Las bases militares de Estados Unidos como política a dos niveles

¿Qué otras razones pueden explicar que Estados Unidos no haya conseguido instalar nuevas bases militares en Latinoamérica para reemplazar la que tenía en Ecuador?, ¿por qué Estados Unidos no presionó o coercionó a los países latinoamericanos para que aceptaran recibir una base? La respuesta del autor tiene que ver con el hecho de que las bases son un juego a dos niveles. Por un lado, negociarlas implica la interacción entre el gobierno anfitrión y un gobierno extranjero; por el otro, conlleva una negociación del gobierno receptor de la base con instituciones y grupos locales.

Un elemento central para explicar el fracaso de las negociaciones para instalar nuevas bases es la pérdida de poder relativo de Estados Unidos como hegemón, aunque aún cuente con mecanismos mediante los cuales sigue interviniendo, como la Organización de los Estados Americanos, el Banco Interamericano para el Desarrollo y los acuerdos de libre comercio. Estados Unidos ha perdido poder en el mundo por fenómenos como el crecimiento de la economía china y sus propias crisis económicas. A la vez, procesos tales como el vuelco a la izquierda de Brasil - hasta el regreso de la derecha en 2018- y Venezuela han desgastado su poder en la región.

Sin embargo, la erosión de la hegemonía no alcanza a explicar por completo el fenómeno del fracaso en las negociaciones de las bases. La política doméstica de los países anfitriones también ha contribuido a ello. Para entender estas políticas, según el autor, se deben analizar tres variables: la fuerza e independencia del sistema judicial, el sistema de partidos y la sociedad civil organizada, mediante proposiciones generalizables como las siguientes:

En este sentido, ha habido negociaciones exitosas, como las de Ecuador en 1999; El Salvador en 1999 y la renovación de esta última en 2009. Pero otras han fracasado, como las de Ecuador en 2009; Colombia, en 2009, y Perú, en 2007. Por otra parte, cuando cambió la ruta de la cocaína del Caribe hacia Centroamérica y México, se abrieron bases militares en estos países, como la de Comalapa, en El Salvador, que es clave para la guerra contra el narcotráfico. Allí, la oposición salvadoreña

intentó evitar que se instalara, acudiendo al Congreso y a los tribunales, pero, aunque fracasó, consiguió algunos beneficios políticos al oponerse. La instalación de la base ha sido útil para este país, incluso con la oposición, ya que, por ejemplo, durante el mandato de Obama éste hizo que se ampliara la Iniciativa Mérida de México a El Salvador, en forma de ayuda económica. Por ello, también, se renovó la base militar en 2009.

La base de Manta, en Ecuador, se construyó en 1999, porque su oposición no era fuerte ni había mecanismos legales que la pararan. Debido a la inestabilidad en la región, entre 1999 y 2007 ningún presidente ecuatoriano pudo concluir su periodo constitucional. En este país no había ningún poder fuerte, ni el Ejecutivo ni el Legislativo ni el Judicial, como tampoco económico o militar, por lo que tampoco hubo una oposición. Sin embargo, a partir de 2000 comenzaron las crisis y cambios políticos que llevaron Rafael Correa a la presidencia, en 2006, con un discurso nacionalista en el que no resultaba conveniente hablar sobre renovar la base de Manta. Por ello no se hizo, pero se cambió de formal a informal, pues Correa necesitaba el apoyo de Estados Unidos, aunque fuera en secreto.

Así como El Salvador era clave por el tránsito de drogas, Colombia es importante por producirlas. De 2006 a 2010, Estados Unidos intentó instalar siete bases en Colombia; las negociaciones con el presidente Álvaro Uribe iban muy bien y al llevar la propuesta al Congreso se argumentó que las nuevas bases formaban parte de la ratificación de tratados previos (como hizo Ecuador, en 1999). Sin embargo, la oposición presentó el tema ante las Cortes de Justicia, que frenaron los planes. Entonces, Estados Unidos pasó a una negociación para el establecimiento de “cuasibases”.

Con el Plan Colombia, Estados Unidos no tenía bases legales en este país, en parte porque no las necesitaba para mantener sus operaciones, pues contaba con 44 edificios y casi cuatro hectáreas de tierras. Pero esto cambió en 2006. Durante las negociaciones de las siete bases en Colombia, que implicaban una presencia permanente en todo el país, Estados Unidos también propuso instalar una base en la frontera con Venezuela, lo cual agravó la crisis diplomática entre este país y Colombia.

