Introducción

En México, en la medida que el fenómeno metropolitano va creciendo, es claro que las iniciativas adoptadas para tratarlo y resolver su gobernación han resultado insuficientes. En el presente trabajo se muestra que la solución al problema metropolitano requiere de un marco institucional que haga operativa la obligación de coordinarse para las autoridades involucradas y que incorpore incentivos y sanciones que hagan más eficaz la cooperación.

El trabajo se divide en tres secciones: en la primera se hace una revisión de la evolución de los estudios sobre lo metropolitano en México; en la segunda se propone un nuevo abordaje sobre lo que se considera la esencia del problema metropolitano y se reconocen las diferentes orientaciones para lograr una mejor solución; en la tercera parte, con base en el Área Metropolitana de Guadalajara, se documenta el proceso de evolución institucional en Jalisco y se describen algunas particularidades útiles para la reflexión final.

A partir de los elementos anteriores se concibe como solución un esquema en dos etapas o niveles: una etapa institucional, en la que se establecen las reglas para la coordinación metropolitana, y una etapa contractualista, en la cual, bajo la institucionalidad del nivel anterior se construyen los acuerdos ad hoc de la coordinación. Con ello se desechan, por insuficientes, los dos mecanismos que se han probado en México: acuerdos de coordinación metropolitana, muy genéricos, y la creación de organismos (comisiones de conurbación, los acuerdos de coordinación y la mayor parte de los institutos de planeación metropolitana), débiles en los mecanismos operativos.

Se concluye sobre la necesidad de construir un marco jurídico/institucional más allá de la “voluntad política”¹de los actores gubernamentales, de él surgirán las reglas de la coordinación, que deberán ser, por lo mismo, obligatorias para toda autoridad que concurra en temas de la región metropolitana, como una condición necesaria para la solución, para que se construyan los acuerdos necesarios que den lugar a un nuevo ambiente institucional. Sumar voluntades o agregar nuevos actores no necesariamente multiplica la capacidad de coordinación; es el diseño de los mecanismos institucionales lo que detonará el cambio.

Antecedentes de estudios y enfoques en México

En México el tema metropolitano tiene importancia desde la década de 1970. Entre los antecedentes más remotos están, en el ámbito analítico, el trabajo de Luis ^{Unikel (1976}: 115-152), quien plantea las técnicas de delimitación y la caracterización de las áreas metropolitanas, mientras que en la esfera de la administración pública se daba, también en 1976, el decreto por el que se declaraba la zona conurbada del centro del país (^{Secretaría de la Presidencia, 1976}: 16) y unos días después, se instalaba la Comisión de Conurbación de lo que se llamaría la región centro del país. En los siguientes años se estuvieron creando comisiones de coordinación para esta región, sobre diversos temas.

Desde mediados de los años ochenta, tanto en el medio de los urbanistas como en el de los especialistas en administración y políticas públicas, se produjo un número significativo de análisis sobre el fenómeno y propuestas vinculadas con la planeación urbana: (^{Negrete y Salazar, 1986}; ^{Duhau, 1988}; ^{Iracheta, 1988}; ^{Graizbord, 1989}; ^{Negrete et al., 1993} y Castillo et al., 1995, citados por ^{Ugalde 2007}: 443). En 1992, el número 83 de la Revista de Administración Pública (RAP), del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), dedica la mayor parte de sus artículos al tema metropolitano (^{INAP, 1992}) y proliferan los estudios en donde el problema metropolitano se reduce a un tema de planeación (^{Eibenschutz, 1993}). Carlos ^{Garrocho y Jaime Sobrino (1995)}, no obstante su orientación a lo urbano, ya incluyen ideas sobre competitividad y calidad de vida; Alicia ^{Ziccardi y Bernardo Navarro (1995)} tratan temas sectoriales, pero sigue sin abordarse la problemática de la gobernación metropolitana, y Roberto ^{Eibenschutz (2000)} vuelve al tema de la planeación de las zonas metropolitanas.

Entonces, se podían reconocer cuatro grandes grupos de abordajes: primero, la medición y caracterización del fenómeno metropolitano; segundo, las evaluaciones de experiencias de coordinación; tercero, la problemática de la falta de coordinación, no sólo entre municipios de una zona metropolitana, sino con los gobiernos estatales respectivos y el federal, casi siempre vista esa problemática como una cuestión de planeación fragmentada y, cuarto, se empiezan a sugerir posibles caminos: nuevas formas de coordinación metropolitana, reformas legislativas y los institutos metropolitanos de planeación (^{Iracheta, 2006}: 143-147).

El nuevo siglo traería planteamientos novedosos en la literatura sobre lo metropolitano en México, quizá porque en esos años tomaron fuerza los trabajos de autores que se pueden rastrear en los planteamientos mexicanos, entre los que destacan ^{Ostrom, Tiebout y Warren (1961)}; ^{Barlow (1991)}; ^{Sharpe (1995)}; ^{Rhodes (2000)}; ^{Stephens y Wikstrom (2000)}; ^{Oakerson (2004)} y ^{Bache y Flinders (2004)} entre los más citados.² Se continúan los muchos estudios de temas variados en los territorios metropolitanos, mientras que en otros trabajos aparecen los conceptos de la coordinación metropolitana, las discusiones sobre las modalidades de gobernación metropolitana y la gobernanza.

En la literatura nacional se reconocen varias líneas. El libro de ^{Orihuela et al. (2015)} ofrece un análisis ordenado, pero general de diversos aspectos de lo metropolitano, desde el fenómeno de las metrópolis hasta el Fondo Metropolitano y la coordinación, pasando por las políticas que se han dado sobre lo territorial. En este trabajo, lo metropolitano es en parte contexto territorial y, en parte, un problema en sí mismo.

