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Revista mexicana de ciencias políticas y sociales

versión impresa ISSN 0185-1918

Rev. mex. cienc. polít. soc vol.58 no.218 México may./ago. 2013

 

Dossier

 

Reformas electorales y coherencia ideológica de los partidos políticos en Colombia, 1986-2013*

 

Electoral Reforms and Ideological Coherence of Colombian Political Parties, 1986-2013

 

Julián Arévalo** Gabriel Angarita Tovar*** Wilber Jiménez Hernández****

 

** Economista y Politólogo. Economista de la Universidad Externado de Colombia. Magister en Economía de la Universidad Nacional de Colombia. Doctor en Ciencia Política de la Universidad de Boston. Profesor e Investigador de la Universidad Externado de Colombia, (Colombia). Codirector del Centro de Investigación en Economía Política de la misma Universidad. Entre sus publicaciones destacan: "An Institutional Theory of Direct and Indirect Rule"; "Assessing health system performance: A model-based approach" y "Gradual Nash Bargaining with Endogenous Agenda: A Path-Dependent Model". Sus principales temas de investigación son: política comparada, economía política, resolución de conflictos. Correo electrónico: julianj.arevalo@uexternado.edu.co

*** Economista, Universidad Externado de Colombia. Investigador de la misma Universidad, (Colombia). Correo electrónico: gabriel.angarita@est.uexternado.edu.co

**** Economista, Universidad Externado de Colombia. Investigador en la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, (Colombia). Correo electrónico: wjimenez@fedesarrollo.org.co

 

Recibido el 24 de febrero de 2013
Aceptado el 6 de marzo de 2013

 

Resumen

Este artículo muestra la evolución del sistema de partidos colombiano en las dos últimas décadas. Para ello se enfoca en los temas, ideologías y divisiones partidistas de una muestra representativa de congresistas de las últimas cuatro legislaturas. Se utilizan las técnicas de análisis factorial y análisis de función discriminante y la base de datos de las Élites Parlamentarias de América Latina. Este artículo muestra un efecto positivo de la reforma política de 2003 sobre la coherencia ideológica de los partidos y los movimientos políticos colombianos en el ámbito del Congreso de la República. También se discuten las reformas electorales posteriores a la luz de estos hallazgos.

Palabras clave: reforma electoral; sistema de partidos; coherencia ideológica; reforma política.

 

Abstract

This article sets out changes which the Colombian party system experienced throughout the last two decades. It focuses on the topics, ideology and party divisions present in a representative sample of the last four legislatures' congress members. This study is based on factorial and discriminate analyses, making use of the Latin American Parliamentarian Elites database. This article holds that the 2003 political reform had a positive effect on Colombian parties' and social movements' ideological coherence within Congress. Electoral reforms are also discussed in the light of these findings.

Keywords: electoral reform; party system; ideological coherence; political reform.

 

Introducción

Durante los últimos años, parte de la escena política latinoamericana se ha caracterizado por una creciente debilidad de sus partidos políticos, una estigmatización generalizada de los mismos y el ascenso de líderes carismáticos con más poder que aquellos partidos a los que pertenecen. Algunas investigaciones explican este fenómeno como resultado del alto poder que concentraron algunos partidos tradicionales (Coppedge, 1997), la insatisfacción generalizada con las formas de participación y ejecución de las funciones representativas, acompañada de grandes problemas de rendición de cuentas y legitimidad (Siavelis, 2009), o una desconexión de los partidos frente a la sociedad civil (Luna y Zechmeister, 2005; Luna y Altman, 2011).

Una consecuencia indeseable de esta situación es que muchos políticos buscan alejarse de las formas convencionales de participación política, para lo cual destacan las virtudes de ser candidatos independientes y de participar en movimientos personalistas, con lo que contribuyen a profundizar la crisis de los partidos y a un mayor detrimento de las instituciones políticas (Arévalo, 2012).

Este trabajo tiene como punto de partida que un sistema de partidos con coherencia ideológica es un requisito para el proceso de consolidación democrática, en tanto ofrece un marco para la representación y gobernanza de este tipo de sistemas políticos (Linz y Stepan, 1996; Diamond, 1999), a la vez que considera que los partidos permiten la canalización de las demandas de la población hacia los poderes públicos y transforman las distintas preferencias de los ciudadanos en plataformas programáticas (Prieto, 2010).

Kitschelt, Hawkins, Luna, Rosas y Zechmeister (2010) definen un sistema de partidos estructurado programáticamente como aquel en el que todos o la mayoría de los partidos desarrollan lazos con el electorado a partir de sus agendas ideológicas, lo cual es fundamental en la reducción de los costos que representa para el electorado la búsqueda de información sobre los candidatos a cargos de elección popular. De igual forma, la coherencia ideológica de los partidos facilita los procesos de respuesta y rendición de cuentas por parte de los políticos, y elude las complicaciones inherentes a un sistema de partidos débil (Ames y Smith, 2010).

Durante buena parte de la segunda mitad del siglo XX, Colombia se caracterizó por un sistema bipartidista donde los tradicionales partidos Liberal y Conservador controlaban la vida política de la Nación. La crisis política y de representación generada por esta situación, motivó el inicio de reformas que buscaban dar mayor apertura al sistema político, pero que al mismo tiempo fueron aprovechadas para la creación de múltiples partidos y movimientos, generando una importante desinstitucionalización política y el ascenso del personalismo (Pizarro, 2002; Dargent y Muñoz, 2011). Como resultado de esta situación, a partir de 2003 el país se embarca en un proceso de reformas dirigidas a fortalecer los partidos políticos. La reforma política de 2003, tema central de esta investigación, ha sido complementada con reformas posteriores, todas ellas apuntando en la misma dirección.

A partir del análisis estadístico de encuestas a miembros del Congreso colombiano durante las legislaturas en el período 1994-2010, sobre temas económicos, políticos, sociales y morales -y su comparación a lo largo de cuatro legislaturas- este artículo argumenta que más allá de reducir el número de partidos y listas al Congreso, la reforma política de 2003 tuvo el efecto adicional de mejorar la coherencia ideológica de los partidos políticos colombianos en el ámbito del Congreso de la República. Esto es, heurísticamente, que el grado de similitud de las respuestas de dos congresistas pertenecientes al mismo partido o movimiento político a preguntas sobre su ideología, es mayor que aquél entre dos congresistas de partidos o movimientos políticos diferentes. Vale la pena enfatizar que este estudio se refiere exclusivamente al ámbito del Congreso de la República, ya que a nivel regional las dinámicas que afectan el funcionamiento de los partidos políticos, son bastante diferentes.

En la siguiente sección se presenta la evolución reciente del sistema electoral colombiano haciendo especial énfasis en las reformas introducidas en el año de 2003. Seguido a esto, y recurriendo a las técnicas de análisis factorial y análisis de función discriminante, se presentan la metodología y los resultados principales de este estudio; posteriormente se considera una hipótesis alternativa frente a la mejora en la coherencia ideológica encontrada a partir del posible efecto que un líder personalista como Álvaro Uribe Vélez pudo tener sobre esta variable. Finalmente, se presenta una breve discusión sobre algunas reformas posteriores a 2003 hechas al sistema electoral, y en la última sección se exponen las conclusiones y reflexiones del estudio.

 

Evolución del sistema electoral colombiano

Hasta finales del siglo pasado, el régimen político colombiano había sido considerado como el de mayor continuidad institucional en la historia de América Latina (Archer, 1995: 164). Sin embargo, el grado de penetración de los partidos en la vida política del país fue tal que estos terminaron siendo bastante rígidos a la vez que presentaron importantes dificultades para reaccionar ante los cambios del ambiente político (Archer, 1995: 199). Se trata de un fenómeno similar a lo que se conoce en la literatura como 'partidocracia', en el sentido de tener partidos políticos que monopolizan el proceso electoral y dominan el proceso legislativo (Coppedge, 1997).

