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Revista mexicana de ciencias políticas y sociales

versión impresa ISSN 0185-1918

Rev. mex. cienc. polít. soc vol.62 no.231 México sep./dic. 2017

 

Dossier

Trazabilidad ciudadana y democracia: una aproximación desde la experiencia argentina

Citizen Traceability and Democracy: An Approach from the Argentine Experience

Dante Avaro* 

* Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la República Argentina (Conicet). Correo electrónico: <dante.avaro@7tres.biz>. Agradezco las críticas, comentarios y sugerencias de las personas que realizaron las evaluaciones anónimas. Asimismo, quiero expresar mi reconocimiento a Pablo Stropparo, por su atenta lectura a la primera versión de este trabajo.

Resumen:

Este trabajo aborda la relación entre democracia y vigilancia, en particular a partir de la discusión de la premisa de que a mayor vigilancia menos democracia. El autor describe el Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social y del Sistema Federal de Identificación Biométrica para la Seguridad de la República Argentina y, posteriormente, analiza la débil institucionalidad de los desacuerdos fácticos en torno a la seguridad/vigilancia. Finalmente, propone al nivel institucional de los desacuerdos fácticos como una dimensión relevante para comprender de qué manera, tal cual lo sugiere el caso argentino, una democracia produce sistemas de vigilancia mientras es democracia.

Palabras clave democracia; vigilancia; documentos de identidad; brecha de identidad; políticas públicas

Abstract:

This paper tackles the relationship between democracy and vigilance, particularly through discussing the premise that increased surveillance equals less democracy. The author describes the National Tax and Social Identification System and the Federal Biometric Identification System for the Security of the Argentine Republic, and he then explores the weak institutional capacity to process factual disagreements regarding security/surveillance. Finally, based on the Argentine case, he proposes the institutional level of factual disagreements as a relevant dimension to understand how a democracy produces surveillance systems while still being a democracy.

Keywords: democracy; surveillance; ID cards; identity gap; public policies

Introducción

La República Argentina cuenta desde el año 2011 con el Sistema Federal de Identificación Biométrica para la Seguridad (Sibios). A partir de este hecho, el señor Julian Assange afirmó que Argentina posee un sistema “agresivo” de vigilancia (Infobae, 2013). ¿Qué alcance y capacidad de inclusión tiene ese sistema de vigilancia? ¿Qué tan eficaz y eficiente es? ¿Comparado con qué? Son preguntas cruciales que están más allá de la disponibilidad y acceso de los datos, por lo que la afirmación de Assange es de difícil tratamiento empírico. Sin embargo, su objeto es contundente: se emplazó para que el 31 de marzo de 2016, luego prorrogado hasta el 1 de abril de 2017, los pocos ciudadanos argentinos que todavía no hubiesen actualizado sus datos biométricos lo hicieran, caso contrario estarían impedidos de actuar como sujetos de derecho en las diferentes instancias de su vida cotidiana. Para la descripción que aquí se emprende será suficiente partir de la premisa de que Argentina tiene un sistema de vigilancia, aunque no podamos precisar su alcance y comparar su funcionamiento. Más allá de que resulta imposible establecer métricas comparativas para el funcionamiento de la vigilancia en Argentina, sí es posible, en cambio, formular la típica pregunta que recorre los estudios de campo de la sociedad de la vigilancia: ¿Por qué una sociedad democrática desconfía de sus propios miembros? ¿Por qué una sociedad democrática autoriza a su gobierno para que, por medio de actos autoritativos, vigile a los ciudadanos? Estas preguntas descansan sobre una creencia que, valiéndome del caso argentino, considero errónea: una relación inversamente proporcional entre vigilancia y democracia (Agamben, 2010; 2014). Por ello, la respuesta que esbozo a las anteriores preguntas es otra interrogante: ¿Y por qué no?1 Es decir, ¿qué razones tendría una democracia para no vigilar a sus miembros? ¿En qué sentido una democracia que vigila deja de producir democracia?

Estas preguntas me llevan a establecer un supuesto diferente: la relación entre vigilancia y democracia se dirime en la producción democrática. Dicho de otra forma: menos vigilancia no transforma a una democracia en mejor democracia, y más vigilancia no necesariamente socava la manera en que la democracia produce democracia, mientras es democracia. Este supuesto implica tres niveles de análisis diferentes: (i) la tipología de actos autoritativos para implementar los mecanismos de vigilancia; (ii) la utilización del acervo de datos (los outputs de la vigilancia) para cometer dichos actos (fundamentalmente en políticas) y, (iii) los espacios institucionales previstos por la democracia para procesar los desacuerdos fácticos (Kappel, 2014; Avaro, 2015) en torno a los mecanismos de vigilancia y su uso en las políticas.

En resumen, al no contar con métricas adecuadas, no estamos en condiciones de afirmar cuán “agresivo” es el sistema de vigilancia argentino, pero con la información disponible sí podemos describir su entramado democrático e institucional. De igual forma, con la información disponible no es posible determinar qué tipo de relación existe entre la vigilancia y el funcionamiento de la democracia en términos de calidad, pero sí podemos plantear hipótesis exploratorias sobre esa relación.

Este trabajo parte de la siguiente premisa: una democracia, para serlo, debe procesar los desacuerdos doxásticos que mantienen los ciudadanos, pero una democracia de calidad tiene que disponer, además, de espacios institucionales, criterios y procedimientos para procesar los desacuerdos fácticos.2 En lo que resta del trabajo describiré que los sistemas de vigilancia en Argentina son el resultado de procesos democráticos y se insertan en la producción democrática, pero no están acompañados de los indispensables espacios institucionales y criterios públicos para procesar los desacuerdos fácticos que emergen por la implementación de las políticas de vigilancia. Concluiré con una hipótesis exploratoria.

