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Introducción
Diversos estudios han dividido la historia de la migración de los mexicanos hacia Estados Unidos en fases, etapas o épocas, de acuerdo con los patrones migratorios diferenciados que se traducen en políticas inmigratorias federales (Durand y Massey, 2003; Massey, Pren y Durand, 2009; Alarcón, 2011; Torre y Giorguli, 2015). Investigaciones recientes señalan el surgimiento de una nueva fase migratoria, que inicia a comienzos de la primera década del siglo XXI, caracterizada por la proliferación de políticas y leyes que promueven la persecución y el hostigamiento de la población inmigrante, el aumento del retorno, la permanencia en Estados Unidos de familias mexicanas con la mayor parte de sus miembros indocumentados, entre otros factores (Massey, Pren y Durand, 2009; Durand, 2013).
En la configuración de esta nueva fase, desde el año 2004, conforme fracasaron los intentos de una reforma inmigratoria, los estados de la Unión Americana promulgaron leyes y desplegaron políticas que han pretendido “solucionar” el “problema” de la inmigración indocumentada, o al menos reducirlo (Tuirán y Ávila, 2010; Varsanyi, 2010; Hastings, 2013). Lo cierto es que la mayoría de las políticas estatales aprobadas sobre la cuestión migratoria fueron en contra de los inmigrantes indocumentados (Dirección de Estudios Socioeconómicos y Migración Internacional, 2012), con el propósito de restringirles el acceso a determinados servicios y ayudas públicas, negarles las licencias de conducir, impedirles conseguir empleo en determinados nichos del mercado laboral, promover su persecución policial, entre otros. El estado de Arizona destaca del conjunto de estados que llevan adelante políticas de este tipo. Entre el año 2004 y el 2010, las cámaras legislativas y el Ejecutivo de Arizona promulgaron más de cuarenta leyes referidas a los inmigrantes indocumentados (Torre, 2016). Estas políticas estatales ponen de manifiesto que los estados han tratado de asumir un papel mayor en materia inmigratoria, fenómeno político-legal que nos conduce a plantear los siguientes cuestionamientos: ¿cuál es la función que los estados deben desempeñar en materia inmigratoria? ¿Cuál es el modelo de federalismo que debe adoptarse para la gestión de la inmigración?
Algunos expertos argumentan que los entes subnacionales no deben aprobar políticas relacionadas con la inmigración, ya que terceros estados podrían decidir emprender acciones de represalia en contra de toda la nación, si entendiesen que sus ciudadanos han sido perjudicados por la política conducida en un Estado. En sentido opuesto, Spiro (1994 y 2001) señala que en el mundo de las relaciones internacionales actuales, los estados distinguen cuando una medida corresponde a un ente subnacional -especialmente, en el caso de Estados Unidos- y que, por tanto, suelen dar respuestas ad hoc respecto del mismo y no en contra del país en su conjunto.
El objetivo de este trabajo es analizar hasta qué punto el panorama actual de las relaciones entre México y Estados Unidos corresponde a la argumentación tradicional o a la perspectiva de Spiro (1994, 2001). Asimismo, se ubica esta discusión específica en el debate más amplio sobre si los estados de la Unión Americana deberían o podrían asumir un papel más activo en cuanto a la gestión migratoria y que Estados Unidos adoptase un modelo de federalismo diferente al actual en la materia.
Para el logro de este objetivo el trabajo está dividido en tres partes: en la primera se exponen sucintamente las políticas y leyes anti-inmigrantes que precedieron a la Ley Arizona, así como su evolución -legislativa y judicial- y contenido. En la segunda se presenta el debate sobre la función que deben desempeñar los estados en materia inmigratoria, teniendo en cuenta lo que el análisis del caso de la SB 1070 puede aportar. En la tercera se efectúa un análisis documental1 de las respuestas mexicanas -primordialmente gubernamentales- ante la aprobación y entrada en vigor de diversas disposiciones contenidas en la SB 1070, para dar cuenta si las relaciones internacionales diplomáticas entre México y Estados Unidos fueron alteradas. Por último, se presentan las conclusiones de la investigación y las reflexiones finales con respecto al modelo de federalismo migratorio que Estados Unidos podría adoptar y el papel de los estados en el mismo.
Antecedentes, evolución y contenido de la Ley Arizona SB 1070
Arizona se ha caracterizado históricamente por sus políticas xenófobas y racistas frente a los inmigrantes. Señala Plascencia (2013) que en el segundo año de vida de Arizona como estado de la República (1914), su primer gobernador promulgó la Act to Protect the Citizens of the United States in Their Employment against Noncitizens of the United States in Arizona, que perjudicaba a quienes carecían de ciudadanía -mexicanos en su mayoría.
En 1996, la legislatura de Arizona aprobó una ley que requiere la presentación de una prueba de residencia legal para obtener una licencia de conducir. Dada la configuración urbana del estado, tanto la vida cotidiana como la laboral reciben el impacto de la dificultad sustancial que enfrentan los inmigrantes que carecen de licencia y auto. En el año 2005, la misma legislatura aprobó la “ley anti-coyote” que impone castigos a quienes realicen actividades de tráfico de personas, utilizada para sancionar a quienes contrataban tales servicios por “conspiración” (Montoya y Woo, 2011). Desde marzo de 2006 hasta finales de 2007, quinientos inmigrantes indocumentados fueron procesados -de los cuales 94% fueron encarcelados- por la oficina del fiscal del condado de Maricopa a partir de la aplicación de esta ley.
