Nota introductoria

La historia de una disciplina intelectual en el marco de las ciencias sociales implica no solo precisar fechas, trayectorias personales o contextuales; también significa incursionar en las motivaciones profundas que permitan explicar los alcances y proyecciones de una etapa en el tiempo para que las generaciones posteriores puedan estar en condiciones de comprender la importancia de la memoria como una pieza central de la cultura, así como para ser capaces de trascender y transmitir un sentido de pertenencia y honrar un origen. Lo anterior implica que el conocimiento se debe contextualizar en su entorno histórico social y motivacional, a efecto de reflexionar en torno a las condiciones de dicha trascendencia y significados públicos (^{Ziman, 1972} y ¹⁹⁸⁵).

En décadas recientes -y justo porque se han dado las condiciones y capacidades institucionales adecuadas para emprender este tipo de estudios- se vive un segundo gran ciclo de análisis que pretende valorar e investigar sobre los orígenes y características evolutivas que han configurado a la ciencia política mexicana.¹ Como lo ha señalado con mucho acierto Josep R. Llobera, uno de los primeros intelectuales iberoamericanos que asumió el reto de valorar el factor de lo histórico en tanto elemento central para entender la esencia y ámbito propios de una disciplina social, antes que nada se necesita ser practicante regular de la disciplina social que se quiere historiar. Esto es, para convertirse en un historiador de una profesión se debe tener clara la trayectoria del campo de conocimiento que se pretende revisar, a partir de que se haya formado primero dentro de ese campo de la ciencia, lo que debe ayudarle a entender entonces cuáles son justamente sus propios dilemas de identidad, y gracias a ello hallar posterior auxilio en las herramientas del análisis histórico. De otro modo, no se puede resaltar o dar importancia a aquello que justamente da sentido y dirección temporal a su campo de conocimiento, lo que paradójicamente para otros, sencillamente, se trataría de un asunto con escaso impacto (^{Llobera, 1989: 15}).

Es por ello que una pieza importante en el estudio histórico de una disciplina científica concreta -como lo es la politología- implica darse a la tarea de rastrear dichos orígenes a efecto de entender los procesos fundacionales y motivacionales de la misma. De ahí que de manera similar a como los antropólogos o los biólogos se preguntan cómo era la primera civilización o quién fue el primer ser humano -cuestiones casi imposibles de contestar con precisión-, en el marco de la historia de las disciplinas sociales tampoco podemos dejar de investigar al respecto. En consecuencia, al plantearse la pregunta acerca de quién fue el primer egresado formal de la disciplina politológica en México, afortunadamente hay forma de responderla. De ello se trata el presente escrito, que intenta describir y rescatar en forma muy provisional quién fue el primer titulado de la politología mexicana, Moisés Ochoa Campos.

Para ello, se analizará tanto el contenido de la tesis que presentó para la obtención del primer grado académico en ciencia política otorgado en nuestro país -que lo sitúa como uno de los analistas pioneros en materia municipal- y se abordarán otros aspectos de su vasta obra publicada.

La Reforma Municipal en México

Concepto y evolución del municipio desde la historia de las ideas políticas

Ochoa Campos define al municipio como una forma sociopolítica que puede ser estudiada desde un enfoque histórico evolutivo y descriptivo funcional. Bajo la influencia de las ideas de Ferdinand Tönnies, Max Weber y Gastón Richard, define al municipio como una forma autárquica y voluntaria de asociación intermedia entre la comunidad vecinal y la sociedad política que termina conjuntándose en el marco de la estructura funcional territorial del Estado. Pero sin lugar a dudas, entre la comunidad y la sociedad, el papel de la autonomía legal y pública del individuo se destaca más en el segundo de los modelos. A estas formas organizativas Ochoa Campos las define como "formas premunicipales" o "municipios naturales" (MOC, 1955a: 21).

En la comunidad, desde sus etapas premunicipales, los vínculos naturales del parentesco y las obligaciones domiciliarias que poseen sus integrantes son mucho más fuertes que en el marco de la sociedad de masas. En ello destacan las diferencias que se dan entre los vínculos tribales o familiares y los de tipo militar o comercial, que obligan entonces a acuerdos más prolongados y que poseen ahora un carácter legal y político (^{MOC, 1955a: 23-26}).

De esta manera, la propia evolución del municipio natural (comunitario) posee y desarrolla entonces sus mecanismos de orden y convivencia convencionales para pasar luego, por las propias razones del crecimiento de la complejidad social (especialmente el comercio), a convertirse en un municipio político, enmarcado ahora en una visión sociocultural que obliga a la creación de instituciones como el Estado, en tanto medio de conciliación y preservación de ese mismo orden comunitario que ya no resulta suficiente preservar por medios propios. Por ejemplo, resulta interesante que Ochoa Campos defina entonces a la Ciudad de México como un "municipio natural", en virtud de que carecía de un carácter político y legal propio al momento de realizar su trabajo. Este asunto es retomado más tarde, al momento de analizar las peculiaridades del estudio configurativo de los municipios-capitales, lo cual implica una condición muy peculiar de cara a la conformación unitaria o federal de los Estados nación (^{MOC, 1955a: 25}).

También hace una mención explícita del paso de las antiguas polis griegas a las Ciudades-estado comunitarias, y de éstas a su vez a los procesos de nacimiento de los Estados nación, en tanto proceso natural que precisamente permitiría destacar que en la actualidad existen casos de Estados sin nación y a la vez naciones sin Estado, en alusión a las posibilidades de integración política reconocidas desde el derecho constitucional público, para lo cual Ochoa Campos menciona los trabajos de Georg Jellinek y del ex presidente José López Portillo y Pacheco (quien fuera uno de los primeros profesores de la asignatura "teoría del Estado" en la ENCPYS). Al mismo tiempo, es interesante ver la recuperación etimológica de la idea del ayuntamiento como institución que, precisamente, reúne ("ayunta") las capacidades de gobierno bajo un mismo órgano o cuerpo colegiado, el cual formaliza dichos nexos y a la vez representa a los propios vecinos devenidos en ciudadanos, es decir, en actores con derecho a intervenir y manifestarse sobre los asuntos propios de la ciudad (^{MOC, 1955a: 26-27}).