Entre 1958 y 1991, la democracia colombiana fue clasificada con frecuencia como una democracia "restringida" o "controlada". Hasta 1991, las limitaciones a la democracia derivaban de las restricciones y la competencia políticas introducidas por los pactos del Frente Nacional de 1957 y que rigieron la vida política del país durante el período 1958-1974 (Bejarano, 2011). Este período se caracterizó por el cierre de espacios políticos y electorales para movimientos y partidos diferentes al Liberal y al Conservador, y la dificultad en la canalización de las demandas de amplios sectores de la población, lo que a su vez se tradujo en malestar social e inestabilidad política (Bushnell, 2007). Prueba de este inconformismo se encuentra en los altos niveles de abstencionismo que han caracterizado las elecciones en Colombia (Pécaut, 2006). Roll (2003) califica a este sistema como de tipo consocional bipartidista, e ilustra cómo los acuerdos entre los dos partidos dominantes generaron múltiples problemas que hacia mediados de los ochenta terminaron en una profunda crisis política y de representación.

Como resultado de lo anterior, el sistema electoral colombiano comenzó a modificarse significativamente desde mediados de los 80 y comienzos de los 90. Durante el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), se propuso garantizarle a la oposición ciertos derechos hasta entonces negados, se promovió la descentralización política, se anunció la modernización de la Registraduría Nacional del Estado Civil -encargada de la administración del sistema electoral- y se promulgó el Código Electoral (Sarabia, 2003).

Estas reformas iniciales fueron acompañadas por transformaciones fundamentales incorporadas en la Constitución de 1991 y las leyes posteriores -en particular la ley de partidos de 1994-. No obstante, para algunos autores, estas transformaciones sólo terminaron generando un sistema bipartidista fraccionado, sin ideología alguna y en trance hacia modelos entonces no identificados (Roll, 2003: 156). Esta situación imposibilitó cualquier intento de disciplina partidista, dificultó la coordinación entre los poderes ejecutivo y legislativo, e impidió la formación tanto de una coalición de gobierno estable, como de una oposición coherente con la capacidad de supervisar al gobierno y de ofrecer una alternativa viable al mismo (Bejarano, 2011).

Ejemplo de lo anterior es que en su trabajo sobre sistemas de partidos en Latinoamérica para finales de siglo, Kitschelt et al. (2010: 95) identifican a Colombia como el único país de su muestra para el cual no es posible encontrar dimensiones ideológicas sobre las cuales agrupar a los congresistas de los distintos partidos.

Esta situación empieza a cambiar a partir de 2003, cuando se lleva a cabo una reforma política que incluye temas como los requisitos para alcanzar la personería jurídica, las listas que pueden presentar los partidos que aspiran al Congreso de la República, la financiación estatal de los partidos políticos y la democracia interna de los mismos, entre otros. Esta reforma apuntó hacia el fortalecimiento de los partidos y la estructuración del sistema de partidos, y ha sido complementada con otras reformas posteriores.

Así, la historia reciente del sistema electoral colombiano se puede agrupar en tres grandes períodos: el primero (1958-1982) se caracteriza por el contexto del bipartidismo Liberal-Conservador asociado al Frente Nacional y a los primeros años luego de su terminación formal. El segundo período (1982-2002), por una apertura del sistema político que condujo a la aparición de una multiplicidad de partidos y movimientos políticos que resultó en una creciente dificultad de los partidos de actuar como verdaderas colectividades que canalizaran las demandas de los ciudadanos. El tercer período (a partir de 2003) se ha caracterizado por un esfuerzo en crear reglas que permitan institucionalizar y fortalecer los partidos políticos. En esta sección se presentan las reformas institucionales resultantes de la crisis política de Colombia durante los años ochenta, y que estuvieron orientadas a mejorar la representación, reducir el clientelismo y facilitar las condiciones de existencia para partidos y movimientos políticos. Se inicia con la presentación de los cambios generales que introdujeron las reformas de finales de los ochenta y comienzos de los noventa (que no fueron modificadas sustancialmente en los años subsiguientes). Luego se presentan aquellas que fueron el centro de discusión en la reforma política de 2003 y que estuvieron orientadas a atacar la profunda desinstitucionalización del sistema de partidos sufrida por el país hacia finales del siglo pasado y comienzos del presente.

 

Reformas electorales relativamente estables

Las principales reformas electorales que han permanecido relativamente estables en el periodo de análisis de esta investigación son la elección popular de alcaldes y gobernadores, las circunscripciones electorales para la elección del Congreso, la pérdida de investidura de los congresistas, la doble vuelta presidencial y la restitución de la vicepresidencia.

Hasta 1986, únicamente en las elecciones regionales se elegían diputados y concejales; estas elecciones se llevaban a cabo de forma simultánea a las legislativas. El Presidente de ese momento, Belisario Betancur, promovió la descentralización política en términos de la elección popular de alcaldes -hasta entonces designados por los gobernadores de cada departamento- quienes a su vez eran designados por el Presidente. Esta iniciativa surge de la combinación de varios aspectos: la posición minoritaria del partido de gobierno nacional en las entidades sub-nacionales (O'Neill, 2005), la intención de adelantar negociaciones con grupos armados ilegales (Eaton, 2006), y la presión de múltiples movimientos sociales (Buenahora, 1996; Vargas y Sarmiento, 1997). Tras estas reformas iniciales, en la Constitución de 1991 se aprueba la elección popular de gobernadores, al tiempo que se desligan las elecciones regionales de las elecciones legislativas.

También como resultado de la nueva Constitución de 1991, la circunscripción electoral para la elección del Senado pasa de ser de carácter departamental a una de carácter nacional. Con esto se buscaba atacar las redes clientelistas y particularistas, así como facilitarle la tarea electoral a partidos y movimientos restringidos a distritos departamentales de tal forma que pudieran adquirir votos en todo el territorio nacional (Botero, 1998). La elección de los miembros de la Cámara de Representantes sigue siendo de circunscripción departamental, pero incluye nuevos departamentos, al igual que una circunscripción electoral para Bogotá. Aparecen también las circunscripciones especiales para Senado y Cámara de Representantes: dos Senadores adicionales por las comunidades indígenas y cinco Representantes por grupos étnicos, minorías políticas y colombianos residentes en el exterior.1 El excelente desempeño de los movimientos no tradicionales en la elección de la Asamblea Nacional Constituyente, que alcanzaron entre el 41.9% y el 63.4% del total de los votos (dependiendo de a quiénes se incluya), le dio la razón a quienes afirmaban que la ampliación de las circunscripciones electorales serviría al propósito de facilitar el acceso de las minorías políticas a las corporaciones públicas (Sarabia, 2003).

Otro rasgo importante de las reformas llevadas a cabo durante esta coyuntura es la referente a la pérdida de investidura, que consiste en una sanción jurídico-política que desarrolla el principio de moralidad de la función pública y es independiente de la sanción legal que el acto del congresista pueda causar. Entre las causales más frecuentes de pérdida de investidura se encuentran el tráfico de influencias y la indebida destinación de dineros públicos.

Finalmente, se restableció la figura del Vicepresidente luego de su eliminación en la reforma Constitucional de 1910. Su objetivo es que sea éste quien reemplace al Presidente en sus ausencias temporales o absolutas; a partir de entonces la elección del Presidente y Vicepresidente es por mayoría absoluta con un mecanismo de segunda vuelta.

 

Reforma Política de 2003: principales elementos Antecedentes

Las reformas electorales comentadas han permanecido relativamente invariables y permitieron ciertos avances en el sistema político colombiano: la elección popular de alcaldes y gobernadores dio vida a la demandada descentralización política (Falleti, 2010); la aparición de la circunscripción electoral nacional para el Senado colaboró para que partidos distintos a los tradicionales pudiesen acceder a dicha Cámara (Botero, 1998: 322); y la irrupción de la pérdida de investidura dio los primeros pasos en busca de las herramientas para moralizar y depurar el Congreso (Restrepo, 2007: 43).

Adicionalmente, uno de los objetivos principales de la Asamblea Nacional Constituyente de 1990, era la generación de garantías para la formación y sostenimiento de nuevos partidos políticos distintos a los dos tradicionales, así como dar espacio a la representación de las minorías,2 por lo cual se relajaron las condiciones para la incursión de partidos y movimientos políticos. Una consecuencia de esto fue el crecimiento explosivo en el número de partidos políticos y listas a cargos de elección popular, que resultó en una creciente dificultad de los partidos de actuar como verdaderas colectividades que canalizaran las demandas de los ciudadanos. Autores como Pizarro (2002: 359), calificaron el sistema de partidos colombiano hacia finales del siglo pasado como "el más 'personalista' del mundo". La atomización que vivió el sistema de partidos colombiano durante el cambio de siglo se caracterizó por una reducción del peso electoral de los partidos tradicionales -en particular el Conservador- y el crecimiento masivo, aunque inestable, de terceras fuerzas (Pizarro, 2002: 361).