En el año 2006, el sheriff del condado de Maricopa firmó uno de los más amplios acuerdos 287(g) con el U.S. Immigration and Customs Enforcement, por el cual cerca de 170 agentes estatales fueron entrenados para realizar las tareas de los agentes migratorios federales. Asimismo, otras agencias policiales del estado firmaron acuerdos similares. La aplicación de la ley conducida por estas policías en lo relativo a los inmigrantes ha sido cuestionada por parte de organizaciones de la sociedad civil, incluso ante los tribunales. En el año 2014, en respuesta a una de estas demandas, el juez federal de Distrito, Murray Snow, dictaminó que los policías de la Maricopa County Sheriff’s Office (MCSO) habían incurrido en la aplicación del perfil racial y efectuado detenciones ilegales.
El 1 de enero de 2008 entró en vigor la Legal Arizona Workers Act (LAWA), que ha exigido a los empleadores verificar si sus trabajadores están autorizados para ser empleados en Estados Unidos. Plascencia (2014) señala que las inspecciones llevadas a cabo en las empresas de acuerdo con la LAWA rara vez derivaron en un proceso legal en contra de los empleadores, a pesar de que en muchas ocasiones los trabajadores fueron aprehendidos y encarcelados sin la documentación requerida.
Finalmente, en 2010 la legislatura de Arizona promulgó la SB 1070 con vocación de llegar a ser la más dura en contra de los inmigrantes indocumentados residentes en el territorio del estado. La acritud de la misma contra esta población -en su mayoría, de origen mexicano- acaparó la atención de la prensa internacional, suscitó el interés de académicos y expertos en migración de varios países, al tiempo que generó una diversidad de respuestas por parte de gobiernos, organizaciones internacionales y la sociedad civil.
La Ley Arizona SB 1070 tiene el carácter de “ómnibus”,2 referida a los inmigrantes indocumentados y su objetivo declarado “es aplicar la attrition through enforcement3 en la política pública de todas las agencias gubernamentales estatales y locales de Arizona” (State of Arizona, 2010).4
Diversas demandas fueron presentadas contra la misma ante los tribunales federales y algunas de sus disposiciones fueron preempted5 (“anuladas”) por la legislación federal de acuerdo con la doctrina de los plenos poderes del gobierno federal en materia inmigratoria. Ya que la Ley Arizona es una pieza más del complejo sistema legal estadounidense,6 en el que las disposiciones estatales pueden entrar en conflicto con la legislación federal y su destino ser decidido en los tribunales,7 el efecto dañino de la SB 1070 para los inmigrantes indocumentados fue disminuido. La tabla 1 muestra los hitos más destacados en cuanto a la evolución del proceso legislativo y judicial de la ley.
Tabla 1 Hechos relevantes del proceso legislativo y judicial de la SB 1070
| 2010 | |
|---|---|
| 20 de enero | El senador Russell Pearce (R) introdujo la iniciativa en la Legislatura estatal. “La propuesta es una recopilación de varias iniciativas que fueron presentadas ante el Legislativo estatal en los últimos dos años y que en su momento no fueron aprobadas” (León, 2010). |
| Febrero | Aprobación del texto inicial. |
| 19 de abril | Aprobación del texto definitivo. La iniciativa fue aprobada por la Cámara de Representantes del estado por 35 votos a favor y 21 en contra (todos los congresistas estatales republicanos la apoyaron y todos los demócratas se opusieron). La aprobación en el Senado del estado fue por 17 votos a favor y 11 en contra. |
| 23 de abril | Janice K. Brewer firmó la iniciativa de ley del Senado 1070 que dio lugar a la Support Our Law Enforcement and Safe Neighborhoods Act (Archibold, 2010a). |
| 30 de abril | La Legislatura aprobó y la gobernadora firmó la HB 2162, que modificó ciertas partes de la SB 1070, especialmente en lo relativo a la polémica disposición que puede conducir a la práctica del “perfil racial”. |
| La ley encaró siete demandas: Frisancho v. Brewer et al.; Escobar v. Brewer et al.; Salgado et al. v. Brewer et al.; Friendly House et al. v. Whiting et al.; National Coalition of Latino Clergy and Christian Leaders et al. v. State of Arizona et al.; United States of America v. State of Arizona et al., y League of United Latin America Citizens et al. v. State of Arizona et al. | |
| 28 de julio | La jueza Susan Bolton, de la Corte Federal de Distrito de Arizona, impuso medidas cautelares sobre las disposiciones más polémicas de la ley (Archibold, 2010b) y, por tanto, no entró en vigor íntegramente. |
| 29 de julio | Fecha de entrada en vigor de las disposiciones no suspendidas cautelarmente. |
| 2011 | |
| 11 de marzo | La Corte de Apelaciones del Noveno Circuito de San Francisco ratificó por dos opiniones a favor y una en contra la decisión de la jueza Bolton. Por tanto, el fallo de la Corte de Apelaciones no cambió la situación de la ley. |
| 2012 | |
| 25 de junio | Fallo de la Corte Suprema al caso Arizona vs. Estados Unidos. Algunas disposiciones quedaron en este momento definitivamente suspendidas, mientras que otras se mantuvieron o entraron en funcionamiento. |
Fuente: elaboración propia con base en León (2010), Archibold (2010a y 2010b), SRE (2014).
En su forma original, la Ley se componía principalmente de dos tipos de disposiciones: aquellas que tratan de criminalizar al inmigrante indocumentado -imponiéndoles sanciones estatales asociadas con violaciones de la normativa federal y generando una nueva clase de infracciones- y aquellas que versan sobre el enforcement -la aplicación policial de la ley (Iglesias, 2010).
