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Introducción
Los estudios sobre el municipio y los gobiernos municipales eran incipientes antes del inicio del proceso formal de descentralización que inició en México en 1983. El escaso interés académico obedecía a la mínima relevancia de las “administraciones municipales”, ya que el desarrollo de los territorios era objeto de las intervenciones de los gobiernos estatales, pero sobre todo del gobierno federal.
La descentralización encaminada a fortalecer al municipio creó la necesidad de explicar el nuevo papel de los gobiernos municipales en el proceso de desarrollo del país. Esta situación propició que investigadores consolidados se interesaran por este nuevo objeto de estudio y que jóvenes académicos se incorporaran al análisis del municipio desde sus orígenes. Además, durante los últimos treinta años han surgido diplomados, licenciaturas y posgrados que centran su atención en los gobiernos municipales como objeto de estudio relevante para las ciencias sociales. Entonces, ante el ascenso del municipio y de los gobiernos municipales como objeto de estudio, actualmente en México encontramos investigadores especializados en el tema, espacios de docencia, proyectos de investigación y centros de investigación que construyen la cadena para gestionar conocimientos sobre el municipio.
El estudio de los gobiernos municipales en México se ha fortalecido en los últimos años, impulsando a que investigadores de gran relevancia nacional e internacional realicen lo que popularmente se conoce como “un corte de caja” sobre los alcances de la descentralización (Cabrero, 2003a) y la transformación de las sociedades locales, así como la evolución de los municipios y sus gobiernos. Sin embargo, a más de treinta años de la descentralización en México no existe un trabajo que permita conocer la evolución de los estudios sobre los gobiernos municipales en este país.
Por lo anterior, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la investigación sobre los gobiernos municipales en México, con el propósito de reconocer su vinculación con el contexto social, económico y político del país, así como identificar los enfoques y metodologías utilizados, considerando además la cobertura territorial que ha alcanzado el conjunto de estudios sobre este orden de gobierno.
El supuesto que guía el trabajo es que la investigación sobre los gobiernos municipales mexicanos está influida por los acontecimientos económicos, políticos y sociales en el ámbito nacional, más que por una tendencia ligada al entendimiento de los gobiernos municipales en el nuevo contexto que se generó en México al converger la descentralización, la apertura comercial y el proceso de democratización.
Este trabajo se compone de cuatro apartados. En el primero se presenta la metodología utilizada para elaborar las bases de datos que sustentan el análisis de la magnitud y la orientación de la investigación en gobiernos municipales; el segundo describe el volumen de investigación, los temas estudiados, los alcances territoriales y las metodologías de las investigaciones sobre gobiernos municipales. El tercer apartado ofrece el análisis de la aparición de los temas de investigación sobre gobiernos municipales a lo largo de tres etapas de estudio definidas (arranque, auge y desencanto) y, finalmente, se presentan las conclusiones.
Metodología
Este artículo se sustenta en una base documental que contiene las investigaciones sobre gobiernos municipales escritas por investigadores mexicanos en los últimos treinta años (1984-2015). La base se organizó en seis etapas con el propósito de que la búsqueda documental fuera exhaustiva y lograr así un análisis comprehensivo de la producción académica relativa a los gobiernos municipales mexicanos.
La primera etapa consistió en identificar las investigaciones producidas en México en el periodo 1984-2015 y que fueron publicadas en libros, capítulos de libros, artículos de revista, documentos de trabajo y memorias de eventos académicos. Las tesis no fueron consideradas para esta revisión debido a la complejidad para compilarlas y también se excluyeron los estudios y consultorías porque muchos de estos trabajos tienen un uso restringido por parte de los organismos que financiaron los estudios.
Para identificar la producción académica se inició tomando como referencia a los miembros de la Red de Investigadores de Gobiernos Locales Mexicanos (IGLOM), por ser la única red nacional de investigadores que tiene representantes de las principales universidades y centros de investigación del país.
En la primera etapa se revisaron los currículos de los 120 miembros de la red IGLOM, seleccionando la producción académica relacionada con el estudio de los gobiernos locales en sus diversas temáticas y líneas de investigación. A cada registro identificado se le asignó un folio.
Con el fin de no excluir a los investigadores independientes o que no formaran parte de la red IGLOM se consideró una segunda etapa, en la cual la búsqueda de estudios sobre gobiernos municipales se amplió y complementó, explorando publicaciones indexadas en cuatro bases de datos internacionales:1 EBSCO, Redalyc, Dialnet y Scielo. Estas fuentes fueron seleccionadas por su prestigio internacional y por contar con el mayor número de revistas afiliadas con contenido científico iberoamericano.
El resultado de la primera y segunda etapa fue el Catalogo de Publicaciones sobre Gobiernos Municipales (CPGM)2 conformado por registros con información bibliográfica básica de los autores, compiladores, tipos, títulos, años y editoriales de 2 128 registros cuyo título o reseña aludían al estudio de los gobiernos municipales. En el CPGM se descartaron los folios duplicados entre la primera y segunda etapa, así como aquellos que en su resumen no aludían a una relación con el estudio de los gobiernos municipales.
La tercera etapa consistió en conformar la Colección Documental sobre Gobiernos Municipales (CDGM), para lo cual fue necesario recuperar los textos de cada autor. La búsqueda y recuperación inició en las fuentes originales, según la dinámica de publicación de cada revista o casa editorial, y siguió en las bibliotecas públicas de universidades del occidente y centro de México accesibles durante esta etapa de la investigación. En total se consultaron 1 429 textos completos, que representaron 67% del registro inicial. El resto de la producción fue excluido del análisis debido a que no se logró conseguir el documento y, por ende, no se pudo corroborar su existencia ni contenido.
