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Revista mexicana de ciencias políticas y sociales

versión impresa ISSN 0185-1918

Rev. mex. cienc. polít. soc vol.57 no.216 México sep./dic. 2012

 

Sociedad y Política

 

La inversión social en educación

 

The social investment on education

 

Amaia Inza Bartolomé* y Eguzki Urteaga Olano**

 

* Universidad del País Vasco (UPV), Los Apraiz 2, 01006 Vitoria, País Vasco, España. Doctora en Ciencia Política y profesora de Sociología en la UPV. Su principal línea de investigación es: Estado y modelos de bienestar. E-mail: amaia.inza@ehu.es

** Doctor en Sociología por la Universidad Victor Segalen, Burdeos II, Francia. Es profesor de Sociología en la UPV e investigador del Centro de Investigación iker, laboratorio asociado del Centro nacional de la Investigación Científica (CNRS), París, Francia. Sus principales líneas de investigación son: políticas públicas, trabajo y programas sociales, teoría sociológica, sociolingüística aplicada, inmigración y sociología de la ciencia, la tecnología y el desarrollo sostenible. E-mail: eguzki.urteaga@ehu.es

 

Recibido el 10 de febrero de 2012
Corregido el 1° de junio de 2012
Aceptado el 5 de junio de 2012

 

Resumen

Este artículo presenta la inversión en educación dentro de un enfoque más global que recoge la necesidad de concebir el gasto social no como un coste para la economía, sino como una inversión necesaria que redunde positivamente en el funcionamiento eficiente del Estado de bienestar. Se garantiza de esta manera un crecimiento duradero, fuerte y compartido que responda a las nuevas necesidades sociales. Se recoge aquí la literatura más relevante sobre la estrategia de la inversión social para destacar que una estrategia proactiva basada en la preparación y la educación a lo largo de la vida es fundamental ante los nuevos imperativos para prevenir en vez de limitarse a reparar. Por ello, se puntualiza la necesidad de mejorar la atención a la pequeña infancia, el sistema educativo en su globalidad y la excelencia universitaria dentro del planteamiento de la política social como factor productivo.

Palabras clave: inversión social, educación, bienestar social, prevención.

 

Abstract

This paper discusses the investment in education within a more comprehensive approach that includes the need to conceive social spending not as a cost to the economy, but as a necessary investment to positively redound in the efficient functioning of the welfare state. Sustainable, strong and shared growth would be ensured this way, capable to respond to new social needs. Highly relevant literature on social investment strategy is collected here in order to emphasize that a proactive strategy based on the development and education throughout life is fundamental to the new imperatives, to prevent rather than just repair. It is therefore necessary to promote early childhood care, to improve the education system as a whole and academic excellence within the approach of social policy as a productive factor.

Keywords: social investment, education, social welfare, prevention.

 

Introducción

La respuesta lógica a las necesidades surgidas en Europa durante las últimas décadas, ha obligado a la adaptación del entramado y objetivos de los Estados a una constante medición de los medios disponibles ceñidos a las nuevas estructuras. El objetivo del constante crecimiento económico, muy a menudo inseparablemente entrelazado con los criterios de progreso, obliga a un trabajo de delicado equilibrio entre los cumplimientos de eficiencia económica y el sostenimiento de la cohesión social basado en conquistas históricas en el viejo continente.

Tras la propuesta keynesiana han florecido variados paradigmas en el diseño de Estado, a veces revestidos de pesados ropajes ideológicos, tal es el caso del "Estado social inversor" propuesto por Giddens.1 La principal crítica que éste recibió fue el alejamiento de las bases fundacionales que se teorizaron en el Estado de bienestar (Welfare State) –o Estado providencia (État-providence)– como modelo de "sociedad buena" que ha permanecido como ideal en el imaginario europeo.

En la actualidad, el debate ideológico sobre fundamentos doctrinales parece irrelevante ante el tamaño de los desafíos a los que deben hacer frente las sociedades. Instaurado cómodamente el famoso lema "There is No Alternative", los gobiernos europeos se han visto obligados a diseñar estrategias para sopesar los riesgos y oportunidades que ofrece la globalización. En este sentido, renace como nuevo el paradigma estatal giddensiano con el objetivo de intervenir proactivamente y no tener que hacerlo cuando el daño esté ya hecho (pobreza, exclusión, carencias educativas etcétera).

Desde esta perspectiva –tal y como afirman Morel y colaboradores–,2 la idea de que la política social debería ayudar a "preparar" a la población a prevenir ciertos riesgos sociales y económicos asociados con las cambiantes condiciones de empleo y modelos de familia, ha resultado ser central en la modernización de los sistemas de bienestar. Tan es así, que habría que entender a las políticas sociales y educativas –fundamentales para la competitividad económica, la cohesión social y el bienestar ciudadano– más como inversión que como gasto. Esta postura se circunscribe en el marco de una nueva perspectiva de las políticas sociales favorable a la reorientación del Estado de bienestar hacia el futuro,3 misma que concibe el gasto social no como un coste para la economía sino como una inversión necesaria para garantizar un crecimiento duradero, fuerte y compartido y, a la vez, para responder a las nuevas necesidades sociales. Esta estrategia de inversión social redefine las prioridades sociales del Estado con el fin de beneficiar a los individuos a lo largo de su trayectoria vital.