Ambas disposiciones fueron enormemente polémicas. Arizona pretendía convertirse en el primer estado con un sistema penal donde ser inmigrante indocumentado constituyese un delito estatal. Además, de acuerdo con McDowell y Provine, la Ley Arizona “es la primera ley que directamente cuestiona la reivindicación del gobierno federal de tener poder absoluto sobre la aplicación de su ley de inmigración” (McDowell y Provine, 2013: 55, traducción del autor).
Iglesias Sánchez (2010) señala cuatro disposiciones del primer tipo: a) la obligación de portar el certificado de registro de entrada (suspendida el 28 de julio de 2010); b) la prohibición de emplear o solicitar empleo (suspendida el 28 de julio de 2010); c) las infracciones relacionadas con contratar y recoger inmigrantes con propósitos laborales en lugares públicos (suspendida el 29 de febrero de 2012) y, d) la relativa al transporte, alojamiento u ocultación de inmigrantes (en vigor desde el 29 de abril de 2010).
La misma autora incluye cuatro disposiciones del segundo tipo: a) las potestades policiales destinadas a la verificación del estatuto migratorio (en vigor desde el 29 de febrero de 2012); b) la ampliación de las facultades de arresto (suspendida el 28 de julio de 2010); c) la obligación de aplicar exhaustivamente la regulación migratoria (en vigor desde el 29 de abril de 2010) y, d) las nuevas acciones denunciatorias a disposición de los ciudadanos (en vigor desde el 29 de abril de 2010).
De todo este elenco de disposiciones legales, la referida a las potestades policiales destinadas a la verificación del estatuto migratorio -la afamada Sección 2(B)- es la que ha supuesto una mayor controversia. Diversos actores -el gobierno de México, asociaciones de la sociedad civil, etcétera- consideraron que podría conducir a la práctica policial del “perfil racial”8 y otras consecuencias dañinas para la población. Esta disposición exige a los oficiales de policía que hagan un intento razonable para determinar el estatus migratorio de la persona, siempre que exista una sospecha razonable de que está presente de manera ilícita en Estados Unidos, y verifiquen su situación con las autoridades de migración.
Por lo tanto, con la entrada en vigor se produjo un mayor involucramiento de la policía estatal en la aplicación de la política federal. Esta participación puede ser aminorada por las políticas federales, dado que la potestad para deportar a los inmigrantes indocumentados la tiene exclusivamente la federación.
En cualquier caso, la aplicación de la Sección 2(B) condujo a la violación de la legalidad vigente por parte de los agentes estatales. Como muestra de estas actuaciones puede relatarse el caso del estudiante Alejandro Valenzuela:
El día 13 Alex se encontraba en un coche aparcado cuando unos oficiales de policía del sur de Tucson lo arrestaron ilegalmente con el objeto de interrogarlo sobre su ciudadanía. En noviembre de 2013, la American Civil Liberties Union (ACLU) presentó un escrito de reclamo en su nombre de acuerdo con la ley del estado, lo que fue el primer desafío legal a la Sección 2 (B) de la ley SB 1070 (ACLU, 2014, traducción del autor).
Repasados los principales aspectos de la SB 1070, la cuestión es evaluar si los estados deben asumir mayores atribuciones en el desarrollo e implementación de la política inmigratoria dadas las consecuencias evidenciadas sobre la población extranjera en general y de manera agravada sobre algunas de ellas, como la mexicana. Ahora bien, esta ley, ¿perjudicó las relaciones diplomáticas entre México y Estados Unidos?
La función de los estados en la gestión inmigratoria
La jurisprudencia. Expertos en diversas disciplinas de las ciencias sociales y políticas han sostenido la tesis de que la federación debe encargarse de todo aspecto referente a la política de inmigración. Un argumento recurrente en favor de este “monopolio” es que el tratamiento ofrecido a los inmigrantes -los ciudadanos mexicanos, en este trabajo- incide en las relaciones diplomáticas y económicas entre Estados Unidos y las naciones de origen de los inmigrantes, dado que estos terceros estados podrían tomar acciones de represalia a partir del trato dado a los connacionales.
La jurisprudencia estadounidense ha promovido esta visión y estableció la doctrina de los plenos poderes en materia inmigratoria. De acuerdo con ella, el gobierno federal posee el poder exclusivo para gestionar la migración en detrimento de los estados,9 aunque también es cierto que dicha doctrina ha sido erosionada por recientes sentencias de la Corte Suprema.
En sentido contrario, diversos autores son favorables a que en materia inmigratoria, como en otros aspectos del federalismo estadounidense,10 los estados de la Unión Americana puedan desempeñar cierto papel en la formulación e implementación de las políticas (Spiro, 1994 y 2001; Schuck, 2007). Se debe destacar que lo importante no es tanto quién tiene la competencia en la materia, sino la función que efectivamente desempeñan la federación y los entes subnacionales.
Spiro (2001) estudia la posibilidad de acuerdos federales en tres áreas distintas de la política inmigratoria: los derechos de los inmigrantes, los beneficios inmigratorios y el enforcement de la política inmigratoria, en función de tres modelos de federalismo:
La hegemonía del gobierno central: un sistema en el cual los entes subnacionales desempeñan un papel periférico e indirecto en el proceso de toma de decisiones.
El federalismo cooperativo: el gobierno central retiene el control y supervisión primarios sobre la toma de decisiones en cuanto a la inmigración, pero recluta a las autoridades subnacionales como socios y les confiere cierta discrecionalidad para imponer o dar cuenta de sus necesidades particulares.
El federalismo devolucionario: supone que el gobierno central concede el control primario a las unidades subnacionales.