Una vez finalizados el CPGM y la CDGM, se procedió a la cuarta etapa del proyecto, que consistió en clasificar temáticamente los documentos. Para realizar esta acción se elaboró una lista de temas en atención a las observaciones de las etapas anteriores y la experiencia académica de los miembros del equipo de investigación. En esta etapa se crearon 13 categorías en atención a los siguientes temas:
Capacidades de gobierno (gobernabilidad): Hace referencia a las habilidades que debe tener el gobierno para cumplir con sus responsabilidades institucionales y responder a las demandas de la población. Los temas particulares son: desempeño gubernamental, buen gobierno, innovación, servicio civil, profesionalización, planeación del desarrollo entre otros.
Democracia y participación ciudadana: Incluye los textos que estudian la incorporación de los ciudadanos en la toma de decisiones, así como los cambios y transformaciones del sistema político. Se consideran, en particular, los temas relativos a alternancia política, elecciones, participación ciudadana, partidos políticos, entre otros.
Desarrollo social: Analiza las acciones del gobierno municipal para mejorar la calidad de vida de población. Entre los temas abordados se encuentran: educación, salud, alimentación, seguridad social, combate a la pobreza, reducción de la desigualdad, cultura, deporte, equidad de género y violencia intrafamiliar.
Descentralización y diseño institucional local: Considera las decisiones y efectos de la descentralización, así como aquellos cambios institucionales que afectan al gobierno municipal. De manera particular, se tratan los temas de reformas municipales, fortalecimiento institucional, nuevos municipios, gobiernos indígenas, municipios de usos y costumbres, entre otros.
Finanzas públicas: Incorpora análisis de los recursos financieros de los gobiernos municipales. Los temas particulares incluyen asuntos tales como: ingresos propios, recaudación, financiamiento, impuesto predial, presupuesto y hacienda municipal.
Gestión y administración pública local: Incluye los documentos relacionados con las acciones y tareas cotidianas que realiza el gobierno municipal. Algunos de los temas considerados son: gestión local, administración pública.
Gobierno abierto: Se relaciona con los procesos y herramientas que posibilitan a los ciudadanos el acceso a la información sobre la gestión municipal. De manera particular se consideran los temas de: transparencia, rendición de cuentas, tecnologías de información y comunicación, sistemas de información, gobierno electrónico, entre otros.
Medio ambiente y desarrollo sustentable: Hace referencia a las acciones que instrumentan los gobiernos municipales para influir en el medio ambiente. Algunos de los temas considerados son: contaminación, reciclaje, ecología, sustentabilidad.
Políticas públicas locales: Comprende el estudio de las acciones sistemáticas y coherentes que realizan los gobiernos municipales para atender los problemas públicos de su entorno, examinando temas tales como: diseño, instrumentación, evaluación, entre otros.
Promoción económica: Se relaciona con las acciones para mejorar la competitividad y el entorno empresarial del municipio. Las relaciones internacionales, el emprendimiento, el empleo, los parques industriales, los “clústeres” y las incubadoras son algunos de los temas considerados.
Relaciones gubernamentales: Se analiza la interacción entre los diversos órdenes de gobierno en México. Los temas particulares son: cooperación intermunicipal, acuerdos privados-públicos, entre otros.
Servicios públicos municipales: Se incorporan las acciones relacionadas con el cumplimiento de las responsabilidades municipales determinadas en el artículo 115 constitucional, examinando, de manera particular, temas tales como: agua, recolección de basura, vialidades, mercados, seguridad pública, tránsito, rastros, centrales de abastos, panteones y espacios públicos.
Territorio y espacio local: Se refiere al estudio de las acciones municipales encaminadas al uso y organización del territorio. Los temas particulares son: infraestructura, vivienda, aspectos urbanos, planeación urbana, transporte público, entre otros.
Con esta clasificación fue entonces posible determinar la temática que abordaba cada registro. Sin embargo, en algunas ocasiones los documentos académicos abordaban más de una temática en su análisis, por lo cual se incorporó la posibilidad de que un registro fuera incluido en hasta tres categorías temáticas.
La quinta etapa de este proceso fue realizar un breve análisis de la CDGM, con el cual se recuperaron tres variables esenciales. En primer lugar, se consideró el tipo de documento: artículo de revista, capítulo de libro, documentos de trabajo, libros y memorias de eventos académicos. En segundo lugar, se consideró la metodología empleada en el texto, la cual se clasificó como: cualitativa, cuantitativa, mixta o no especificada. Por último, se recuperó la cobertura del análisis, la cual podría ser: nacional, si estudiaba los municipios del país, de manera general; estatal, cuando sólo se contemplaran los municipios de un estado; interestatal, en los casos que estudiaran dos o más municipios de diferentes entidades federativas; o municipal, si se analizaba un solo municipio, fungiendo este último como estudio de caso del documento académico.
Por último, la base fue organizada en tres periodos de análisis, de acuerdo con el año de publicación, con el propósito de identificar si la investigación sobre gobiernos municipales en México reflejada en la producción académica de libros, capítulos de libros y artículos tiene relación con el contexto social, económico y político del país. A continuación se presenta un panorama general de los productos de investigación sobre gobiernos municipales en México llevados a cabo durante el periodo 1984-2015.
Análisis descriptivo de las investigaciones sobre gobiernos municipales
La base documental está conformada por 1 429 registros, que corresponden a la producción académica sobre gobiernos municipales publicada entre 1984 y enero de 2016. En el gráfico 1 puede observarse, en particular, la incipiente producción de investigación al inicio del proceso de descentralización, en la década de 1980, y cómo a mediados de la década de 1990 se empiezan a generar conocimientos en la materia. Sin embargo, no es sino hasta el periodo 2000-2010 cuando se alcanza el mayor número de investigaciones sobre gobiernos municipales, con un total de 970 publicaciones, que corresponden a 68% del total de documentos producidos durante el periodo analizado. En 2010 inicia una tendencia decreciente en las publicaciones relativas a este tema.
Fuente: elaboración propia con base en el CPGM (Sánchez et al., 2016).
