuir para capitalizar a los migrantes mexicanos. En esta dirección se han planteado las campañas de asesoría financiera, de protección al patrimonio y de emprendimiento utilizando activos binacionales, pero son programas muy recientes cuyos efectos sobre el desarrollo todavía no pueden percibirse.

Aunado a esto, tras la elección de Donald Trump y debido a su retórica antiinmigrante y xenófoba contra los mexicanos, la demanda de servicios de protección consular se incrementó. Entonces, el gobierno mexicano tuvo que enfrentar otra fase como Estado creativo hacia su diáspora; por primera vez un país expulsor de migrantes motiva a sus expatriados a convertirse en ciudadanos del país de asentamiento, a través de los “Talleres de Ciudadanía”, y apoya para pagar los impuestos que el proceso implica. Aunado a esto, el IME ha fomentado campañas como “Conozca sus Derechos” y “Proteja su Patrimonio” (^{IME, 2016}) para los inmigrantes indocumentados en riesgo de deportación. Todos estos esfuerzos, necesarios para afrontar esta situación contingente, han desviado la atención, los recursos y la voluntad de otros procesos con resultados a largo plazo y vinculados al codesarrollo.

En el esquema de gobernanza migratoria más dinámico y en progresiva construcción en México, podemos señalar que la visión de codesarrollo todavía no ha permeado entre los agentes de gobernanza, pues se sigue privilegiando la prestación de servicios y la asistencia social coyunturales y ad hoc, sobre la delimitación de proyectos que apalanquen el desarrollo integral duradero. Los proyectos desarrollados por los migrantes están desvinculados de los proyectos de otras instancias responsables que podrían darles continuidad.

Por otro lado, la relación de las instituciones con los migrantes organizados tampoco ha sido de retroalimentación. Los migrantes denuncian que los resultados logrados frecuentemente se politizan y esto vuelve poco atractiva la cooperación con el gobierno. Además, de parte del gobierno mexicano hay escaso aprovechamiento del capital organizativo de los migrantes, hay poca claridad sobre el prospectivo liderazgo binacional que podrían asumir los migrantes, cómo esto beneficiaría al país de origen y lo que le toca hacer al gobierno mexicano para agilizar estos procesos.

Conclusión

La gobernanza migratoria está lejos de ofrecer una respuesta holística a todas las problemáticas y retos que generan las migraciones transnacionales. Sin embargo, en este estudio se explicó como la gobernanza sí puede ser una forma efectiva de construir consensos y originar arenas de participación política, en un contexto sociopolítico como el de nuestro tiempo, plural y diverso, con espacios de representación para actores con diferentes capitales, intereses e identidades. La principal problemática ha sido cómo lograr que en las interacciones transnacionales haya un esquema de “todos ganan”. Este estudio comparativo mostró que la gobernanza migratoria puede asumir distintas perspectivas, incluso divergentes, y cómo ellas están directamente relacionadas con el capital organizativo alcanzado por los migrantes, con el proyecto del Estado creativo para vincular migración y desarrollo, y con la decisión sobre si se ha de priorizar una agenda de desarrollo estratégico o una humanista.