En este sentido, una de las principales debilidades de los partidos colombianos tras las nuevas reformas radicó en su pérdida de poder de nominación. A partir de la Constitución de 1991, los políticos se nominan a sí mismos, organizan su campaña, diseñan su estrategia electoral y recolectan fondos de forma autónoma; los partidos, por su parte, quedan relegados a dar avales a los diferentes candidatos. El escenario pasó de ser uno en que los partidos elegían a sus candidatos a uno en que los candidatos eligen a sus partidos (Pizarro 2002: 367-369, Londoño, 2010).

En abril de 2003, los partidos tradicionales colombianos -Conservador y Liberal-presumiblemente los más afectados por la crisis institucional, con el apoyo de los denominados congresistas independientes, impulsan una reforma política orientada a establecer barreras más fuertes a la creación de partidos (Holguín, 2006).3 Con esto se esperaba que los partidos más estructurados, los que han tenido más arraigo en la sociedad y dependen menos de una figura carismática, resultaran beneficiados. El gobierno de ese momento, en cabeza de Álvaro Uribe -que había iniciado su carrera dentro del Partido Liberal pero que llegó a la presidencia como independiente-se oponía a la reforma ya que de cierta manera iba en dirección contraria al referendo que se proponía por esa misma época y que tenía objetivos similares a los de esta reforma (Prieto, 2010).

A continuación se presentan los principales elementos constituyentes de esta reforma, junto con sus motivaciones específicas y algunos de sus efectos.

 

Personería jurídica y umbral

Para que un partido o movimiento político4 esté formalmente constituido y pueda acceder a todas las prerrogativas que ofrece el Estado, debe tener personería jurídica. Previo a la reforma política de 2003, de acuerdo con la Ley 130 de 1994, ésta se podía obtener de tres formas diferentes: con 50.000 votos en la última elección al Congreso; consiguiendo representación dentro del mismo; o acreditando un respaldo popular con 50.000 firmas. Ahora bien, al ser estos requisitos fácilmente superables -la base electoral en 1994 era de cerca de siete millones cuatrocientos mil votantes; y en 2002 de más de once millones de votantes- se dio vía libre a la proliferación de las llamadas "microempresas electorales".5

Ante este escenario, la reforma política de 2003 se propuso generar una metodología para que los partidos demostraran su vigencia en el marco de la representación política. Con este propósito, se estableció que la única vía para que los partidos obtuvieran -y mantuvieran- la personería jurídica, sería consiguiendo no menos del 2% de los votos válidos en las elecciones al Congreso. Además, se acordó que ese mismo porcentaje sería el umbral que debería obtener una lista para poder participar en la repartición de curules. En el caso de las circunscripciones de minorías, éstas tan sólo requerirían conseguir representación en el Congreso para obtener y mantener su perso neríajurídica.6

De acuerdo con la votación en la selecciones legislativas de 2006, ese 2% representa algo más de 180.000 votos, requisito mucho más exigente de conseguir que las 50.000 firmas requeridas antes de la reforma. Esta mayor exigencia hizo que se pasara de casi 60 partidos o movimientos políticos en 2002 a 16 en el 2006, y al 2 luego de tas legislativas de 2010 (Figura 1). 7

El efecto del umbral fue evidente para las elecciones al Senado de 2006. Sólamente la mitad de los partidos que se presentaron a elecciones lograron superarlo y de esta forma conseguir representación. Además, es de destacar que la otra mitad se caracterizó por estar predominantemente compuesta por movimientos personalistas que se vieron destinados a desaparecer o a reestructurarse luego de no haber conseguido su personería jurídica (Rodríguez-Raga y Botero 2006).8

 

Listas únicas, bloqueadas y voto preferente

La Constitución de 1991 no estipuló el número de candidatos o de listas que un partido podía presentar para una contienda electoral, con lo que cada partido estaría en capacidad de presentar varias listas simultáneamente. No obstante, a pesar de que tampoco había una disposición legal respecto a si las listas debían ser bloqueadas o no, hasta 2003 el régimen electoral previó que fuesen listas bloqueadas (Vanegas 2008: 131); es decir, los partidos estipulaban el orden de los candidatos en las listas, sin que el elector pudiese modificarlo.

Con respecto a las listas múltiples, se interpretó que éstas estimulaban una mayor fragmentación de los partidos políticos. Al presentar múltiples listas, con distintos candidatos para los mismos puestos, se propiciaron divisiones internas en los partidos: los líderes de cada lista realizaban campañas por separado, y no era extraño que unos hicieran campaña en contra de otros.

A partir de lo anterior, en el planteamiento y debate de la reforma política hubo consenso sobre el establecimiento de listas únicas, de tal manera que los partidos, al sólo poder presentar una lista, deberían llegar a acuerdos sobre su conformación y así evitar la fragmentación. Ahora bien, probablemente el punto más álgido de toda la discusión reformista se situó en si dichas listas únicas habrían de tener un orden fijo en sus candidatos (lista bloqueada) o si dicho orden podría ser modificado por el elector (voto preferente). Finalmente, se aprobó una figura sui generis en los sistemas electorales, según la cual cada partido tiene la capacidad de decidir si usa o no el voto preferente. Las críticas no se hicieron esperar: se entendió que en vez de crear una regulación seria del quehacer de los partidos, se les estableció un menú de posibilidades que confunden aún más a la ciudadanía (Vanegas, 2008: 133).

Los efectos de disminuir la oferta electoral desbordante por medio de las listas únicas -en conjunto con el umbral y los requisitos de personería jurídica- han sido contundentes: en 2002 participaron para el Senado 63 partidos y movimientos políticos, entre los cuales aportaron 319 listas, mientras que para 2006 se presentaron 20 partidos con sus respectivas 20 listas únicas. Como se vio en la Figura 1, esto tuvo un impacto importante sobre el número de listas, así como en aquellas que obtuvieron la personería jurídica, es decir, las listas ganadoras.

La inclinación por el voto preferente en buena medida evidencia el arraigo personalista en la política colombiana. En las elecciones al Senado de 2006 tan sólo uno de cada cinco electores dio un voto de partido; adicionalmente, nueve de las diez listas ganadoras de curules hicieron uso de la opción de voto preferente. La única lista bloqueada que alcanzó al menos una curul -presentada por el Movimiento mira, el cual tradicionalmente promociona el voto de partido- fue la que obtuvo la votación más baja y por poco no supera el umbral del 2%.

 

Organización Democrática de los Partidos

La Constitución de 1991 estableció que la ley no podría establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos. El tema de la democratización interna quedaría pospuesto, más allá de que al Estado le fuera asignada la tarea de colaborar con la realización de consultas internas para escoger candidatos y con la elección democrática de directivos (De la Calle, 2008). Ante esta premisa constitucional, el desarrollo legal -Ley 130 de 1994- tan sólo demarcó que los partidos políticos podían realizar consultas internas o populares para la toma de decisiones. Es decir, a los partidos políticos se les dio plena autonomía en su organización.

Este escenario de excesiva libertad en el funcionamiento de los partidos, según el cual éstos podían decidir si hacían consultas internas o no, no generaba garantías para que sus afiliados y simpatizantes participaran en las decisiones que los afectaban. Los seguidores del partido no podían participar en la conformación del mismo, de sus directivas, listas o candidatos. De esta forma, se estimaba una carencia en la organización democrática de los partidos (Vanegas, 2008: 108).

Con el objetivo de superar esta problemática, la reforma política transformó la premisa constitucional sobre cómo se organizaban los partidos. La nueva fue un poco más clara aunque no necesariamente redujo su ambigüedad: "los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente".9 Así, se generó un nuevo modelo de organización dentro de los partidos al incorporar formas más reales de participación de los afiliados y simpatizantes en la toma de decisiones.10

 

Financiación de partidos y campañas políticas

Colombia aplica la financiación mixta tanto para los partidos y movimientos, como para las campañas electorales, pues concurren aportes públicos y privados. La reforma política de 2003 introdujo importantes cambios en términos de la financiación de partidos y movimientos políticos. En este respecto, la transformación más importante incorporada por esta reforma fue el aumento en 2.7 veces de los recursos del Estado destinados al financiamiento de los partidos y movimientos con personería jurídica, frente a los recursos destinados en 2003.