Necesidades demográficas y de conservación de la especie son, desde tiempos inmemoriales, las bases que impulsan a la coexistencia y a la formación de espacios de convivencia natural y política. Primero guiados de manera natural, y luego justificados desde el misticismo y las primeras religiones, las razones de la organización política y social actualmente se han visto influidas por la secularización y el individualismo, lo cual sin duda son fuentes de las tensiones actuales de la edad moderna y contemporánea. Lo anterior, a decir de Ochoa Campos, en seguimiento a las ideas de pensadores tan disímbolos como Epicuro, Lucrecio, Polibio y Platón; así como las de Fustel de Coulanges, Lewis Morgan, Federico Engels, Herbert Spencer y llegando finalmente a las de Rudolph Rocker, Oswald Spengler, Franklin Henry Giddings, Adolfo Posada o Gilberto Loyo, en una etapa más actual, marcan en su conjunto las bases que sustentan a la convivencia humana, al dilucidar si son éstas de carácter cooperativo, egoísta o conflictivo. Esto resulta interesante en el planteamiento de Ochoa Campos, por cuanto intenta mostrar que el desarrollo de las estructuras municipales están en íntima vinculación con los rasgos esenciales de la condición humana y sus exigencias de índole política (^{MOC, 1955a: 28-29}).

Otras fuentes interesantes para Ochoa Campos en el desarrollo explicativo del paso de las comunidades primarias (como acontece con las primeras civilizaciones y ciudades de Egipto, Mesopotamia, Grecia y Roma) hasta las civilizaciones complejas del presente, es que se definen justo por las capacidades de la educación (vista como vehículo para la creación de un piso común o densidad moral) y por el acceso a las técnicas, siguiendo las propuestas de Emile Durkheim, V. Gordon Childe o Arnold J. Toynbee. Los municipios, sin duda, son más viables en la medida que puedan garantizar su acceso a dichos recursos para sus integrantes, gracias al asentamiento e intercomunicación entre aldeas y ciudades; la creación de burocracias permanentes y profesionales de la propia gestión urbana; por el desarrollo de un régimen de producción común, sea este agrario, industrial o de servicios; pero sobre todo, a partir de la generación de reglas electivas que permitan la presencia de gobernantes y comportamientos regulados que son aceptados por el pueblo. Estos son los elementos con los cuales Ochoa Campos clasifica a los tres grandes períodos revolucionarios de la civilización (^{MOC, 1955a: 30}).

Lo anterior da paso a la idea clásica de la Ciudad-estado y a la manera en que se recuperará esta característica autárquica en las repúblicas Estado de la Edad Media varios siglos después, cuando la civilización occidental retomó su proceso configurativo, y en donde las formas básicas municipales jugaron un papel central, lo que finalmente logró fijar espacios de convivencia y responsabilidades bajo esquemas constitutivos de gobierno monárquico, pero donde los ciudadanos apreciaban los dones de la participación, la oratoria y la responsabilidad que implicaba ser seleccionado eventualmente para desempeñar algún cargo o magistratura, prácticas que luego se sofisticaron en la época romana, cuando se dio el surgimiento de los pretores y los ediles que dieron fundamento a la institución municipal en calidad de socios y actores ligados (federados) a la estructura general del Imperio. Lo interesante es constatar que los municipios y otras formas organizativas aspirasen a llegar al nivel de ser considerados como ciudades, y así sus habitantes podrían adquirir un estatuto de mayor libertad y autonomía.¹⁵

Al derrumbarse el Imperio Romano, Ochoa Campos resalta que en España permanecieron algunas de esas prácticas, aunque mucho de ello se diluyó con la presencia de los visigodos germánicos, y luego con los califatos árabes. Pese a ello, la resistencia española se logró precisamente por la fundación de ciudades cuyos gobiernos se basaban en la presencia de concejos y la subsecuente elección de alcaldes, los que pudieron generar esquemas de fueros y se regían a su vez con instrumentos legales como las "cartas-pueblas" que hacían prevalecer los derechos de las familias y los clanes reunidos alrededor de los mismos. En su época más avanzada, los municipios españoles, a la usanza de los poblados ingleses, se lograron distinguir por la presencia de cinco rasgos esenciales que Ochoa Campos considera como factores imprescindibles de su funcionamiento: igualdad ante la ley, justicia, inviolabilidad del domicilio, participación de la cosa pública y responsabilidad de los funcionarios (^{MOC, 1955a: 89-95}).

El municipio moderno, como bien lo observa Ochoa Campos, se compone de estructuras y niveles de organización sociohistóricas y culturales muy complejas que deben coexistir -no siempre de manera exitosa- dentro de un marco político institucional, que a veces no es capaz de contender con dicha diversidad, lo cual precisamente es causa de conflictos y luchas locales. Por ello, un desafío constante es la dinámica de institucionalización de las relaciones sociales, y de ahí pasar a su formalización política y que ello esté adecuadamente traducido en un orden cívico integrador que resuelva las necesidades de la colectividad (^{MOC, 1955a: 33-34}).

Por ejemplo, en el texto se rescata lo que podría denominarse una etapa constructiva que el municipalismo español sufrió como producto de su propia unificación, la cual culmina hasta finales del siglo XV con la expulsión definitiva de los moros y en donde algunos de los señores feudales no desean perder privilegios ante la dinastía de poder emergente de los Reyes Católicos; incluso se tienen luchas campesinas promovidas por líderes comuneros (similares a las que se dan en Inglaterra con los llamados "niveladores") en pos de mantener su autonomía territorial y sus fueros (MOC, 1955a: 97-103).