De acuerdo con Spiro, la tendencia actual en diversas federaciones es pasar de un modelo de hegemonía del gobierno central a uno de federalismo cooperativo y se pregunta si en la formulación de la política migratoria sería preferible adoptar un enfoque más devolucionario. En concreto, Spiro (1994) considera que el argumento de la exclusividad federal está en decadencia señalando que en el sistema internacional actual “las naciones extranjeras son ahora más propensas a tomar represalias directamente contra el estado en particular y no en contra de Estados Unidos como una unidad indiferenciada” (Spiro, 1994: 122, traducción del autor). Además, las relaciones entre las naciones-Estado en el mundo democrático ya no están ensombrecidas por la amenaza de serias hostilidades, de modo que el riesgo de que las actividades de los entes subnacionales impliquen acciones extremas de terceros países ha disminuido. Finalmente, Spiro concluye que la evolución futura será un avance hacia los modelos de federalismo cooperativo y devolucionario.
Este trabajo quiere contrastar el cumplimiento de la hipótesis de las represalias focalizadas en el caso de la SB 1070, puesto que este argumento resulta clave para que se considere pasar de un modelo de federalismo de hegemonía del gobierno central a uno de los otros dos.
Por otra parte, Schuck (2007) ofrece argumentos sólidos sobre las ventajas de evolucionar hacia una mayor participación de los estados, al menos hasta cierto punto. Este autor critica el uso indiscriminado de la doctrina de la preemption para anular cualquier política estatal, a partir de tres argumentos:
Los estados no son más duros con la inmigración que la federación.
Los estados se deberían ocupar de ciertos aspectos de la política migratoria, porque lo harían mejor.
La ley federal anula (preempts) la viabilidad de los estados para formular políticas de inmigración que consideren necesarias para sus comunidades; entonces, utilizarán sus delegaciones en el Congreso para impulsar sus preferencias políticas a toda la nación.
Todos estos argumentos son plenamente vigentes en la actualidad. Primero, no necesariamente los estados son más duros con la inmigración que la federación. En este sentido, un gobierno liderado plenamente por republicanos -por ejemplo, el escenario con Donald Trump como Presidente- y con las cámaras legislativas a su favor sería con toda probabilidad más restrictivo y persecutorio con los inmigrantes que muchos estados de la Unión Americana.
Algunos autores señalan que permitir que los estados formulen políticas en materia migratoria podría conducir a una carrera a la baja, con medidas estatales cada vez más duras hacia los inmigrantes indocumentados. Ya que “los estados pueden copiar aquellas políticas promulgadas en otros estados si observan que éstas han logrado buenos resultados o han sido ‘rentables’ en las urnas” (Torre, 2015: 1154).
En este sentido, es cierto que la SB 1070 generó un efecto dominó en otros estados que imitaron a Arizona (Durand, 2013). Sin embargo, por la misma razón, los estados copian también las iniciativas que consideran positivas para los inmigrantes con y sin documentos. Reyna Torres, entonces responsable de la Dirección General de Protección a los Mexicanos en el Exterior, señaló que tal vez se esté produciendo un cambio de tendencia, ya que frente a la cantidad de disposiciones contra los inmigrantes indocumentados que se aprobaron en 2011, diversos estados están ahora introduciendo disposiciones a favor de ellos, como la que les permite obtener su licencia de conducir.11
Segundo, dada la ineficacia con la que durante décadas la federación ha tratado el asunto de la inmigración indocumentada, los estados probablemente podrían buscar soluciones más adecuadas al caso específico, por ejemplo, atendiendo a la demanda de fuerza de trabajo y a los lazos históricos con México de cada uno de ellos.
Tercero, las pretensiones anti-inmigrantes de Arizona plasmadas en su legislación, particularmente en la Ley Arizona, han podido influir de manera indirecta sobre los debates federales para una posible reforma inmigratoria con una lógica contraria a los inmigrantes indocumentados. En el pasado, otras disposiciones legales estatales demostraron ser efectivas para promover ciertos contenidos legislativos en las reformas inmigratorias de la ley federal, como es el caso de la Proposición 187 en California (1994) y la IIRIRA (1996) aprobada por el gobierno federal (Torre, 2016).
En síntesis, existen diversos argumentos para defender una mayor participación de los estados en materia inmigratoria con la finalidad de mejorar la gestión de la inmigración indocumentada, no de acuerdo con un modelo restrictivo y persecutorio, sino en función de los intereses de cada estado de la Unión Americana. En este sentido, resulta pertinente, en primer lugar, averiguar si las actuaciones de cada estado conllevan o no consecuencias negativas para la federación en su conjunto. Al respecto, consideramos que la aprobación de la SB 1070 generó el escenario idóneo para poner a prueba la argumentación tradicional en contra de la participación de los estados, frente a la de Spiro (1994 y 2001) referida a la existencia de represalias focalizadas, por tres razones:
Dado que la ley estatal fue considerada la más dura contra los extranjeros que carecen de la debida documentación en la historia reciente (Archibold y Steinhauer, 2010; FitzGerald y Alarcón, 2013), y despertó un enorme interés por parte de los medios nacionales e internacionales (Iglesias, 2010; Sinema, 2012), podrían esperarse respuestas más enérgicas y elaboradas por parte de México a este tipo de leyes.
La cuestión nuclear de la política inmigratoria -esto es, el control de los flujos migratorios en abstracto- es afectada de un modo indirecto por las disposiciones de la Ley Arizona. Esta es la razón principal por la que diversas organizaciones de derechos civiles, el Departamento de Justicia del gobierno de Barack Obama y otros interpusieron demandas en su contra, en el entendido de que algunas o todas las disposiciones contenidas en la ley entraban en conflicto con la política inmigratoria federal y, por tanto, debían ser anuladas.