Trazabilidad ciudadana: una primera presentación

Para avanzar en el presente trabajo introduzco y me valgo del término “trazabilidad ciudadana”. La trazabilidad (traceability), concepto proveniente del campo de la ingeniería y la genética, constituye un término bastante socorrido, directa o indirectamente, en el vasto, complejo y heterogéneo campo de estudio sobre la sociedad de la vigilancia. Trazar no sólo consiste en identificar, clasificar, catalogar, archivar y almacenar, sino también relacionar, disponer, ubicar, vigilar y prestar atención a lo largo del tiempo a aquello que fue anteriormente identificado. La trazabilidad puede aplicarse a un objeto, pero también a las personas. Lo que aquí me interesa son las personas en su condición de ciudadanas.3 La trazabilidad ciudadana posee dos características distintivas: (1) la ciudadanía constituye una parte activa y activada de ella; mientras más actúe el ciudadano, exprese sus intereses, se resista, se mueva, más potente se vuelve la trazabilidad. Ésta, sin un ciudadano activo, carece de materia prima y, al igual que la condición de ciudadanía, es de las pocas cosas, parafraseando a Hirschman (1986), que crece y florece con su uso. La trazabilidad ciudadana se entiende mejor por contraposición a la idea de un ciudadano trazado. Éste podría ser retratado como una masa inerme penetrada por sistemas de vigilancia, en donde no sería necesario que se mueva para ser vigilado. (2) La segunda característica es que la existencia y viabilidad de la trazabilidad depende de su capacidad para enlazar múltiples sistemas de vigilancia, módulos y tecnologías disponibles, de tal forma que, a mayor cantidad de esferas de vigilancia, más potente y efectiva se vuelve.

Estas dos características nos permiten aprehender a la trazabilidad ciudadana de la siguiente manera: la existencia de un identificador ciudadano eficaz y eficiente es condición necesaria para la existencia de la trazabilidad, mientras que la utilización de datos e información provenientes de los sistemas de vigilancia en el ciclo de las políticas públicas es condición suficiente. Por tanto, entiendo a la trazabilidad ciudadana como una modalidad de gobernanza que utilizan los decisores públicos para realizar actos autoritativos. Y trataré de mostrar cómo esta modalidad de gobernanza, que no implica exclusión de otras, ha estado presente en los actos autoritativos de la democracia argentina a lo largo de estas dos últimas décadas.

Desde las libretas de enrolamiento que inauguraban el siglo XX a las actuales tarjetas del Documento Nacional de Identidad (DNI), que incorporan las técnicas biométricas,4 Argentina ha contado con una larga, eficaz y eficiente política de eliminación de la identity gap (brecha de identidad).5 A pesar de los recurrentes quiebres democráticos acaecidos durante el siglo XX, las políticas tendientes a suprimir dicha brecha estuvieron soportadas mediante leyes y, recientemente, por decretos del Poder Ejecutivo nacional. De los principales marcos legales que han regulado y promovido la identificación de los ciudadanos, sólo uno ha sido manufacturado bajo un régimen no-democrático.6 Así, la permanencia de las políticas de supresión de la brecha de identidad, su mejora y eficientización a lo largo del tiempo han creado un robusto sistema tecnológico de identificación ciudadana, resultado, además, de actos autoritativos que han logrado procesar los diferentes desacuerdos doxásticos que los ciudadanos eventualmente mantuvieron sobre la cuestión de la identificación, sus objetivos y razones. Este asunto se vuelve más relevante y, en cierta forma, más contundente, al considerar los consensos traslapados que las democracias y los demócratas que la habitan deben promover, a la vez que asegurar, y que se asientan en valores. Uno de ellos es el derecho a la identidad, pivote de las políticas de derechos humanos y de inclusión, en general, que es una responsabilidad de la democracia promoverlas, a la vez que una obligación del gobierno asegurarlas. Durante los tres últimos periodos presidenciales (2003-2015) se sancionaron un total de 26 leyes que buscaban promover y/o garantizar los derechos humanos (Avaro, 2014), al tiempo que se puso en marcha el uso de la biometría en los DNI y se impulsó el Sibios. La “obsesión securitaria” (Agamben, 2014), lejos de montarse en las espaldas de la democracia, surge de sus entrañas. Así, el slogan publicitario del Sistema rezaba: “Si nos conocemos mejor, nos cuidamos más” (Partido Pirata, 2012). Como sostuvo uno de los máximos responsables de la Oficina Nacional de Tecnologías de Información (ONTI), órgano rector en materia de empleo de tecnologías informáticas de la Administración Pública Nacional Argentina, las políticas de inclusión, ampliación de derechos e igualdad emprendidas por la Presidencia de Cristina Fernández de Kirchner requieren, también, de una agenda de “inclusión digital” (Janices, 2011) y ésta se relaciona con las nuevas tecnologías de la biometría (Thill, 2011).

Si es correcto suponer que la ciudadanía se ejerce ejerciendo los derechos y asumiendo las responsabilidades como miembro de la sociedad democrática y si se toma en cuenta que el DNI cumple con la condición necesaria de la trazabilidad ciudadana, podemos concluir que mientras más actúa el ciudadano, más densa se vuelve la trazabilidad. Pues, mientras más actúa el ciudadano más esferas de interacción se abren frente a él, mayor exhaustividad de registros, lo que lleva a enriquecer la estadística de los datos almacenados. En el próximo epígrafe mostraré cómo el DNI conecta, enlaza y modula el pasaje del ciudadano entre esferas de interacción. Describiré no sólo cómo el DNI integra lo que la misma acción del individuo todo el tiempo descentra, sino cómo asimismo agrupa interacciones ciudadanas (comportamientos).