La implantación del municipio en México. Desde la Colonia hasta el siglo XIX

Una vez cubierta esta etapa de análisis contextual de los orígenes histórico culturales del municipio, Ochoa Campos se lanza a desentrañar las condiciones concretas de la evolución municipal en México, siguiendo los argumentos teóricos previos. Al efecto, presenta una valoración secuencial de las etapas a ser tomadas en consideración: la primera, que abarca el período previo a la llegada de los españoles; la segunda, entre 1519 y el siglo XVII, implica la convivencia efectiva entre las instituciones indígenas y españolas; la tercera, que se despliega en el siglo XVIII con el municipio castizo consolidado y las adaptaciones que los criollos comienzan a implementar dentro de los ayuntamientos con aval de la corona española; una cuarta etapa, producto de la influencia liberal francesa, modifica la dinámica organizativa de los municipios que prevalece a partir de 1813 y que se extiende a lo largo del siglo XIX; finalmente, se llega a la quinta etapa, que abarca desde los inicios del siglo XX, en donde Ochoa Campos observa una nueva concepción administrativa, profesional y moderna de los municipios que busca apegarse cada vez más al modelo city management anglosajón, si bien dentro de la Constitución de 1917 se observa la preservación de las formas indígenas y las liberal gaditanas que provienen de la Constitución de Cádiz (^{MOC, 1955a: 107-108}).

Debido a la extensa erudición y detalle con que Ochoa Campos aborda de manera subsecuente cada una de las etapas aquí referidas dentro de su texto, solo me limitaré a glosar algunos aspectos de importancia dentro de cada una de las mismas.

Por ejemplo, resulta importante destacar el análisis legal y político que hace de la implantación del primer municipio en América continental por parte de Hernán Cortés, con objeto de desprenderse de la obediencia del gobernador de Cuba, Diego de Velázquez, y a efecto de poder continuar la expedición con que habría de descubrirse la presencia de tierra firme y de las civilizaciones que habitaban México. Investido de las capacidades otorgadas por el Ayuntamiento de la Villa Rica de la Vera Cruz y de las reglas imperiales vigentes, Cortés pudo seguir adelante con su exploración conforme a la costumbre española de que un ayuntamiento creado desde una jurisdicción territorial naciente tenía en consecuencia capacidades propias conforme a lo que le concedían las ordenanzas en vigor y que le hacían entonces solo obligado a rendirle cuentas directas al emperador Carlos I.

De manera subsecuente, una vez tomado el control de Tenochtitlan, es de señalarse la fundación que Hernán Cortés hace primero del ayuntamiento de Coyoacán en agosto de 1521, el cual pasa a ser el ayuntamiento de la Ciudad de México a partir del 8 de marzo de 1524, fecha del acta más antigua de sesión disponible, y en la cual se conoce que la integración del primer ayuntamiento se componía de un Alcalde Mayor, dos Alcaldes Ordinarios y 8 ediles, más un escribano y mayordomo (^{MOC, 1955: 114}).

Otro elemento interesante es que la regulación para crear municipios fue muy estricta, a efecto de evitar que cualquier persona pudiera hacerse de bienes o tierras, por lo que debía pasar por un período de residencia efectiva de 6 años al menos para poder ser considerado como propietario. Esto, desde luego, no inhibió la dinámica de una colonización que alentaría la exploración y presencia de nuevas ciudades que respondieran al mismo principio de generar una dominación territorial plena a partir del despojo y la explotación hechas sobre los indígenas, aunque no vinieron a ser plenamente legisladas sino hasta 1573 con las ordenanzas de Felipe II. Antes de tal fecha, las disposiciones municipales en la Nueva España tuvieron un carácter provisorio, si bien sirvieron para establecer las características esenciales con que los primeros municipios pudieron fijar los compromisos y prerrogativas que tenían los españoles peninsulares, que emplearon prácticas como las del Adelantado, en la cual el conquistador que sumase nuevas tierras al dominio colonial podía aspirar a la asignación de tierras y una encomienda de indios para su adoctrinamiento y uso en las labores que fueran pertinentes, sea que las instancias fundadas fuesen villas, pueblos, haciendas o presidios; o como ocurrió en el caso de la exploración directa bajo la responsabilidad clerical, que se transformaban en misiones (^{MOC, 1955a: 146-148}).¹⁶

La colonización comienza justo por determinar los elementos de asociación comunitaria como el antecedente sustantivo para ir determinando el modelo de organización política preexistente entre las civilizaciones prehispánicas -sobre todo la maya y la mexica- antes de la conquista en el siglo XVI. Resulta muy encomiable el esfuerzo desplegado por Ochoa Campos para tratar de describir primero la información generada desde la antropología política -a partir de una lectura minuciosa de las obras de autores de la propia era novohispana como Juan de Torquemada o Francisco Javier Clavijero-, y posteriormente más contemporáneos -como Jesús Galindo y Villa, Manuel Orozco y Berra, Gonzalo Aguirre Beltrán o Manuel M. Moreno-, en donde se destaca su análisis del funcionamiento de los calpullis y barrios, así como de algunas de sus estructuras de tribunales de justicia, las cuales -gracias a su solidez basada en sus relaciones productivas y de parentesco- pudieron sobrevivir en el entorno colonial mediante la figura de las mercedes reales que les reconocieron como "repúblicas de indios" o como "reducciones", esto es, a manera de reservaciones (^{MOC, 1955a: 35-41}; 148-149).

En lo relativo al proceso de la conquista y la introducción de los primeros ayuntamientos coloniales, Ochoa Campos destaca la presencia desde los tiempos mismos de la organización originaria de la Ciudad de México, como se ejercía un epicentro legal desde las instituciones vigentes en el imperio mexica, mismas que tenían a Tenochtitlan como sede de una confederación de señoríos, estructuras y divisiones territoriales de pueblos tributarios, de los cuales sabemos muy poco en lo relativo a sus problemas de litigio y jurisdicción, aunque no por ello se puede desdeñar el papel de vínculo que dentro de dichas instituciones poseía el elemento religioso, lo cual es interesante para vislumbrar la idea de definir si los pueblos antiguos de México eran o no enteramente teocráticos en su dinámica política y administrativa. Adicionalmente, la posterior clasificación de los tipos de pueblos y las ya mencionadas reducciones configuró un importante proceso que favorece la construcción de las Leyes de Indias, así como el orden legal bajo el cual estas comunidades pudieron sobrevivir a lo largo del período colonial (^{MOC, 1955a: 200-218}).