Así mismo, la reforma estableció que la cuantía de la financiación de las campañas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica sería por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el costo del transporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de correo. Igualmente, introdujo la financiación por parte del Estado de los espacios institucionales en radio y televisión.

Con la reforma política de 2003 los gastos del Estado para la financiación directa de partidos y movimientos políticos se incrementaron de manera importante: en 2003 se invirtieron $7.9 billones, mientras que para 2004, este costo ascendió a $29.6 billones, y para 2011 fue de $26.3 billones (Restrepo, 2011).

Dicha reforma también incluyó la financiación de las consultas internas de los partidos mediante el mecanismo de reposición por votos depositados, así como la pérdida de investidura por violación de topes, y la prohibición de la financiación de partidos y campañas por parte de personas naturales o jurídicas extranjeras.

Algunos autores consideran que en Colombia la participación del Estado en la financiación de partidos y campañas ha creado unas bases mínimas de equidad y ha permitido una apertura democrática importante probablemente como respuesta al dominio del bipartidismo tradicional (De la Calle, 2003).

 

Otras transformaciones en la reforma política de 2003

Desde la reforma Constitucional de 1968, las curules en Colombia se repartían mediante la fórmula electoral del cociente natural, o método Hare. Esta fórmula presenta el problema de que no logra repartir todas las curules en primera instancia, por lo cual se requiere establecer un mecanismo que otorgue los escaños sobrantes. Ante esta complicación, la reforma política de 2003 estableció como fórmula para repartir las curules la cifra repartidora, o método D'Hondt. Esta nueva fórmula electoral implica que cada partido obtendrá por medio de la votación de su lista tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en su votación.11 Aparte de que la cifra repartidora asigna eficientemente todas las curules, esta reforma también tiene prevista la promoción de la unión de fuerzas en las elecciones: entre más votos consiga la lista de un partido, más veces estará contenida la cifra repartidora, más curules obtendrá y mayor será su representación dentro del Congreso.

La reforma política de 2003 también tomó medidas explícitas para dar avances en la coherencia en el comportamiento de los militantes de los partidos políticos. Es así como surgieron las iniciativas para la actuación en bancadas y la prohibición a la doble militancia que, sin embargo, no fueron causales de inhabilidad para acceder a cargos de elección múltiple,12 ni tampoco de pérdida de investidura.13 Ahora bien, posteriores reformas políticas, como se expondrá más adelante, dieron avances en la generación del marco regulador de estos dos principios.

Como se ha mostrado, la reforma política de 2003 tuvo importantes efectos en la reducción del número de partidos y de listas al Congreso de la República (Rodríguez-Raga y Botero 2006; Botero, 2006). Giraldo y López (2006), por ejemplo, destacan el marcado proceso de agrupación y depuración del sistema de partidos a nivel de la Cámara de Representantes y apuntan a la Reforma Política de 2003 como su principal causa.

En la siguiente sección se hace una evaluación estadística del impacto de la reforma política de 2003 sobre la coherencia ideológica de los miembros de los partidos y movimientos políticos colombianos en el ámbito del Congreso de la República.

 

Datos y análisis cuantitativo

En esta sección se presenta la evolución del sistema de partidos colombiano antes y después de la reforma de 2003; se analiza la evolución en la coherencia ideológica de los partidos políticos colombianos por medio de las técnicas de análisis factorial y análisis de función discriminante. Para esto se utilizan las respuestas de una muestra representativa de congresistas en las legislaturas que comprenden el período de 1994 hasta 2010; se utiliza la base de datos del Proyecto Élites Parlamentarias de Latinoamérica (pela Project) de la Universidad de Salamanca.

Para este trabajo se siguió la metodología empleada por Kitschelt et al. (2010):14 se incluyen únicamente aquellos partidos cuyo número de miembros en el legislativo es igual o mayor a ocho; como resultado de esto, el número de observaciones en la legislatura de 1994-1998 es de 55, y se incrementa progresivamente hasta alcanzar 98 en la de 2006-2010. A partir de un total de más de 80 preguntas incluidas en la encuesta, se seleccionó un subconjunto de acuerdo a la metodología desarrollada por los autores mencionados. Así, en cuanto a los temas económicos, las variables incluidas son: privatización de la industria, privatización de los servicios, control de precios, creación de empleo, provisión de vivienda, seguridad social, seguro de desempleo, cobertura de servicios básicos, más armas menos mantequilla, inversión norteamericana e inversión Unión Europea. Las variables de tipo político son: democracia como sistema de gobierno, partidos políticos son necesarios, elecciones mejor sistema y corrupción como problema. Las variables concernientes a temas morales y religiosos son: aborto, divorcio, ir a la iglesia y religiosidad. Finalmente, en cuanto a temas sociales, las variables incluidas son: crimen una amenaza, justicia funciona, revueltas sindicales una amenaza, violencia un problema, importancia derechos de las minorías e importancia del medio ambiente.

La descripción detallada de cada una de estas variables, indicando la pregunta realizada y los valores correspondientes a las respuestas, aparece en el apéndice al final del artículo.

 

Métodos

En su importante estudio de los sistemas de partidos latinoamericanos, Kitschelt et al. (2010) utilizan las técnicas de análisis factorial y análisis de función discriminante para analizar el grado de coherencia ideológica de los sistemas de partidos; para el caso de Colombia, los autores incluyen los datos correspondientes a la legislatura de 1994 a 1998. En este trabajo, luego de replicar tales resultados, se realiza un análisis similar para las legislaturas subsiguientes; esto permite ver la evolución de la coherencia ideológica antes y después de promulgada la reforma electoral de 2003.

El análisis factorial es una técnica que permite representar un número relativamente grande de variables en términos de un número relativamente pequeño de variables hipotéticas (factores). En este sentido, se entiende que muchas de las variables presentan algún grado importante de correlación, y que esta correlación es mayor en algunos subconjuntos de variables; tal observación permite construir unos factores que den cuenta de la correlación observada entre las diferentes variables (Kim y Mueller, 1978a, 1978b). Así, es usual que al analizar una base de datos con cerca de 30 variables, como se hace en este artículo, la variabilidad observada pueda explicarse por medio de tres o cuatro factores que resumen esta información.

Por su parte, el análisis de función discriminante permite identificar si las diferencias observadas entre las observaciones están asociadas a grupos específicos (Klecka, 1980); en el caso que se investiga en este artículo, el análisis de función discriminante permite determinar si luego de encontrar temas que dividan a los congresistas de una legislatura, tales divisiones están asociadas a divisiones entre partidos políticos, o si más bien estas divisiones se encuentran al interior de los partidos (Rosas, 2005).15

 

Resultados: Análisis factorial

La Tabla 1 muestra un resumen de los resultados del análisis factorial de las cuatro legislaturas incluidas en este estudio. En cada columna se reportan únicamente las cargas factoriales mayores que 0.5; el número entre paréntesis corresponde al factor que agrupa las variables. Al final de la tabla aparece la proporción explicada por cada uno de los factores y el número de observaciones.

 

Legislatura 1994-1998

En los resultados del análisis factorial para la legislatura de 1994-1998 se encuentran cuatro dimensiones ideológicas -o factores- que dividen a los congresistas colombianos. El primer factor está caracterizado por variables económicas; el segundo factor por variables morales y religiosas, junto a una variable de tipo económico; el tercer factor por variables de tipo ley y orden junto a una de tipo moral; y finalmente aparece una última dimensión que se relaciona con la importancia de los derechos de las minorías y del medio ambiente, junto a una variable de tipo ley y orden.

Dentro del primer factor, que captura el papel del Estado en la economía, se encuentran las siguientes variables: privatización de la industria, control de precios, creación de empleo, provisión de vivienda, provisión de servicios básicos, y seguro de desempleo. Se encuentra que aquellos congresistas que se posicionan en contra de la privatización de la industria, tienen opiniones favorables sobre la provisión de empleo, vivienda, servicios básicos y seguro de desempleo por parte del Estado. Es decir, valores más altos en este factor están asociados a posiciones económicas tradicionalmente asociadas con los partidos de izquierda. Asimismo, es de destacar que el primer factor da cuenta de cerca del 19% de la varianza común en el espacio ideológico.

