Perspectivas Teóricas

 

Gobernabilidad: Validez/Invalidez o moda del concepto

 

Governability: Validity/Invalidity or trend concept

 

Juan Carlos Montero Bagatella^*

 

^* Tecnológico de Monterrey, Av. Eugenio Garza Sada 2501 Sur, Col. Tecnológico, Monterrey, N. L., 64849. Maestro en Gestión Pública Aplicada por el Tecnológico de Monterrey. Actualmente realiza estudios de doctorado en Política Pública en la Escuela de Gobierno y Política Pública por esta misma institución. Es integrante de la Cátedra de Investigación en Inteligencia Estratégica donde ha desarrollado sus líneas de investigación en materia de gobernabilidad, seguridad pública, seguridad nacional y equilibrios políticos en las entidades federativas. E-mail: juancarlosmonterob@gmail.com

 

Recibido el 7 de septiembre de 2011
Corregido el 20 de marzo de 2012
Aceptado el 28 de marzo de 2012

 

Resumen

El artículo constituye una propuesta para definir con claridad el significado de gobernabilidad. Para ello, se propone considerarla como una categoría conceptual para el análisis político incorporando elementos tanto del régimen político como del de políticas públicas. La propuesta relaciona y diferencia la definición de gobernabilidad con conceptos como estabilidad, orden, crisis, gobernanza y buen gobierno.

Palabras clave: gobernabilidad, políticas públicas, régimen de políticas, régimen político.

 

Abstract

The article builds a proposal to define the gover-nability's meaning. We propose to consider governability as a conceptual category for political analysis that may allow incorporating elements from the political regime and the policy regimes. Relating and differentiating the governability's definition with concepts as stability, order, crisis, governance and good governance develops the proposal of the article.

Keywords: governability, public policies, policy regime, political regime.

 

Introducción

Entre los estudiosos de la ciencia política existe una lucha continua entre la generalización y la especificidad de los conceptos y categorías.¹ Por un lado, mientras más generales sean éstos mejor pueden emplearse para explicar diferentes casos; el riesgo es que pueden volverse confusos. Por otro lado, si se emplean conceptos específicos, altamente diferenciados, pueden capturar las características particulares del caso que se estudie, pero suelen alejarse de manera importante del concepto o categoría original.²

La gobernabilidad, en su uso cotidiano, es ejemplo patente de lo anterior pues ha ampliado su significado hasta volverse ambigua y su uso constante ha conducido a que sea confundida con otras categorías como gobernanza, buen gobierno e, incluso, régimen político. Esta indeterminación ha sido consecuencia del uso que han dado diversos investigadores para explicar particularidades de diferentes casos, mismas que han llevado a las variaciones en el significado.³ Tal como señalan Collier y Levitsky, la gobernabilidad ha fungido como un concepto que permite la diferenciación de casos sin la necesidad de crear nuevos conceptos generales.⁴

En este marco, se propone que este concepto sea una categoría para el análisis de la política aplicable en diferentes contextos, incorporando en el análisis de políticas públicas y del régimen político las herramientas para el análisis específico. En este marco, por gobernabilidad se entenderá la política a través de su ejercicio desde el gobierno, donde política equivale a la lucha por alcanzar y ejercer el poder⁵ y gobierno al conjunto de personas responsables de crear, interpretar y ejercer las leyes.⁶ Al ser uno (poder)y otro (gobierno) sus objetos de estudio, la gobernabilidad deviene entonces en categoría imprescindible para todo análisis político.

Para discutir esta propuesta, se expone en primer lugar la definición de gobernabilidad. En segundo, se examina su relación con el concepto de régimen político. Para presentar en seguida la que se establece entre gobernabilidad y régimen de política pública. Finalmente, se presentan las consideraciones finales del trabajo.