De ahí que el texto de Ochoa Campos sea llamativo en este punto, porque destaca que los indígenas de alguna manera pudieron adaptarse a las prácticas institucionales y políticas españolas debido a que tenían costumbres muy similares por cuanto usaban una práctica de reunión o asambleas abiertas para dirimir los asuntos vecinales, y que igualmente se parecían a las dinámicas caciquiles que también imperaban allende del mar, además de que el elemento religioso estaba presente en ambas de alguna u otra forma, si bien ya no centrado en un componente natural, sino en uno más antropocéntrico, como lo era la cosmovisión católica (MOC, 1955a: 47-58).

Las condiciones de implantación de la práctica municipal en la Nueva España pudieron sostenerse -aunque a costa de la limitación expresa de algunas libertades como las de reunión y autorregulación-, sobre todo a partir de 1530, en que se va dando la posibilidad de fijar con claridad una cierta homologación de las fuentes e instancias autorizadas para tener competencia resolutiva en los actos de gobierno y controversias legales que pudieran suscitarse a nivel jerárquico, sobre todo en la etapa en que se define su coexistencia con la Real Audiencia y la Capitanía General, las que luego serían sustituidas por la institución del virrey, nombrado desde la metrópoli española. Y también se destaca la posibilidad de poder comprar abiertamente los cargos concejiles dentro de los cabildos, práctica vigente a partir de 1591 por disposición de Felipe II, si bien no eran heredables. Dicha práctica se sostuvo hasta 1705, cuando fue revocada por Felipe V (MOC, 1955a: 160-161).

Desde luego, resulta interesante recuperar la descripción puntual de las funciones que realizaban los cabildos durante la etapa colonial. Ochoa Campos resalta básicamente las siguientes: el cuidado y el emprendimiento de la obra pública, la supervisión de los mercados, la elevación de propuestas de ley para la aprobación del virrey, así como la provisión y asignación de tierras, siempre y cuando éstas no fuesen revocadas ni por el virrey o las audiencias. De manera específica, por el peso asumido por el Ayuntamiento de la Ciudad de México, su cabildo determinó en forma sustancial los contenidos que adoptarían el resto de los mismos en el espacio de la Colonia, mientras ésta duró hasta los inicios del siglo XIX, cuando se dio paso al movimiento protoindependentista de 1808 que ya posee los trazos de las reformas borbónicas de influencia francesa (^{MOC, 1955a: 165-166}).

De manera posterior, Ochoa Campos hace un recorrido muy profuso para describir la estructura de cargos incorporados en los municipios coloniales, mismos que abarcan una cantidad de funciones amplias y/o concedidas mediante la recaudación de los impuestos correspondientes, sobre todo en relación con los encomenderos y sus intercambios con las Repúblicas de Indios. Destaca así la diferencia entre alcaldes mayores (o corregidores, posteriormente conocidos como intendentes) y los ordinarios que, a diferencia de los primeros, también podían ser electos y no solo designados por la corona, como acontecía con los segundos; y éstos a su vez disponían de sus instancias de apoyo, como los regidores, alguaciles, y otros referentes posteriores como las figuras del Fiel Ejecutor y el Procurador, tanto para los ámbitos de la justicia como para la preservación del orden (^{MOC, 1955a: 175-178}).

Otra importante tradición analizada por Ochoa Campos que se remonta a la época colonial es la de revisar las facultades legislativas que los municipios tenían conferidas por la corona española mediante la expedición de ordenanzas, las cuales también se combinan con el carácter relativamente abierto con que podían ser desarrolladas mediante las sesiones del Cabildo ya referidas. Por otra parte, se menciona la experiencia de los gobiernos capitulares concedidos desde Carlos I, a partir de los cuales se podía dar la reunión de los procuradores de los asentamientos existentes en los cabildos virreinales, lo que Ochoa Campos señala como evidencia de un nivel importante de autonomía legislativa, aunque ello no impidió la permanencia de acciones constantes de injerencia desde la metrópoli española por parte de la Real Audiencia, el Tribunal de la Acordada y la Inquisición, instancias que tenían las funciones de hacer escrutinio de las acciones del virrey y demás funcionarios si se presumía algún desvío, traición o puesta en riesgo de la integridad del reino en dichas tierras (^{MOC, 1955a, 198-200}).

De alguna manera, como bien puede englobarse en una definición acuñada por Ochoa Campos, la práctica política y legal de los cabildos coloniales da pauta para poder llamar a este período como evidencia del llamado modelo de "municipio castizo", en tanto manifestación de la mezcla de costumbres que se presenciaron entre los siglos XVI y XVIII (^{MOC. 1955a: 218-219}).

El municipio y su lento camino hacia el federalismo democrático en México

Posterior a las secciones en que Ochoa Campos situó las etapas del desarrollo de los asentamientos y ordenanzas municipales hacia la etapa final de la Colonia al México Independiente del siglo XIX, en el texto se ejemplifican especialmente lo que llama "el ciclo de influencia francesa", que comienza en el marco de las Reformas Borbónicas, la influencia de la Ilustración plasmada en las Constituciones de 1824 y 1857, y que se prolongaría hasta el período de la dictadura porfirista, para luego definir los elementos contemporáneos que le han sido conferidos al municipio mexicano con el escenario posrevolucionario creado por la Constitución de 1917.

En complemento a la perspectiva liberal, Ochoa Campos también encuentra que los conservadores mexicanos fueron receptivos a sus homólogos franceses, lo cual se constata en tres importantes momentos: 1808, 1836 y 1862, debido fundamentalmente a la fuerza intelectual de la Restauración y la receptividad con que dichas ideas y diseños institucionales fueron adoptados, primero en la etapa final del período colonial y posteriormente durante los episodios inaugurales de nuestra existencia como Estado, lo cual nos hizo debatir en torno a los modelos departamental e unitario del conservadurismo imperial, o bien trasladarnos a la dinámica de división territorial asentada en el federalismo de corte republicano y descentralizado. Esto es, México paradójicamente absorbió tres elementos: el "despotismo ilustrado", el liberalismo revolucionario y la formalización organizativa legal del Estado de corte napoleónico (^{MOC, 1955a: 221}).