Varios autores destacan la importancia de la SB 1070 y valoran las respuestas mexicanas y sus consecuencias para las relaciones bilaterales. Jorge Durand la consideró “el cambio legal más relevante de la nueva fase migratoria” (Durand, 2013: 25) cuyo comienzo sitúa en el año 2008. Por su parte, Wilson y Selee (2010) señalan que la aprobación de la ley provocó una fuerte reacción mexicana, incluyendo una alerta de viaje sobre el estado de Arizona, mientras que Canales (2010) presenta a la Ley Arizona como ejemplo de la debilidad de la política migratoria en México frente a los nuevos escenarios migratorios.
Análisis de las respuestas mexicanas frente a la SB 1070
Las repuestas de México frente a la SB 1070 surgieron desde diversos actores -el gobierno federal (Presidente, Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME), la embajada y los consulados), las cámaras federales (Congreso y Senado), los gobiernos estatales y la ciudadanía-, en diferentes momentos del tiempo -estrechamente ligadas con los tiempos y principales hitos del proceso legislativo, así como a lo largo del proceso judicial que surgió en su contra (véase tabla 1). En cualquier caso, el papel protagónico correspondió al gobierno mexicano, en tanto que el Presidente está constitucionalmente designado para dirigir la política exterior de México.
Respuestas del gobierno federal mexicano
Desde el momento en que el proceso legislativo alcanzó cierto grado de evolución e incluso más allá del fallo de la Corte Suprema que determinó la anulación de ciertas disposiciones contenidas en la Ley (preempted) por la normativa federal, el gobierno mexicano respondió a la SB 1070, estuvo informado de su evolución legislativa y se comprometió a dar seguimiento puntual al proceso judicial.
Las respuestas del gobierno de México fueron de diversa índole (tabla 2), las cuales hemos clasificado en tres grandes grupos: el primero son las medidas de posicionamiento y de protesta, que incluyen comunicados de prensa, declaraciones públicas y protestas diplomáticas; el segundo, las medidas consulares defensivas y preventivas, comprenden la protección consular12 y la asistencia consular13 por medio de la asistencia jurídica, un centro de llamadas y el suministro de información; y el tercero, las actuaciones en los procesos judiciales mediante los “amigos de la corte” o amicus curiae. Cada uno de estos grupos son descritos y analizados a continuación al tiempo que se explicita la postura de la cancillería frente a la idea de un posible boicot.
Tabla 2 Tipos de respuestas dadas por el gobierno federal a la SB 1070
| Medidas de posicionamiento y de protesta |
|---|
| Comunicados de prensa y otras declaraciones públicas |
| Medidas diplomáticas de protesta |
| Protesta de Calderón en Washington |
| Medidas consulares defensivas y preventivas |
| Asistencia legal |
| Medidas de información a la ciudadanía: alertas de viaje y guía de viajero; campaña de la red consular en Arizona. |
| Atención telefónica |
| Actuaciones en los procesos judiciales |
| “Amigo de la corte” (amicus curiae) |
Fuente: elaboración propia con base en las diversas fuentes recabadas en la revisión documental y citadas en la bibliografía.
Los comunicados de prensa permitieron al gobierno mexicano posicionarse públicamente en contra de la Ley Arizona e informar anticipadamente sobre las actuaciones que emprendería. El 21 de abril de 2010, dos días después de que la ley fuese aprobada por las cámaras, el gobierno mexicano expuso sus preocupaciones por los efectos negativos que para sus nacionales podría acarrear la aprobación de la SB 1070 y anunció posibles repercusiones sobre las relaciones entre México y Arizona, y más concretamente, en la relación con Sonora, su estado vecino (Presidencia de la República, 2010).
Tras la firma de la ley por parte de Brewer, el 23 de abril de 2010, un nuevo comunicado de prensa lamentaba la firma de la gobernadora y manifestaba que “obliga al Gobierno mexicano a plantearse la viabilidad y la utilidad de los esquemas de cooperación que se han desarrollado con Arizona” (Presidencia de la República, 2010: 23). En posteriores comunicados el gobierno mexicano mostró su satisfacción o disconformidad con las evoluciones de la ley en los tribunales; por ejemplo, mostró su beneplácito con aquellas acciones que detuvieran la entrada en vigor de algunas de las disposiciones de la ley o que las anularan definitivamente.
El presidente Calderón calificó a la SB 1070 de “antihumana, inaceptable, discriminatoria e injusta” (Calderón Hinojosa, citado en Ramos, 2010), se mostró satisfecho con el posicionamiento de Obama en contra de la ley durante su visita a Estados Unidos (Herrera, 2010) y, luego del encuentro en la Casa Blanca con su homólogo estadounidense, realizó una conferencia de prensa conjunta de condena (Ramos y Hernández, 2010).
El gobierno mexicano acudió también a la tradicional herramienta diplomática de la protesta. En este sentido, Calderón señaló como uno de los ejes de actuación el envío de notas enérgicas al gobierno estadounidense (Otero y Anabitarte, 2010) y en su discurso ante el Congreso de Estados Unidos en su visita a Washington en el año 2010 expresó personalmente una protesta respecto de la Ley Arizona.
Como se deduce del contenido de los párrafos anteriores, el gobierno de México diferencia perfectamente a Arizona como causante del conflicto y determina que es con este estado con el que se pueden ver perjudicadas las relaciones. Además, muestra una gran cautela en cada una de las actuaciones para no ser acusado de intervencionista.