Aunque con menos énfasis que en las décadas anteriores, todavía continúa la discusión de la planeación metropolitana. A finales de 2017 aparece el libro Planeación metropolitana (^{Kunz, 2017}) en donde, paradójicamente, se plantea que el tema urbano territorial es sólo uno de los componentes del problema metropolitano y que, para comprender la planeación metropolitana, primero deben resolverse los problemas cognoscitivos sobre la planeación del territorio (teoría de la planeación).

Poca atención se ha dado al problema del poder; destacan los trabajos de ^{Pérez (2003} y ²⁰¹³), quien reflexiona sobre los diversos modelos de gobierno e incorpora el tema del poder, influido por las ideas de ^{Flyvbjerg (2003)} y ^{Forester (1982)}. Por su parte, ^{Ugalde (2007} y ²⁰¹⁰) trata las formas de gobierno y los arreglos intergubernamentales considerando también la cuestión del poder.

Sin duda, la discusión central es el problema de la gobernación/gobernanza, tratado por ^{Pérez (2013)} e ^{Iracheta (2009)}, quienes proponen posibles vías para México (infra); ^{Ramírez de la Cruz (2012)}, quien a partir de cuatro dimensiones de análisis evalúa las experiencias de coordinación metropolitana en México; mientras que ^{Arias y Velázquez (2014)} orientan su análisis al tema de los niveles de gobierno en el contexto del federalismo, con una clara inclinación al Poder Ejecutivo, concediendo poca importancia a lo legislativo y lo social. Finalmente, deben reconocerse los valiosos aportes de ^{Aguilar (2017)}, quien se pregunta, en relación con la gobernanza metropolitana, si se trata de:

[...] la actividad directiva que decide el sentido de dirección de la metrópoli en su conjunto, su proyecto, objetivos, futuros, los problemas relevantes a resolver y los objetivos importantes a realizar para beneficio de la metrópoli, o simplemente el gobierno metropolitano es una instancia directiva que toma decisiones operativas para atender los problemas que aparecen en las sociedades y gobiernos (Aguilar, 2007: 4).

Y concluye que se trata de los dos niveles: el de gobierno directivo y el de la gestión, propiamente dicho.

La base constitucional y legal en México de lo metropolitano-conurbado

La fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala la limitación para que, entre el municipio y los gobiernos de los estados exista “autoridad intermedia alguna”, estableciéndose como base de la división territorial y de la organización política y administrativa de las entidades federativas al municipio libre (^{Cámara de Diputados, 2016}a). Así, el fenómeno de conurbación y metropolización se atiende a partir de los mecanismos de asociación, cooperación y concurrencia incluidos en la propia Constitución.

En el ámbito constitucional, en México existe un enorme vacío con respecto al problema metropolitano; de hecho, aparece únicamente referido al Distrito Federal (hoy Ciudad de México), en el artículo 122 de la Reforma de 1993 y con referencia a las comisiones metropolitanas (^{Secretaría de Gobernación, 1993}). No fue sino hasta la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (IGAHOTDU), de noviembre de 2016, donde se planteó con cierta amplitud (^{Cámara de Diputados, 2016}b).

El artículo 115 refiere, desde 1976, a la continuidad geográfica como criterio de conurbación. En 1983 se modifica por continuidad demográfica y en la IGAHOTDU se incluyen los dos criterios: “dos o más centros urbanos situados en territorios de dos o más entidades federativas”. Caso en que “la federación, las entidades y los municipios en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros” (fracción VI del artículo 115 de la CPEUM) (^{Secretaría de Gobernación, 1976}). Nótese que se refiere únicamente a los casos entre dos entidades, mientras que las conurbaciones en una misma entidad quedan sujetas a lo que cada legislación local establezca.

El texto constitucional presenta la condición de continuidad como base para la planeación y regulación conjunta y coordinada de una manera directa, no condicional, apegado a la ley federal en la materia y en el ámbito de las competencias de la federación, de los gobiernos estatales y de los municipales, pero sin que medie alguna condición. Esto es relevante porque en el espíritu y en la letra hay una tendencia hacia la obligatoriedad, no a la condición voluntariosa que en muchas ocasiones prevalece entre los gobernantes.

Por otro lado, la Constitución, en referencia a las facultades del Congreso contenidas en el artículo 73, señala dos mecanismos frecuentes en la actuación de las autoridades: la coordinación de acciones (para establecer y organizar instituciones) entre la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, y la concurrencia, en el ámbito de las respectivas competencias del gobierno federal, de los estados y de los municipios (^{Cámara de Diputados, 2016}a), retomado en el artículo 7 de la nueva IGAHOTDU (^{Cámara de Diputados, 2016}b).

La coordinación en la Constitución se establece para las materias de seguridad pública, sistema nacional anticorrupción, protección civil y cultura, entre otros; mientras que la concurrencia queda establecida para materias como los asentamientos humanos y la protección al ambiente y la preservación y restauración del equilibrio ecológico. En la IGAHOTDU se amplían las materias y se introduce el interés metropolitano (artículo 34). (^{Cámara de Diputados, 2016}b). En el artículo 39 se precisa que las megalópolis o zonas metropolitanas “se coordinarán” y para ello la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) emitirá lineamientos (artículo 35 y transitorio noveno) (^{Cámara de Diputados, 2016}b).

La Constitución también dispone el mecanismo de asociación entre municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, para “la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan” (^{Cámara de Diputados, 2016}a); entre municipios de dos o más entidades, con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivos o bien:

[...] con el estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien, se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio (^{Cámara de Diputados, 2016}a).

En muchos de los casos, esta institucionalidad, prevista en el penúltimo párrafo de la fracción iii del artículo 115, así como en el segundo párrafo de la fracción vii del artículo 116 (^{Cámara de Diputados, 2016}a), es la más recurrida y tiene suficiente soporte jurídico, lo que le permite mayor permanencia y eficacia en las decisiones de las entidades para operar estas asociaciones, aunque se debe reconocer que en estos casos no se presume obligatoriedad sino posibilidad.