Esta suerte de revolución a hurtadillas se deriva a partir de estrategias como la desamortización de los bienes eclesiásticos y comunales, haciendo entonces más poderosa a la hacienda pública y las burocracias centrales del Estado moderno. De manera involuntaria, a decir de Ochoa Campos, el modelo borbónico de Visitaduría General, las intendencias y la definición de las provincias internas con cabildos abiertos de corte informativo (pero con nuevos contrapesos políticos para mitigar la presencia cada vez más dominante de los criollos sobre los peninsulares dentro de los propios ayuntamientos) vinieron entonces a darle un giro muy sustancial a los mecanismos de mayor control que la metrópoli española comienza a demandar de sus colonias hacia finales del siglo XVIII, las que a su vez exigían mayor apertura comercial y autonomía de gestión interna. Este panorama, sin lugar a dudas, mostraba el trasfondo de una pugna que irremisiblemente conduciría a las luchas independentistas, lo cual ocurriría más tarde, bajo el impulso adicional de la lucha de los Estados Unidos de América, que también resulta un factor importante a ser considerado.

Este último punto podría señalarse al paso como una carencia analítica en el trabajo de Ochoa Campos, dado que si bien el modelo organizativo municipal decimonónico es de corte francés y se ve inspirado en la teoría de división de poderes emitida por Montesquieu, la influencia del esquema estadounidense justo se puede ver como un elemento de choque en la conformación constitucional del país, dado que paradójicamente no se adoptaron los mecanismos de tipo más asambleísta y democrático que caracterizaban a la vida comunitaria del vecino norteño y que fueron exaltados por pensadores republicanos como Lorenzo de Zavala, por ejemplo. Ochoa Campos con todo, define que el nacimiento del municipalismo moderno en México precisamente se da con la asonada nacionalista abierta por el Ayuntamiento de la ciudad capital en 1808, bajo la influencia del contractualismo y el iusnaturalismo rousseaunianos cuyos líderes, Francisco Primo de Verdad y Melchor de Talamantes, aprovecharon la invasión francesa y la abdicación de Fernando VII como medio para aplicar las tesis de la soberanía popular y declarar así su preferencia por la restauración borbónica, o bien emprender el camino hacia la independencia total, dado que ya no había pacto ni vínculo legal a ser respetado (^{MOC, 1955a: 224-228}).

El tema de la soberanía popular se extendería entonces hacia una interpretación más radical como la construida primero por Miguel Hidalgo y Costilla, pero que indudablemente aterriza con toda su fuerza ideológica al principio con Ignacio López Rayón y luego con José María Morelos y Pavón, cuyas obras Elementos Constitucionales y Sentimientos de la Nación serían piezas centrales para reproducir la influencia de la Constitución liberal de Cádiz de 1812, llegando así a un documento de enorme significado como lo termina siendo la Constitución de Apatzingán de 1814, donde los cabildos ocupan, por vez primera, un papel de suma importancia estratégica como base no solo de la organización política, sino como fuente de implantación concreta de un programa humanista y social que amparaba desde la abolición de la esclavitud hasta la vindicación de los valores supremos del ciudadano y el pueblo. Para el caso de la propuesta independentista, el proceso dio entrada a la idea de elegir mediante voto directo y universal a los integrantes del cabildo, así como determinar su no reelección y que la integración de los mismos fuese cada año (^{MOC, 1955a: 244-245; 261}).

El impacto del movimiento soberanista, basado en el retorno de la potestad política y de representación a los ayuntamientos que ya no se obligaban a reconocer a la autoridad considerada ilegal e ilegítima, dio pauta también a la iniciativa de generar un Congreso Americano (defendido por cada una de las corrientes proindependentistas con mayor o menor énfasis) para dar paso a las nuevas naciones surgidas desde el continente, aunque tampoco dejaba de considerar la posibilidad de formar una patria grande, como lo llegaron a pensar Simón Bolívar y los demás libertadores sudamericanos, quienes se vieron impelidos a desplegar ejercicios similares, los que si bien tuvieron que esperar un mayor tiempo de lucha a partir del propio devenir de la península, el impacto generado -sobre todo por el liberalismo político de la Constitución de Cádiz- sería, como ya se mencionó líneas atrás, el factor decisorio para trazar las rutas que el municipalismo vendría a ocupar en nuestras respectivas dinámicas nacionales (^{MOC, 1955a: 254.256}).

Sin embargo, Ochoa Campos no se muestra tan positivo con uno de los rasgos configurativos del movimiento constitucional gaditano, como lo sería la creación de las jefaturas y prefecturas políticas que, a su parecer, vinieron a distorsionar los alcances obtenidos por los propios cabildos y ayuntamientos, considerándolas incluso como antidemocráticas (^{MOC, 1955a: 257}). De hecho, la presencia de estas estructuras -prestadas de la concepción napoleónica y de la posterior etapa restauracionista francesa- ofrecieron la pauta para colocarlas como mecanismos claros de control sobre los propios ayuntamientos, en tanto se les imponía un funcionario supervisor desde el poder central y la reducción del control sobre sus recursos hacendarios, elementos cuya implantación en México durante la parte final de la Colonia (e incluso en la era independiente), Ochoa Campos considera que dejaron como rasgo negativo del sometimiento de los cabildos y ayuntamientos, y que finalmente heredaron a los municipios que le sustituyeron a lo largo de todo el siglo XIX, en tanto la figura de las jefaturas políticas como apoyo a la acción de los gobernadores se mantuvo más o menos intacta durante las administraciones liberales y conservadoras, llegando incluso a su punto más alto durante la etapa de la dictadura porfirista.