El segundo factor está caracterizado por variables religiosas, particularmente las variables: soy religioso e ir a la iglesia. No obstante, también aparece una variable de tipo económico que corresponde a la posición con respecto a la inversión norteamericana, lo que indica un traslape de las dimensiones económica y religiosa: aquellos congresistas que se consideran a sí mismos más religiosos y asisten más frecuentemente a servicios religiosos, normalmente tienen posiciones más favorables con respecto a la inversión proveniente de Estados Unidos.

La tercera dimensión, que comprende temas de ley y orden, consiste en las variables: justicia funciona, crimen como amenaza, revueltas sindicales como amenaza y divorcio. Al igual que con el factor 2, se encuentra que esta dimensión se traslapa con una variable de tipo religioso: divorcio.

Finalmente, la cuarta dimensión agrupa las siguientes variables: importancia derechos de las minorías, importancia medio ambiente y violencia como problema. Aquellos congresistas que abogan por los derechos de las minorías igualmente lo hacen por el medio ambiente y consideran que la violencia es un problema.

Como se puede observar, dados los resultados en las cuatro dimensiones, se evidencia cierto traslape entre las variables de tipo económico, político y religioso, que muestra que aquellos congresistas con posiciones más religiosas, tienen una postura favorable sobre la inversión extranjera y discordante con respecto al funcionamiento de la justicia. Estos resultados son similares a los presentados por Kitschelt et al. (2010).

 

Legislatura 1998-2002

En la legislatura de 1998-2002, nuevamente se encuentran cuatro dimensiones que permiten diferenciar a los legisladores. Dentro del primer factor se encuentran variables de tipo económico y social (control de precios, creación de empleo, provisión de vivienda, seguro de desempleo, importancia derechos de las minorías e importancia del medio ambiente). Los congresistas a favor de la intervención del Estado en la economía resaltan la importancia de respetar los derechos de las minorías y de respetar el medio ambiente.

El segundo factor está determinado por variables económicas, y específicamente temas relacionados con la inversión extranjera; el tercer factor está dominado únicamente por variables de tipo religioso; y en el último factor corresponde a variables con respecto a la privatización de la industria y servicios. Cabe mencionar que durante esta legislatura, los temas relacionados con ley y orden no aparecen dentro de ningún factor, indicando que en ese momento no se encontraron diferencias importantes entre los congresistas en cuanto a sus posturas frente a este tema.

 

Legislatura 2002-2006

Durante este período, únicamente se observan dos factores que dividen ideológicamente a los congresistas; varios de los temas cruciales en legislaturas pasadas -religiosos, ley y orden-pierden relevancia. En el primer factor se agrupan las variables correspondientes a seguro de desempleo, provisión de vivienda, importancia derechos de las minorías, importancia del medio ambiente y corrupción como problema. El primer factor tiene una capacidad predictiva del 31%, el valor más alto observado en los diferentes factores. El segundo factor agrupa temas relacionados exclusivamente con la inversión extranjera.

 

Legislatura 2006-2010

En la legislatura de 2006-2010, siendo la primera después de que entrara en vigor la reforma de 2003, se encuentran tres factores que separan ideológicamente a los congresistas de la muestra. En el primer factor se agrupan variables de tipo económico -provisión de seguro de empleo, abastecimiento de servicios básico, seguridad social y la promoción de empleo-; aquellos congresistas que consideran que el Estado debe proveer un seguro de empleo, igualmente consideran que el Estado debe abastecer los servicios básicos, la seguridad social y promover el empleo. Este primer factor tiene un poder predictivo del 24%. Legisladores con un alto puntaje en el primer factor defienden puntos de vista económicos tradicionalmente atribuidos a la izquierda.

El segundo factor está determinado por variables asociadas a temas relacionados con derechos de las minorías y el medio ambiente: congresistas que tienen una posición desfavorable con respecto a los derechos de las minorías, de igual manera consideran que la conservación del medio ambiente no es importante. Finalmente, el tercer factor agrupa variables de carácter religioso y de ley y orden (aborto, divorcio, religiosidad y el crimen como amenaza). De esta manera, los congresistas que no están a favor del aborto ni del divorcio, son bastantes religiosos y son más proclives a considerar el crimen como amenaza.

 

Fuerza Ideológica

Para revisar la evolución temporal de la división ideológica y tener una medida que permita comparar las legislaturas de forma que podamos analizar el impacto de la reforma de 2003, se toma la noción de fuerza ideológica desarrollada por Kitschelt et al. (2010). Se analiza la evolución de la fuerza ideológica en las dimensiones económica, religiosa y de régimen político. Esta medida consiste en tomar las variables incluidas en cada grupo de preguntas, tomar el promedio de los valores absolutos de las cargas factoriales de cada una de las variables incluidas en esta dimensión para cada uno de los factores, y tomar el valor más alto de los observados. Así, a manera de ejemplo, la dimensión económica está conformada por las variables: privatización de la industria, privatización de los servicios, control de precios, creación de empleo, provisión de vivienda, seguridad social, seguro de desempleo, cobertura de servicios básicos. Al computar este indicador para la primera legislatura, se realiza el promedio de las variables incluidas en esta dimensión para los cuatro factores observados; el primer factor tiene una puntuación de 0.53, el segundo 0.12, el tercero 0.11 y el último 0.13, con lo cual se toma como puntaje de la dimensión económica la puntuación del primer factor 0.53.

La dimensión de régimen político incluye las variables: democracia mejor sistema de gobierno, partidos políticos necesarios, elecciones mejor sistema e importancia derechos de las minorías; y la dimensión religiosa agrupa las variables: aborto, divorcio, asistencia a la iglesia y religiosidad. La evolución de los indicadores de fuerza ideológica en estos tres temas aparece en la Figura 2. Como allí se observa, las dimensiones económica y religiosa presentan un deterioro sostenido que sólo cambia su tendencia luego de la reforma de 2003; es decir, antes de ésta, cada vez era menor la importancia de los temas económicos y religiosos como factores que generaran diferencias ideológicas entre los congresistas de la muestra. Estos temas recobran su importancia luego de la reforma política de 2003. Por su parte, los temas políticos son en general menos importantes como generadores de divisiones a lo largo de todo el período de análisis, y ni la desinstitucionalización de finales de siglo ni la reforma de 2003, logran impactar su fuerza de forma importante.

 

Resultados: análisis de función discriminante

Los resultados del análisis de función discriminante para las legislaturas estudiadas generan un número reducido de dimensiones activas de competencia electoral, tal como lo sugiere la literatura sobre sistemas de partidos (ver, por ejemplo, Downs (1957), Kitschelt (2007) o Kitschelt, et al. (2010)).

 

Resultados: Análisis de función discriminante

Como se mencionó anteriormente, el propósito del análisis de función discriminante es determinar si las dimensiones que dividen a los congresistas encontrados con el análisis factorial, se traducen en diferentes bloques de partidos políticos.

La Tabla 2 muestra los resultados del análisis de función discriminante para las cuatro legislaturas. Para facilitar la interpretación de los resultados en la tabla solo se reportan las funciones discriminantes cuyos A de Wilks son estadísticamente significativos. De igual forma, en cada columna sólo se reporta el coeficiente estructural de cada variable que sea mayor que el punto de corte, que para este caso se establece como el 40% por encima del promedio de los valores absolutos de todos los coeficientes estructurales; en la primera legislatura el punto de corte es 0.66, de tal manera que únicamente se reportan los coeficientes mayores a este número. Adicionalmente, se reportan los autovalores y las correlaciones canónicas.

La dimensión que aparece permite distinguir entre los dos partidos presentes en esta legislatura y combina diferentes elementos. Específicamente, los congresistas del Partido Conservador se consideran a sí mismos más religiosos, no perciben la violencia como un problema, favorecen la privatización de la industria, la intervención del Estado en la creación de empleo y provisión de vivienda, y se oponen al control de precios; los congresistas de la base de datos pertenecientes al Partido Liberal tienen posiciones contrarias a éstas.

 

Legislaturas 1998-2002 y 2002-2006

En las dos siguientes legislaturas, correspondientes a los periodos de 1998-2002 y 20022006, a pesar de que se observan diferencias ideológicas entre los congresistas, éstas no se traducen en divisiones a nivel de los partidos políticos. Las dimensiones encontradas sólo son estadísticamente significativas al 19%, por lo cual en la Tabla 2 no se reportan los coeficientes estructurales. Los resultados obtenidos en el análisis de función discriminante para estas legislaturas reiteran la falta de organización a nivel ideológico por parte de los partidos observada en los resultados del análisis factorial y de fuerza ideológica.