Entramado de vigilancia: SINTYS y Sibios

En julio de 1998, mediante el Decreto 812 (1998), el entonces presidente Carlos Saúl Menem creó el Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social (SINTyS) de la República Argentina y con el Decreto 1.574 (1998) se aprobaba el acuerdo de colaboración con el gobierno de Japón, como donante, para la preparación del Proyecto de Asistencia Técnica que se enviaría al Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En mayo de 1999 el gobierno de Menem aprueba, mediante Decreto 528 (1999), el convenio de préstamo por diez millones de dólares para la implementación del SINTyS. En ese momento comienza la historia moderna de la trazabilidad ciudadana en Argentina. Con una política de identificación ciudadana relativamente solvente y segura,7 se comienza a utilizar el Documento Nacional de Identidad (DNI) como identificador único para enlazar múltiples relaciones jurídicas, económicas y sociales de los ciudadanos entre sí y con el Estado a través de variadas ventanillas públicas y gubernamentales. Nacía en Argentina, por medio de las tecnologías de información y comunicación (TIC), una nueva forma de relación entre los ciudadanos, las ventanillas gubernamentales y los servicios públicos. En el año 2000, mediante la Ley 25.345 (2000), el SINTyS fue ratificado y en el artículo 35 se enunciaban, aunque no de manera concluyente, los organismos públicos que debían incorporarse a la base de datos. Un año más tarde, mediante la Ley 25.400 (2000), todas las jurisdicciones provinciales se adhirieron al SINTyS, lo que significó, para un país federal como Argentina, un paso crucial para asegurar la integralidad y viabilidad del proyecto. En 2002, mediante el Decreto 357 (2002), se transfiere el proyecto SINTyS al Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales de la Presidencia de la Nación. Y desde 2007, mediante el Decreto 78 (2007), se lo eleva a rango de Dirección Nacional, dependiente del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, en la órbita de la Presidencia de la República.

El SINTyS nació como una herramienta de gestión ante los desafíos que imponían las tendencias a focalizar y eficientar el gasto público, en el contexto de las reformas estructurales de los años noventa. El BID considera al SINTyS como un Sistema Integrado de Información Social (SIIS) (Azevedo, Bouillon e Irarrázaval, 2011) y, de entre las experiencias relevadas y financiadas por dicho banco (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México), el caso argentino es el único que posee un sistema informativo basado en el principio del “intercambio de bases de datos” (Irarrázaval, 2011). En el año 2003, el SINTyS hizo una primera demostración de su potencial en lo que se consideró su fase de implementación-demostración. En aquel momento, los expertos analizaron nueve programas sociales que representaban 95.4% en términos de presupuesto asignado. En esa oportunidad se controlaron de manera “regular” un total de 47 994 millones de cruces identificatorios (Fenochietto y Pessino, 2011: 11). El SINTyS fue diseñado para reconocer tres grandes grupos de dimensiones socioeconómicas: ingresos (salarios, beneficios del capital, rentas, otros ingresos profesionales, pensiones, etc.), activos (propiedades inmuebles, acciones, automotores, depósitos bancarios, bonos, etc.) y consumos personales (consumos bancarizados, créditos, planes de pago, etc.) (Fenochietto y Pessino, 2011: 20; Decreto 812, 1998; Ley 25.345, 2000). El SINTyS es flexible y escalable e interactúa con bases de datos públicas y privadas, lo que permite actualizarse a bajo costo y rastrea el comportamiento ciudadano a través de múltiples esferas. En 2001 tenía 215 bases de datos integradas, en 2005 tenía 650, en 2011 integraba 1 400 y en marzo de 2015 la cifra de bases de datos integradas llegó a 1 695 (Fenochietto y Pessino, 2011: 23; SINTyS, 2017). Ya en 2005, casi cinco años antes del decreto modernizador del DNI biométrico digital, contaba con un registro de 33 millones de personas validadas (Fenochietto y Pessino, 2011: 20) y en la actualidad son 40 millones (SINTyS, 2017). El número de bases de datos a las que el Sistema tiene acceso ha crecido considerablemente. La incorporación de los registros provinciales ha sido una tarea importante para la integralidad de la base de datos. Fenochietto y Pessino (2011: 47) muestran que, en 2005, el SINTyS contaba con 89 organismos públicos con capacidades probadas para identificar personas (físicas y jurídicas) y bienes. En la actualidad, según datos oficiales del SINTYS, son 382 organismos públicos (70 nacionales, 229 provinciales, 83 municipales y un resto sin clasificar (SINTyS, 2017).

En 2011, el Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina promulgó el Decreto 1.766 (2011), que permite crear el Sistema de Identificación Biométrica (Sibios) (Smaldone, 2012; Rivera 2013). El spot publicitario del Sistema fue: “Si nos conocemos mejor, nos cuidamos más”8 y se le presentaba como un sistema inteligente de integración de datos cuya finalidad era responder en tiempo real a dos preguntas: (i) ¿la persona es quién dice ser? y, (ii) ¿quién es esa persona? Se dijo que el Sibios era escalable y prometía integrar en un futuro cercano las huellas dactilares y reconocimiento facial con el iris ocular, la voz y el ADN. De tal manera que todo el tiempo los ciudadanos tendrían que probar que son quienes dicen ser, pero además tienen que entregar información sobre su propia condición de persona, es decir, aquellas cosas que no están a simple vista y que la constituyen como esa persona que dice ser. El Sibios es un sistema de identificación biométrica de alta tecnología, bajo la órbita del Ministerio de Seguridad y en estrecha relación con la Oficina Nacional de Tecnologías de Información (ONTI), dependiente de la Jefatura de Ministerios (Secretaría de Comunicación Pública, 2011; Decreto 1.766, 2011).