A partir de la obtención de la independencia, la vida municipal en México adquiere una dinámica oscilante que Ochoa Campos procura describir partiendo precisamente de las expectativas que la organización política debió debatir constantemente, sobre todo en sus primeras décadas de existencia. La conformación del tipo de Estado (república o imperio) y de gobierno (unitario-centralista o federal) marcó dinámicas que le hicieron moverse desde la presencia de los municipios libres hasta las juntas departamentales en tanto mecanismos configurativos del poder político en las localidades. De igual manera, se destaca el hecho de que, a diferencia de la decisión tomada por los Estados Unidos de América respecto a crear una nueva ciudad capital ex profeso para asentar los poderes federales, prevaleció el principio de incorporar un Distrito Federal dentro de los límites de la capital del país ya existente, lo cual justo denota la dificultad histórica de separar el peso histórico y político de la Ciudad de México, respecto de la necesidad de tener un espacio simbólico que sirviera como asentamiento auténtico y separado de los poderes federales, como podría verse hoy en día con el caso de Brasil, por ejemplo (^{MOC, 1955a: 265}).

A partir de 1824, el dilema del estatuto jurídico, la representación y la elección de las autoridades del Distrito Federal marcan un importante punto de discusión que Ochoa Campos admite como no resuelto dentro de la dinámica política del país, ya que su literal absorción y tutelaje por parte del congreso y el gobierno federal han marcado hasta ahora un entramado institucional que se mimetiza con el carácter mismo de la Ciudad de México, con lo que el resto del país se mantiene en una clara desigualdad de tratamiento y alcances. A pesar de ello, Ochoa Campos describe con mucha minuciosidad la evolución de las prácticas, bandos y ordenanzas que se fueron aprobando a lo largo de las administraciones liberales y conservadores del siglo XIX.

Por ejemplo, resalta que las Bases Constitucionales de 1836, dieron pauta a una recuperación del formato municipal, incluido el carácter electivo popular de los mismos, si bien formaban parte de los departamentos que tenían a su gobernador y los prefectos distritales, y a su vez los llamados subprefectos de partido de los cuales dependían los ayuntamientos y los regidores que los conformaban. En este proceso, se tuvo la extinción del Distrito Federal, el cual pasó a formar parte del Departamento de México y se mantuvo así hasta 1846 con sus respectivas municipalidades. La restauración federalista subsecuente solo duró hasta 1853, cuando bajo el mando del presidente Antonio López de Santa Anna se regresó al esquema centralista, haciendo que la porción territorial de la Ciudad de México se incorporara a lo que se llamaría Distrito de México y donde incluso se avanzaría en un conjunto de disposiciones relativas a la supresión completa de sus ayuntamientos, cuestión que precisamente se detuvo debido a la revolución liberal de Ayutla (^{MOC, 1955a: 274-275}).

Como puede verse, la confusión y continuos golpes de fortuna en que el país se mantuvo inmerso durante sus inicios, generó que éste tuviera condiciones poco óptimas para definir una correcta operación de las municipalidades. Ni siquiera el esfuerzo ordenador de los liberales con la expedición de la Constitución federal de 1857 (solo interrumpida por el período de la intervención francesa y el imperio) logró aterrizar en un esfuerzo tendiente a darle una verdadera inserción operativa a los municipios dentro del entorno territorial y legal basado en dicho esquema federalista, dado que no se modificó el esquema de gubernaturas, jefaturas y prefecturas, y solo se restauró el régimen del Distrito Federal y sus municipios, a los que nuevamente se les confirió el derecho de elegir a sus autoridades políticas.

Pese a ello, la Constitución del 57 avanzó en la idea de recuperar y devolver a cada estado la posibilidad de organizarse sobre bases municipales, una cuestión lograda con la permanencia de los ayuntamientos de ciudad aunque, por otra parte, tienen la severa afectación de que no pueden generar ingresos propios en materia de impuestos, como lo implicaba primordialmente la posibilidad de instalación de aduanas internas y cobro de alcabalas. A decir de Ochoa Campos, los cambios liberales propuestos para revitalizar a los municipios quedaron sepultados precisamente porque no se desprendieron de las jefaturas políticas, ni de los distritos y las prefecturas, herencias claras del centralismo y que incluso se refuerzan durante el período del emperador Maximiliano de Habsburgo, donde se regresaría al esquema de departamentos (el Distrito Federal quedó nuevamente disuelto siendo ahora parte del Departamento del Valle de México) y con el nombramiento directo de sus funcionarios, incluidas las cabezas de los ayuntamientos aunque con la excepción de los regidores, de quienes se aceptó su elección mediante voto popular (^{MOC, 1955a: 294-302}).

A la caída del segundo imperio, los gobiernos liberales dieron margen a que los municipios pudieran contraer deuda interna y externa con el fin de relanzar sobre todo la economía de las grandes ciudades, aunque estos procesos fueron fuertemente regulados desde la instancia federal, que desde esa época tendió a centralizar la dotación de los recursos tanto a los estados como a los municipios, condición que se mantiene desde entonces hasta la actualidad. La restauración del Distrito Federal fue definida en 1868 y se regresó al esquema de elección directa de sus autoridades. Con mayor o menor énfasis, la permanencia del régimen de jefaturas políticas, prefecturas y municipios, significó un esquema híbrido más o menos generalizado a lo largo del territorio nacional, pero que al paso del tiempo no conllevó esquemas innovadores a decir del propio Ochoa Campos, lo cual explica en parte la realidad fuertemente centralizada en que el país terminó siendo atrapado de nuevo por el peso de la pirámide presidencial del poder por parte de Benito Juárez, pero sobre todo con Porfirio Díaz, quien minó aún más la acción de los municipios con la presencia de las llamadas Juntas Auxiliares, a través de las cuales se comenzaron a generar las obras públicas (MOC, 1955a: 335).

De esta manera, el arribo al siglo XX pone en evidencia que la institución municipal permanecía notoriamente abandonada. La lucha revolucionaria abierta por Francisco I. Madero y demás pensadores críticos del régimen dictatorial resultaba clara en su objetivo: proponer la desaparición de las jefaturas y prefecturas políticas para dar paso a una emancipación plena de los gobiernos municipales, y hacer valer una auténtica soberanía popular (MOC, 1955a: 350). Por ello, resulta extraño que tal nivel de acuerdo existente entre todas las fuerzas revolucionarias no fuera plasmado en el Congreso Constituyente de 1917 a partir de la discusión del artículo 115, que intentará atender de manera puntual dicha demanda.