En este contexto, este artículo recoge las principales aportaciones teóricas sobre la estrategia de la inversión social en un recorrido por sus orígenes y fundamentos a través de la literatura más relevante y actual sobre el tema, haciendo especial hincapié en la educación como preparación individual para poder defenderse ante las vicisitudes del mercado de trabajo. Reflexiona, además, sobre las debilidades del Estado de bienestar vis à vis los problemas estructurales actuales, subrayando su escasa capacidad para prevenir la carga económica de los problemas sociales. Se indagan, asimismo, las razones de la pérdida de legitimidad e insostenibilidad económica de un modelo de Estado trasnochado que pretende asumir la total responsabilidad por la prosperidad de la ciudadanía. Tras un repaso de los principales modelos teóricos que recogen los puntos fundamentales de los desafíos actuales, se examina, finalmente, el ancla principal para el logro de un bienestar sostenible que es la responsabilidad del ciudadano por su propio futuro y la necesidad de que el Estado invierta en instrumentos que la hagan posible, entre los cuales, sobresale la educación.

 

Orígenes de la inversión social

Crisis en los fundamentos del Estado de bienestar

La intensa competencia internacional, el envejecimiento de la sociedad, la desindustrialización y la introducción de nuevas tecnologías se yerguen como desafíos a los Estados de bienestar en la actualidad. Tras un periodo de aprendizaje en que las medidas de estricto corte neoliberal han evidenciado la crisis de éstos, se ha abandonado la perspectiva del gasto en el ámbito social como inversión y puesto a debate su sostenibilidad.

Diversos factores explican lo anterior. El Estado keynesiano dejó de ser venerado como mecanismo de integración social en el cual era responsable de un nivel de vida digno con una honda preocupación por la igualdad. El Estado era el complemento perfecto de la economía de mercado, el gasto público venía acorde con el crecimiento económico y la realización de los derechos sociales. Pero en los años setenta hubo circunstancias económicas que impidieron seguir funcionando como estabilizador automático de la economía; el estancamiento económico acompañado de altas tasas de inflación condujo al colapso en la confianza de la capacidad del Estado para controlar el funcionamiento de la economía mixta. Empezó a considerarse la necesidad de plantear la reducción del gasto social y se subrayó que "la ingeniería social selectiva tenía efectos no previstos que creaban nuevos problemas".4 Las principales críticas las recogieron los "teóricos de la sobrecarga del Estado" y los "teóricos de la crisis de legitimación".5 Ambas perspectivas coincidían en que el poder del Estado, medido por su habilidad para resolver las demandas y dificultades que tiene que encarar, estaba siendo progresivamente erosionado: era cada vez más ineficaz o débil en su racionalidad.

Estos últimos factores, sumados a la contra-argumentación neoliberal de los años ochenta amparada en la acusación de ingobernabilidad,6 terminaron con el edificio legitimador del keynesianismo. Más adelante, la reestructuración del modelo de acumulación propiciado por la globalización obligó a un cambio en los términos legitimadores alejándose de la justicia social y abrazando criterios de eficiencia y logros materiales. Las características del desarrollo de la economía mundial hicieron que la interacción entre los gobiernos y los móviles de los negocios y las finanzas supusieran un "dilema del prisionero" para los Estados, que llevó a una guerra en la que las transferencias de bienestar, los servicios sociales y los impuestos que los hacen posible eran reducidos al "mínimo común denominador".7

Una de las consecuencias determinantes de esta perspectiva ha sido la obligación de la descarga de la responsabilidad del Estado en cuanto a la provisión del bienestar cada vez en mayor medida, así como una mayor responsabilidad del ciudadano en relación a su propia subsistencia frente al mercado de trabajo. Se emprende un proceso de mercantilización de esferas, hasta hace unas décadas salvaguardadas por el sistema keynesiano.

 

Mercantilización de la esfera social y escasa prevención

La pretensión neoliberal de los años ochenta de que una vez librado el mercado de las interferencias del Estado y de la pesada carga del Estado de bienestar, el crecimiento económico ofrecería oportunidades para todos y crearía riqueza estable para el conjunto de la sociedad fue truncada por la recesión de los años noventa que quebró ese optimismo y obligó a reconocer tanto la persistencia de fuertes desigualdades como el agravamiento de éstas.

Aún así, la importancia de la doctrina neoliberal es determinante en el grado de permeabilidad al que puede llegar la globalización. Ésta crea "Estados astillados" y una autoridad fragmentada, además de la multiplicación de límites confusos entre las responsabilidades y capacidades entre el Estado y el sector privado, por un lado, y redes de tomas de decisión doméstica e internacional, por otro. También crea nuevas preferencias en políticas, poniendo en un aprieto al Estado cuando tiene que suministrar los tres tipos de bienes que tradicionalmente suministraba, es decir, los bienes reguladores, los públicos productivos/distributivos y los redistributivos.8 Es más, se cree firmemente que los gastos sociales redistributivos impiden el desarrollo económico y que los cortes sustanciales en gasto social son necesarios si se quiere mantener el crecimiento económico.9

La filosofía de acabar con el Estado paternalista va atada a la idea de promover en el ciudadano la responsabilidad en su vida personal y social. Consiste en 'ayudar a la gente a que se ayude a sí misma' y evoca un tipo de entrenamiento que debería permitir a cualquiera asumir responsabilidades individuales y tomar iniciativas para mantenerse firme en el mercado para no acabar como un 'fracasado' que debe pedir ayuda al Estado.10 Desde esta perspectiva, el Estado debe participar activamente intentando por todos los medios proporcionar a los ciudadanos la preparación necesaria para competir. En opinión de Esping-Andersen,11 si no se pueden evitar los salarios bajos ni el empleo precario, habrá que tratar de suavizar sus efectos a corto plazo. Esta situación se puede convertir en una trampa si estas situaciones se prolongan. En breve, el núcleo principal de los derechos sociales debería ser redefinido como garantía efectiva en contra de esas trampas, como el derecho a una segunda oportunidad, es decir, una serie de 'garantías de oportunidades de vida'. Según Rosanvallon,12 debe convertirse en un Estado-servicio capaz de garantizar una "equidad de oportunidades" que le permita a los individuos superar los problemas que pudieran surgir a lo largo de sus vidas.