La protección y asistencia consular posiblemente haya sido la estrategia más destacada del gobierno mexicano, optando por una actitud defensiva, reactiva y preventiva. La protección consular cuenta con una larga tradición como parte de la política exterior de México (Torres, 2014; SRE, 2014). En las últimas décadas, el incremento de los flujos migratorios, la conformación de una muy destacada comunidad mexicana en Estados Unidos y la diversidad de los retos a los que los mexicanos se enfrentan han exigido que se dediquen más recursos y atención a la protección de los connacionales -especialmente, en situaciones de vulnerabilidad o de violación de derechos.
En el sexenio calderonista, el objetivo noveno del eje 5 -“democracia efectiva y política exterior responsable”- del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 consistió en “proteger y promover activamente los derechos de los mexicanos en el exterior” cuya primera estrategia fue la de “fortalecer la capacidad de protección, asistencia jurídica y gestión de la red consular mexicana” (Presidencia de la República, 2007: 306).
Como respuesta a la SB 1070, la embajada de México y los cinco consulados de México en Arizona multiplicaron sus acciones de asistencia y protección consular con independencia del estatus migratorio de la persona. “La cancillería duplicó en mayo las asignaciones de los consulados en Douglas, Nogales, Phoenix, Tucson y Yuma para aumentar el personal en la zona y brindar la asistencia legal a todos los ciudadanos” (Michel, 2010). A su vez, Calderón se mostró a favor de crear una red de abogados que defendiera los derechos de los inmigrantes (Ramos, 2010). En este sentido, se fortaleció la red de abogados del programa de asistencia jurídica a través de asesorías legales (PALE)14 y la red de abogados consultores.15
Se informó a la comunidad y se atendió el nerviosismo colectivo con datos duros. Escuelas, parques y centros comunitarios se convirtieron en sedes de reuniones informativas en las que los abogados consulares y del Programa de Asistencias Legales Externas (PALE) trabajaron de la mano con los funcionarios consulares para transmitir información puntual y calmar los ánimos (De la Mora y Pinzón, 2014: 196).
También se incrementó la presencia consular en los centros de detención en Arizona y la comunicación permanente con las autoridades federales para conocer cualquier incidente que involucrase a un connacional.
Para coordinar los esfuerzos del gobierno mexicano el subsecretario para América del Norte, Julián Ventura, y el embajador de México en Estados Unidos, Arturo Sarukhán, hicieron una visita de trabajo a Phoenix el 2 y 3 de mayo. El 5 de agosto, la canciller Patricia Espinosa asignó más recursos y personal a sus cinco consulados en Arizona (El Universal, 2010b).
El gobierno mexicano desplegó diversas campañas de información y prevención: un “Alerta de viaje a los mexicanos que visiten, residan o estudien en Arizona”,16 una guía del viajero,17 y una campaña instrumentada por la red consular de México en Arizona: “¿Qué es y qué hacer ante la Ley SB 1070?” (Michel, 2010). También se contó con el funcionamiento de los programas de “consulado móvil” y “consulado sobre ruedas” en Arizona para dar mejor asistencia a los connacionales.
Se puso a disposición de los mexicanos el Centro de Llamadas de Protección para el Estado de Arizona (CLPA) cuyo número telefónico gratuito (1-877-63CONSUL) funcionaba las 24 horas. Este centro de llamadas ubicado en Tucson es un buen ejemplo de la capacidad de aprendizaje y adaptación de las acciones del gobierno mexicano para dar protección a sus ciudadanos en Estados Unidos.18
La protección y asistencia de los intereses de los ciudadanos de un país en el extranjero por medio de los consulados es una práctica universalmente aceptada, que no debe afectar de forma negativa a las relaciones entre ambos países. Además, nuevamente las respuestas estuvieron focalizadas en Arizona, que es donde se llevan a cabo todas las actuaciones de defensa y protección mencionadas. En cualquier caso, la limitación de recursos de la red consular mexicana en Arizona y el desconocimiento entre la ciudadanía de la labor consular, entre otros factores, han supuesto que una gran parte de las familias mexicanas en el estado no tuviesen de facto la posibilidad de beneficiarse de la protección y asistencia consular ofrecida a los ciudadanos mexicanos en aquel estado.
Otra medida emprendida por el gobierno mexicano fue su intervención sui generis en los procesos judiciales mediante los denominados amicus curiae o “amigo de la corte” introducidos ante los tribunales federales (United States District Court, 2010; Court of Appeals for the Ninth Circuit, 2010; Supreme Court of the United States, 2012). En las tres ocasiones México debió justificar el interés que tenía en presentar un escrito de este tipo.19 Esta figura legal permite que un tercero, ajeno al conflicto, aporte de forma voluntaria argumentos de derecho o de otro tipo para colaborar con el tribunal en la resolución del objeto del proceso.20 El recurso al amicus curiae es frecuente en los tribunales federales de justicia de Estados Unidos cuando se decide sobre la constitucionalidad de las leyes y cuando los litigios implican temas tales como los derechos civiles; ambas situaciones se dan en el caso de la Ley Arizona. En suma, la pretensión de México era colaborar con diversos argumentos para que los tribunales declararan inconstitucionales las diversas disposiciones recogidas en la SB 1070.
La interposición del amicus curiae en nombre del gobierno mexicano fue a cargo de Dewey & LeBoeuf LLP, uno de los más grandes despachos de abogados.21 El bufete realizó esta labor de manera pro bono, esto es, sin retribución monetaria y por el bien público (Mystal, 2010).