Los esfuerzos de actores como los hermanos Jesús y Ricardo Flores Magón, Emiliano Zapata o Venustiano Carranza se colocan dentro de la línea que autoriza a recuperar desde las autoridades municipales todas aquellas dotaciones de terreno que pudieran haber quedado abandonadas, e incluso se le confiere a dichas autoridades la capacidad de expropiación con fines de utilidad pública. Desde la instancia municipal puede decirse que el proyecto revolucionario pretendía una reconstrucción organizativa desde su base más natural e inmediata, partiendo así de redimensionar las facultades que el viejo artículo 109 de la Carta Magna de 1857 no había incluido en materia municipal. La primera medida destacada es la expedida por Venustiano Carranza el 26 de diciembre de 1914 (conocido como el Decreto 8 en materia de libertad municipal), y a partir de la misma se deriva la propuesta original que el jefe constitucionalista presentó al Congreso Constituyente reunido en Querétaro en 1916-17, por cuanto se propone la inclusión expresa del municipio libre como base directa de la organización político territorial de los estados, con lo que se eliminaban todas las figuras intermedias formales e informales que existían hasta ese momento.

La propuesta original se enriqueció por el propio Constituyente con la adición de una fracción segunda, la cual pretendía otorgar competencias financieras, fiscales y de enseñanza, entre las más reclamadas durante el propio debate interno de comisiones. En esa misma propuesta se pretendía incluir una definición específica de las relaciones que debían guardar los diversos órdenes y niveles del Estado en un contexto federal. El nivel de profundidad alcanzado en los debates del Constituyente, profusamente comentados por Ochoa Campos en su texto, hacen ver que éste no fue parco ni en calidad ni en contenido, ya que en buena medida se estaba definiendo uno de los aspectos más sentidos y anhelados especialmente por los defensores de la equidad hacendaria, mientras que otros seguían invariablemente la idea de lograr un espacio político que permitiera a los ciudadanos tanto un ejercicio cabal de sus derechos como la reducción de la verticalidad del despotismo histórico, por lo que a la mencionada fracción segunda se le dio un giro al incluir que, en caso de existir conflictos sobre el cobro, asignación y uso de los recursos entre federación, estados y municipios, tales podrían ser dirimidas en los tribunales.

Sin embargo, a pesar de los argumentos pertinentes de los propulsores de esa fracción segunda -entre ellos Heriberto Jara- y después de un prolongado debate, dicha propuesta de adición fue retirada, con lo que el artículo 115 se aprobó en los términos originales presentados por Carranza (^{MOC, 1955a: 384}). Para Ochoa Campos, la omisión de la libertad económica del municipio representa justamente una de las tareas inconclusas del Constituyente, y que al momento de redactar su tesis aún no había sido atendida, ya que las reformas y adiciones posteriores a ese artículo -hechas en los años 1928 y 1933- solo aludieron a la naturaleza política de la no reelección de los presidentes municipales (MOC, 1955a: 388) Muchos años tendrían que pasar hasta la reforma constitucional emprendida en 1983 por el presidente Miguel de la Madrid en esta materia, precisamente exaltada por Ochoa Campos en uno de sus últimos escritos (^{Ochoa Campos, 1984/85: 26}).

Mención aparte merece el tratamiento que recibió el tema del Distrito Federal en ese mismo Constituyente, ya que adicional al primer decreto ya mencionado que expidió Carranza en la materia municipal, definió la plena competencia a manos del Congreso de la Unión para reglamentar todo lo relativo a dicha parte de la Federación, facultad consagrada en el artículo 73, fracción VI. La cuestión grave, a consideración de Ochoa Campos, era la decisión de que el Ejecutivo Federal pudiera designar y remover libremente al Gobernador del Distrito, si bien se mantenía el régimen de elecciones directas para los ayuntamientos.

La acción derivó en la aprobación de una nueva Ley Orgánica del Distrito y los Territorios Federales expedida por Carranza el 13 de abril de 1917. Sin embargo, esto abrió el camino para avanzar en la expropiación final de la representación popular en la entidad, en tanto el proceso se cerró con la reforma constitucional de 1928 impulsada por el presidente Álvaro Obregón al derogar la organización política municipal del Distrito Federal para convertirlo en un departamento dividido en delegaciones, cuyos titulares serían designados por el Poder Ejecutivo. Esta reforma se vio acompañada de la respectiva reforma a la Ley Orgánica de 1917 ya mencionada anteriormente (^{MOC, 1955a: 392-394}).

Posteriormente, se daría una nueva reforma constitucional a la fracción VI del artículo 73 constitucional en 1940, de la cual se derivó a su vez la derogación de la Ley Orgánica de 1917, para crear así en 1941 una Ley Orgánica ya solo aplicable a regular al entonces Departamento del Distrito Federal. Cabe decir que dicha reglamentación era la vigente cuando Ochoa Campos realizó su tesis, por lo que incluyó un extenso análisis de su organización y competencias, con particular atención en las tareas de los delegados y de lo que vendría a configurarse como su Consejo Consultivo, en tanto mecanismo de opinión complemento a la labor del titular del Departamento y a la cual también se adicionaba, a falta de participación política, la acción de las llamadas asociaciones promejoramiento de las colonias (^{MOC, 1955a: 400-420}).

De manera muy lacónica, Ochoa Campos reconoció que el impacto del artículo 115 constitucional solo se reflejó en una transcripción acrítica y literal del mismo en el marco de las cartas fundamentales dentro de las demás entidades federativas, por lo que mucho de la fuerza y condiciones que se esperaría de la vida municipal se encontraba ciertamente minimizada, desaprovechada por el espíritu de la Revolución Mexicana en la materia (^{MOC, 1955a: 423-425}).