Las propuestas de workfare y las que propugnan el "Estado de competición" o el "capacitador"13 marcan una sustancial diferencia en la relación entre el individuo y el Estado anteriormente mencionada, además de conjugarla convenientemente con la mercantilización de sectores de la esfera social. Cerny14 atribuye el surgimiento del Estado de competición al resultado de actores individuales y grupos intentando ajustarse a las cambiantes condiciones estructurales de la globalización. Este tipo de sistema persigue incrementar la mercantilización con el objetivo de hacer que las actividades económicas sitas dentro del territorio nacional sean más competitivas en términos internacionales y transnacionales. Los puntos más importantes de este proceso incluyen intentos de reducir el gasto gubernamental y la desregulación de las actividades económicas, especialmente de los mercados financieros. Como resultado ha emergido una nueva práctica y un nuevo discurso, que este investigador denomina "ortodoxia financiera incrustada"15 que está condicionando los parámetros de acción política en todas partes. El gasto de bienestar sólo puede ser justificado como estabilizador del sistema económico y como instrumento que permite la maximización de opciones de mercado orientadas al crecimiento.

Por otro lado, en el paradigma de "Estado postnacional schumpeteriano de workfare" teorizado por Jessop16 el gobierno está activamente implicado en desarrollar nuevas estrategias de acumulación y proyectos hegemónicos basados en los discursos de la globalización y la competitividad estructural interviniendo en el lado de la oferta. Las políticas económicas de este tipo están orientadas a la innovación permanente, promueven la economía basada en el conocimiento, se centran en la inflación y en presupuestos prudentes para satisfacer las demandas del capital móvil, presionan al gasto público no productivo e impulsan el ajuste a la baja. Es de workfare en cuanto subordina las políticas sociales a las económicas y utiliza la política social para enlazar la flexibilidad de los mercados de trabajo con trabajadores ajustados a una economía globalizada. Esta subordinación workfarista de lo social a lo económico es más marcada al momento en que estas políticas influyen al presente y al futuro de la población trabajadora.

El workfare reduce el gasto social con respecto a aquéllos que no son potencialmente miembros activos del mercado de trabajo o ya lo han abandonado; también si el gasto se circunscribe a demandas consideradas populistas y de ingeniería social. De igual forma, se restringe en lo que respecta a su función como compensador del trabajador por los riesgos que conlleva el comercio internacional. Las políticas referidas al mercado de trabajo, la educación y la preparación tienen una importancia central en su estrategia; se le da más importancia a la flexibilidad dándole un nuevo significado al tiempo que redefine también la naturaleza de la preparación que la educación debe proveer. Es por esta razón por la que el Estado intenta rehacer los modelos de personas que deben servir como ejemplo de la innovación, de primacía del conocimiento, de economía flexible, empresarial, autónoma. Así, mientras el Estado de bienestar keynesiano trató de extender los derechos sociales de los ciudadanos, el workfarista se concentra en proveer servicios de calidad que beneficien a los negocios dejando las necesidades individuales en un segundo lugar.17

Por otro lado, de entre las características del Estado capacitador, destacan la concepción de que los ciudadanos 'activos' ya no son contemplados como pasivos receptores de recursos de bienestar, sino que deben estar implicados en la producción de bienestar social. Para ello, el Estado debe proveer de un marco para que los ciudadanos puedan participar activamente y con responsabilidad, eliminando para ello la desigualdad estructural.18

Es destacable que mientras que las tesis del workfare subrayan un escenario negativo de mercantilización forzada, los autores que proclaman un Estado activador, capacitador o cooperativo destacan el carácter preventivo y emancipador de las características de las políticas de un nuevo Estado providencia.19

 

Las políticas de inversión social

La perspectiva de la inversión social

Giddens defiende que los socialdemócratas han de variar la relación entre riesgo y seguridad existente en el Estado de bienestar para construir una sociedad de "tomadores de riesgo responsables" en las esferas del gobierno, los negocios y el mercado de trabajo.20 La razón es que el este tipo de gobierno no está preparado para cubrir riesgos novedosos como los referentes al cambio tecnológico, la exclusión social o la creciente proporción de hogares monoparentales. Estos desajustes son de dos clases: cuando los riesgos cubiertos no se adecuan a las necesidades y cuando se protege a grupos equivocados. Por otro lado, la reforma del bienestar debería reconocer ciertos argumentos sobre el riesgo: la gestión eficaz del riesgo (individual o colectivo) no sólo significa proteger contra ellos; significa también aprovechar su lado positivo o energético y suministrar recursos para afrontarlos. Incide también en que "el cultivo del potencial humano debería reemplazar en cuanto fuera posible a la redistribución 'tras los hechos'".21

De acuerdo con la teorización de Giddens, en una sociedad en la que el trabajo sigue siendo esencial para la autoestima y el nivel de vida, el acceso a aquél es un ámbito principal de oportunidades. La educación es otro, y lo sería incluso aunque no fuera tan importante para las posibilidades de empleo para las que es determinante. Los gobiernos han de impulsar la educación durante toda la vida, desarrollando programas educativos que comiencen en los primeros años de un individuo y continúen incluso a una edad madura. En lugar de descansar en prestaciones incondicionales, las políticas deberían orientarse a estimular el ahorro, el uso de recursos educativos y otras oportunidades de inversión personal. El principio guía es la inversión en capital humano allí donde sea posible, más que la provisión directa de sustento económico personal.