 

Definición de gobernabilidad

En su definición más acotada, puede ser entendida como "la capacidad de gobernar".⁷ Esta caracterización es tan laxa que resulta demasiado general y poco precisa,⁸ además de ser incapaz de incorporar en su significado la variedad de casos empíricos observables sobre el ejercicio de la función gubernamental. Sin embargo, tiene la virtud de identificar como actor central al gobierno y a sus componentes esenciales para la función gubernamental, además de realizar un análisis en función de grados y no solo a partir de dicotomías.⁹

Así entendida, la gobernabilidad constituye una categoría conceptual para el análisis político¹⁰ enfocada al estudio del ejercicio del poder a través de la función gubernamental¹¹ y al de la lucha por la creación, interpretación y aplicación de las leyes y reglas.¹²

Entre sus características destaca la de ser una categoría conceptual que puede evaluarse y a la cual pueden establecérsele grados, por lo que no puede plantearse sólo como una categoría dicotómica en términos de gobernabilidad/ingobernabilidad,¹³ donde la primera permite hacer un análisis más objetivo y transversal al reducir el prejuicio que implica afirmar la preexistencia de un desequilibrio entre las demandas sociales y las capacidades gubernamentales para atenderlas, y la segunda refiere a una crisis en la que el gobierno es incapaz de responder a las demandas sociales¹⁴ por lo que implica, tal como lo señala Schmidt, la falla del gobierno para gobernar de una manera adecuada en términos de eficiencia y eficacia gubernamental. La ingobernabilidad subrayaría, así, que los problemas de gobernabilidad deben ser enfrentados por el gobierno y no significan que la sociedad sea más o menos gobernable.¹⁵ Adicionalmente, la consideración de que la categoría puede ser evaluada en vez de pensarse sólo como una relación dicotómica, permite a los analistas abordar una amplia y diversa variedad de casos sin sacrificar los componentes esenciales de la definición.¹⁶

Debido a la definición general de gobernabilidad y a su adaptación para el análisis de casos específicos de desequilibrios políticos o situaciones de crisis, a la gobernabilidad se le ha relacionado con significados varios, tales como estabilidad, orden y crisis, como a continuación se detalla.

a) Estabilidad. Si bien es un elemento importante para la gobernabilidad, no es, a decir de Alcántara Sáez, condición, como esta última, de eficiencia.¹⁷ En el mismo sentido, Prats señala que la gobernabilidad no es estabilidad política, "[...] pues ésta puede darse sobre la base de la represión, la censura, el engaño y el bloqueo del progreso".¹⁸ Aunque la estabilidad es condición necesaria (pero no suficiente) para el desempeño gubernamental, la gobernabilidad no implica per se la estabilidad o existencia de desgobierno; en palabras de Jarquín y Carrillo, "No hay gobernabilidad sin una estabilidad política básica", pero se alcanza a través de un adecuado marco jurídico y de la capacidad de garantizar su aplicación.¹⁹ De acuerdo con Miklos, la relación entre la estabilidad y la gobernabilidad se expresa en la capacidad del gobierno para adaptarse a los cambios en el contexto.²⁰ En la misma dirección, Boeninger señala que la gobernabilidad depende de la persecución de tres grandes objetivos: la estabilidad política, el progreso económico y la paz social.²¹

b) Orden. Es también una condición necesaria (pero tampoco suficiente) para la gobernabilidad y el crecimiento económico, así como para mantener la variedad de condiciones que permiten la libertad individual y los derechos políticos.²² El orden depende de la capacidad de las instituciones para adaptarse a las necesidades de los individuos, manteniendo una coherencia entre las necesidades individuales –que les llevan a aceptar la obediencia–, con los intereses de las instituciones. La incapacidad de las instituciones para responder a las demandas sociales y adaptarse a los cambios en el contexto puede conducir a debilitar a las instituciones y generar condiciones de un Estado débil o fallido, el cual se define por su incapacidad para aplicar el Estado de derecho.²³

c) Crisis. Una importante cantidad de referencias a la gobernabilidad se desarrollan al abordar diferentes situaciones de crisis. Es ésta una situación indeseable e inesperada que suele asociarse con fases de transición o ruptura en la que los modos normales de operación dejan de ser funcionales²⁴ amenazando el statu quo de las coaliciones gobernantes e, incluso, de la sociedad o del Estado. Entre sus consecuencias se encuentran la destrucción de las coaliciones gobernantes y el surgimiento de nuevas, así como de realineamientos electorales y reformas constitucionales debido a la necesidad de formar acuerdos para lograr los cambios institucionales. Es importante diferenciar el concepto crisis del de ingobernabilidad, entendida ésta como la incapacidad para crear, interpretar y aplicar las leyes (la gobernabilidad depende justamente de lo contrario, lo cual implica que el gobierno es el actor principal y que su actuación se realiza en el marco del Estado de derecho). Aunque diferentes, pueden sin embargo combinarse cuando la gravedad de una crisis alcanza a socavar los marcos jurídicos empujando al Estado hacia los peligrosos linderos de la ingobernabilidad.²⁵