En la nueva IGAHOTDU es clara la idea de la obligatoriedad; en los artículos 31 y 33 se hace referencia a los programas metropolitanos y se establece que la federación, las entidades y los municipios “planearán y regularán de manera conjunta” (^{Cámara de Diputados, 2016}b), mientras el artículo 36 señala que, para “lograr una eficaz gobernanza metropolitana, se establecerán los mecanismos y los instrumentos de carácter obligatorio que aseguren la acción coordinada institucional de los tres órdenes de gobierno y la participación de la sociedad” (^{Cámara de Diputados, 2016}b).

Por el contrario, especialmente respecto del artículo 115 constitucional y, en particular, en relación con el fenómeno metropolitano, suele darse una interpretación perversa y excedida de las facultades de los municipios, que “erróneamente” y de manera muy extendida en la percepción de ciudadanos, gobiernos municipales y, sobre todo, de algunos funcionarios y regidores de éstos, se ha interpretado la falsa “autonomía municipal” como un mecanismo para extralimitarse en el alcance de sus facultades, “amurallándose” en éstas para evitar una cooperación intermunicipal y con los otros niveles de gobierno, lo que dificulta la coordinación.

Lo anterior ha sido parte de las reflexiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en algunos de los postulados es contundente, por ejemplo, en la postura de la ministra Luna Ramos:

[...] la facultad de coordinarse no es si el municipio quiera o no, la facultad de coordinarse es una atribución, no es una disyuntiva por parte del municipio, y esto entendido precisamente en la armonía de los dos artículos constitucionales, tanto del artículo 27, como del artículo 115 (^{SCJN, 2011}).

Igualmente, el ministro Ortiz Mayagoitia sostiene que:

[...] en materia de asentamientos humanos, y derivado ya no del 115 sino del 27 constitucional, y de la ley marco que expidió el Congreso de la Unión en materia de asentamientos humanos: la coordinación es una potestad y es también una obligación (^{SCJN, 2011}).

Principales respuestas al problema metropolitano

Como se vio en los antecedentes, el tema metropolitano ha sido abordado desde diversas perspectivas, tanto académicas como de planeación y administración pública urbana. En un principio, el tema de la gobernación metropolitana se veía desde el enfoque de la fragmentación, como una cuestión de discordancia entre las geografías de los problemas y la administración de los territorios (Wood, 1961, citado por ^{Koch, 2013}: 399; ^{Eibenschutz 1997}; ^{Iracheta, 2003}, ²⁰⁰⁹). Aunque, como lo plantea Ugalde:

[...] ni el territorio de un fenómeno social o económico asociado a un área metropolitana es equivalente a la geografía de las demarcaciones jurídico administrativas específicas, ni es el mismo que el territorio de otro fenómeno; la disociación entre geometrías funcionales y geometrías jurídico administrativas deviene prácticamente irresolubles (^{Ugalde, 2007}: 448).

Cierto es que no habrá ámbito de gobierno idóneo para la territorialidad de los problemas, por lo que prevalece la necesidad de coordinación y, por tanto, hay un acuerdo en que la fragmentación no permite tener una respuesta única y coherente para atender los problemas; no permite optimizar las economías de escala para atender las necesidades sociales; da lugar a un reparto inequitativo de las oportunidades del área y no favorece la inserción del área metropolitana en la competitividad global.

De esta concepción dominante del problema metropolitano, como un problema de fragmentación, se derivan una serie de propuestas sobre las posibles soluciones que pueden clasificarse en tres grandes grupos:

a) Los que no ven un problema en la fragmentación por ser un mecanismo de competencia y de búsqueda de la eficiencia por parte de los gobiernos locales y, al mismo tiempo, una garantía de cercanía con la sociedad, pensamiento derivado de la Escuela de la Elección Pública, posición difícil de sostener teóricamente hoy en día, pero que según Stephen y Wikstrom (citados por ^{Bauroth, 2000}: 354) es el modelo más extendido.

b) La segunda solución se refiere a los gobiernos metropolitanos, entre los que habría que citar para el caso de México a ^{Eibenschutz (1997)}, además de otros autores (Rusk, 1993, Orfield, 1997, Lowery, 2001 y Miller, 2002, citados por ^{Pérez, 2013}: 171; ^{Rodríguez y Oviedo, 2001}: 16-17). Esta solución se fue dejando a un lado, primero, por la gran cantidad de obstáculos y críticas que lleva adheridos, como la idea de que los gobiernos pequeños funcionan mejor y están más cerca de la gente; las soluciones deben estar apoyadas en los municipios, porque tienen historia, legitimidad democrática y proximidad con la ciudadanía (^{Borja, 2004}: 2). Segundo, porque habría oposición de las ciudades (municipios) que no se benefician de la conformación del gobierno metropolitano, sobre todo porque ceden facultades a éste. Y, tercero, por el hecho de que se mantiene una cierta superposición de poderes sobre el territorio (^{Ramírez, 2012}: 495-496 y 511). Para México el obstáculo inicial es la necesidad de una reforma constitucional de la estructura de gobierno (supra), por lo que no puede ser una iniciativa individual o de un grupo de municipios.

También se puede agregar que un gobierno metropolitano no es por sí mismo una garantía de que no se cometerán los mismos vicios y se tendrán las mismas deficiencias en materia territorial que tienen las entidades y los municipios que no comparten espacios metropolitanos. Y, además, si no se implementa bien el sistema, podría favorecerse una mayor desigualdad entre los gobiernos de municipios rurales y de ciudades pequeñas y medianas y los gobiernos metropolitanos.

c) Frente a estas dos posiciones, que se pueden considerar extremas, existe un tercer grupo con una gran variedad de esquemas intermedios basados en la idea de cooperación. Stephen y Wikstrom proponen 17 modalidades, desde la más simple, que es la colaboración informal, hasta la más compleja, que es la consolidación federativa (citados en ^{Bauroth, 2000}: 355).