Gráfico 1. Número de publicaciones sobre gobiernos municipales (1984-enero 2016)
Al considerar el tipo de publicación utilizado para la difusión de las investigaciones sobre gobiernos municipales se observa que 60% de los estudios son capítulos de libro; 25% corresponde a artículos de revista y 9.5% son libros; el resto de las publicaciones son documentos de trabajo y memorias de congreso. Esta situación nos permite reconocer que los investigadores que han adoptado el tema de gobiernos municipales como objeto de estudio en México prefieren publicar (capítulos de libro) en colaboración con otros investigadores. Una explicación a este respecto es que el análisis de este objeto de estudio carecía de generación de estadísticas y, dada la heterogeneidad de los municipios, era y sigue siendo difícil llegar a conclusiones generales, por lo que los investigadores han optado por los esfuerzos colectivos de investigación con el fin de recabar más elementos que permitan aportar evidencias teóricas o empíricas generalizables.
Mediante la clasificación temática fue posible reconocer que entre los temas de mayor interés en las investigaciones sobre esta materia se encuentran, en primer lugar, las políticas públicas locales, seguidas de la descentralización y el diseño institucional local, mientras que en tercer lugar est la democracia y la participación ciudadana. Por otra parte, los temas menos estudiados son: territorio y espacio local; medio ambiente y desarrollo sustentable; así como promoción económica y gestión y administración pública local (gráfico 2).
Nota: la suma de los registros no corresponde al total debido a que un registro puede pertenecer a dos o más categorías.
Fuente: elaboración propia con base en el CPGM (Sánchez et al., 2016).
Gráfico 2. Número de investigaciones de acuerdo con el tema principal de estudio (1984-enero 2016)
Conocer las metodologías de investigación es relevante porque nos permite identificar el tipo de abordaje metodológico y valorar los resultados y evidencias de los productos de investigación. Los métodos cualitativos son los más utilizados en las investigaciones sobre gobiernos municipales, siendo los que se aplicaron de manera exclusiva en 83% de la producción académica. Por otra parte, 8.6% de los estudios sobre los municipios se realizó con un enfoque mixto de métodos cualitativos y cuantitativos; mientras que en8.5% de ellos se utilizaron métodos cuantitativos. Hay dos posibles explicaciones para estos resultados: la primera es la inexistencia de bases de datos estadísticos que permitan realizar análisis cuantitativo y la segunda es la formación disciplinar de los investigadores, que prefieren un cierto tipo de metodología.
Una de las preocupaciones constantes entre los estudiosos de los gobiernos municipales ha sido la capacidad de generalización de los hallazgos de las investigaciones y la demanda específica de gobiernos e instituciones, que desean tener conocimientos específicos de un municipio o de los municipios de una entidad o una región. Esta situación obliga a los investigadores a elegir un ayuntamiento o un conjunto de ellos como objeto de estudio.
El análisis de la producción académica en términos del alcance de la investigación identifica que 42% de los textos tiene cobertura nacional, mientras que 32% de éstos se concentra en el análisis de un solo municipio. El estudio de los gobiernos municipales de una entidad federativa se encuentra en 20% de la producción académica, mientras que el análisis comparativo de municipios pertenecientes a diversos estados fue tema de interés para 6% de las investigaciones. Esto implica que, en algunos temas, las evidencias y hallazgos de los productos de investigación se limiten a ciertos municipios o conjunto de éstos.
En cuanto a las alcaldías de las entidades federativas de México que han sido más estudiadas, se observa que Jalisco y el Estado de México son las que tienen el mayor número de estudios sobre sus gobiernos municipales, con 10.8% y 8.2% del total, respectivamente. En el otro extremo, Baja California, Tabasco y Campeche son las entidades cuyos municipios han sido menos estudiados.
Nota: la suma de los registros no corresponde al total debido a que un registro puede referirse a dos o más entidades federativas.
Fuente: elaboración propia con base en el CPGM (Sánchez et al., 2016).
Gráfico 3. Número de publicaciones por entidad federativa estudiada (1984-enero 2016)
En suma, los estudios sobre gobiernos municipales tuvieron su auge en la década de 1990, habiéndose privilegiado la publicación de capítulos de libro y el uso de metodologías cualitativas, sobre las cuantitativas. Además, los tres temas sobre los que más se ha escrito son: políticas públicas locales, descentralización y diseño institucional y democracia y participación ciudadana.
Análisis contextual de las investigaciones sobre gobiernos municipales
El propósito de este apartado es identificar el vínculo de la literatura sobre gobiernos municipales con diversos acontecimientos sociales, económicos, políticos e institucionales que han ocurrido en nuestro país durante los últimos treinta años. En particular, ante la influencia que han tenido ciertos eventos sobre los gobiernos municipales, para analizar los vínculos de la literatura con dichos acontecimientos construimos la línea de tiempo del avance de los estudios sobre gobiernos municipales en México, los cuales se presentan en la figura 1.
Fuente: elaboración propia con base en el CPGM (Sánchez et al., 2016).
Figura 1. Línea de tiempo de las investigaciones sobre gobiernos municipales
En la parte superior de la línea de tiempo se pueden observar los principales cambios e instituciones que han influido en los gobiernos municipales, mientras que en la parte inferior se especifican los años en que aparecen los primeros estudios sobre cada una de las clasificaciones temáticas analizadas en este documento. Se observa, así, que el interés de los investigadores ha evolucionado a través de tres fases principales: etapa de arranque (1984-1994), etapa de auge (1995-2007) y la etapa de desencanto (2008-2015), las cuales serán desarrolladas a continuación.
El arranque de los estudios sobre gobiernos municipales en México (1984-1993)
El proceso de descentralización en México, en el contexto de la crisis económica de 1982, pretendía distribuir las responsabilidades del gobierno central con los estados y municipios, situación que coloca a los gobiernos municipales en el foco de las políticas federales. De acuerdo con Mauricio Merino, “fue precisamente a partir de 1983 cuando la historia del régimen municipal mexicano comenzó a cambiar paulatinamente” (Merino, 2007: 17).