 

Legislatura 2006-2010

En la legislatura de 2006-2010, el análisis de función discriminante subraya que las diferencias observadas en los legisladores se traducen en dos dimensiones ideológicas partidistas.

La primera dimensión permite clasificar un grupo de partidos con posiciones más favorables con respecto a la privatización de los servicios, que no consideran que el Estado deba proveer seguridad social, que rechazan el aborto como una opción legal, que consideran que el crimen no es una amenaza, que califican favorablemente la labor adelantada por la justicia, observan las elecciones como un buen mecanismo, y no consideran que la corrupción sea importante. Dentro de este grupo de partidos se encuentra el Partido de la U y el Conservador. Por otra parte el partido Liberal y Polo Democrático están asociados con posiciones contrarias con respecto a estos temas, y Cambio Radical con posiciones más moderadas.

La segunda dimensión distingue entre el Partido Conservador -que no considera conveniente la inversión proveniente de EE.UU ni de la Unión Europea, está en contra del aborto, concibe que la justicia no funciona adecuadamente y no considera la violencia como un problema-, y el Partido de La U, con posiciones opuestas a estas. Por otro lado, con posiciones más moderadas frente a estos temas, se observa a los partidos Liberal, Cambio Radical y Polo Democrático.

La distinción encontrada en la dimensión 2 entre el Partido Conservador y el Partido de La U -clasificados como los dos más a la derecha del espectro ideológico, de acuerdo con la dimensión 1- coincide con otros estudios recientes que enfatizan al menos dos tipos de derecha: una de carácter oligárquico, asociada a una economía doméstica fuerte y posiciones morales más tradicionales -en este caso el Partido Conservador- frente a otra de carácter tecnocrático donde el comercio internacional juega un papel determinante, y se asocia a valores más modernos -en este caso, el Partido de la U-. Ver: Bowen (2011).

Sin embargo, en Arévalo et al. (2013) se encuentra que al analizar las votaciones de los miembros de estos partidos para determinar en qué medida las diferencias ideológicas se traducen en votaciones de leyes, tal correspondencia es limitada. Si bien presentan coherencia entre ideología y votaciones en temas como el aborto, la lucha contra el crimen, la política fiscal y la importancia de los partidos, se encontraron inconsistencias en temas de comercio internacional, derechos de las minorías, y lucha contra la corrupción.

La Figura 3 muestra los centroides correspondientes a las dos dimensiones: en el eje horizontal, se muestra el espectro ideológico de la primera dimensión, con una clara distribución que ubica al Polo Democrático más a la izquierda, seguido del Partido Liberal y Cambio Radical, mientras que a la derecha se encuentran los partidos Conservador y de la U. Esto coincide con las opiniones generales que se tienen sobre la ubicación ideológica de estos partidos. En particular, es llamativa la cercanía ideológica entre el Partido Liberal y Cambio Radical, la cual no dista mucho de la realidad, hasta el punto que en reiteradas ocasiones se ha hablado de un proyecto de reunificación liberal como resultado de la fusión de estos dos partidos. En el eje vertical aparece la segunda dimensión, donde se puede observar la diferencia mencionada entre los partidos Conservador y de la U, que, como se mencionó antes, representan dos tipos de derecha política.

Finalmente, la Tabla 3 incluye un ejercicio de validación cruzada con el cual, a partir de las respuestas de cada congresista y las respuestas típicas de su partido, se busca predecir el partido al que cada uno de ellos pertenecería; una vez que se hace esta predicción, se compara con el partido al que el congresista efectivamente pertenece. Como se puede ver en la Tabla, de los 8 congresistas de la muestra que pertenecen al Polo Democrático, se predicen 8 como pertenecientes a este partido, lo que da una efectividad del 100%. Algo similar ocurre para el Partido Conservador, donde de 15 miembros, 14 son predichos correctamente, lo que da una efectividad del 93.3%. Las tasas de efectividad para los demás partidos son relativamente menores, lo que indica cierta ambigüedad respecto a sus agendas programáticas. No obstante, de este ejercicio se deduce la existencia de un claro partido de izquierda (el Polo Democrático) y un claro partido de derecha (el Partido Conservador), lo que favorece la estructuración programática del sistema de partidos colombiano.

Vale la pena destacar el resultado encontrado para el Polo Democrático, que es el único que se ha mantenido en la oposición en los últimos años. Esto coincide con resultados de otros estudios; en particular, para el caso de Brasil, Gaylord (2012) encuentra que la construcción de plataformas ideológicas coherentes y con efectividad se encuentra principalmente en los partidos de oposición.

En suma, los resultados observados van en concordancia con los planteamientos iniciales en términos de apoyar la hipótesis según la cual la reforma política de 2003 contribuyó al fortalecimiento del sistema de partidos políticos colombianos en el ámbito del Congreso de la República.

Los resultados permiten mostrar que las diferencias ideológicas entre los partidos políticos colombianos, luego de la reforma de 2003, se pueden agrupar en dos dimensiones: la primera de ellas incluye temas económicos, sociales y políticos, (que en buena medida resemblan las diferencias asociadas a la izquierda y la derecha). Por su parte, la segunda dimensión muestra que a pesar de que haya partidos que compartan sus posturas en los temas que aparecen en la primera dimensión, presentan importantes diferencias en otros. Este es el caso particular de los Partidos Conservador y de La U, los cuales, a pesar de encontrarse a la derecha en el espectro ideológico (en la primera dimensión), tiene posturas diferentes frente a temas como la inversión extranjera y el aborto.

Vale la pena señalar que algunos de los temas (aborto y funcionamiento de la justicia) aparecen en ambas dimensiones, lo que abre la posibilidad de que las variables que allí se encuentran permitan diferenciar no sólo entre partidos de izquierda y partidos de derecha, sino también al interior de cada uno de estos grupos. El caso de las posturas frente al aborto es un claro ejemplo de ello.

Luego de la reforma política de 2003, esta situación muestra un importante avance frente a lo sucedido a finales del siglo XX, donde los partidos políticos incluían en sus filas las más diversas posturas. Igualmente, frente a los temas que generaban diferencias entre los partidos colombianos hacia mediados de los noventas, también se ha dado una transformación importante: mientras que antes los temas de privatización de la industrial, control de precios, provisión de vivienda, creación de empleo y nivel de religiosidad, eran los que generaban las principales diferencias, luego de la reforma estos son la privatización de servicios, el funcionamiento de la justicia y las posturas frente al aborto.

 

Una hipótesis alternativa: Uribe y la polarización ideológica

Una posible explicación alterna al fortalecimiento en la coherencia ideológica de los partidos que hemos observado en este análisis, es el papel de Álvaro Uribe Vélez como un líder carismático capaz de movilizar a amplios sectores de la población. De acuerdo con esta hipótesis, la mayor coherencia ideológica observada después de 2003 se debería a la intención de los congresistas encuestados de dar sus respuestas en relación con lo que respondería Uribe; es decir, aquellos congresistas que simpatizan con Uribe estarían interesados en responder como él lo haría, mientras que aquellos en la oposición buscarían hacerlo de forma contraria.

Para abordar la pregunta acerca del efecto polarizador de Álvaro Uribe de forma más completa, se utiliza información acerca de la ubicación que los congresistas hacen de sí mismos en el espectro ideológico. Si Uribe efectivamente genera alguna polarización, en la medida en que la mayoría de los congresistas lo ubican en la derecha del espectro ideológico, aquellos que simpatizan con él, tenderán a auto-ubicarse más hacia la derecha, mientras que aquellos que se consideran sus opositores tenderán a auto-ubicarse más hacia la izquierda; es decir, se esperaría que al comparar las distribuciones antes y después de que Uribe llegue al poder, estas cambien, probablemente pasando de una distribución unimodal a una bimodal. Los resultados de este ejercicio aparecen en la Figura 4.

Como se puede observar, todas las distribuciones presentan un comportamiento similar y no se genera la aparición de una distribución bimodal, como ocurriría en presencia de un efecto polarizador importante por parte de Uribe. Para corroborar este resultado se realizó el test de Kolmogorov-Smirnov que permite determinar si las distribuciones en las legislaturas antes de Uribe (1994-1998, 1998-2002) y después de Uribe (2002-2006, 2006-2010) son estadísticamente iguales. Los resultados aparecen en la Tabla 4.