La esencia del problema: la coordinación de los actores públicos

Se reconoce la dificultad de alinear los intereses en torno a un proceso de objetivos comunes por parte de una serie de gobiernos municipales y de otros niveles de gobierno, cada uno con sus propias estrategias y con necesidades y contextos específicos. El problema parece reducirse a un juego de cooperación. En este contexto sería necesario convencer (informar) a los actores sobre la conveniencia de las soluciones colectivas que, si bien no suelen ser óptimas para ningún actor en particular, ya que todos pueden asumir una parte de los costos, sí son las soluciones óptimas desde el punto de vista colectivo.

Como se señaló arriba, se reconocen tres grandes líneas para atender la problemática de la desarticulación de las decisiones, la tercera de ellas es la de mayor vigencia e incluye una gran diversidad de soluciones específicas basadas en acuerdos y en la cooperación, con tres subgrupos: Gobernanza I, Gobernanza II y Nuevo Regionalismo, todas ellas suponen complejas arquitecturas institucionales (Oakerson, citado por ^{Ramírez de la Cruz, 2012}: 514).

La propuesta más robusta es la del Nuevo Regionalismo (NR), que rechaza los abordajes estructuralistas, se orienta a los problemas y promueve la flexibilidad, horizontalidad de los acuerdos (^{Köch, 2013}: 400) y la desinstitucionalización de la regulación política. Sin embargo, y como lo demuestra el mismo autor en un análisis empírico sobre las reformas en las áreas metropolitanas suizas, la transformación de la gobernación a la gobernanza es sólo parcial y parece que el debilitamiento de la vieja institucionalidad es sólo una etapa para después tender a reestablecer una nueva institucionalidad y nuevas estructuras jerárquicas (^{Köch, 2013}: 417-418).

Para el caso de México destacan las propuestas de ^{Iracheta (2009)}, ^{Ugalde (2007)} y ^{Pérez (2003)}, quienes proponen los “cómos” de la coordinación.

^{Iracheta (2009)} ofrece lineamientos para dos modalidades de coordinación: mejorar los esquemas vigentes o hacer efectivo el asociacionismo estatal y municipal. Para la primera menciona la necesidad de ampliar las capacidades de las comisiones y reconoce entre las debilidades: la falta de visión metropolitana, las asimetrías fiscales y regulatorias y la necesidad de un “cuerpo nuevo” capaz de coordinar las acciones en el campo de la competitividad económica. Destacan dos puntos con los que se coincide plenamente en este trabajo: la necesidad de establecer en un orden superior (las reglas del juego) e imponer condiciones para obtener recursos financieros (^{Iracheta, 2009}: 137).

La segunda es la vía asociacionista, a la que cataloga como contractualista; es, de hecho, utilizada en la práctica por varios grupos de municipios para atender temas específicos. Iracheta señala como obstáculos las atribuciones de las dependencias federales, las incongruencias de las políticas públicas, la rivalidad de actores y la caducidad y obsolescencia del marco jurídico (^{Iracheta, 2009}: 141). Habrá que mencionar que la nueva IGAHOTDU ofrece una base más amplia que podrá ayudar a subsanar algunas de esas limitaciones, lo que, al final, dependerá de la forma en que se actualicen los ordenamientos estatales.

En la opinión de los autores, la primera vía propuesta por Iracheta también tiene (o no tiene por qué no tener) un componente contractualista, las comisiones suponen acuerdos construidos en el ejercicio de la “política ordinaria” que se ocupa de definir y precisar lo que escapa al orden superior o constitucional, en el que se encuentran las reglas, mucho más estables, que definen las reglas del juego contractual y, por supuesto, los derechos de propiedad (^{Brennan y Buchanan, 1987}: 58-59).

Ugalde propone el asociacionismo, el cual se lleva en la práctica en más de la cuarta parte de los municipios del país, pero sin instituciones que los regulen (^{Ugalde, 2007}: 453). Para él el contrato es el instrumento clave y base de la gobernanza entendida como la articulación multinivel de agentes públicos y privados (^{Ugalde, 2007}: 458).

La propuesta de Pérez Torres se basa en la coordinación y el consenso a través de procesos de negociación, en un esquema que combina la gobernanza tipo I, con las estructuras tradicionales para impulsar la asociación en temas específicos y la creación de nuevas instituciones que los regulen (gobernanza tipo II) (^{Pérez, 2013}: 285-291).

Estos autores, que han hecho algunas de las propuestas más sólidas, están claramente influidos por el pensamiento del nuevo regionalismo y de la gobernanza tipo II. No obstante, también se puede identificar en sus propuestas la tendencia a regresar a esquemas convencionales: coordinaciones metropolitanas, impuestos e institutos de planeación también metropolitanos, sin dejar claro el cómo se debería caminar hacia la gobernanza tipo II.

Las claves para la implementación de la solución

En este trabajo se sostiene que el marco institucional necesario para adaptar el Nuevo Regionalismo a la realidad mexicana debería abordarse en dos niveles o etapas. En palabras de Aguirre (prólogo del libro de ^{Brennan y Buchanan, 1987}: 14), la etapa constitucional es donde están previstas las reglas generales (entre ellas, la asignación de derechos de propiedad), más o menos permanentes (que podría ser visto como un Leviatán), y una etapa posconstitucional o contractual, en la que se elige lo que es posible hacer dentro de las opciones que dejan las reglas anteriores y se opera con la flexibilidad y horizontalidad propias de la gobernanza.

Para evitar el peligro de que el nivel constitucional se vuelva letra muerta y el nivel contractual, el de la cooperación, se mantenga como en la actualidad, sujeto a los voluntarismos y egos de los actores, aquél debe asegurar la obligatoriedad de la coordinación metropolitana efectiva en la implementación y la ejecución de programas de atención a los problemas metropolitanos.

El nivel contractual debería entonces orientarse a los problemas que deberán ser negociados en paquete y con base en un reparto equitativo de los costos y beneficios entre actores (municipios, estado y federación).