Durante el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) la política de gobierno apuntó a fortalecer a los gobiernos municipales mediante la instrumentación de una política descentralizadora. Estas acciones iniciaron en 1983, con la reforma al artículo 115 constitucional, que “tuvo como propósito asignar a los municipios fuentes de ingresos para que pudieran hacer frente a la demanda de servicios públicos y fortalecer su ámbito de actuación política” (Pardo, 2014: 126), con lo cual se facultó a los municipios para realizar reglamentos administrativos, aprobar sus presupuestos, influir en la planeación urbana y efectuar convenios de coordinación con la federación y los estados, entre otros.
En esta etapa la producción académica sobre gobiernos municipales es escasa, contando con 65 documentos, de los cuales 88% fue publicado como artículos de revistas. Durante este periodo se publicaron cuatro capítulos de libro y tres documentos de trabajo, mientras que el único libro enfocado en el estudio de los gobiernos municipales identificado en esta etapa es Derecho municipal, de Teresita Rendón (1985).
La cobertura de la producción sobre gobiernos municipales en esta etapa se concentró en el análisis nacional de este orden de gobierno; así, 54% de los estudios mantenía este enfoque, mientras que 34% tuvo una cobertura estatal y sólo 12% fueron estudios de caso con cobertura exclusivamente municipal.
La producción académica de esta etapa se concentró en el tema de la descentralización y del diseño institucional local, influido particularmente por la reforma constitucional de 1983. En esta categoría se concentra 50% de los trabajos producidos durante este periodo, entre los que destacan artículos pioneros con una visión de los gobiernos municipales más general, como los de Carpizo (1985) y Martínez y Ziccardi (1987).
Por otra parte, durante este periodo de arranque en los estudios sobre gobiernos municipales se generó, en menor medida, una producción académica relacionada con el tema de la democracia y participación ciudadana, en respuesta a la creación del Sistema Nacional de Planeación Democrática, a través de la Ley de Planeación, y a los inicios de la llamada “transición democrática” que comienza en los gobiernos municipales. Por otra parte, el sexenio de Carlos Salinas de Gortari empezó con fuertes problemas de legitimidad, por su cuestionado triunfo en las elecciones presidenciales.
Estos eventos influyeron para que se escribieran siete artículos en revistas, un capítulo de libro y un documento de trabajo relacionados con la democracia y la participación ciudadana, entre los que destacan los trabajos de Fernando Pérez Correa (1985) y Carlos Martínez Assad (1985), publicados en la revista Estudios Municipales, editada por el entonces Centro Nacional de Estudios Municipales, dependiente de la Secretaria de Gobernación.
Los cambios instaurados con la reforma municipal y el proceso de descentralización implicaban la necesidad de brindar capacidades a los gobiernos municipales para cumplir con esas responsabilidades, a las cuales no estaban habituados, por lo cual en 1983 se conformó el Centro de Estudios de Administración Estatal y Municipal, que proporcionaría capacitación y herramientas a los funcionarios.
La década de 1980 trajo cambios importantes en materia de finanzas públicas para los gobiernos municipales, con la creación en 1980 del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, la consolidación del cobro del impuesto predial a partir de 1986 y la instauración de los fondos municipales de solidaridad mencionados anteriormente. Estos acontecimientos impulsaron la elaboración de ocho documentos, que dieron paso a las primeras investigaciones sobre finanzas públicas municipales que se consolidaron a partir de 1993 con los trabajos de Regina Reyes (1993) y Enrique Torres (1993).
El tema sobre las capacidades de gobierno (gobernabilidad) es el cuarto con mayor número de publicaciones, al contar con seis artículos de revista y un documento de trabajo, los cuales utilizan en su mayoría métodos cualitativos para el análisis. Las publicaciones sobre este tema en la etapa de arranque de los estudios sobre gobiernos municipales estaban enfocadas en la planeación y como ejemplo se tienen los trabajos de José Mejía (1992) y Luis Rocha (1986).
En esta etapa inicial se reconoce una primera generación de investigadores interesados en el efecto de los cambios institucionales sobre los gobiernos municipales, lo cual, aunado a la apertura de espacios para publicar este tipo de trabajos -como la Revista del Instituto de Administración Pública del Estado de México (Revista IAPEM), que comienza a circular en 1989; la revista Gestión y Política Pública del CIDE, y Frontera Norte de El Colegio de la Frontera Norte (Colef)- permitió establecer los cimientos para considerar a los gobiernos municipales como un objeto de estudio.
Es importante señalar que durante este periodo la producción académica sobre el tema de territorio y espacio local se adelantó a los cambios en el entorno nacional, ya que dichas investigaciones comenzaron a desarrollarse a partir de 1991, con el trabajo de Sergio González y José Vargas (1991), precedido por la obra pionera de Claude Bataillon (1984). Sin embargo, no fue sino hasta 1993 cuando se realizaron cambios institucionales en esa materia, con la creación de la Ley General de Asentamientos Humanos.
El auge de los estudios sobre gobiernos municipales (1994-2006)
El sexenio de Ernesto Zedillo inició con el estallido de la crisis económica, en el último mes de 1994, generada por el excesivo endeudamiento del gasto público y el incremento de la deuda interna y externa. Además, estuvo marcado por el levantamiento en Chiapas y el asesinato del principal candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI).
En materia de gobiernos municipales, se comienzan a vislumbrar los efectos de la reforma al artículo 115, de 1983, y se reconoce la necesidad de contar con información sobre este orden de gobierno, por lo cual comienzan los primeros ejercicios de generación de información, como fue la Encuesta Nacional de Gestión Municipal, de 1993, realizada por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), y el Censo Nacional sobre el Perfil de los Municipios en México, de 1995, elaborado por el Centro Nacional de Desarrollo Municipal (Cedemun) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
Durante este periodo de auge se identifica una producción académica de 796 documentos, siendo 2005 el año en el que cuenta con el mayor número de registros. A diferencia de la fase de arranque, en esta etapa 66% de los estudios sobre gobiernos municipales se publica como capítulos de libros, mientras que 18% son artículos de revista y 10%, libros.