De acuerdo con Velázquez y Domínguez (2013), la presentación del amicus curiae supone una novedad en la política exterior mexicana que normalmente no interviene en los asuntos internos de otros países, de acuerdo con los principios tradicionales recogidos constitucionalmente. Esta circunstancia excepcional puede deberse a que el principio de “no intervención” se flexibilizó en el ámbito de la política migratoria.22 En este sentido, los “amigo de la corte” pueden interpretarse como una nueva forma de participación en el sistema político estadounidense.
Asimismo, el “amigo de la corte” sirvió al gobierno mexicano para expresarse en contra de tal disposición en Estados Unidos. Pero, además, pudo fungir como un instrumento de legitimación interna ante la opinión pública mexicana al estar actuando de manera más activa en contra de la Ley Arizona.
Por tanto, los amicus curiae, en conformidad con la posición del gobierno de Obama, no parece que puedan tener mayores efectos en las relaciones México-Estados Unidos, dado que no siguen una lógica de represalia sino de uso de los instrumentos legales que el marco de la legalidad estadounidense permite. Esta nueva “estrategia jurídica se siguió en los litigios ante las Cortes federales contra las leyes HB56 de Alabama, HB87 de Georgia, HB497 de Utah, S20 de Carolina del Sur y S590 de Indiana” (SRE, 2014: 27).
De acuerdo con la doctrina, la transcendencia de un “amigo de la corte” es difícil de valorar. En el caso Arizona vs. Estados Unidos los argumentos de la Corte Suprema para anular varias disposiciones recogidas en la SB 1070 fueron los referidos a la jurisprudencia de los diversos tipos de preeemption y no todas las disposiciones fueron derogadas. Ambos hechos apuntan a que este amicus curiae del gobierno mexicano no fue eficaz.
Uno de los aspectos en el que coincidieron varios actores (senadores, congresistas, organizaciones de la sociedad civil) fue el de solicitar al gobierno mexicano que llevara a cabo un boicot sobre Arizona. Sin embargo, no se efectuó ningún tipo de actuación de esta clase. Una pregunta planteada a la titular de la SRE, Patricia Espinosa Cantellano, el 25 de mayo de 2010, permite dar cuenta de la posición del gobierno:
- ¿El gobierno de México va a suspender el comercio con Arizona o algunos componentes del comercio con Arizona, si esta ley entra en vigor sin ningún tipo de acuerdo mutuo?
- México es un país que cree en el libre comercio y siempre está dispuesto a cumplir con sus obligaciones. En ese sentido, desde el gobierno mexicano sería muy difícil pensar que podamos cerrar la frontera y evitar el comercio con Arizona. Estamos muy pendientes de algunas organizaciones y grupos de la sociedad mexicana que están impulsando este tipo de acciones y creo que es decisión de los individuos cómo proceder en sus relaciones económicas con Estados Unidos (SRE, 2010).
Respuestas de las cámaras legislativas
Como ya se dijo, el papel protagónico en la ejecución de las repuestas nacionales a la SB 1070 correspondió al gobierno de México; sin embargo, esto no impidió que las cámaras legislativas de la República, el Congreso y el Senado llevaran a cabo varias acciones ante la aprobación de la Ley.
El Senado envió un respetuoso exhorto a la gobernadora Brewer para que vetara la iniciativa SB 1070 (El Universal, 2010a). Asimismo, conjuntamente con el Congreso exhortó al gobierno a que hiciese “uso de todos los espacios de diálogo diplomático, así como de los instrumentos y mecanismos bilaterales y multilaterales necesarios para defender los derechos y la integridad de los mexicanos que puedan resultar afectados” (Méndez, Garduño y Becerril, 2010). A su vez, le solicitó al Ejecutivo mexicano que boicoteara a Arizona, deteniendo las compras públicas a dicho estado (Gómez y Michel, 2010). También se llevó a cabo una reunión de trabajo entre senadores y la SRE para analizar la situación derivada de la promulgación de la Ley. Además, junto con funcionarios de la SRE, varios senadores realizaron una visita de campo a Arizona para analizar la situación de la comunidad mexicana ante la aprobación de la SB 1070 y se reunieron con organizaciones que defienden los derechos humanos de los migrantes, empresarios, legisladores, etcétera, las cuales emprendieron acciones en contra de la Ley. Por otra parte, senadores mexicanos acordaron con legisladores demócratas de Estados Unidos denunciar la Ley Arizona ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos (Michel, 2010).
El Congreso, por su parte, aprobó un punto de acuerdo que condenaba la Ley Arizona y exhortó al gobierno a que formulara la propuesta correspondiente (Méndez et al., 2010). De la misma forma, los diputados federales exhortaron al boicot contra Arizona a los gobiernos federal y estatales, a comerciantes, transportistas y a la población general (El Universal, 2010c).
Repuestas de los gobiernos estatales
El estado de Sonora comparte una frontera de 625 kilómetros con Arizona y las relaciones entre ambos estados fronterizos se caracterizan por su alta interdependencia e intensidad. Dada esta relación especial, Sonora estaba en una situación complicada en su posible reacción contra Arizona por la aprobación de la SB 1070, pues cualquier medida de boicot que se tomara contra ese estado también le acarrearía consecuencias. En este sentido, la medida del gobernador Guillermo Padrés Elías de cancelar la 51ª reunión plenaria de la Comisión Sonora-Arizona fue en una lógica de protesta simbólica y no significó una ruptura de las relaciones con Arizona (Beyliss, 2010).
Por otra parte, la jornada denominada “Un día sin mexicanos” que convocaron las cámaras de comercio de Sonora y Tamaulipas no tuvo una respuesta contundente de la población, ya que se mantuvo el flujo de connacionales hacia Arizona y Texas (Silva, 2010). Además, algunos grupos empresariales -como las organizaciones del sector hotelero- se opusieron al boicot por considerarlo un arma de doble filo, dado que cualquier medida tomada en contra de Arizona acaba por afectar a Sonora, especialmente a sectores de actividad sensibles al boicot.