El Sibios alimentó su base de datos mediante un archivo de ocho millones de huellas dactilares e identificaciones faciales que provenían de la Policía Federal Argentina, cuando ésta era la responsable de emitir los pasaportes, es decir, hasta 2009, cuando ello pasó a ser una atribución del Registro Nacional de las Personas (Renaper). Asimismo, se nutre de la base de datos de este último, que contenía a fines de 2014 un total de 37 millones de huellas y reconocimiento faciales, incluidos todos los recién nacidos desde el año 2012. Desde el 1 de enero de 2015 se volvió obligatorio que los tres millones restantes renueven sus DNI, cubriendo así, en dicha base de datos digitalizada, a la totalidad de la población argentina y extranjeros residentes. La base de datos que alimenta al Sibios está en funcionamiento por el Decreto 1.501 del año 2009, que modifica en lo atinente a la digitalización a la histórica Ley 17.671 (1968), denominada “Ley de Identificación, Registro y Clasificación del Potencial Humano”. Lo novedoso del Sibios es que utiliza los datos biométricos del Renaper (que tiene la responsabilidad de validar y autenticar la relación entre la persona y los datos biométricos) y los vincula con las bases de datos de las instituciones de seguridad que dependen del Ministerio de Seguridad (Policía Federal, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, Migraciones y Policía de Seguridad Aeroportuaria) y con el resto de las fuerzas de seguridad que son competencia de las 23 provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para que rubriquen acuerdos de colaboración con la nación. Lo que promete hacer el Sibios, entre otras cosas, es relacionar los datos biométricos capturados por cámaras de seguridad esparcidas por todo el país con los datos biométricos “madre” que obtiene del Renaper. De otra forma, se presume que el Sibios puede relacionar la ya extensa y creciente red de video-vigilancia de los nodos de vigilancia públicos y cuasi-públicos con los datos biométricos que por ley estamos obligados a entregar para asegurarnos nuestra identidad en el Renaper. Justamente así se ha promocionado su utilidad: las cámaras que registran una agresión en una alejada plazoleta pueden ser utilizadas para identificar con posterioridad al agresor; los cuerpos mutilados producto de una catástrofe natural o de un accidente pueden ser identificados gracias al Sibios. La lista es larga: violencia en los estadios de fútbol, trata de personas, prostitución, violencia de género, etc. De este modo, lo que agrega el Sibios al proceso de identificación y clasificación del “potencial humano” de Argentina es una interfaz inteligente que conecta los datos del Renaper con datos biométricos obtenidos por los nodos de vigilancia que las diferentes instituciones de seguridad tienen en el territorio nacional. Por tanto, el Sibios no sólo interactúa con las técnicas de video-vigilancia sino que conecta en tiempo real (potencialmente, se presume) con bases de datos biométricas de tipo stock disponibles en el Renaper (Puntogov, 2012; Sánchez, 2013; Tomoyose, 2013).

Mediante esta breve caracterización el lector tiene la posibilidad de relacionar el SINTyS con el ámbito de las políticas re-distributivas, mientras que el Sibios lo re-direcciona al sistema de vigilancia y control. Sin embargo, tienen un poderoso conector: el DNI.9 Al estar conectadas, ya no es posible pensar que la esfera “buena” o “deseable” de la igualdad, la redistribución, la “justicia social” o la “emancipación (de la necesidad)” están a salvo de la mirada atenta del Gran Hermano. Y éste es el centro nodal de lo que denomino “trazabilidad ciudadana”, concepto que introduzco con la finalidad de caracterizar una situación que para los ciudadanos se encuentra a medio camino entre el terror orwelliano10 y la aceptabilidad-legitimidad de un sistema integral de datos sobre el ciclo de vida de cada uno y de todos.11 Supongamos que el DNI es análogo, funcionalmente hablando, al conocido y popular código de barras: como usted es quien es porque tiene DNI, entonces va dejando huellas (rastros que testifican su accionar) por las diferentes ventanillas públicas (estatales y de organizaciones privadas, pero con responsabilidad pública) y sociales (transacciones en el mercado). Así, el Estado puede almacenar, clasificar, jerarquizar, filtrar, etc., estas huellas que usted muchas veces olvida, no sólo porque su memoria es selectiva, sino porque afortunadamente es limitada. Y al revés también funciona. Supongamos que tenemos acceso a la huella digital, al iris del ojo o al rostro; inmediatamente la base de datos lo re-direcciona al DNI y de éste se obtiene un perfil del ciclo de vida. Lo que hago como ciudadano va construyendo mi identidad y ésta va narrando lo que hago. Sería prematuro afirmar que la trazabilidad ciudadana tiene vida propia, pero sí es un sistema elástico: se diseñan políticas para que los ciudadanos dejen huellas y éstas hacen crecer las políticas.

Los ciudadanos argentinos, al acudir a las diferentes ventanillas públicas, al realizar diferentes transacciones comerciales o financieras, al trabajar, casarse, tener hijos y enviarlos a la escuela, ir al supermercado, comprar ropa, autos, muebles, subir al subterráneo, viajar en autobús, etc., van dejando un rastro en la base de datos. El SINTyS puede: (i) clasificar los datos agregados, (ii) establecer movimientos de lo agregado, (iii) ver dinámicas de los diferentes públicos que componen una categoría agregada y, (iv) ver cómo una agencia se mueve entre diferentes agregados públicos. El DNI genera el equivalente de un código único que permite seguir a los agentes por diferentes momentos, espacios y trayectorias. Y el SINTyS no sólo puede dar seguimiento a los beneficiarios de los programas sociales, sino que también le es posible identificar probables beneficiarios para políticas públicas alternativas.12 De este modo, la trazabilidad ciudadana puede guiarlos, abrirles y cerrarles puertas, acompañarlos y ofrecerles oportunidades especiales. Monitorear los cruces entre las variables socioeconómicas de ingresos, bienes y consumo no sólo resulta de vital importancia para la recaudación de impuestos; también es una forma de conocer las elecciones y comportamientos de los ciudadanos. Lo que, hipotéticamente, permitiría al Estado segmentar los públicos y, eventualmente, customizar las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos,13 esto es, clasificarlos para re-clasificarlos, moverlos de un espacio a otro, de un objeto a otro. El movimiento es lo que garantiza que la clasificación y la re-clasificación se vuelvan inagotables. Los registros pueden establecer relaciones entre la historia clínica, la compra de bienes registrables, cuentas bancarias, ingresos, pago de cuotas alimentarias en caso de divorcio, etc. Se pueden establecer muchos controles entre las variables, pero también nuevos datos para el diseño de nuevas políticas públicas.

Resumiendo: la trazabilidad ciudadana no tiene sólo un espacio de incumbencia ligado al control y a la vigilancia, sino también otro ámbito ligado a la gobernanza, a saber, a mecanismos novedosos de gobierno que se traduzcan en nuevas políticas públicas. El Estado puede conocer en su seguimiento “asuntos” que para los propios agentes implican un gran costo de transacción: sistematizar información y estandarizar comportamientos.