La cobertura nacional de los estudios sobre gobiernos municipales siguió predominando en 46% de la producción académica de esta etapa; sin embargo, se incrementó el porcentaje de estudios con cobertura municipal hasta representar 32% de los documentos identificados en este periodo. Asimismo, es importante señalar la aparición de estudios con una cobertura de análisis interestatal, lo cual permitió por primera vez comparar municipios de diversas entidades federativas del país.
Es interesante considerar este cambio, pues uno de los mayores logros alcanzados durante esta etapa de auge fue la construcción de una comunidad científica interesada en el estudio de los gobiernos municipales y ello derivó en la publicación colectiva, como capítulos de libro, y permitió consolidar una segunda generación de investigadores sobre gobiernos municipales establecidos en instituciones de educación superior, tales como el CIDE, el Colef y la Universidad de Guadalajara, entre otras.
Una de las características principales de esta etapa de auge fue la diversificación de los temas estudiados a través de la producción académica, debido a la incorporación de nuevas temáticas. Así, el asunto más analizado fue el relativo a las políticas públicas locales, al cual se dedicaron 228 documentos, que representaron 19% de la producción de esta etapa. Sin embargo, es necesario señalar que el posicionamiento de este tema se debió a la creación del Premio Gobierno y Gestión Local, en 2001, por diversas instituciones educativas, como el CIDE, la Universidad de Guadalajara y el Colef, entre otras. Los gobiernos municipales demostraron su interés en las convocatorias anuales, permitiendo que los académicos e investigadores evaluaran las iniciativas e interactuaran con los tomadores de decisiones.
Durante esta etapa, sin duda el trabajo de investigación pionero en materia de políticas públicas locales es el libro Políticas públicas municipales. Una agenda en construcción, coordinado por Enrique Cabrero (2003a), que reunió a diversos investigadores del país para estudiar las políticas públicas que instrumentaban los gobiernos municipales en ese momento.
Por otra parte, en 1999 se realizó una segunda reforma al artículo 115 constitucional, que otorgó el reconocimiento de orden de gobierno al municipio, así como facultades jurídicas y presupuestales para generar su propio marco normativo y obtener ingresos propios. También esta reforma les dio atribuciones exclusivas en materia de servicios públicos y planeación urbana, entre otros. Asimismo, durante este periodo “hubo algunos avances modestos hacia la descentralización” (Pardo, 2014: 135), relacionados principalmente con la educación y la salud, los cuales, aunados a los primeros efectos de la reforma municipal, se convierten en un objeto de estudio atractivo para los académicos.
De esta forma, durante la etapa de auge es posible identificar la existencia de 189 documentos que estudiaron los gobiernos municipales, desde la perspectiva de la descentralización y el diseño institucional, en los cuales predomina el uso de métodos cualitativos. Algunos de los trabajos más destacados respecto de esta temática son Merino (2004), Guillén (1996), García (1994), Cabrero et al. (1998), Sánchez (2002) y Ziccardi (2003a).
Por otra parte, el sexenio de Vicente Fox comenzó con la anhelada transición política nacional, lo que significó la llegada del Partido Acción Nacional (pan) al poder central y el abandono de 70 años de gobierno del Partido Revolucionario Institucional (PRI), aunado a la incorporación de los ciudadanos a la toma de decisiones, que comienza a ser institucionalizada durante este periodo. Así, en 1995 el Distrito Federal crea la primera Ley de Participación Ciudadana, situación que incentivó la posterior publicación de este tipo de normatividades en las entidades federativas del país. Por otra parte, el contenido de estas leyes determinó nuevas formas de participación ciudadana, como los plebiscitos y referéndums, lo que suscitó el interés por los temas de democracia y participación ciudadana en los estudios municipales.
Dicho interés se refleja en la publicación de 174 documentos que representaron 15% de la producción académica de esa etapa. Si bien se identifican varias obras de gran importancia sobre esta temática, entre los trabajos iniciales en materia de democracia y participación ciudadana destaca el libro de Mauricio Merino (1994), En busca de la democracia municipal. La participación ciudadana en el gobierno local mexicano, que reúne a un grupo de investigadores para analizar estos temas en diversas regiones del país. También se pueden señalar los trabajos pioneros de Guillén (1995), Ziccardi (1995b) y Alonso y Ramírez (1996), quienes abordan la participación ciudadana en la frontera norte y el centro-occidente de México.
La profesionalización de los servidores públicos fue un asunto importante en el sexenio de Ernesto Zedillo (1995-2000), por lo cual se implementaron acciones para “la fijación de estándares de rendimiento vinculados con la evaluación de gestión pública y la necesidad de profesionalizar, esto ligado a la siempre postergada idea de instaurar un servicio profesional de carrera” (Pardo, 2014: 130). Estas acciones se reflejaron en el Programa de Modernización de la Administración Pública Federal 1994-2000 (Promap).
En la etapa de auge se publicaron 90 documentos enmarcados en la temática de las capacidades de gobierno (gobernabilidad); sin embargo, se reconoce que el estudio de este tema se consolidó a partir 1995, con los influyentes libros La nueva gestión municipal en México: Análisis de experiencias innovadoras en gobiernos locales, de Cabrero, García y Gutiérrez (1995), y La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas, compilado por Alicia Ziccardi (1995b).
En materia de finanzas públicas, se presenta un cambio en las aportaciones relacionadas con el ramo 26 y 33, de tal forma que “en 1998 la mayor parte de los recursos del ramo 26 se transfirieron al ramo 33 denominado ‘Aportaciones federales a entidades federativas y municipios’” (Sour, 2004:737). Esta acción proporcionaba recursos financieros a los gobiernos municipales a través de transferencias federales y estatales, las cuales serían utilizadas para atender asuntos en materia educativa, de salud e infraestructura, entre otros.