El sociólogo británico sugiere reemplazar el Estado de bienestar por el "Estado social inversor", mismo que funcionaría en el contexto de una sociedad de bienestar positivo de manera que las instancias del sector terciario tuvieran un mayor papel en la provisión de servicios de bienestar. La distribución vertical de beneficios tendría que ceder su lugar a sistemas de distribución más localizados y la reconstrucción de las provisiones del bienestar habría de integrarse con programas para el desarrollo activo de la sociedad civil. Un Estado de este tipo tendría el siguiente aspecto: el gasto en bienestar, entendido como bienestar positivo, no sería generado y distribuido totalmente a través del Estado sino por el Estado actuando en combinación con otros agentes, incluyendo el mundo financiero. En la sociedad de bienestar positivo se altera el contrato entre individuo y gobierno, pues la autonomía y el desarrollo personal –el medio de expandir la responsabilidad individual– se convierte en el foco principal.

Si bien se han usado diferentes términos ("desarrollo social", "Estado de bienestar desarrollador", "Estado capacitador", "liberalismo inclusivo" o "Estado social inversor"), todos estos análisis subrayan una lógica similar basada en lo que puede ser etiquetado como "inversión social".22 En suma, inversión supone retornos: es integral pues las políticas producen resultados beneficiosos para la economía. Perkins y colaboradores23 recogen que estos resultados deben tener un efecto multiplicador y, aunque no priorizan los objetivos económicos, hay una conformidad general en que para lograrlos hace falta un gasto social mucho más racional y un gobierno activo.

La aproximación de la inversión social descansa en políticas que invierten en el desarrollo del capital humano y ayudan a hacer un uso eficiente de él, mientras que albergan una mayor inclusión social. Una idea crucial en esta aproximación es que las políticas sociales deberían ser vistas como un factor productivo, esenciales para el desarrollo económico y para el crecimiento del empleo. Es decir, defienden la política social como precondición para que se den estos dos últimos factores.24

Los gastos sociales enfocados como inversión social podrían servir para superar las situaciones de círculo vicioso en el que puedan verse implicados los ciudadanos dentro de una sociedad cada vez más dual. La intención es establecer políticas de activación en vez de improvisar remedios cuando las situaciones problemáticas estallan. Por lo tanto, el gasto social debiera ser reencauzado desde políticas sociales pasivas a las activas. En este sentido, la perspectiva de la inversión social comparte con el neoliberalismo la noción de que el gasto social tendría que ser orientado hacia la activación de la población para permitir a los individuos y familias mantener la responsabilidad hacia su bienestar a través de ingresos de mercado, más que a través de beneficios pasivos. Sin embargo, si bien la perspectiva de la inversión social mantiene el objetivo de la activación que el neoliberalismo instituyó, incide en la promoción de la creación de "trabajos de calidad".25

Todo ello marca una clara delimitación con aquellos paradigmas (como los del "Estado de competición" o el "Estado schumpeteriano de workfare" que supeditan la esfera social a la económica) de manera que supone un alejamiento de las tesis neoliberales de la política social como costo y rémora para el crecimiento. Esping-Andersen26 puntualiza que la perspectiva de la inversión social asume el ethos rawlsiano de priorizar la inclusión social y la reducción de desigualdades como ingredientes esenciales para impulsar la competitividad económica, debate que prevalece en el seno de la Europa social.

 

La inversión social en educación

Si las políticas sociales y de empleo están crecientemente orientadas hacia el desarrollo de los recursos humanos para un equilibrio de gran nivel de destrezas, pueden asumir el papel de "factor productivo".27 La inversión en educación es una de las vías más evidentes a través de las cuales la inversión social puede repercutir en el rendimiento económico. Como recuerda Esping-Andersen,28 las transformaciones tecnológicas y el dominio del empleo del sector servicios han provocado grandes cambios en la estructura social del riesgo, creando una nueva gama de perdedores y ganadores en la sociedad, por ello, aquellos con habilidades o recursos sociales y culturales insuficientes pueden fácilmente vivir inmersos en una vida marcada por bajos ingresos, desempleo y trabajos precarios.

Pero ello no quiere decir que la condena a una vida de exclusión y precariedad esté predeterminada. La dualidad del empleo en la era pre-industrial puede no desembocar en un abismo de clase post-industrial si la sociedad puede extender garantías contra el 'atrapamiento' de por vida. Si bien la idea de clase cada vez es menos importante, el impacto de la herencia social es hoy día tan fuerte como en el pasado, en particular en lo referente al desarrollo cognitivo y a los logros educacionales. La importancia de la clase es, por tanto, mucho más decisiva teniendo en cuenta que en las economías intensivas de conocimiento, las oportunidades vitales dependen de las habilidades de aprendizaje de cada uno y de la acumulación de capital humano.

Como se ha mencionado anteriormente, la estrategia de la inversión social persigue sobre todo producir empleo de calidad mediante la adquisición de habilidades, lo cual refrenda la perspectiva de 'preparar más que reparar' de la inversión social en variadas formas. Según Nelson y Stephens,29 capacitar a los individuos para participar en el mercado de trabajo subraya la creciente necesidad de confiar en los ingresos de mercado para mantener el estándar de vida, ya que el apoyo basado en el Estado es menos viable o sostenible. Así, las políticas que promueven la participación en el mercado de trabajo amortiguan el crecimiento del desempleo, el empleo precario y la pobreza, los cuales se incrementan cuando los individuos carecen de las habilidades necesarias para poder integrarse con éxito en el mercado de trabajo. Esta estrategia repercute en la sociedad más ampliamente mejorando la conexión entre los individuos y el mercado laboral, aumenta los ingresos del país, reduce la dependencia hacia los beneficios sociales así como la presión presupuestaria y alienta nuevas formas de inversión de los negocios.