Consideraciones finales: cuando el encono con el mercado nos impide encender alertas democráticas

El DNI, es decir, el identificador ciudadano eficaz y eficiente de los múltiples sistemas de vigilancia argentinos, resultó ser un buen candidato para satisfacer la condición necesaria en la propuesta conceptual de la trazabilidad ciudadana. Por otra parte, la descripción sobre el funcionamiento del SINTyS y del Sibios muestra, aunque de manera preliminar y no definitoria, las pistas e indicios requeridos para comprender de qué forma la vigilancia en Argentina satisface la condición suficiente de la trazabilidad ciudadana. Sobre este último asunto me detengo para hacer las consideraciones finales.

En la introducción afirmé que la relación entre vigilancia y democracia surge en la propia producción democrática. Y propuse tres niveles de análisis. Volviendo a ellos, ahora, podemos afirmar que el verdadero desafío para determinar qué tipo de relación podemos establecer, aunque sea de manera preliminar, entre democracia y vigilancia para el caso argentino recae sobre lo siguiente: cómo se usen los outputs de la vigilancia en el ciclo de las políticas y, si existen espacios institucionales para procesar desacuerdos fácticos en torno a los sistemas de vigilancia, cómo funcionen. Puesto de otra manera, los sistemas de vigilancia, para el caso argentino, son resultado de actos autoritativos que han procesado los desacuerdos doxásticos, aunque no podemos afirmar que el funcionamiento de aquéllos y la utilización de los outputs de la vigilancia en el ciclo de las políticas sean el resultado de haber procesado los desacuerdos fácticos en instituciones públicamente reconocidas, con principios públicos compartidos y con criterios intersubjetivamente validados. Ilustra este punto que la ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner se haya quejado amargamente de que funcionarios de la “propia administración” no conocieran las potencialidades del SINTyS. En efecto, en agosto de 2015, fecha en que realicé la consulta en el sitio web del SINTyS (2017), aparece en unos de sus banners dinámicos la siguiente alocución de la ex presidenta:

Tal vez muchos no lo sepan, pero Alicia [se refiere a Alicia Kirchner, hermana del ex presidente Néstor Kirchner y por entonces Ministra de Desarrollo Social, donde se encuentra el Sistema] en el SINTyS tiene la base de datos sociales y, fundamentalmente, a los que por allí no están en ningún otro lado. No están en la AFIP [Agencia Federal de Ingresos Públicos], porque no son contribuyentes, no están en el SIPA [Sistema Integrado Previsional Argentino], porque no son trabajadores registrados. Tiene una cantidad de datos que muchos, inclusive de la propia administración, desconocían hasta que descubrieron lo que tiene el Ministerio y que viene trabajando desde el año 2003 (SINTyS, 2017). 14

La afirmación de Cristina Kirchner va en la misma dirección que la escasa visibilidad del SINTyS en la opinión publicada:15 no hay evidencia de debates públicos sobre desacuerdos fácticos en torno al uso de los outputs de la vigilancia en el ciclo de las políticas. Las razones de esto último y de que no haya espacios institucionales para procesar los desacuerdos fácticos sobre lo que ocurre en el sótano de los grandes datos16 son, presumiblemente, variadas y múltiples. Quiero resaltar tres: a) una manifiesta intencionalidad por parte del gobierno de mantener en la oscuridad, es decir, fuera de los reflectores públicos, lo que sucede en el sótano; b) si otros aspectos igualmente relevantes, pero menos sensibles, como las decisiones de la Oficina Nacional de Crédito Público, no brindan información al público sobre los principios y criterios para la resolución de desacuerdos fácticos, ¿por qué una democracia como la argentina habría de esforzarse por hacer públicos dichos principios y criterios en un tema tan sensible como los asuntos referidos a la vigilancia de los ciudadanos?; y finalmente, c) puede suceder que discusiones doxásticas soslayen los desacuerdos fácticos. Sobre esta última quiero detenerme para concluir con la formulación de una hipótesis exploratoria.

Cuando Marx (1984: 425), en su Crítica al programa de Gotha, formuló el principio distributivo que reza: “De cada cuál según su capacidad, a cada cuál según sus necesidades”, estaba inaugurando un periodo muy fructífero en la historia de las políticas re-distributivas. La animadversión sobre los resultados que produce el mercado movilizó a lo largo de estas últimas décadas a igualitaristas de muchas tradiciones y modalidades (y cabe decir que éstos han animado a la democracia en múltiples territorios sociales) para que se ensayen mecanismos re-distributivos cada vez más complejos, sofisticados e informativamente más densos. Las políticas redistributivas, como actos autoritativos en nuestras democracias, son verdaderas obras titánicas de ingeniería intangible. Si bien las políticas redistributivas se asientan sobre las capas geológicas de grupos estadísticos adjetivados moralmente (por ejemplo, ricos/pobres, incluidos/excluidos, aventajados/desaventajados, entre otros), lo cierto es que el mayor interés se centra en las descripciones densas de los comportamientos individuales, en las historias de vida, en las identidades; como dicen los antropólogos: somos lo que consumimos, y como consumimos de cara a las necesidades, hay un interés creciente en registrar los comportamientos desde el nacimiento hasta la muerte, el ciclo completo de vida (Guidieri, 1989).

En este sentido, la monumental obra de Amartya K. Sen es un parteaguas que nos ayuda a ejemplificar este asunto.17 Lo que somos (ya sea que lo llamemos libertad o bienestar o de cualquier otra forma), lo que tenemos (ya sea que lo contabilicemos como activos o libertad real) y lo que podemos hacer con lo que recibimos (lo califiquemos o no como “capacidades para el bienestar”) constituyen formas de describir a las personas, sujetos privilegiados de la política redistributiva en una democracia. Y lo que pone de manifiesto la obra de Sen (1982; 1983; 1985) es que el distribuendum18 adquiere sentido en términos de “posicionalidad” de los sujetos. Que un distribuendum sea “bueno” para A pero no para B no tiene que ver con la pluralidad de principios distributivos, sino con la “pluralidad informacional” (Sen, 1985), es decir, con la forma como la teoría moral (y sus principios distributivos) recoge información vital para estructurar, en lo que aquí nos ocupa, hipotéticas políticas autoritativas de cara a los problemas que la democracia desea solucionar.