No obstante, Colombia continuó las negociaciones en secreto, que dieron por resultado el establecimiento de siete bases militares legales estadounidenses en el país y acceso a un número no especificado de aeropuertos y puertos civiles. La base de Palanquero fue el remplazo perfecto para la base de Manta, en Ecuador. Sin embargo, el 12 de noviembre de 2009 algunas organizaciones civiles llevaron el caso ante las cortes. El 10 de agosto de 2010, tres días después del término del gobierno de Uribe y una vez que su ministro de Defensa asumió la presidencia, se declaró inconstitucional el tratado de las bases. Para no llevar el tema al Congreso, el presidente Juan Manuel Santos prefirió aceptar las cuasibases.

Las cuasibases

La falta de bases militares formales no significa que hayan disminuido las operaciones estadounidenses en la región. Estados Unidos ha instalado bases informales y secretas, a las que Bitar llama “cuasibases”, en casi todos los países de la costa del Pacífico de América Latina, para mantener el combate al contrabando de drogas. Las cuasibases han sido la alternativa que provee de acceso a los militares estadounidenses a los países donde las bases formales fueron cerradas o rechazadas. Son instaladas mediante negociaciones informales, acuerdos tácitos y apéndices obscuros en tratados. La diferencia entre las bases y las cuasibases radica solamente en el acuerdo legal. No se diferencian ni en tamaño ni en flexibilidad, sino en la falta de un convenio formal entre los dos países, lo que hace que las operaciones de Estados Unidos en estos países tengan mayor secrecía e informalidad.

Hay tres tipos de cuasibases: 1) Las “gasand-go: ahí los aviones estadounidenses pueden aterrizar para recargar combustible. Normalmente se ubican en aeropuertos civiles y tienen permiso para permanecer temporalmente el país, pero no pueden tener tropas ni equipo estacionado. Ejemplos son las que se encuentran en Ecuador y Perú. 2) Las “temporary ground access”, en donde se permite la presencia de tropas y operaciones en bases militares locales, pero bajo convenios que especifican el tiempo en el que deben entregar la base o se tiene que renovar el permiso. Existe este tipo de cuasibases en Costa Rica y Guatemala. 3) Las “long-term or indefinite ground access” son lo más cercano a una base militar formal y los terrenos en los que se instalan son “no-man’s land” legalmente, pues no existe un acuerdo legal. Como ejemplo son las de Colombia y Honduras.

Centroamérica y México, que antes habían sido importantes, con el cambio de paradigma se volvieron aún más centrales. Eso explica, en parte, el paso del Plan Colombia, iniciado en 1999, a la Iniciativa Mérida en los últimos años, así como a la Central American Regional Security Initiative y a la Caribbean Basin Security Initiative. Esta transición de Colombia hacia México y Centroamérica también se explica en parte por el deseo de evitar la mala publicidad y la oposición de la población local y de los ciudadanos estadounidenses a las consecuencias del Plan Colombia. Pero la explicación más de fondo es que las bases militares permanentes, tan grandes como ciudades, son menos atractivas que las pequeñas y más flexibles, que suelen ser temporales y se pueden distribuir con más facilidad por todas las regiones de Latinoamérica, especialmente en la frontera sur de México. La base aérea en Comalapa, en El Salvador, por ejemplo, es un anexo del aeropuerto civil.

Estados Unidos aún quiere formalizar algunas de sus bases, porque eso le da estabilidad y legitima sus operaciones extraterritoriales. Las cuasibases son la segunda mejor opción en esta región; no tienen contratos o bien están basadas en negociaciones verbales autorizadas sólo por el gobierno. Asimismo, ofrecen la flexibilidad para incrementar o disminuir el tamaño de las operaciones y la colaboración continua con el gobierno anfitrión.

Este libro de Sebastián Bitar representa a todas luces una contribución al conocimiento de un tema poco estudiado, que el autor aborda con solidez teórica, conceptual, contextual y analítica. Es de resaltar su muy detallado análisis sobre la situación política interna de los casos que examina. Además, por su estructura, el libro de Bitar ayuda a explorar la intersección de varias literaturas académicas, que incluyen: 1) los análisis bien fundamentados en teoría de las relaciones internacionales que vinculan política internacional con política interna, sobre todo, de tipo electoral; 2) la intersección entre los estudios sobre derechos humanos, transnacionalismo, geoestrategia y seguridad, especialmente en términos críticos del militarismo y, 3) los estudios sobre la historia de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina, sólo por mencionar los más evidentes.

Este nuevo libro de Bitar es, definitivamente, una contribución bien pensada, bien fundamentada, bien escrita y que abre nuevas líneas de investigación acerca del valor de lo informal y lo extralegal para la seguridad hemisférica, debido a la influencia de Estados Unidos, país que, paradójicamente, se presenta y auto-representa como defensor del Estado de derecho, los derechos humanos y la democracia.