En este contexto, emerge el concepto de "economía globalizadora de aprendizaje" (globalising learning economy) que difiere del conocido término "economía basada en el conocimiento" ya que este último está asociado a la necesidad de invertir en investigación y educación formal de científicos e ingenieros, mientras que la primera subraya la importancia de los diseños institucionales en relación con el mercado de trabajo y los sistemas nacionales de educación y preparación, según Lundwall y Lorenz.30 Es un hecho que los países con alta frecuencia de aprendizaje organizacional y que gozan notablemente de una inversión social en educación y preparación, ostentan bajos niveles de desigualdad de ingresos y altos niveles de capital social. Para lograrlo, es menester que la economía globalizadora de aprendizaje sea apoyada por un un Estado de bienestar activo; de otra manera –es decir, si opera por sí sólo–, la cohesión social se ve socavada. Por ejemplo, la velocidad de los cambios hace cada vez más difícil a los trabajadores con baja preparación encontrar un empleo, mientras que la demanda de trabajadores cualificados crece. En este marco, los programas públicos para mejorar las habilidades de los trabajadores, especialmente los no cualificados, es una forma especialmente importante de inversión social. Para ello, la expansión de la educación de los jóvenes, la reforma de los programas educativos ya existentes para permanecer actualizados ante los cambios en tecnología y las demandas de preparación específicas son tan importantes que no pueden permanecer aisladas; al contrario, deben ser tomadas en conjunto ya que implican la necesidad de incrementar la inversión en aprendizaje para toda la vida, incluyendo aquella preparación suministrada por los empleadores.

 

Necesidad de invertir en educación

En efecto, la inversión en la educación es fundamental ya que es la condición sine qua non para disponer de una ciudadanía responsable y de una mano de obra cualificada, lo que supone realizar un esfuerzo para fomentar la atención de la pequeña infancia, la mejora del sistema educativo y la excelencia universitaria.

 

Atender a la pequeña infancia

En cuanto a la infancia, conviene recordar que, a principios de los años 60, se llevó a cabo un experimento educativo en la ciudad norteamericana de Ypsilanti, Michigan. El HighScope Perry Pre-school Program seleccionó de manera aleatoria a niños afroamericanos de tres años de edad pertenecientes a familias relativamente pobres. Durante dos años, los sujetos asistieron a clase durante dos horas y media diarias (cinco días a la semana) en escuelas infantiles, mientras que su familia recibía cada semana la visita de un tutor. Treinta años más tarde, Heckman y sus coautores31 compararon la trayectoria adulta de estos niños con el de otros de la misma generación. La diferencia fue notable: la tasa de desempleo y criminalidad fue sensiblemente más baja entre los adultos que participaron en el programa. Además, el porcentaje de rendimiento de la educación, medido por el nivel de sus salarios, fue muy superior lo que compensó ampliamente el coste del programa.

Una de las principales conclusiones de este estudio fue que las capacidades no cognitivas (el control de sí mismo, la aptitud a cooperar con los demás y a comportarse en sociedad) se determinan incluso antes de entrar en primaria. Además, estas aptitudes afectan de manera significativa a las capacidades cognitivas del individuo, es decir, sus resultados escolares, la probabilidad de proseguir una educación universitaria y la de conseguir buenos empleos. Por lo tanto, conviene igualmente invertir en la pequeña infancia, más aún sabiendo que Francia ha invertido menos que varios de sus vecinos europeos en ese ámbito.32

 

Mejorar el sistema educativo

Como subrayan Hanushek y Woessmann,33 unos buenos resultados a nivel de la enseñanza primaria y secundaria estimulan el crecimiento de un país y, por tanto, su capacidad para gestionar unos excedentes presupuestarios en el futuro. Dicho de otra forma, se trata de unos falsos ahorros ya que, en nombre de la lucha contra los déficits actuales, se hipoteca la capacidad de un país de resolver los problemas presupuestales que se plantearán en el futuro porque se reduce su potencial de crecimiento. Para justificar los recortes de este tipo en la enseñanza primaria y secundaria, se fortalece el argumento según el cual el incremento del presupuesto de la educación en el pasado no ha permitido mejorar los resultados de los alumnos. De hecho, y es una de las conclusiones de los trabajos de estos autores, lo importante no es tanto la cantidad de medios invertidos en la educación sino su calidad. Como en el caso de las universidades, es preciso mejorar la gobernanza de las escuelas al mismo tiempo que se incrementan los recursos concedidos.

Para averiguar el impacto de la educación sobre el crecimiento, esta pareja de académicos analizaron, sobre el periodo 1960-2000 y para cincuenta países, las diferencias de tasas de crecimiento por habitante por unas diferencias de duración de escolaridad. Posteriormente, añadieron a su modelo la variable de los exámenes del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (pisa, por sus siglas en inglés) para determinar la noción de calidad de la educación y analizaron su impacto sobre la tasa de crecimiento de un país. La incorporación de esta variable a los resultados escolares, mejoró considerablemente la capacidad analítica del modelo concluyendo que son los resultados de estas pruebas, y no el número de años de escolaridad, los que explican las diferencias de tasa de crecimiento.34 En otras palabras, un año de escolaridad adicional no surte efecto sobre el crecimiento, mientras que una mejora de los resultados en los exámenes pisa tiene un impacto significativo sobre el crecimiento. Más precisamente, un aumento de 47 puntos en los resultados de éstos está asociado a una tasa de crecimiento superior de dos puntos.35

Una vez establecida la necesidad de invertir en educación, ¿cómo proceder concretamente para mejorar la calidad del sistema educativo? Desde luego que el dinero es fundamental, pero conviene ir más lejos. En primer lugar, es preciso garantizar la buena formación de los profesores. En segundo, es necesario dotar a los centros de educación básica de buenas estructuras de gobernanza, concediendo una mayor autonomía a los encargados de la gestión de los recursos humanos. Finalmente, conviene repensar la pedagogía. A este último respecto, un trabajo de investigación reciente36 analiza detalladamente los métodos pedagógicos actuales categorizándolos como "verticales" (cuando el docente imparte una clase magistral y reduce el papel de los alumnos a tomar apuntes y al trabajo en solitario con sus libros de texto) y "horizontales" (cuando el profesor pide a los alumnos que trabajen en grupo, participen en juegos, en debates y en animaciones o en cualquier otro proyecto). Bases de datos detalladas sobre las diferentes prácticas educativas permiten situar cada país con respecto a estas dos dimensiones. Así, España se caracteriza por una enseñanza básicamente del primer tipo, mientras que los países nórdicos practican métodos más perfilados hacia el segundo.