El aporte de Sen no ha pasado desapercibido: estemos o no de acuerdo con la propuesta del Premio Nobel, lo que queda sobre la mesa de la filosofía política después de su trabajo es que, si usted quiere pensar la justicia (re)distributiva, no puede rehuir al desafío de tener más (y no menos) “pluralidad informacional”. Así, a la vuelta de un siglo estamos en condiciones de evaluar las potencialidades del principio marxiano con nuevos pertrechos en la despensa de saberes morales, pero también con nuevas herramientas, con nuevas tecnologías y dispositivos sociales para utilizar y sacarle provecho a las (por ponerle una etiqueta) innovaciones morales.

Pasar del “pluralismo informacional”, en el nivel de la filosofía política, a la sistematización de evidencias para la elaboración e implementación de políticas distributivas constituye un verdadero salto al vacío. Sin embargo, la actividad humana siempre nos da sorpresas. Por un lado, por razones que los estudiosos de las relaciones e interacciones entre ciencia, tecnología y sociedad están analizando, hay una aceptabilidad fulminante por parte de los sujetos (tanto en su faceta privada, como en la social y pública) a compartir sus deseos, preferencias, actitudes, sus activos, sus aspiraciones; en definitiva, a compartir lo que son, lo que desean ser y lo que potencial y probablemente puedan llegar a ser, mediante dispositivos intangibles (Bauman y Lyon, 2013: cap. 1). Por otro, aquella información que no es compartida voluntariamente es solicitada autoritativamente por parte de políticas públicas diseñadas ex profeso. Resumiendo: esta disponibilidad informacional centrada y referenciada sobre los ciudadanos nos invita a pensar que el diseño e implementación de políticas redistributivas está cada vez más cerca de la vieja aspiración “emancipatoria” de que los ciudadanos aporten al almacén colectivo en función de sus “capacidades” y obtengan de la gran mesa social conforme a sus “necesidades”.

Estos dispositivos intangibles que nos dicen lo que fuimos, deseamos, preferimos y decidimos, al tiempo que pronostican lo que desearemos, preferiremos y haremos, son objeto, en la actualidad, de múltiples y acalorados debates, y son analizados desde muchos registros teóricos. Por sólo mencionar algunos: el “banóptico” (Bigo, 2006), el “sinóptico” (Mathiesen, 1997), la “persona digital” (Solove, 2004), la “sociedad de control” (Deleuze, 1992), la “vigilancia líquida” (Bauman y Lyon, 2013). Sin embargo, todos estos registros tienen tres elementos comunes: a) dado el hecho de que existe una memoria infinita que no sólo está activa, sino que se activa en tiempo real para identificar, describir y narrar las identidades de gran parte de la población, el asunto imperioso y temible que surge es quién la maneja y utiliza, al tiempo de cómo se controla democráticamente este asunto; b) esa memoria infinita, junto con la aceptabilidad fulminante de compartir la identidad de manera digital, alimenta y se alimenta en un patrón de acumulación que abre nuevas fuentes de ganancias hasta ahora impensadas para el sistema capitalista19 y, finalmente, c) el Estado no es ajeno a este proceso y entendió la lógica de la “Internet de las cosas” y de las “personas” y diseña políticas activas para estar presente en este proceso, aunque sea complejo, de difícil discernimiento y con múltiples conexiones.20

Desde la perspectiva democrática, parece un tanto irónico que las condiciones tecnológicas que permiten pensar, diseñar e implementar políticas redistributivas “emancipatorias” constituyan al mismo tiempo una especie de pesadilla orwelliana. En esta compleja argamasa constructiva que estamos viviendo se establece un desequilibrio en la mezcla de sus componentes. Por una de arena aparecen, sin desearlo, dos de cal. Llama la atención cómo al tiempo que la literatura enfatiza sobre los peligros inminentes para la sobrevivencia de la democracia al “ojo que todo lo ve” (Wajcman, 2010; Mattelard, 2007), las democracias y los demócratas que la habitan valoran positivamente la disponibilidad de esas mismas tecnologías enfocadas en los usos redistributivos. Pareciera que asistimos a un punto de hendimiento más que de bifurcación. Por un lado, si las instituciones democráticas destinan esas tecnologías a la vigilancia nos introducen coactivamente, eso sugiere gran parte de la literatura, en la más sórdida pesadilla orwelliana. Y, por otro lado, hay una esperanza (¿promesa?) de que esas mismas instituciones y los agentes que las habitan estén bregando por la emancipación ciudadana del mundo de las necesidades.

Los ejemplos analizados aquí, el SINTyS y el Sibios, muestran que aquella bifurcación de caminos es un evento altamente improbable en la democracia argentina. Dada la carencia de espacios públicos dedicados a presentar y procesar los desacuerdos fácticos sobre la trazabilidad ciudadana, el ciudadano promedio no encuentra evidencias para realizar un cálculo de cuánto le cuesta, en términos de más vigilancia, cualquier mejora en la redistribución. La ausencia de un espacio público en donde se transparente el sótano de grandes datos, se identifiquen actores, responsabilidades, principios de funcionamiento, criterios de designación de expertos, y se ventilen públicamente discusiones sobre éxitos y fracasos en el uso de los datos en el diseño, implementación y resultados de políticas, va de la mano con la imposibilidad democrática en Argentina de sopesar las aspiraciones democráticas igualitaristas y emancipatorias de cara a los desafíos que éstas le imprimen al Estado de derecho.21

Por lo pronto, lo que podemos reconocer es que hay una pequeña escisión, una leve herida que se mueve mientras la democracia avanza. Quizá una hipótesis exploratoria que resume lo dicho hasta ahora sería: la ausencia de espacios institucionales para presentar y procesar los desacuerdos fácticos en torno a la trazabilidad ciudadana genera desacuerdos doxásticos que soslayan la relación entre democracia y vigilancia. Sin embargo, la hipótesis exploratoria que estimo más adecuada para el caso argentino consiste en que son las dinámicas de los desacuerdos doxásticos los que han impedido que surjan espacios institucionales que den cuenta de la trazabilidad ciudadana. Para ponerlo de manera políticamente incorrecta: el encono con el mercado no permitió que el surgimiento de la trazabilidad ciudadana encendiera las luces de alerta en el gran tablero democrático. Como dijo I. Berlin (1988) no hay mundo sin pérdida y, entonces, la cuestión es que, por ahora, el ciudadano argentino promedio no sabe bien qué pierde porque no hay espacios institucionales que brinden esa información.