De esta forma, no se puede rechazar la hipótesis nula de que las dos muestras (antes de Uribe y con Uribe) provengan de la misma distribución, con lo cual se concluye que el ex mandatario no tuvo un efecto importante en la distribución de los congresistas en el espectro ideológico.

Este resultado apoya la hipótesis central de este trabajo en el sentido de que fue la reforma política de 2003 (y no la figura de Álvaro Uribe), lo que permitió una mejora en la estructuración programática del sistema de partidos colombiano en el ámbito del Congreso.

Tal resultado contribuye a la hipótesis de algunos autores según la cual en lugar de contribuir a la coherencia ideológica de los partidos, el papel del Gobierno del Presidente Álvaro Uribe estaba en debilitar los partidos, hasta el punto que en 2003 el mismo Presidente afirmara que la democracia no necesitaba de partidos (Londoño, 2010).

 

Desarrollo posterior de los elementos de la reforma política de 2003

Han sido cuatro de los mencionados principales componentes de la reforma política de 2003 los que se vieron modificados en reformas posteriores: la actuación de bancadas, la prohibición de la doble militancia, el umbral y la financiación. Los dos primeros elementos se desarrollaron en búsqueda de una mejora en la coherencia en el accionar de los partidos; el tercero con el objeto de dejar en la arena política a los partidos más fuertes; y el cuarto con el ánimo de hacer un uso más eficiente de los pocos recursos estatales.

Como se comentó anteriormente, la reforma política del 2003 introdujo los conceptos de actuación en bancadas y prohibición de la doble militancia con el propósito de mejorar la coherencia partidista y a la espera de que el Congreso los regulara. La noción de la actuación en bancadas recibió desarrollo legislativo mediante la Ley de Bancadas;16 por medio de ésta, se establece que la actuación de los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político debe ser de manera coordinada y en bloque. Es decir, en bancada. De tal manera que deben votar como grupo los proyectos de acto legislativo, de ley, de ordenanza o todos aquellos debatidos al interior de las corporaciones públicas. Sin duda, esto apunta a que los partidos sean cada vez más coherentes con sus principios y la ciudadanía sepa qué esperar de ellos; y tal como se mencionó antes, se pueda hacer una mejor idea de su etiqueta partidista y se disminuyan así los costos de información para los electores. Ahora bien, cuando la votación gira en torno a asuntos de conciencia, la bancada puede otorgar libertad en el voto a sus miembros; como por ejemplo, en la votación sobre la regulación al aborto.17

El principio que prohibía la doble militancia vio su reglamentación con la reforma política de 2011. Se estableció que cada partido debe registrar a todos sus militantes ante el Consejo Nacional Electoral, para así tener certeza de quiénes tienen obligaciones con su colectividad. Obligaciones como sólo poder apoyar candidaturas de su partido y, en el caso de los directivos de los partidos que pretendan ser elegidos en puestos de elección popular por otro partido o formar parte de la dirección de estos, deben renunciar a su cargo mínimo un año antes de tal postulación.18 Con esta medida se espera evitar el desorden de representantes de un determinado partido promocionando candidaturas ajenas -que incluso han llegado a darse al partido "opositor" - y, evitar a su vez, las actitudes de malos perdedores que al no encontrar el aval por su partido para representarlos en elecciones, busquen otro que sí se las de.

El requisito para la obtención de la personería jurídica, que era superar un umbral del 2% en las votaciones al Congreso, aumentó con el acto legislativo 01 de 2009, más conocido como la reforma política de 2009. El incremento fue de un considerable 50%, ubicando así el umbral en el 3%, el cual es un listón alto tanto para nuevos movimientos como para aquellos viejos que han visto reducido su caudal electoral. Este es el caso del Polo Democrático Alternativo, el partido que en esta investigación presenta mayor coherencia ideológica; éste, luego de tener resultados precarios en las elecciones regionales de 2011, tendrá que disputarse los votos de los electores de izquierda y de opinión junto con el movimiento Progresistas, fundado por Gustavo Petro, último candidato presidencial por el Polo y actual alcalde de Bogotá.

Parece sensato dar un periodo de espera para ver las implicaciones de este aumento notable del umbral; aumento que se había pedido por expertos en derecho electoral como Vanegas (2008), con la meta de dejar en la arena política los partidos que más representación ofrecen, que, a su juicio, deberían ser alrededor de cinco.

No obstante, los partidos políticos, luego de la reforma política de 2009, no solamente deben preocuparse por superar el umbral del 3% en el momento de las elecciones, sino también luego de que se le resten los votos obtenidos por candidatos que sean condenados por delitos relacionados con grupos armados ilegales y de narcotráfico, o por delitos que atenten la participación democrática o que sean de lesa humanidad. Adicionalmente se estipuló que los partidos no podrán remplazar con otros candidatos a los miembros condenados por estos delitos, por lo tanto la curul deberá permanecer vacía. Esta penalización ha sido conocida como la silla vacía y constituye un castigo de responsabilidad política a los partidos que avalen candidatos con este tipo de conductas, puesto que no sólo pueden perder curules sino que pueden dejar de existir hasta que vuelvan a conseguir la personería jurídica.

Si bien la financiación de los partidos políticos no ha presentado cambios significativos en su esencia, sí los ha visto en su forma. Se precisó en la reforma política de 2011 que los anticipos y demás aportes estatales estarán dirigidos únicamente a los partidos políticos y no a sus candidatos, por lo cual son las instituciones las que se hacen responsables de los mismos. Y al igual que con los votos necesarios para adquirir y mantener la personería jurídica, la financiación prestada a los partidos para las candidaturas de condenados por los delitos recién mencionados, tendrá que ser devuelta.19 Ahora bien, en las modificaciones a la financiación estatal de los partidos y de las campañas electorales, ha quedado pendiente un incremento de los recursos, el cual permita asemejarse a las condiciones de otras democracias.

 

Conclusiones y reflexiones finales

En esta investigación se presenta evidencia para creer que, a pesar del escepticismo frente al verdadero alcance de las reformas institucionales, éstas sí pueden generar cambios en el comportamiento de los partidos políticos. En este caso en particular, la reforma política de 2003, principalmente por medio de la adopción de listas únicas -aunque no bloqueadas- el aumento del umbral para la obtención de la personería jurídica, la estipulación de una organización democrática dentro de los partidos y el aumento en la financiación estatal a los mismos, sería la causante de la mejora en la coherencia ideológica de los partidos políticos colombianos en el ámbito del Congreso de la República. Adicionalmente, se presenta evidencia para rechazar la hipótesis de que la mejora en la coherencia ideológica de los partidos fue causada por la figura polarizadora del entonces presidente Álvaro Uribe Vélez.

Otro hallazgo importante en este estudio es el de la distinción entre los principales partidos que se encuentran más a la derecha en el espectro ideológico, los cuáles, a pesar de coincidir en ciertas posturas ideológicas, presentan diferencias importantes frente a ciertos temas, lo que termina ubicando al Partido Conservador con posturas asociadas a una economía doméstica fuerte y posiciones morales más tradicionales, y al Partido de la U con posturas de carácter tecnocrático, asociadas a una economía de mercado, proclive al comercio internacional y posiciones morales más modernas. Valdría la pena presenciar en futuras investigaciones el desarrollo de este hallazgo.

El camino hacia un sistema institucionalizado de partidos es largo. La reforma política de 2003 puede entenderse como un paso bien direccionado hacia este propósito, pero sólo un paso de varios que deben darse. El desarrollo posterior de algunos elementos constitutivos de la reforma política en cuestión, como se mencionó en la sección anterior, parece haber estado bien orientado. No obstante, existen varios temas y debates pendientes, incluso sobre el diseño de herramientas protagónicas de la reforma. En este sentido, resulta pertinente analizar los requisitos para la obtención de la personería jurídica y el nivel óptimo del umbral: la responsabilidad de los partidos y movimientos de refrendar su personería jurídica en cada elección legislativa omite la posibilidad de una coyuntura electoral adversa y limita la capacidad de asociación para fines políticos. Por su parte, niveles significativamente altos del umbral pueden inducir a distorsiones en la coherencia política al fomentar alianzas pragmáticas sin vinculación ideológica alguna, como se ha podido observar en algunos intentos recientes de fusiones entre partidos políticos con plataformas ideológicas bastante diferentes.