El estudio de las finanzas públicas de los gobiernos municipales ocupó el quinto lugar de la producción académica, con 77 documentos dedicados a esta temática, en los que se observa una continuidad cimentada en las primeras investigaciones que sobre este tema se realizaran en la etapa de arranque, en los trabajos de Sánchez y García (1995), Cabrero (1996) y Mejía (1994a). No obstante, en esta etapa se identifican nuevos investigadores interesados en las finanzas públicas municipales, entre los que destacan Carrera (2006), Ibarra (2006) y Sour (2004), entre otros.
En materia de desarrollo social, durante esta etapa se dio continuidad a los programas sociales federales. Así, en 1997 el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) fue sustituido por el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), mientras que los avances en política social del sexenio de Vicente Fox (2001-2006) “se restringieron a la puesta en marcha del Seguro Popular, la extensión de la cobertura de Progresa (ahora Oportunidades) al ámbito urbano y la instrumentación de una serie de programas altamente focalizados incluidos en la llamada estrategia Contigo” (Ordoñez, 2012: 229). Sin embargo, durante este periodo se creó la Ley General de Desarrollo Social, en 2004, la cual significó un gran avance para el desarrollo social en el país, al determinar los derechos sociales de los mexicanos y la participación de los gobiernos municipales en el desarrollo social. Asimismo, en este marco se establece el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), en 2005, instancia que es responsable de la evaluación de política social y la medición de la pobreza en México.
Durante la etapa de auge de los estudios sobre gobiernos municipales en la temática de desarrollo social se produjeron 74 documentos. Cabe destacar que dichas investigaciones precedieron a los acontecimientos contextuales más importantes en su área de estudio, ya que éstas comenzaron a consolidarse en 2002 y no fue sino hasta 2004 cuando se institucionalizan estas acciones en los gobiernos locales. Los primeros trabajos sobre desarrollo social iniciaron a partir de reportes de innovación de políticas públicas de los gobiernos municipales, publicados por el Premio Gobierno y Gestión Local; sin embargo, la producción académica continuó afinándose y en ella destacan los trabajos de Ziccardi y Cordera (2000), Pardo (2003), García del Castillo et al. (2003) y Guillén (2003a).
En materia de servicios públicos, las investigaciones comenzaron cuatro años después de que el Pronasol pusiera en el centro de la discusión la dotación de infraestructura y servicios básicos, y la producción académica en la materia asciende a 69 documentos. El tema de los servicios públicos se consolida a partir de 1994, en las obras de García y Herrera (1994) y Mejía (1994b). Posteriormente, con la reforma de 1999, las investigaciones sobre servicios públicos continúan ampliándose con los trabajos de Rowland (2003) y Ramírez (2004), que abordan el tema de seguridad pública y espacios públicos, respectivamente.
Las investigaciones sobre gestión y administración pública comenzaron en 1994, a la par que el Programa de Modernización Administrativa Pública Federal, y durante la etapa de auge se publicaron 64 documentos relacionados con este tema. Los estudios iniciales sobre este tema fueron abordados en el influyente libro de José Mejía, Problemática y desarrollo municipal (1994c), que se convierte en un referente para el estudio de los gobiernos municipales. Sin embargo, la mayor producción se concentró entre los años 2002-2008, identificando en este periodo los trabajos de Guillén y Rojo (2005), Merino (2005) y Cabrero (2003b).
De manera conjunta, los cambios en el marco institucional dieron pie al estudio de las relaciones gubernamentales, temática que inició con los trabajos de Herrera (1994) y Bazdresch (1996), y que posteriormente estudiará a los municipios desde una perspectiva internacional, con el trabajo de Moreno (2005, y una visión intermunicipal, en las investigaciones de Carrera (2005) y Santín (2002). Esta temática produjo 57 documentos durante el periodo de auge.
Las investigaciones en materia de promoción económica se consolidan a partir de 1998, en respuesta a las reformas realizadas a la Ley de Inversión Extranjera cinco años antes, la cual abrió sectores de la economía a este tipo de inversión y desarrolló nuevos esquemas de gestión para acelerar la recepción de inversión, lo que implicó la incorporación de los gobiernos subnacionales a este proceso.
Durante la etapa de auge se publicaron 48 documentos relacionados con el tema de la promoción económica, los cuales representaron 4% de la producción total del periodo. Se reconocen los trabajos pioneros de Sánchez Bernal (1998a; 1998b) y García et al. (1998). La intervención de los gobiernos municipales en la actividad económica se denominó inicialmente “promoción económica”; actualmente el tema ha evolucionado a la competitividad de los municipios y como ejemplo se tiene el trabajo de Cabrero, Orihuela y Ziccardi (2003).
El tema de territorio y espacio local continúo desarrollándose durante la etapa de auge, de tal forma que es posible identificar 42 trabajos en esta línea, que representan 4% de la producción total. Entre los principales estudios de esta etapa se encuentra la publicación de García y Rodríguez (1994), así como el trabajo de Ziccardi (1995a; 2003b), quien se ha convertido en un referente del estudio de la planeación urbana.
El tema de medio ambiente y desarrollo sustentable comenzó a generar investigaciones desde el año 2000, cuatro años después de la reforma a la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. Durante la etapa de auge es posible identificar 35 documentos que abordan esta temática en los gobiernos municipales. Los primeros estudios fueron realizados por Graizbord (2000), Bassols (2000), y García Bátiz y Verduzco (2001).
Por otra parte, en este periodo se dan avances importantes en materia de mejora administrativa. De acuerdo con José Juan Sánchez (2009), en el sexenio de Vicente Fox se realizaron tres acciones de gran relevancia: el Programa Nacional de Combate a la Corrupción, Fomento a la Transparencia y Desarrollo Administrativo, el modelo estratégico de innovación gubernamental y la agenda de buen gobierno. Con estas directrices se realizaron avances importantes en materia de combate a la corrupción, transparencia y acceso a la información, y en el servicio civil de carrera, entre los que se encuentran la creación del proyecto e-México, en diciembre de 2000, que impulsa la idea del gobierno electrónico en el país; la aprobación y publicación de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en marzo de 2002; la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) y la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal, ambas en el año 2003.