Los Estados que promueven una enseñanza horizontal, afirma la investigación antedicha, se caracterizan generalmente por un nivel de confianza más elevado, un civismo superior e incluso un gobierno más eficaz que aquéllos en los cuales la enseñanza es más vertical. Una pedagogía más horizontal propicia igualmente empresas organizadas de igual manera, es decir, de modo más descentralizado en el sentido de que la autoridad se delega más fácilmente y las relaciones laborales son más cooperativas.

Sin embargo, hay que advertir que el modelo horizontal tiene también sus propios riesgos. Suecia ofrece un buen ejemplo ello. En los años noventa, surgió un consenso para reformar su sistema educativo centrándolo en la creatividad de los alumnos. Pero, contrariamente a las expectativas iniciales, la nueva estrategia contribuyó a incrementar las diferencias entre las categorías sociales. Los alumnos de los entornos favorecidos que pudieron gozar de la ayuda de sus padres consiguieron mejores resultados, mientras que los alumnos provenientes de la inmigración o de entornos más pobres tuvieron más dificultades escolares. Por lo tanto, parece ser que la combinación de métodos verticales y horizontales pudiera ser la solución más adecuada para potenciar las aptitudes socio-escolares.

 

Apostar por la universidad

En los países de la OCDE, se reconoce la importancia que tiene para una economía innovadora contar con universidades correctamente financiadas así como con instituciones que permitan el paso de la investigación teórica al desarrollo concreto. Impopular hace apenas una década, esta postura se fue imponiendo poco a poco gracias a la multiplicación de los estudios comparativos37 y otros trabajos.38 Estos análisis han demostrado que, sin inversiones adecuadas en la enseñanza superior, un país está condenado a la mediocridad en materia de investigación dificultando la inserción de sus jóvenes en el mercado laboral.

Gracias a las clasificaciones académicas de universidades a nivel internacional (como la utilizada por la Universidad Jiao Tong de Shanghái, China) los países de la Unión Europea (UE) han tomado conciencia recientemente sobre su atraso con respecto a Estados Unidos y comprendido que este retroceso se debía en gran medida al abismo que separaba ambos continentes en materia de gasto educativo. Si en 2007 Norteamérica gastaba el 2.9% de su PIB en la enseñanza superior, la ue sólo invertía el 1.4%. Desde otra perspectiva, la Unión Americana desembolsa por estudiante el doble que los países europeos. Esta realidad condujo a los gobiernos francés y alemán a remontar la tendencia. Así, en Francia, el gasto por estudiante ha aumentado cerca del 20% entre 2007 y 2011.

Como consecuencia de la movilidad tanto de los investigadores como de los estudiantes, cada país debe incrementar sus esfuerzos para desarrollar centros de excelencia multidisciplinares capaces de atraer a los talentos. Si se repara en las prácticas actuales de las mejores universidades, parece ser que, para constituir unos verdaderos polos de excelencia, es necesario alcanzar una cierta masa crítica en términos tanto de recursos como de efectivos: un presupuesto mínimo de 1.2 billones de euros, alrededor de 2700 profesores-investigadores y de 17000 estudiantes (de los cuales entre el 20 y el 30% deben ser doctorandos).39

Amén de la inversión en metálico, habría que tomar en consideración otros elementos para mejorar la calidad de la investigación académica y la inserción profesional de los jóvenes titulados, empezando por la gobernanza de las universidades. Estudios varios40 han mostrado que los resultados de las instituciones de educación superior en la clasificación de Shangai y la proporción de jóvenes que han encontrado empleo después de año de haberse titulado, aumentan notablemente con el nivel de autonomía de las universidades, sobre todo si existe una complementariedad entre incremento de los recursos y autonomía superior. Dicho de otra forma, el efecto positivo de un aumento del financiamiento se amplifica cuando, paralelamente, se concede una mayor autonomía a la institución en cuestión.

Universidades autónomas bien financiadas y gestionadas generan una mayor satisfacción en el trabajo porque permiten mejorar la relación entre empleador-empleado y forman individuos más flexibles y mejor adaptados a la vida activa, a la par que preparan profesores de primaria y secundaria con mejores perfiles de calidad.

 

Conclusión

Este artículo subraya la del bienestar en el sistema de acumulación capitalista y la pertinencia de un nuevo enfoque que logre la legitimación y la sostenibilidad de tal sistema, incidiendo en la inversión social como estrategia para lograr retornos económicos para la sociedad.

Las diversas crisis que medraron al Estado de bienestar keynesiano aunadas a la influencia del neoliberalismo –procesos, ambos, que han dado paso a modelos como el "Estado de competición" o "Estado schumpeteriano de workfare"– muestran una tendencia hacia la mercantilización de esferas antes salvaguardadas por el Estado y una reelaboración a la baja del bienestar. Frente a esto, la perspectiva de la inversión social ofrece una alternativa para que la educación y la preparación redunde en la competitividad económica, tanto individual como comunitaria, y sirva como defensa ante las amenazas de los nuevos riesgos sociales.

Este texto calibra la importancia de las tensiones anteriormente mencionadas en el diseño del bienestar, subrayando sus principales consecuencias y repasa las principales aportaciones teóricas sobre la inversión social. De esta manera, se aportan indicios de la posible reestructuración del Estado en términos en los cuales la gestión del bienestar pueda llegar a ser eficiente, logrando un círculo virtuoso que sustituya al gasto social-crecimiento-legitimidad del keynesianismo por el de inversión social-crecimiento-legitimidad.