En adición, es importante cuestionar hasta cuándo debería seguir vigente el voto preferente, promotor del personalismo y, en cierta medida, antagonista del proceso de institucionalización; hasta qué nivel aumentar el financiamiento estatal para que los partidos dependan menos de terceros; y qué tanto falta por desarrollar conceptos como la actuación de bancadas, la prohibición de la doble militancia y la organización democrática de los partidos para que sean llevados a la práctica a cabalidad. Todo ello va de la mano del fortalecimiento y "despartidización" de los órganos electorales -elementos ausentes en esta investigación- que puedan dar efectiva regulación al cumplimiento de los parámetros partidistas.

Ahora bien, uno de los puntos neurálgicos que continúa pendiente de solución es la débil capacidad de los partidos y movimientos políticos para canalizar las demandas sociales. Prueba de ello es la falta de liderazgo de los partidos políticos ante las álgidas protestas sociales llevadas a cabo a lo largo de 2013. En efecto, autores como Londoño (2010) señalan que a pesar de la importancia de las reformas que se han realizado en los últimos años, estas no han logrado modificar la percepción que los ciudadanos tienen de la política, principalmente debido a que estas reformas no se han enfocado en atacar el carácter puramente individual del proceso electoral en Colombia, donde los candidatos, más que los partidos, son quienes determinan los resultados de las elecciones.

Finalmente, quedan por verse los efectos que pueda tener el transfuguismo observado en la legislatura 2010-2014, debido a las disidencias en el Polo Democrático y en el Partido de la U, de los cuales se derivaron el movimiento Progresistas y Centro Democrático, respectivamente; y el "Acuerdo de Unidad Nacional" -coalición de numerosos partidos en apoyo al gobierno de Juan Manuel Santos- en la coherencia ideológica de los partidos en el legislativo.

 

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Notas

* Agradecemos los comentarios a versiones preliminares de este documento por parte de Verónica Akle, Paola Angulo, Alejandro Delgadillo, Mauricio Pérez, Guillermo Rosas, Edgar Villa y a los evaluadores anónimos de esta Revista.

1 La circunscripción para integrar la Cámara de Representantes sufrió una transformación superficial en la reforma constitucional de 2005 al establecerse una circunscripción internacional para que los colombianos residentes en el exterior escogieran quién los representara. Así, los representantes elegidos por circunscripción especial se redujeron de 5 a 4. La reforma también estableció un representante adicional por circunscripción territorial por cada 365.000 habitantes o fracción mayor a 182.500 sobre los primeros 365.000. Además, se determinó que a partir de las elecciones legislativas de 2014, se reajustará la base para la asignación de curules en la misma proporción del crecimiento poblacional. No obstante, en el caso de que algún departamento se vea perjudicado con el nuevo reparto, se garantiza como mínimo el mismo número de curules que correspondieron a cada una de las circunscripciones territoriales al 20 de julio de 2002 (Vanegas, 2008: 124). El acto legislativo 01 de 2013 modificó nuevamente las circunscripciones especiales, eliminando la circunscripción para minorías políticas y agregando una curul para la circunscripción internacional.

2 Esta fue una de las peticiones realizadas por el Movimiento 19 de Abril (M-19) en el proceso de paz con el gobierno de Virgilio Barco Vargas (1986-1990).

3 Vélez, Ossa y Montes (2006) identifican como las principales explicaciones tras la reforma política de 2003: los cambios en las condiciones para la competencia política motivados por la Constitución de 1991, la presencia de líderes con vocación de cambio y el equilibrio al interior del Congreso, fruto de su misma fragmentación.

4 La Ley 130 de 1994 diferenció los partidos de los movimientos en la medida que definió a los primeros como "instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación", mientras los segundos son detallados como "asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones". Sin embargo, en efectos prácticos no existe distinción alguna entre partidos y movimientos; la Ley 1475 de 2011, por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, les asigna los mismos derechos y obligaciones.

5 Este término fue acuñado por Pizarro (2002) y se entiende como las expresiones de las agrupaciones de facciones personalistas en la arena electoral, las cuales conforman un grupo heterogéneo al que se le reconoce como partido y que se caracterizan por la ausencia de una estructuración ideológica clara. Encuentra sus fuentes en la definición de Partido Atomizado (Sartori, 2005), que es aquel que está fragmentado dirigente por dirigente, con pequeños grupos que giran en torno a líderes personalistas, cada uno de los cuales suele ser miembro del parlamento.

6 Como se verá más adelante, a partir de 2014 entra en vigencia una nueva modificación de esta norma con la cual la personeríajurídica se obtiene y se mantiene mediante la obtención del 3% de los votos válidos en las elecciones al Senado o Cámara de Representantes.

7 Ver el listado de los Movimientos y Partidos con Personería Jurídica Vigente en la Registraduría Nacional del Estado Civil. Disponible en: <http://www.registraduria.gov.co/Informacion/part_movi_poli.htm>.

8 Algunos de estos movimientos eran tan personalistas que en su mismo nombre aparecía el de su líder. Ejemplos de esto son: " Visionarios con Antanas Mockus" y "Dejen Jugar al Moreno", de Carlos Moreno de Caro.

9 Fragmento de la nueva redacción del artículo 107 de la Constitución.

10 No obstante, si bien el nuevo margen de acción en la organización interna de los partidos se vio disminuido al ponerse como principio que debería ser democrático, se esperaba una delimitación más clara por parte del legislativo.

11 Para mayor información sobre estos dos métodos electorales, ver Vanegas (2008: 142).

12 Sentencia del 3 de marzo de 2005 del Consejo de Estado.

13 Sentencia del 21 de mayo de 2004 del Consejo de Estado.

14 Kitschelt et al. (2010) estudian 12 países de Latinoamérica durante los últimos años para determinar si existen líneas ideológicas que separen a sus partidos políticos y, de ser así, determinar las principales variables que explican tales divisiones. Estos autores encuentran una alta heterogeneidad en torno a las principales líneas de división de los legisladores de los países de su muestra. Así, mientras que en Argentina, Chile, Colombia, México, Perú y República Dominicana aparece una clara división ideológica en torno a temas económico-distributivos, ésta es ausente en Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Uruguay y Venezuela. En Uruguay, por ejemplo, el factor de división más importante captura aspectos relacionados con la inversión extranjera, mientras que en Costa Rica se refiere a variables de carácter moral/religioso y de derechos de minorías. Más aún, en todos los países de la muestra, las variables relacionadas con temas morales y religiosos capturan importantes diferencias entre los congresistas, lo que podría indicar una representación de las divisiones existentes en la sociedad. Para los autores, los países con alto crecimiento económico antes de la Segunda Guerra Mundial, largos períodos de competencia democrática después de 1945 e importantes divisiones históricas frente al desarrollo de la política social, a los conflictos Estado-Iglesia, o a las posiciones frente a la democracia y el autoritarismo, fueron capaces de establecer una competencia programática partidista que persiste al menos hasta finales del siglo XX.

15 Para un ejemplo reciente del uso de esta técnica en el caso del sistema de partidos políticos brasilero, ver Lucas y Samuels (2010). A partir de encuestas a congresistas durante los últimos veinte años, los autores encuentran dos grandes bloques ideológicos: uno conformado únicamente por el Partido de los Trabajadores (PT) y otro donde se encuentran todos los demás partidos del estudio. Como era de esperarse, el pt se encuentra hacia la izquierda del espectro ideológico, mientras que los demás -Partido de Movimiento Democrático Brasileño, Partido de la Social Democracia Brasileña y Partido del Frente Liberal- ocupan una posición hacia el centro-derecha, estadísticamente indistinguible entre ellos. Es decir, se derrumba el argumento de un discurso coherente y diferenciado entre los principales partidos políticos; a excepción del pt, todos los demás comparten sus posiciones y orientación ideológicas.

16 Ley 974 de 2005.

17 Proyecto de acto legislativo número 06 de 2011, Senado.

18 Ley 190 de 2010 Senado y 092 de 2010 Cámara de Representantes (componentes de la reforma política de 2011).

19 Además de la pérdida de votos y la devolución de los aportes públicos para dichas candidaturas, los partidos políticos que avalen candidatos condenados en los mencionados delitos también se someterán a multas monetarias y suspensiones en la vigencia de su personería jurídica.

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