Bajo acuerdos de cooperación, todos los actores pueden obtener ventajas significativas y ninguno de ellos tendrá interés de buscar otra solución. Por ejemplo, contar con un relleno sanitario óptimo en términos de localización y tamaño puede ser una solución ideal para todos, incluso para el municipio que tenga que albergar el relleno; esto es así porque, si no hay cooperación, de todos modos tendrían que construir su propio relleno; es cierto que en la solución cooperativa un municipio tendría que recibir los desechos de los demás, pero esto debería ser compensado con el pago de una contraprestación; algo similar puede suceder con el transporte: implementar un sistema de transporte metropolitano ofrecerá mayor eficiencia en el servicio para todos y la única condición es lograr un buen diseño del reparto de cargas y beneficios para facilitar los acuerdos.

Sobresalen dos posibles problemas: primero, el tener pocos temas de escala metropolitana, ya que algunos de ellos pueden ser resueltos a otras dimensiones territoriales, varios deben mantenerse en el ámbito municipal, otros incluso en el vecinal, mientras que otros más se resolverán en territorios más amplios, como regional y estatal (^{Tullock 1974}: 12). La escasez de piezas en el juego (temas para acordar) podría llegar a limitar las posibilidades de negociación.

Un segundo problema u obstáculo es la diferencia en la alineación de los intereses de los actores que componen los municipios y las necesidades de desarrollo metropolitano; aquéllos suelen ser de corto plazo y no estar orientados a la coordinación metropolitana, mientras que éstas suponen periodos de gestación y desarrollo muchos más amplios.

El gran obstáculo: los intereses de los actores individuales

Las soluciones anteriores parecen dejar fuera lo que en este trabajo se sostiene es el problema central: los conflictos de interés derivados de las agendas políticas particulares de los actores públicos. Entre los autores revisados sólo ^{Pírez (2014}), ^{Pérez Torres (2013)}, ^{Ugalde (2007)} y ^{Borja (2004)} sostienen explícita y abiertamente el tema del poder como el obstáculo más importante. Algunos de ellos lo plantean en relación con los posibles gobiernos metropolitanos, que significan la “aparición de un nuevo sujeto de poder” (Dockendorff, 1994, citado por ^{Pérez, 2013}: 281); otros hablan de los conflictos entre municipios y entre éstos y el Estado por el control de ciertos temas, pero en la visión de los autores, el verdadero problema va más allá, cuando esos fines ni siquiera están relacionados con la problemática municipal o metropolitana y ni siquiera con el ejercicio del poder dentro de estos ámbitos, sino que están pervertidos por los intereses de los diferentes actores dentro y fuera de la administración pública.

Es el caso de muchos presidentes municipales (y gobernadores) en México cuya lógica de actuación no está definida por los problemas locales que enfrentan, y mucho menos los metropolitanos, ni siquiera por la búsqueda de una posición dominante en los acuerdos, sino por los objetivos de sus carreras políticas. De hecho, muchas de las decisiones que se deberían de tomar se evitan, porque asumen que hay una tasa de descuento muy alto respecto de su capital político futuro o esperado, lo que los lleva a actuar de manera independiente y sin compromisos (^{Ostrom, 2000}: 291). El uso de la presidencia municipal o gubernatura como vía de las carreras políticas en México es una “tradición”, es decir, una práctica de los actores en un contexto social, como lo describen ^{Bevir, Rhodes y Weller (2003}: 7-9). Como ejemplo, de los actuales gobernadores de los estados, 55% fue en algún momento presidente municipal.

En este sentido, Pírez plantea que la dificultad de la colaboración entre los actores urbanos surge al dudar si la posible cooperación depende de los fines para los cuales se organiza “se deja de lado qué se propone realizar, atendiendo a cómo hacerlo, es decir, no se cuestiona la significación del contenido de gobierno” (^{Pírez, 2014}: 4).

Esta problemática parece mucho más difícil de resolver; se presenta como un juego competitivo de suma cero -lo que gana uno lo pierden los demás-, por lo que los acuerdos se vuelen virtualmente imposibles, lo que conviene a todos (a la metrópoli) puede ser costoso o simplemente no lo más conveniente para los actores individuales involucrados. Cualquier decisión de tipo representativa y con objetivos comunes será costosa para las minorías que tratarán de modificarla, lo que a su vez aumenta el costo para todos (Aguirre, prólogo en ^{Brennan y Buchanan, 1987}: 16), además, esas decisiones no son neutras.

En los juegos de suma cero, es decir, en los que al ganar uno de los actores los otros pierden, es mucho más complejo lograr los acuerdos, porque todos los actores tendrán estrategias de maximización. Estas situaciones se presentan en temas metropolitanos, como la dosificación del crecimiento y la atracción de capitales; todos los municipios van a querer crecer lo más posible y tener la mayor cantidad de inversión privada. El hecho de que pueda haber lugares más idóneos que otros no es un incentivo suficiente para que un municipio renuncie a su estrategia “maximizadora”, por lo que se vuelve virtualmente imposible construir un acuerdo voluntario.

La decisión de quién asume los costos o quién logra los beneficios de cada uno de los rubros metropolitanos se convierte fácilmente en un obstáculo, sobre todo si el reparto de costos tiende a afectar más a uno o algunos de los municipios, lo cual es posible por el reducido número de actores y de temas de carácter metropolitano. Tullock plantea que no hay una solución a este problema, pero que en una gran ciudad o en un país, algunas de las soluciones colectivas pueden significar un mayor costo para unos que para otros, pero por la gran cantidad de individuos o de pequeñas comunidades, lo más probable es que no siempre sean los mismos los que reciben los mayores beneficios y los mayores costos, por lo que basta con asegurar que se obtiene un óptimo colectivo y que se logre una especie de aleatoriedad en el reparto de los costos (^{Tullock, 1974}: 18). Pero, en lo metropolitano hay el peligro que no se dé ese tipo de distribución aleatoria entre municipios y, si la asignación de esos costos es elevada para algunos, no habrá posibilidad de negociación (^{Tullock, 1974}: 34).