Si bien Ochoa Campos señaló con propiedad los avances y méritos que ello produjo para tratar de darle al modelo federalista de ahí derivado una base más sólida, a su vez destacó que precisamente uno de los factores aún pendientes en la consolidación del carácter autónomo municipal se deriva de la ausencia de una ley orgánica de carácter reglamentario que hiciera plausibles las atribuciones generales descritas en el artículo 115, si bien el texto abordaba precisamente una valoración de las iniciativas entonces existentes en el congreso mexicano sobre la materia, mismas que pretenden alentar la colaboración vecinal y el desarrollo de las Juntas de Mejoramiento Moral y Cívico, así como las Juntas Federales de Mejoras Materiales (^{MOC, 1955a: 451-473}).

Ahora bien, el texto de Ochoa Campos posee el mérito adicional de ofrecer una descripción puntual de las condiciones generales que guardaban los municipios desde un punto de vista económico a partir del análisis de los datos del Censo Poblacional de 1950, lo que le permitió hacer una clasificación muy precisa del tipo de unidades y asentamientos existentes, así como ubicar la distribución de los entonces 2344 municipios registrados, mismos que consigna como muy aislados y limitados en su potencial de desarrollo en tanto que apenas había 24 municipios en el país con una población superior a los 50 mil habitantes -descontando desde luego al propio Distrito Federal- al tiempo que consigna que solo 174 de ellos poseían poblaciones entre 25 mil y 50 mil ciudadanos (^{MOC, 1955a: 429}).

De ahí que destacara la importancia de las acciones de la Comisión Nacional de Planificación, la cual se orientaba a generar las condiciones para impulsar una política de poblamiento más racional, así como para atender y apoyar los proyectos de desarrollo que permitieran mejorar la integración de los municipios en todo el país.

El hecho es importante, pues para él la viabilidad económica del país se encontraba claramente limitada tanto por los referidos problemas del aislamiento y dispersión territorial como por la falta de una auténtica independencia financiera de buena parte de los municipios. Ochoa Campos ilustró la desigualdad municipal mediante la exposición de los ingresos que obtiene cada estado por la vía municipal, y muestra la disparidad de recursos fiscales que hay con datos de 1951 entre la federación (78.5%), los estados (18.47%) y los municipios, a los cuales apenas corresponde 3.03% del total (^{MOC, 1955a: 435}).

Ochoa Campos apuntó que esta situación resultaba paradójica ya que, al observar con detenimiento, existía una pirámide inversa en lo relativo al nivel de extracción y carga fiscal que los estados y los municipios aportaban a la federación -la cual ciertamente los devuelve en forma de bienes y servicios estratégicos como salud, vivienda, educación y agua-, pero que no parecía ser congruente al observar la carencia de obra pública importante, sobre todo en los estados más pobres y desiguales del país, como lo ejemplifica con el caso de su natal Guerrero, donde sorprende el dato que aporta respecto a que en 1939 había siete municipios de dicha entidad con un presupuesto anual menor a los 500 pesos, siendo el más pobre Metlatonoc, que registraba solo 68.20 pesos de ingreso anual propio. El dato pareciera ser trivial aquí, pero sorprendentemente los censos realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) siguen registrando precisamente a este municipio como de los más pobres de México en pleno siglo XXI.

A partir de ese contexto, Ochoa Campos propone tomar las siguientes acciones de política pública para alentar económicamente a los municipios: a) hacer un uso más eficiente del Decreto de Cancelación de Adeudos Municipales de 1954 generado por el presidente Adolfo Ruiz Cortines; b) mejorar y ampliar los proyectos de zonas libres, para así alentar el comercio, la industrialización y el poblamiento de las zonas fronterizas, y c) generar proyectos de inversión a partir de expedir una Ley de Crédito Municipal para Servicios Públicos (^{MOC, 1955a: 439-440}).

A lo anterior, Ochoa Campos reconoce y suma los aportes críticos que los partidos políticos entonces vigentes tenían sobre la temática municipal, en tanto el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido Popular reconocían la importancia de impulsar no solo los encuentros de ayuntamientos, sino de propiciar la formación de asociaciones permanentes entre los mismos, no solo a efecto de que pudieran intercambiar experiencias, sino para que ello permitiera la suma de fuerzas y capacidades para emprender proyectos comunes, particularmente la creación de infraestructura, caminos y comunicación (MOC, 1955a: 450).

En su extenso apartado de conclusiones llama la atención que Ochoa Campos apuntara entre sus propuestas que la viabilidad de los municipios también debía pasar por el retorno a las prácticas de cabildo abierto, permitir la introducción de mecanismos como la revocación del mandato de las autoridades electas; el derecho de iniciativa y de promoción de referéndum, a efecto de que toda ley sea sujeta a la ratificación directa de los ciudadanos, los cuales también deben tener el derecho a objetar o protestar una ley antes de su puesta en vigor. Sin lugar a dudas, estos elementos propositivos muestran el valor y vigencia que varias de estas demandas mantienen hasta nuestros días, las cuales comienzan apenas a ser atendidas en el marco de la vida nacional.

Ochoa Campos también aboga por una evaluación sobre la viabilidad de los municipios, a efecto de hacer las fusiones necesarias y así fortalecer su pertinencia política y económica, pero procurando respetar sus especificidades culturales, de manera muy especial en el caso de las comunidades indígenas asentadas en este tipo de unidades administrativas.

Finalmente, con respecto al régimen del Distrito Federal, si bien Ochoa Campos señala su relativo acuerdo sobre la injusta falta de ejercicio en materia de derechos políticos de un sector importante de la población asentada en la Ciudad de México, observa como complejo deshacer y reordenar las interacciones y dinámicas que el propio modelo del Distrito Federal ha acumulado desde la supresión de sus ayuntamientos, lo cual se dificultaría todavía más con la existencia de dos tipos de autoridad en un mismo espacio, como lo serían las de tipo local y federal, a menos que se diseñara la salida definitiva de las segundas, o bien se tuviera que definir un perímetro expreso para el asentamiento de los poderes federales en un espacio propio, cosa improbable dadas las condiciones de la Ciudad de México y su dinámica de urbanización y poblamiento, lo cual refleja un nivel de lectura realista no desdeñable a la luz de la complejidad y condiciones que incluso al día de hoy se siguen revisando para intentar responder a la problemática que tiene la capital del país y su régimen de organización hasta el momento actual (^{MOC, 1955a: 493-495}).