En la literatura sobre gobiernos municipales se vislumbran los primeros estudios sobre gobierno electrónico, transparencia y rendición de cuentas, y buen gobierno. Asimismo, los estudios sobre desempeño gubernamental e innovación presentan un repunte. En la etapa de auge inicia la producción académica que aborda el tema de gobierno abierto, con 27 documentos que representan sólo 2% de la literatura producida en esta etapa. Los trabajos iniciales en esta materia son los de Ugalde (2002) y Guillén (2003b).
Como puede verse, en la etapa de auge que comprende los periodos sexenales de los presidentes Ernesto Zedillo (1995-2000) y Vicente Fox (2001-2006), los estudios sobre gobiernos municipales en México se diversifican, en virtud de las oportunidades de vinculación entre investigadores y funcionarios públicos, así como de las posibilidades para el financiamiento de este tipo de proyectos de investigación, que fueron altamente demandados durante este periodo con el fin de obtener información y fortalecer a los gobiernos municipales.
El desencanto de los estudios sobre gobiernos municipales (2007-enero de 2016)
Durante el sexenio de Felipe Calderón (2007-2012) se hicieron reformas estructurales importantes, ya que:
[…] aunque el gobierno de Vicente Fox (2001-2006) no logró poner en práctica ninguna nueva reforma, el de Calderón consolidó cinco en el terreno económico, no todas transcendentales: la fiscal (2007), la del sistema público de pensiones (2007), la energética (2008), la de competencia (2010) y la laboral (2012) (Gutiérrez, 2014: 34).
Pero en este ambiente de reformas no se tocaron los temas relacionados a la descentralización lo que dejo sin modificación las funciones y responsabilidades de los gobiernos locales, así como las aportaciones y participaciones del gobierno federal. La agenda presidencial relativa a los gobiernos sub-nacionales se caracterizó más bien por dar continuidad a las “inercias institucionales de los gobiernos pasados” (Pardo, 2014: 135).
Durante esta etapa se observa una reducción importante de los estudios sobre gobiernos municipales, de tal forma que durante el periodo 2007-enero 2016 la producción académica suma 568 documentos, de los cuales 62% se publicó entre 2007-2010, lo que evidencia la caída en el número de investigaciones a partir del año 2011.
A diferencia de la etapa de auge, en esta fase los investigadores vuelven a optar por publicar capítulos de libro, lo que se revela en el porcentaje de 58% de estudios publicados como capítulos durante este periodo, mientras que 28% de la producción académica apareció como artículos en revistas y sólo 10% fueron libros.
El tema con mayor producción académica fue el de las políticas públicas locales, con 130 documentos, que representaron 16% de los estudios realizados en esta etapa. De manera similar a lo observado en la etapa de auge, este tema se vio alimentado por las oportunidades de vinculación que ofreció el Premio Gobierno y Gestión Local; sin embargo, también se elaboraron trabajos que enfatizan el estudio de las políticas públicas en los gobiernos municipales, como el de Ramos (2007) y Cabrero y Gil (2010).
Por otra parte, el trienio de Enrique Peña Nieto que se contempla en este análisis se caracterizó por haber logrado de inicio, en el año 2012, una coalición del gobierno federal a través de su partido con los dos mayores partidos opositores, denominada “Pacto por México”. Fue una agenda de 95 acuerdos que incluían reformas constitucionales y modificaciones legales en materia educativa, financiera, electoral y energética, entre otras. De acuerdo con Sánchez y Rosas (2015), en relación con los gobiernos subnacionales, este contexto de reformas es definido por una tendencia de “centralización de atribuciones hacia los gobiernos estatales y la federación”, asimilándose más a un ciclo de “recentralización” (Sánchez y Rosas, 2015: 94), con efectos negativos sobre las capacidades y la autonomía de los gobiernos municipales.
El tema de descentralización y diseño institucional continúa siendo de interés para los investigadores en México, pero se reduce a 120 el número de documentos elaborados, los cuales representan 14% de la producción total en el periodo. Algunos trabajos en esta dirección son los de Carrera (2013), Merino (2012) y Rojo (2013).
Por otra parte, el sexenio de Enrique Peña Nieto, que finalizará en 2018, representa no sólo el regreso del partido hegemónico que gobernó durante 70 años al país, sino también un cambio luego de doce años de gobierno del pan. En este contexto, se pueden identificar algunos autores que continúan desarrollando investigación en materia de democracia y participación ciudadana, como Ziccardi (2008), así como investigadores que se suman a este tema como Arzaluz (2013a), Santos y Porras (2012) y Olvera (2012).
En el tema de capacidades de gobierno (gobernabilidad) se alcanzó una producción de 72 documentos, equivalente a 9% de las publicaciones en este periodo. Algunas investigaciones al respecto son los trabajos de Moreno Jaimes (2008), Díaz (2015) y Arellano y Cabrero (2011).
En cuestiones sociales se mantuvo la misma política del sexenio anterior y se consolidó la orientación de la focalización (Ordoñez, 2012). Durante esta etapa la investigación sobre desarrollo social en los gobiernos municipales, se consolidó y se incorporaron más investigadores a su estudio. De manera general, se identificaron 67 documentos sobre esta temática, entre los que destacan los trabajos de Arzaluz (2013b), García y Rosas (2014), Cogco et al. (2012) y Sánchez Bernal et al. (2015).