La inversión social, el énfasis puesto en el desarrollo del capital humano, el proyecto de transformar a la política social en factor productivo, la preferencia por prácticas de activación social y el rechazo a políticas pasivas, coadyuvarán positivamente en la formación de sociedades más integradas, funcionales y productivas, y en este marco, la educación deberá ser elemento más que fundamental. De aquí la importancia de pugnar por una 'economía globalizadora de aprendizaje' con el apoyo de un Estado de bienestar activo.

La inversión en educación es fundamental ante los nuevos imperativos internacionales con lo cual es necesario fomentar la atención a la pequeña infancia, la mejora del sistema educativo en su globalidad y la excelencia universitaria. Ello, tal y como se evidencia y razona en este texto, traza el camino hacia la valoración de la educación como ámbito de entidad fundamental dentro de la estrategia de la inversión social en general.

De hecho, la educación constituye el pilar sobre el cual se sustentan los demás potenciadores del desarrollo de los recursos humanos, es decir, la salud, el empleo, el medio ambiente, el crecimiento económico y la democracia política. Desde que Drucker y Porter demostraron que las ventajas competitivas de un país no residen en los factores clásicos de la producción, como los recursos naturales o la mano de obra barata, sino en el nivel educativo y cognitivo de su población, la educación se ha convertido en un ámbito prioritario de las políticas públicas.41 Porque destinar recursos para el desarrollo humano no es un gasto sino una inversión, en tanto que los beneficios resultantes del mismo tengan un impacto positivo sobre las condiciones de vida de la ciudadanía de un país.

Sin embargo, y pese a los muchos esfuerzos hechos por gobiernos, sociedades e instituciones, el camino hacia la construcción de esta economía globalizadora de aprendizaje está todavía lleno de abrojos pues uno de los elementos torales en esta consecución, la educación, no es para muchos Estados una inversión sino un gasto. En efecto, a la hora de definir prioridades presupuestarias, se confiere a la enseñanza poca rentabilidad y cuando hay que asignar recursos financieros a los diferentes sectores tienen mayor importancia la economía y la reducción de la deuda. Y si bien las administraciones públicas no son las únicas entidades que financian las inversiones en educación –dado que las familias, las empresas y las asociaciones aportan también al sector educativo–, son los gobiernos los que asumen la mayor parte de la oferta de este tipo de servicios. Esta inversión se ha visto influenciada por los avatares de la situación económica y ha sufrido los impactos de las restricciones presupuestarias como consecuencia del incremento del déficit y de la obligación de reducir el gasto público impuesta por los mercados financieros, el Fondo Monetario Internacional y la Unión Europea. ¿Hasta cuándo?

 

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Notas

1 Anthony Giddens, La tercera vía. La renovación de la socialdemocracia, Madrid, Taurus, 1999.

2 Nathalie Morel et al., "Beyond the Welfare State as we Knew it?", en N. Morel et al. (eds.), Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenge, Bristol, Polity Press, 2012, pp. 1-30 (p. 9).

3 Gøsta Esping-Andersen y Bruno Palier, Trois leçons sur l'Etat-providence, París, Seuil, 2008.

4 Ramesh Mishra, El Estado de bienestar en crisis, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1992, p. 50.

5 David Held, Political Theory and the Modern State: Essays on State, Power, and Democracy, Cambridge, Polity Press, 1989.

6 Michel J. Crozier et al., The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, Nueva York, New York University Press, 1975.

7 Duane Swank, "Political Institutions and Welfare State Restructuring. The Impact of Institutions on Social Policy Change in Developed Democracies", en Paul Pierson (ed.), The New Politics of the Welfare State, Oxford, Oxford University Press, 2001, pp. 197-237 (p. 204).

8 Philip G. Cerny, "What Next for the State?", en Eleonore Kofman y Gillian Youngs (eds.), Globalization. Theory and Practice, Londres, Pinter, 1996, pp. 123-137; P.G. Cerny, "Globalization and the Erosion of Democracy", en European Journal of Political Research, vol. 36, núm. 1, 1999.

9 James Midgley, "Growth, Redistribution, and Welfare: Toward Social Investment", en A. Giddens (ed.), The Global Third Way Debate, Cambridge, Polity Press, 2001, pp. 157-171 (p. 157).

10 Jürgen Habermas, "El valle de lágrimas de la globalización", en Claves de Razón Práctica, núm. 109, enero-febrero de 2001, p. 7.

11 G. Esping-Andersen, "A Welfare State for the 21st Century", en A. Giddens The Global... op. cit., , pp. 134-156 (p. 136).

12 Pierre Rosanvallon, La nueva cuestión social. Repensar el Estado providencia, Buenos Aires, Manantial, 1995, p. 210.

13 Neil Gilbert, Transformation of the Welfare State. The Silent Surrender of Public Responsibility, Oxford, Oxford University Press, 2002.

14 P. G. Cerny, "Paradoxes...", op. cit.; P. G. Cerny, "Restructuring the Political Arena: Globalization and the Paradoxes of the Competition State", en Randall D. Germain (ed.), Globalization and its Critics. Perspectives from Political Economy, Londres, Palgrave MacMillan, 2000, pp. 117-138.

15 P. G. Cerny, "Paradoxes...", op. cit., p. 259.

16 Bob Jessop, "Post-fordism and the State", en Ash Amin (ed.), Post-fordism, Oxford, Blackwell, 1994, pp. 251-279; B. Jessop, The Future of the Capitalist State, Cambridge, Polity, 2003; B. Jessop, "Narrating the Future of the National Economy and the National State? Remarks on Remapping Regulation and Reinventing Governance", en George Steinmetz (ed.), State/culture. State-formation after the Cultural Turn, Ithaca, Cornell University Press, 1999, pp. 378-405.