Además, están todos los actores no públicos y sus alianzas públicas en un contexto de relaciones asimétricas, destacadamente los capitales -en particular los inmobiliarios-, las organizaciones no gubernamentales y otras comunidades que no juegan un papel menor y sin cuya inclusión en el análisis sería improbable comprender a plenitud el régimen urbano de una zona metropolitana.

La correlación de fuerzas tiene marcadas diferencias dependiendo de la composición metropolitana, por lo que debe distinguirse la relación cuando está presente la capital de entidad federativa, de aquéllas en las que no hay capitalidad. Sólo para ejemplificar, puede darse un entorno de negociación entre “pares” municipales, o bien, entre municipios, pero como sucede en la mayoría de los casos, con un municipio dominante, con fuertes incentivos para imponer ritmo y contenido a la negociación; también puede presentarse un escenario diferente cuando la coordinación incluye la capitalidad y a un gobierno estatal que controla e influye en la mayoría de las decisiones metropolitanas.

Esta enorme diversidad de condiciones e intereses metropolitanos y no metropolitanos, cada uno con sus propios horizontes, hacen virtualmente imposible la negociación, incluso bajo las reglas del orden superior (constitucional), el Leviatán, porque no se tiene una condición que ^{Ostrom (2000}: 298) plantea como necesaria: las semejanzas de interés.

El caso de Jalisco y del Área Metropolitana de Guadalajara

El caso del Área Metropolitana de Guadalajara (AMG) y de la situación general de Jalisco sirve para ilustrar la problemática de institucionalización planteada y permite identificar patrones de comportamiento de los actores que dificultan la gobernación. Sin embargo, se sostiene que la problemática es nacional y los retos los enfrentan todas las arenas metropolitanas del país.

La primera reflexión es que para crear un marco institucional se requiere de un acuerdo entre poderes locales: los ejecutivos, tanto municipales como gobernadores, así como el Legislativo, que tendrá que ser traducido en instrumentos jurídicos específicos, satisfactorios y eficientes (“satisfacientes”, como dice Herbert A. Simon, citado en ^{Estrada, 2007}: 5), de lo contrario el activismo de actores públicos, privados y sociales puede frenar o posponer el proceso por alguna vía formal o fortalecer la capacidad de alguno de los actores para “decir que sí, pero no decir cuándo”.

El anterior es el caso de Jalisco, que ha transitado entre procesos de cooperación y bloqueo a ésta, llegando incluso a la controversia constitucional (presentada por el municipio de Zapopan), que derivó en una resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (^{SCJN, 2011}) sobre la obligación de coordinación de los municipios; o a conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo, resultado de las observaciones y veto por parte del gobernador del estado a la Ley de Coordinación, para después aprobar otra versión “satisfactoria”, postergando la firma de convenios específicos hasta un mes antes de salir del cargo público (el acuerdo se firmó el 26 de enero de 2012 y el periodo de gobierno concluyó en febrero del mismo año)³ y posteriormente hacia una mayor contractualización, que ha continuado en su proceso de evolución.

Es importante destacar que tales conflictos se presentan con independencia de la combinación de partidos políticos en el gobierno. Como han documentado ^{Kunz, González, y Villaseñor (2015)}, en dos diferentes escenarios de gobierno entre partidos políticos y aun en la combinación de un mismo partido en el gobierno del estado y en la mayoría de los municipios (gobierno “unitarios”), los acuerdos institucionales y contractuales han sido tortuosos (^{Kunz, González y Villaseñor, 2015}: 32), lográndose muchos más avances en las transiciones de gobiernos “divididos”, muchos de éstos pocos meses antes del cambio de autoridades o en los primeros meses de gobiernos divididos.

La segunda reflexión derivada de la experiencia de Guadalajara muestra que aun existiendo un marco general de actuación (el nivel institucional), como el que finalmente se logró concretar, pasar a la etapa de acuerdos específicos (el nivel contractual) a través de los convenios de planeación y actuación conjunta es, y seguirá siendo, un proceso lleno de desencuentros y agendas paralelas que requiere de mecanismos de obligatoriedad entre los niveles de gobierno y de un compromiso más serio con la legalidad del proceso, no únicamente con la legitimidad de quienes lo proponen.

Más aún, es posible reconocer, como se intentará ilustrar a partir del seguimiento a las instancias de coordinación y de acuerdos específicos, que traducir el marco contractual en coordinación y asociación de materias y servicios específicos puede llegar a contravenir el marco general.

Para desarrollar las reflexiones anteriores se presenta el proceso constitutivo en tres fases. En la primera se describen los cambios al marco constitucional local en donde quedaron establecidas las reglas generales para la coordinación metropolitana en Jalisco; las contradicciones que fueron presentándose entre actores relevantes y la forma particular en la que se decreta el Área Metropolitana de Guadalajara (AMG);⁴ en la segunda (propiamente contractualista) se muestra la forma particular en la que ha evolucionado la coordinación en el AMG a través del convenio específico; y por último, se concluye sobre la evolución de ambos mecanismos para lograr consolidar una institucionalidad que supere la tradicional disputa de poder partidario y de voluntarismo de los actores políticos.

El marco institucional de coordinación metropolitana en Jalisco⁵

El proceso formal a partir de la modificación a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Jalisco y posterior elaboración de una ley específica para coordinar el ámbito metropolitano en Jalisco, y específicamente para el amg, ha estado marcado por varias etapas que se extienden entre 2008 y fechas muy recientes en 2018. Se trata de tres momentos constitutivos que se describen gráficamente en la Figura 1 y que se explican a continuación: I. Las modificaciones a la Constitución local y a otros ordenamientos relacionados (principalmente, el Código Urbano); II. La Declaración de Área Metropolitana de Guadalajara y, III. La creación de la Ley de Coordinación Metropolitana, con sus posteriores adecuaciones relevantes.