Durante el primer trienio de Enrique Peña Nieto se realizaron acciones que reducen las competencias de los gobiernos municipales y que claramente tienden a la recentralización de funciones, como las modificaciones hechas en 2014 a la Ley de Coordinación Fiscal, que incentiva y premia la cesión del cobro del predial a los gobiernos estatales. En materia de estudios de finanzas públicas, durante el periodo 2007-2016 se observa una producción de 56 documentos sobre esta temática, entre los que destacan: Carrera et al. (2012), Ibarra, González y Sotres (2013), Cabrero y Orihuela (2011), Moreno Jaimes (2011), Ruiz y García (2014) y Sour (2008).
Por otra parte, el tema medio ambiente y desarrollo sustentable tuvo una producción de 50 documentos, que representaron 6% del total correspondiente a esta etapa. Algunos de los trabajos publicados son: Camacho y Flamand (2008), Pineda y Loera (2007), así como Venegas, García y Sánchez (2014).
Los problemas contemporáneos de las urbes mexicanas es uno de los temas emergentes que ocupa el itinerario académico de algunas instituciones dedicadas a la docencia y la investigación desde el año 2009 (Arias, 2013). La realización de foros sobre coordinación metropolitana y la producción de publicaciones que agregan textos especializados hacen que el tema de las relaciones gubernamentales sea el de mayor interés en el periodo. Se trata de 46 textos que representan 6% de la producción total de este periodo. Algunos de los trabajos relativos a estos temas: Ponce y Sánchez (2010), Arellano (2013), Galván y Sántín (2012).
Por su parte, el tema de servicios públicos tuvo una producción de 45 documentos, que representan 5% de los documentos. Entre los trabajos identificados en esta área se encuentran la investigación de Merino (2009), intitulada “La derrota de los municipios”, así como los trabajos de Méndez (2010) y Tapia (2010).
En materia de promoción económica se obtuvo una producción de 42 documentos, equivalentes a 5% de las publicaciones de esta etapa, entre las que destacan los trabajos de Cabrero, Orihuela y Ziccardi (2009), Martínez, Flamand y Hernández (2008).
El tema sobre territorio y espacio local tuvo una producción de 40 documentos académicos, que representaron 5% de la producción total. Algunos sobresalientes son los estudios de Ugalde Saldaña (2010), Bassols y Espinosa (2011) y García (2009).
Por último, los temas de gestión y administración pública, así como sobre gobierno abierto tienen el mismo número de producción, con 28 trabajos académicos que corresponden a 8% del total, cada uno. En el caso de gestión y administración pública se identificaron los trabajos de Acosta (2008) y Arias (2013), mientras que en el tema de gobierno abierto se encuentran los estudios de Purón (2012), Pineda, García y Rodríguez (2007) y Ríos (2011).
En la etapa de desencanto se observa una disminución importante en la producción académica sobre gobiernos municipales; sin embargo, es importante destacar la incorporación de nuevos investigadores que fueron formados en programas académicos nacionales, situación que permite confirmar que los gobiernos municipales continúan siendo un tema de interés para una nueva generación de investigadores que dará seguimiento a estos estudios.
Conclusiones
El gran número de municipios mexicanos y su heterogeneidad (urbanos, rurales, indígenas, etc.) implica problemas metodológicos para realizar estudios sobre los gobiernos municipales, ya que la capacidad de investigación que arroja resultados empíricos o teóricos generalizables se reduce, por lo que los investigadores han recurrido a una estrategia de trabajo conjunto para conocer y compartir fenómenos y temas de distintos municipios. Esta situación se refleja en el hecho de que dos terceras partes de la producción académica sobre gobiernos municipales se ha publicado como capítulos de libro, reflejando una tendencia hacia la colaboración entre investigadores para difundir los resultados de este tipo de investigaciones, aunque en los últimos años se muestra una tendencia creciente a la publicación en artículos en revistas, aunque ésta sólo representa una cuarta parte de la producción total.
La mayoría de las investigaciones sobre gobiernos municipales realizada en el periodo de estudio tiene cobertura nacional (42%), mientras que una tercera parte de los trabajos acota su análisis al ámbito municipal, lo que demuestra el interés de los investigadores por los estudios de caso. La elección del estudio de caso como instrumento dominante en la investigación sobre gobiernos municipales tiene que ver con la escases de información estadística sobre el objeto de estudio, lo que también favorece los trabajos de corte cualitativo, hecho que se demuestra en que más de 80% utiliza una metodología cualitativa.
Los temas con mayor producción académica en el periodo analizado son los de políticas públicas locales, descentralización y diseño institucional local, democracia y participación ciudadana, y capacidades de gobierno (gobernabilidad). Los temas con menor producción académica son gobierno abierto, medio ambiente y desarrollo sustentable, y territorio y espacio local. Sin embargo, cabe señalar que aún será preciso analizar en futuras investigaciones, de manera particular, cada uno de los temas clasificados, con el propósito de identificar la evolución de las investigaciones de manera específica.
El número de investigadores e investigaciones, los centros de investigación existentes y los programas de posgrado actuales muestran que en México se consolidó, en los últimos treinta años, el análisis de los gobiernos municipales como un objeto de estudio. Sin embargo, se identificaron obstáculos para la evolución de la investigación, entre los que sobresalen: a) la falta de información sobre los gobiernos municipales (acciones, procesos, recursos humanos y financieros, relaciones con otros órdenes de gobierno, etc.) que se traduzcan en bases de datos que permitan realizar investigación con resultados generalizables y, b) la integración de grupos de trabajo por temas de investigación, con alcance nacional.
Finalmente, el trabajo muestra el nivel complejidad para crear una masa crítica y la infraestructura de investigación requerida para el análisis de un objeto de estudio, lo cual se refleja en la investigación sobre gobiernos municipales en México. En este caso, a pesar de haberse iniciado una política estructural como la descentralización en 1980, la investigación sobre el tema se consolidó 17 años después, hecho que reduce la capacidad de transferencia de conocimiento, por las pocas investigaciones existentes y una masa crítica reducida que aporte elementos, técnicas, ideas e instrumentos para ajustar y enriquecer dicha política.