17 B. Jessop, The Future of... op. cit.

18 N. Gilbert, op. cit.

19 Irene Dingledey, "Welfare State Transformation between 'Workfare' and an 'Enabling' State: A Comparative Analysis", en TranState Working Papers, núm. 21, 2005, en https://www.econstor.eu/dspace/bitstream/10419/28271/1/49782261X.PDF

20 A. Giddens, op. cit., p. 120.

21 Ibid., p. 121.

22 N. Morel et al., op. cit., p. 1.

23 Daniel Perkins et al., "Beyond Neo-liberalism: The Social Investment State?", en Social Policy Working Paper, núm. 3, octubre de 2004, en http://www.bsl.org.au/pdfs/beyond_neoliberalism_social_investment_state.pdf

24 N. Morel et al., op. cit., p. 12.

25 Ibid., pp. 9-10.

26 G. Esping-Andersen, "Towards the Good Society, Once Again ?", en G. Esping-Andersen et al., Why We Need a New Welfare State?, Oxford, Oxford University Press, 2002.

27 Anton Hemerijck, "The Self-Transformation of the European Social Model(s)", en ibid.

28 G. Esping-Andersen, "Towards..." op. cit.

29 Moira Nelson y John D. Stephens, "Do Social Investment Policies Produce More and Better Jobs?", en N. Morel et al., op. cit., p. 207.

30 Bengt-Åke Lundwall y Edward Lorenz, "Social Investment in the Globalising Learning Economy: A European Perspective", en ibid., pp. 235-257.

31 James Heckman et al., "The Rate of Return to the Highscope Perry Preschool Program", en Journal of Public Economics, vol. 94, núms. 1 y 2, febrero de 2010, pp. 114-128. Documento disponible en línea, en http://www.nber.org/papers/w15471

Vid. también, Mary Hohmann, David P. Weikart y Ann S. Epstein, Educating Young Children: Active Learning Practices for Preschool and Child Care Programs , Yipsilanti, HighScope Press, 2008, 560 pp. y J. Heckman, Seong Hyeok Moon, Rodrigo Pinto, Peter Savelyev y Adam Yavitz, Analyzing Social Experiments as Implemented: A Reexamination of the Evidence from the HighScope Perry Preschool Program, Bonn, The Institute for the Study of Labor (iza), 2010, 57 pp. (Discussion Paper núm. 5095). Documento disponible en línea, en http://ftp.iza.org/dp5095.pdf N.E.

32 Eguzki Urteaga Olano, "Las políticas de la familia y de la pequeña infancia en Francia", en Humanismo y Trabajo Social, núm. 8, 2009.

33 Eric A. Hanushek y Ludger Woessmann, "The Role of Education Quality for Economic Growth", en World Bank Policy Research Working Paper Series, núm. 4122, febrero de 2007, pp. 1-96. Documento disponible en línea, en http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=960379## N.E.

34 E. A. Hanushek y L. Woessmann, The Economics of International Differences in Educational Achievement, Bonn, The Institute for the Study of Labor (iza), 2010, 112 pp. (Discussion Paper núm. 4925). Documento disponible en línea, en http://ftp.iza.org/dp4925.pdf N.E

35 Vid. como ejemplo el caso francés. A pesar de que Francia ha conseguido buenos resultados en las pruebas pisa, estos mismos no han dejado de deteriorarse a lo largo de la última década. Así, si el país galo estaba en la décima tercera posición en el 2000 con 511 puntos, para el 2009 hubo de descender ocho lugares colocándose en el vigésimo segundo lugar con 496 puntos. En otras palabras: el 20% de los alumnos que entraron al sexto curso no dominaban todos los saberes básicos (leer, escribir, contar). Este deterioro de las competencias transmitidas por el sistema educativo fue agravado por un incremento de las desigualdades. No solamente el nivel global de los jóvenes franceses bajó, sino que el éxito escolar dependió cada vez más del entorno familiar (renta, educación, etcétera). Así, Francia es el país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) donde los resultados escolares están fuertemente correlacionados con el origen socioeconómico. Por ejemplo, hay dos veces más de alumnos con un retraso de dos años en las zonas urbanas sensibles (zus) que en los demás barrios. Vid. E. Urteaga Olano, "Los resultados del estudio pisa en Francia", en Revista Complutense de Educación, vol. 21, núm. 2, 2010 y Jean-Hervé Lorenzi, Le Fabuleux Destin d'une puissance intermédiaire, París, Grasset, 2011, p. 84.

36 Yann Algan et al., "Teaching Practices and Social Capital", en NBER Working Paper núm. 17527, octubre de 2011. Documento disponible en línea, en http://www.nber.org/papers/w17527.pdf?new_window=1

37 Philippe Aghion et al., Education et croissance, París, La Documentation Française, 2004.

38 P. Aghion, "L'excellence universitaire: leçons des expériences internationales. Rapport de Philippe Aghion à Valérie Pecresse", París, Ministère de l'Education Supérieure et de la Recherche, 2010. P. Aghion, et al., "The Governance and Performance of Research Universities: Evidence from Europe and the US", en Economic Policy, núm. 61, 2010.

39 P. Aghion, "L'excellence universitaire..." op. cit.

40 P. Aghion, et al., "The Governance and Performance ...", op. cit.

41 Vid. Peter Ferdinand Drucker, A Functioning Society. Selections from Sixty-Five Years of Writing on Community, Society, and Polity, Piscataway, NJ, Transaction Publishers, 2003, 242 pp. y Michael Eugene Porter, On Competition, Updated and Expanded Edition, Boston, Harvard Business School Press, 2008, 576 pp. N.E.

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