Fuente: adaptado de ^{Kunz, González y Villaseñor (2015)}. Para otros datos: ^{Municipio de Zapopan (2008}a), elaboración propia: ^{Municipio de Zapopan (2008}b), ^{Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco (2009}a; ²⁰⁰⁹b; ²⁰¹¹, ²⁰¹⁸), ^{SCJN (2011)} y ^{DOF (2016)}.

Figura 1 Proceso constitutivo de la Coordinación Metropolitana en Jalisco y Guadalajara 

En este proceso, iniciado en 2008 con las modificaciones del Congreso a la Constitución del estado y al Código Urbano, se dio la controversia constitucional (74 y 157/2008) (^{Municipio de Zapopan, 2008}a y ²⁰⁰⁸b) por parte del municipio de Zapopan. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió en marzo de 2011 que las modificaciones a los artículos de la Constitución del estado no eran inconstitucionales, y dio el sobreseimiento de la parte de la controversia referente al Código Urbano, toda vez que un mes antes habían sido publicadas una nueva Ley de Coordinación y modificaciones al Código Urbano, con lo que ya no había materia de controversia (^{SCJN, 2011}). Sin embargo, como se ha establecido antes, las argumentaciones y la resolución de la Suprema Corte seguirán siendo muy pertinentes en el proceso nacional, particularmente aquellos que van en el sentido de reconocer que los municipios tienen atribuciones, pero también tienen obligaciones, entre otras, concurrir responsablemente a la gestión y administración de las metrópolis (^{Ramírez Navarro, 2013}: 4). Destacan de éstos las conclusiones sobre la obligada coordinación interinstitucional, que se pueden extender más allá de lo metropolitano y alcanzar muchos otros aspectos de la intervención en el desarrollo urbano. Las posteriores modificaciones para hacer los ordenamientos armónicos con la nueva IGAHOTDU permitieron también introducir nuevos elementos de instituciones que describiremos a continuación.

Los “recovecos” institucionales del Área Metropolitana de Guadalajara

A partir de la formalización en 2011 del marco institucional general del estado de Jalisco quedaron previstas las reglas generales para decretar la existencia del AMG, con lo que se podría haber establecido el siguiente nivel de estructuración y dar paso a los convenios (contratos) específicos. No obstante, los convenios de coordinación entre el gobierno del estado y los ocho municipios metropolitanos fueron conformados, en sus primeros momentos, de manera arbitraria, con formas laxas, en algunos casos carentes de la suficiente legalidad y, en muchos sentidos, hechos a la medida de los intereses de los actores en turno. Analizar las evidencias empíricas es el objetivo de este apartado.

Sigue pendiente la construcción del sistema de reglas que, por un lado, faciliten, promuevan y, sobre todo, obliguen a la construcción de acuerdos entre municipios y gobierno estatal, y por otro lado, instituciones que den coherencia y vigencia a las políticas metropolitanas y eviten así los cambiantes intereses de corto plazo de las administraciones, especialmente las municipales. Es claro que ya se cuenta con experiencias institucionalizadas y suficientemente sólidas para la gobernación metropolitana en el estado, por lo que es pertinente seguir insistiendo en la responsabilidad de las autoridades de los tres niveles de gobierno, particularmente de concurrir con sus competencias a la atención coordinada de temas que rebasan sus límites administrativos, favoreciendo la cooperación y evitando la exclusión de niveles de gobierno y de la participación ciudadana.⁸

Tampoco se han diseñado los sistemas de incentivos para la coordinación de actores, condición clave para facilitar la cooperación y, menos aún, han quedado establecidas las sanciones a los actores por el incumplimiento de las disposiciones legales. Así, los tres componentes que se consideraban indispensables desde el punto de vista teórico -obligatoriedad, incentivos y sanciones- no han sido resueltos en el nivel institucional para el AMG.

Se puede afirmar que, contrario a los pronunciamientos de la Suprema Corte y los antecedentes descritos anteriormente, persiste un espíritu “municipalista” que, amparado en el artículo 115 constitucional, concibe sus facultades como mecanismo para impedir cualquier intromisión en los límites burocráticos municipales y posponer con ello, compromisos institucionales serios a favor de la cooperación y la suma de concurrencias para atender la compleja gestión metropolitana.

Para describir el proceso específico de Guadalajara, que permita comparar el proceso formal establecido en la Ley de Coordinación, frente al proceso que se ha venido desarrollando en la práctica, partiendo de la base que el decreto con la declaración del AMG se anticipó a la Ley (Declaratoria de diciembre de 2009 y a la LCMEJ de febrero de 2011), se presenta la siguiente secuencia:

Una síntesis del proceso seguido para la constitución se presenta en la Figura 2:

Fuente: elaboración propia basada en ^{Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco (2008}, ²⁰⁰⁹a, ²⁰⁰⁹b, ²⁰¹¹, ²⁰¹²).

Figura 2 Procedimiento seguido en la Coordinación Metropolitana en Guadalajara 

En este proceso de discusión y aprobación del marco institucional, creado ex profeso para la coordinación metropolitana, los actores gubernamentales tuvieron periodos de “letargo” con respecto a sus posibilidades de aplicación en algún área del estado. Sin embargo, con los antecedentes y la relevancia de Guadalajara, un grupo de ciudadanos, organizados en la denominada Asamblea por la Gobernanza, presionó para su aplicación y logró emerger como un actor relevante, a partir de una gran coalición de intereses y actores institucionales de muy diferentes sectores sociales y profesionales.

Entre otros, la Asamblea se convirtió en activador de la firma del convenio entre las partes, lo que posibilitó ratificar los compromisos para el AMG y formalizar la incipiente coordinación entre el gobierno del estado y los ocho municipios metropolitanos. En interacción con el Legislativo, propuso la redacción definitiva del transitorio que vinculó la nueva Ley de Coordinación con la Declaratoria de Área de Guadalajara.