Sobre el autor

Dante Avaro es licenciado en Economía, master en Ciencias Sociales y doctor en Filosofía por la Universidad Nacional Autónoma de México. Es investigador en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) de la República Argentina. Sus líneas de investigación son: teoría de la democracia, calidad de la democracia, sorteo y desacuerdos fácticos. Entre sus publicaciones más recientes figuran: “Desacuerdos fácticos, responsividad y calidad de la democracia. La experiencia del desendeudamiento argentino 2003-2014 (Revista Española de Ciencia Política, 2017); “Justicia local” (Diccionario de Justicia, 2017); “Democracia y desacuerdos fácticos: ¿procesarlos o eliminarlos? Una aproximación desde el ‘acontecimiento INDEC’” (Andamios. Revista de Investigación Social, 2016); “Políticas, desacuerdos fácticos y calidad de la democracia: Una revisión de la dimensión de resultados” (en Qualidade da democracia no Brasil: Questoes teóricas e Metodológicas da pesquisa, 2016.

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1Durante 2007, mucho antes del Decreto 1.501 de 2009 que permite digitalizar los datos biométricos del Documento Nacional de Identidad (DNI), al parecer, según lo develan los WikiLeaks de la Embajada de Estados Unidos en Buenos Aires, se dio un diálogo entre el Fiscal General de ese país, Alberto González, y Aníbal Fernández, entonces Ministro del Interior, referido a la escasa resistencia de los ciudadanos argentinos a la implementación de la biometría en los documentos de identidad. El Fiscal General parece haberle comentado al Ministro del Interior que los ciudadanos estadounidenses se opondrían a una medida similar (se refería a una ID Card biométrica única), a lo que Aníbal Fernández le respondió que aquí (en Argentina) no se habían topado con tal preocupación pública (Younker, 2012). Si este supuesto diálogo, además de ser posible, fue real brindaría a la respuesta recién esbozada un escenario mejor montado: ¿Y por qué no? ¿Por qué no vigilar, si podemos hacerlo?

2Entiendo aquí, de manera general, por “desacuerdos doxásticos” aquellos que resultan de posiciones divergentes sobre creencias, intereses y juicios normativos. Los ciudadanos, además de los desacuerdos de índole doxástica, pueden tener desacuerdos no-normativos (Kappel, 2014), esto es, sobre hechos. Este tipo de desacuerdos no-normativos son sobre la verdad (falsedad) de una proposición factual. Su existencia se puede atribuir a que: (i) los ciudadanos tienen principios epistémicos incompatibles; (ii) confían en diferentes autoridades epistémicas o (iii) interpretan las evidencias de manera diferente y alternativa (Kappel, 2014). Entonces, con base en Kappel (2014), propongo un marco analítico para identificar una disputa fáctica de la siguiente forma: existe un desacuerdo fáctico entre los ciudadanos Bartolomeo y Sixto si: (a) Bartolomeo y Sixto no están de acuerdo sobre qué opción de política es mejor o preferida; (b) existe una proposición fáctica p que hace que sus ordenamientos o preferencias de políticas difieran entre sí y, finalmente, (c) en el caso de que Bartolomeo y Sixto tuviesen la misma actitud doxástica frente al asunto p, entonces (a) desaparece.

3No desestimo la intención y fuerza de actores no democráticos para impulsar e implantar mecanismos de vigilancia, aun en sociedades democráticas. Sin embargo, mi interés radica en mostrar cómo demócratas y, en general ciudadanos razonablemente comprometidos con la democracia, participan y/o consienten el diseño, implementación y funcionamiento de mecanismos de vigilancia en sus sociedades democráticas.

4El 27 de junio de 2014, el Ministro del Interior y Transporte, responsable del Registro Nacional de las Personas (Renaper), comunicó que en 2015 se lanzaría una nueva versión del DNI, el cual contendría, además de los datos biométricos, un “chip inteligente” que permitiría interactuar con servicios públicos y privados (Secretaría de Comunicación Pública, 2014; Infobae, 2014; La Nación, 2014a). Esto no ha sucedido a la fecha, sin embargo el chip con tecnología RFID se utiliza en la confección y emisión de pasaportes.

5Sobre los desafíos que enfrentan los países en desarrollo para eliminar la “brecha de identidad” en sus poblaciones véase Gelb y Clark (2013).

6Las principales leyes que han promovido, impulsado y regulado la identificación ciudadana son la Ley 8129 (Enrolamiento general de 1911) y la Ley 11.386 (De enrolamiento ciudadano, 1926), en 1948 se crea el Registro Nacional de las Personas (Ley 13.482). En 1968, el gobierno militar de Juan Carlos Onganía establece la Ley 17.671, denominada “Ley de Identificación, Registro y Clasificación del Potencial Humano”. De igual forma, en los siguientes años se emiten el Decreto 1.501 (2009), que autoriza el uso de tecnologías digitales en la órbita del Registro Nacional de las Personas y el Decreto 1.766 (2011) que crea el Sibios.

7A diferencia de otros países en desarrollo o economías emergentes, Argentina ha resuelto la cuestión del “identity gap” (Gelb y Clark, 2013) desde mediados del siglo XX mediante las leyes 13.482 y 17.671 de los años 1948 y 1968, respectivamente.

8Sobre la presentación de Sibios, el 7 de noviembre de 2011, en la Casa Rosada (sede del Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina) por la hoy ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner, véase: Smaldone (2012).