Respuestas de la ciudadanía
Para la ciudadanía mexicana la emigración hacia Estados Unidos es un tema relevante, en la medida en que en 2010 algo más de la mitad de la población declaró tener un pariente en el vecino país (52% de acuerdo con el reporte bianual de la encuesta de México, las Américas y el Mundo (González et al., 2011). Además,
[…] los mexicanos piensan que su gobierno debería desempeñar un papel activo en velar por el bienestar de los migrantes mexicanos en el exterior. De los encuestados, 73% afirma que “proteger los intereses de mexicanos en otros países” debe ser “muy importante para la política exterior de México” (González et al., 2011).
Fueron varios los estados mexicanos en los que los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil realizaron manifestaciones en contra de la Ley; asimismo, se llevaron a cabo diversas medidas de boicot en contra de Arizona. Sin embargo, muchas de estas manifestaciones contaron con menos apoyo del esperado y, en muchos casos, no llegaron a prosperar.
Conclusiones y reflexiones finales
El gobierno mexicano optó fundamentalmente por un posicionamiento público en contra de la Ley, la protesta diplomática, las medidas defensivas y preventivas consulares, pero sin sumarse al boicot. En este sentido, la única nota disonante fue su participación en los tribunales mediante los amicus curiae, actuación legal que encaja en la lógica de las medidas que Estados Unidos no considera problemáticas -más aún cuando los intereses de Obama y Calderón en el proceso judicial estuvieron alineados. Además, los “amigos de la corte” permiten que el gobierno mexicano gane legitimidad ante la ciudadanía, al mostrar una postura más activa a favor de la derogación de la SB 1070.
Las respuestas por parte del Senado y el Congreso de la República se centraron en mostrar su desaprobación a la Ley, exigir determinados comportamientos por parte del gobierno mexicano y en el monitoreo de la situación. El estado de Sonora, dada su especial relación con Arizona, realizó acciones de tipo simbólico. Por su parte, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil reaccionaron con manifestaciones contra la Ley y diversas medidas de boicot en contra de Arizona.
Lo descrito en los párrafos anteriores es congruente con la hipótesis de que las respuestas mexicanas estarían focalizadas en Arizona y no seguirían lógicas de represalia para la nación en su conjunto; por el contrario, las diferentes medidas tienen en común el cuidado especial para no afectar las relaciones entre ambos países y no ser tachadas de intervencionistas. Por tanto, las repuestas a la Ley SB 1070 no delatan efectos negativos que merezcan ser destacados sobre las relaciones diplomáticas entre México y Estados Unidos. Siendo esto así, los estados de la Unión Americana podrían formular políticas en ciertos aspectos de la materia inmigratoria sin menoscabo de las relaciones de la federación estadounidense con otros países y, por tanto, se podría avanzar hacia un “federalismo devolucionario” en aspectos de la política inmigratoria que se considerasen oportunos. Permitir a los estados un mayor grado de decisión y actuación en la política inmigratoria conduciría a que los mismos satisficieran mejor sus propias necesidades e intereses, dada la incapacidad que ha demostrado la federación en lo que respecta a la gestión del fenómeno inmigratorio.
Si los estados contaran con más libertad, encontrarían las políticas anti-inmigrantes menos atractivas, en cuanto han demostrado ser perjudiciales para los estados que las aprueban. Así, en The New York Times,Spiro (2012) se manifestó a favor de que la Ley Arizona fuera aprobada en su totalidad, en el entendido de que su mala concepción produciría su propia caída.23 En cierto sentido, fue un señalamiento acertado, ya que la presión de los grupos empresariales tras los boicots económicos impidió que varias propuestas en contra de los inmigrantes indocumentados fueran aprobadas por la Legislatura de Arizona en años posteriores (Sinema, 2012).
Mientras siga habiendo una cifra tan considerable de inmigrantes indocumentados mexicanos residiendo en territorio estadounidense y no se produzca una reforma migratoria a nivel federal,24 una posible estrategia a seguir por el gobierno mexicano consistiría en apoyar a las organizaciones de la sociedad civil que estuvieron promoviendo la aprobación de disposiciones a favor de los inmigrantes indocumentados a nivel estatal, así como dar a conocer a las legislaturas subnacionales las ventajas que supone la adopción de políticas pro inmigrantes.
Sobre el autor
Eduardo Torre Cantalapiedra es licenciado en Administración y Dirección de Empresas, licenciado en Derecho y licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad Complutense de Madrid, maestro en Relaciones Económicas Internacionales y Cooperación por la Universidad de Guadalajara, doctor en Estudios de Población por El Colegio de México (México) e investigador visitante en el Centro de Estudios México-Estados Unidos de la Universidad de California en San Diego (Estados Unidos). Actualmente es becario del Instituto de Investigaciones Jurídicas del Programa de Becas Posdoctorales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Sus líneas de investigación se refieren a la migración internacional y las políticas migratorias. Entre sus publicaciones recientes destacan: “Explaining state and local anti-immigrant policies in the United States: The case of Arizona’s SB 1070” (2016); “Las movilidades interna y de retorno de los varones migrantes mexicanos a Estados Unidos en perspectiva longitudinal (1942-2011)” (2015) en coautoría con Silvia Giorguli; y “Hacia un marco analítico explicativo de las políticas de los estados de la Unión Americana respecto a la inmigración indocumentada” (2015).