A pesar de esta secuencia de acontecimientos que, en principio podrían juzgarse positivos para la institucionalización de la coordinación metropolitana del AMG, habrá de insistir que ésta no ha estado ausente de “voluntarismos”. La frecuente declaración de una clara “voluntad política” de los actores queda constantemente contrastada con la confrontación político-partidaria frente a la necesidad de resolución de cada tema relevante. Contrario a lo que asegura Ríos Checa, aun con un marco institucional y reglas de actuación, persiste un componente de voluntad política y de amplios márgenes de incertidumbre (Ríos Checa, 2006, citado por ^{Arias, 2013}: 16-17).

Como han documentado González, Kunz y Villaseñor, en la actuación de la Junta de Coordinación es posible detectar una tensión entre la legitimidad que reivindica un espacio “municipalista” y la legalidad a la que están obligados todos los actores gubernamentales que interactúan. Esta tensión se ve reflejada especialmente en el incumplimiento de las normas básicas para lograr el quórum de ese órgano de gobierno. En más de la mitad de las sesiones, los requisitos que exigen una representación legal del gobierno del estado en la Junta de Coordinación (previstos en los artículos 12 y 18 del Estatuto Orgánico de las Instancias de Coordinación) no fueron satisfechos, por lo que las sesiones y los acuerdos adolecen de suficiente legalidad (^{González, Kunz y Villaseñor, 2017}: 110-114).

Hay que destacar que la actualización del marco institucional ha traído una ampliación de los mecanismos de coordinación y, aún más, se prevén nuevos esquemas que los ampliarían. Una breve secuencia con los principales cambios se presenta a continuación, a partir de la evolución de planeación y gestión metropolitana (^{Silva, 2018}) y de las reformas a la Ley de Coordinación (^{Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, 2018}):

Fuente: tomado de ^{Silva (2018)}.

Figura 3 Evolución de planeación y gestión metropolitana en Guadalajara 

Por último, hay que mencionar que a partir del inicio de la nueva administración (6 de diciembre de 2018) el IMEPLAN asumirá nuevas atribuciones, tomando directamente responsabilidades para el área metropolitana de las secretarías del gobierno estatal en materias de movilidad y de la de medio ambiente y desarrollo territorial.

Los retos futuros

A partir de la experiencia descrita de Guadalajara y de observaciones de otros casos, como el de Querétaro, se reconocen dos tipos de retos en la gobernación metropolitana: los de coordinación entre actores y los conflictos de interés político. Es necesario construir e implementar un marco constitucional que abarque desde la Constitución Política hasta las leyes estatales, que sea sólido y poderoso y que vaya más allá de reformas legales o decretos de coordinación. Dicho marco debe:

Conclusiones

Establecer un orden de la naturaleza que se sugiere en este artículo debería ser capaz de terminar, por un lado, con el atrincheramiento “municipalista”, apoyado en la particular concepción de autonomía derivada de la interpretación del artículo 115 constitucional y, por otro lado, con el autoritarismo y discrecionalidad del “estatalismo” y el “feuderalismo”,¹⁰ terminando por resolver la confusión de la política del gobierno federal entre el federalismo y el centralismo.

En el corto plazo hay dos elementos estratégicos para avanzar en el tema de la coordinación metropolitana; por el lado de los fundamentos, se tiene el criterio de la Suprema Corte de Justicia sobre la obligación de las autoridades de coordinarse, lo que deberá ampliarse y difundirse para servir como base del diseño del orden constitucional. Se considera un paso en la dirección adecuada que la nueva IGAHOTDU incluya la obligatoriedad de coordinación, al menos en principio en el nivel interestatal.

Por el lado de los mecanismos -incentivos- se tiene al Fondo Metropolitano, que deberá condicionarse de forma estricta a la existencia de un Programa de Desarrollo Metropolitano, así como al cumplimiento de congruencia con las materias de interés metropolitano. Los lineamientos de la SEDATU deberían reflejar esa congruencia y la orientación para que esos mecanismos sean el resultado del consenso entre los actores, y permita mayor asertividad respecto de las obras y acciones que van a ser financiadas por el Fondo y, en el caso de su aplicación, para apoyar la coordinación metropolitana en temas específicos.

También es destacable señalar que la gobernanza metropolitana ya aparece expresamente en la IGAHOTDU y con ello se espera que queden superados los criterios de exclusión de actores gubernamentales y de la sociedad (agrupaciones sociales legalmente constituidas, colegios de profesionistas, instituciones académicas y expertos en la materia). Sin embargo, y a diferencia de lo expresado por Aguilar, el énfasis está en la gestión más que en la gobernación/dirección de estas zonas (^{Aguilar, 2017}: 3-5).

Como se ha dicho, la variedad de temas de interés metropolitano introduce una mayor complejidad a la coordinación; sin embargo, ese amplio listado puede ser al mismo tiempo una “hoja de ruta” para irse coordinando. El camino para una eficaz coordinación puede involucrar el diseño del “todo” o ir caminando en “partes” o materias específicas, teniendo como perspectiva lograr una eficaz coordinación en los hechos.

Finalmente, se reconoce que si no se establecen reglas para impedir que se utilicen los gobiernos municipales como mecanismo de promoción política, lo cual escapa al orden metropolitano, no se podrá eliminar el principal obstáculo para su coordinación.

Así, la primera clave de la solución es hacer eficaz la obligatoriedad de coordinación para todas las autoridades en el nivel constitucional: se deben crear las condiciones para formular compromisos contingentes a través de contratos vinculantes que habrán de hacerse cumplir por un actor externo (^{Ostrom, 2000}: 44).

El nivel contractual, el de alineación de los intereses de los actores públicos (municipios, estado y federación), se plantea entonces como un juego de cooperación, que será resuelto a través de esquemas contractuales flexibles (Nuevo Regionalismo).