9Sobre los documentos de identidad y los sistemas de vigilancia véase: Lyon (2003; 2006; 2009).

10El Sibios se considera un sistema de vigilancia muy potente y de ahí que el señor Julián Assange afirmara que Argentina posee el sistema de vigilancia más agresivo dentro del rango de países al que pertenece (Smink, 2013; Infobae, 2013).

11Tomando en cuenta los tres periódicos de mayor circulación en Argentina (Clarín, La Nación y Página 12) el SINTyS constituyó noticia de la siguiente forma: 1 vez en 1998 (Clarín), 5 veces en 2000 (2 en La Nación y 3 Clarín), 3 en 2001 (La Nación), 1 vez en 2002 (Página 12), 3 veces en 2004 (2 en La Nación, 1 en Clarín), 1 vez en 2005 (La Nación), 2 veces en 2008 (Página 12), 3 en 2009 (Clarín, La Nación y Página 12), 4 veces en 2010 (2 en La Nación y 2 en Página 12) y 1 vez en 2012 (Página 12). En promedio, en los tres periódicos apareció 1.33 veces por año, durante los 18 años de vida del SINTyS. Las noticias relacionadas con el SINTyS en 2010 están relacionadas con la ocupación del terreno del Parque Indoamericano en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Allí las crónicas resaltan el trabajo de los funcionarios públicos responsables de cargar los datos de personas que aparentemente habían logrado escapar del sistema de vigilancia.

12 Fenochietto y Pessino (2011: 46, cuadro 8) muestran que en 2001 el SINTyS identificó 224 mil nuevos beneficiarios.

13Si las empresas son capaces de relacionar consumidores, información y marketing (Gandy, 1993), ¿por qué el Estado no habría de ser capaz de hacerlo?

14Lamentablemente no pude encontrar en qué contexto fue brindado ese discurso.

15Como se detalló en la nota 11, en los tres periódicos más importantes de Argentina, el SINTyS se menciona sólo 1.33 veces por año durante sus 18 años de vida (la fecha de corte para ese recuento fue el año 2016).

16Utilizo aquí la expresión “sótano de grandes datos” (big-data cellar) para representar las siguientes cuestiones relativas a: ¿cómo se guardan y resguardan los datos recolectados?, ¿cómo se utilizan?, ¿cómo se supervisan?, ¿para qué sirven? y ¿han servido para lo que dicen que sirven?

17Montada sobre hombros de gigantes, es decir, sobre los debates post-rawlsianos, comunitaristas-liberales, feministas, entre otros, Sen no sólo ha generado un lugar de privilegio en la historia de la filosofía política, sino un gran ascendiente en las ciencias sociales. Influencia que se retroalimentó por la impronta de Sen en varios programas de reformas impulsados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y las Metas del Milenio.

18Defino distribuendum como el vector de cargas y bienes socialmente valorados (tangibles o intangibles, transferibles o intransferibles) que un gobierno entrega a los ciudadanos, por medio de políticas, dentro de un sendero retributivo-[re]distributivo.

19El negocio de la identificación se inserta en un mercado creciente y en consolidación (Gelb y Clark, 2013). La competencia por la diversificación de nuevas tecnologías es creciente. La consultora especializada RNCOS, en su Biometric Market Forecast to 2014, estimó que el mercado de la biometría mundial crecería a una tasa anual compuesta cercana a 21% entre 2012-2014. La diversificación de tecnologías ha llegado a utilizar impresiones de lengua, movimiento de labios, ondas cerebrales, firmas dinámicas, impresión de voz, entre otras muchas (HCL Technologies, 2011). Al buscar en la base de datos de US Patent (2017) la categoría “dynamic signature” la búsqueda nos devuelve 14 patentes y al hacerlo por “vein patterns”, 16 patentes.

20La relación que se está estableciendo entre acciones de gobierno y big data comienza a ser explorada con la etiqueta de gobierno experimental (Sabel y Zeitlin, 2012; Mulgan, 2013).

21Un trade-off entre el SINTyS y el Sibios parece altamente improbable en las discusiones públicas. La cuestión parece consistir en la falta de clarificación pública de los costos que la trazabilidad ciudadana le puede ocasionar a la democracia en términos de reconfiguración del Estado de derecho. El anterior gobierno argentino promocionó el Sibios dentro del paraguas de la inclusión, en este caso “inclusión digital” (Janices, 2011). Sin embargo, el impacto de la trazabilidad ciudadana en la libertad, la intimidad y la protección de los datos personales no parece ser una cuestión de fácil acceso y discusión pública por parte de los ciudadanos. Si bien Argentina tiene una ley de habeas data (Ley 25.326, 2000), una resolución del Ministerio de Seguridad (Resolución 283, 2012) que regula el funcionamiento de las videocámaras en los espacios públicos y la reciente Disposición 20 (2015) que regula el uso de los drones, no siempre le queda claro al público ciudadano quién y cómo se controlan estas instancias (Crettaz, 2013; Pérez , 2014; La Nación, 2014b), además de que los impactos de estas tecnologías todavía son poco estudiados (Griffin y Scott, 2009; Padilla, 2014). El fantasma del espionaje ilegal siempre está presente en ciertos públicos, por ciertas suspicacias en la interpretación de la Ley 26.268 (2007) y los recientes cambios en los servicios de inteligencia (Ley 27.126, 2015), ocurridos con posterioridad al deceso del fiscal especial Nisman (18 de enero de 2015). Otro ejemplo interesante que provoca la confusión ciudadana tiene que ver con una acordada de la Cámara Nacional Electoral que en marzo de 2013 (Cámara Nacional Electoral, 2013) aprobó un nuevo diseño de padrón electoral que contiene la fotografía de los ciudadanos (Centro de Información Judicial, 2013; ámbito.com, 2013), pero una falla de seguridad en el sitio web del Padrón Electoral dejó deambulando fotos de electores por la red (La Nación, 2013).

Recibido: 08 de Marzo de 2016; Aprobado: 06 de Abril de 2017

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