A su vez, la capacidad del gobierno para responder a los cambios en su entorno, a través del cambio institucional y dentro del marco del Estado de derecho, ha llevado a la mayoría de los investigadores en estos temas a estudiar únicamente aquellos acuerdos políticos que permitan al gobierno ejercer su función, pero poco se contempla el análisis de la forma en que se ejerce la función gubernamental. Así, el estudio de la gobernabilidad se ha desligado del análisis de las políticas públicas, así como de instrumentos de gestión como la gobernanza y el buen gobierno, conceptos que han llegado también ellos a confundirse con el de la gobernabilidad y que es perentorio definir con claridad, cuestión que se hace enseguida.

a) Gobernación/gobernanza. Aguilar Villanueva señala que este concepto incluye "[...] tanto la capacidad de gobernar del gobierno como el patrón o modo de dirección que éste sigue en su ejercicio gubernativo de la sociedad"; desde su punto de vista, la gobernación/gobernanza implica no sólo la capacidad de dirigir, sino también la forma de hacerlo a través de las instituciones, recursos y acciones empleadas para ello:²⁶ "[...] se refiere específicamente al modo como el gobierno hace uso de las capacidades directivas que posee, 'actualiza' sus potencialidades, las transforma en acciones que tienen como efecto que las situaciones sociales deseadas sean situaciones reales".²⁷ Sin embargo, al considerar que se pueden lograr altos grados de gobernabilidad a través de medios autoritarios, se evidencia que la gobernanza no necesariamente se relaciona con la gobernabilidad. De acuerdo con Jiménez Benítez, la noción de gobernanza es más amplia que la de gobernabilidad (esta última ya en desuso)²⁸ pues se aquélla se caracteriza por: 1) incluir la participación de actores no estatales; 2)referir a instituciones y actores; 3) auspiciar la relación de actores con instituciones; 4) planear una idea horizontal de gobierno; 5) permitir la participación de los actores a través de redes; 6) ejercer niveles de autonomía de las instituciones frente al gobierno e 7) impulsar la descentralización y la fragmentación de los procesos de gestión.

b) Buen gobierno. La discusión sobre la diferencia entre éste y el concepto de gobernabilidad, obliga a considerar la definición de estos términos en inglés: por un lado, governability y, por otro, governance. Este último se refiere al ejercicio del gobierno, lo que Aguilar Villanueva traduce como gobernación/gobernanza y que se puede en-tender como la gestión pública, posición que es respaldada por Jiménez Benítez quien entiende good governance como buen gobierno.²⁹ Por otro lado, governability es la capacidad de resolver problemas sociales urgentes (como motines, crímenes, guerras de diverso tipo, etcétera), mismos que, a menudo, requieren cierta centralización del poder político. Para Aguilar, el buen gobierno es parte de la reforma institucional derivada de la nueva gestión pública y que busca "[...] elevar la eficiencia, la calidad y la responsabilidad de la acción pública" o, en otras palabras, que el gobierno pudiera hacer más con menos.³⁰ Por otro lado, Prats i Catalá señala que governance se refiere a las instituciones de gobierno o gobernación, es decir, a "[...] las normas abstractas o reglas del juego, formales e informales, que definen los actores, los procedimientos y los medios legítimos de la acción colectiva".³¹

Los conceptos de gobernación/gobernanza y buen gobierno pueden ser empleados de manera independiente o pueden ser incorporados al análisis de la gobernabilidad con la finalidad de estudiar casos específicos y desarrollar conceptos secundarios o subtipos adecuados a la especificidad requerida. En otras palabras, la relación de estos conceptos con el de gobernabilidad no es de mutua exclusión sino de posible complementariedad en función de las necesidades del análisis. Ahora bien, la principal diferencia entre ellos es que los primeros dos se refieren a modelos de gestión, mientras que el tercero incorpora, además de la gestión, el análisis del régimen político. Esta consideración puede conducir a confundir fácilmente la definición de gobernabilidad con la de régimen político, lo que obliga a analizar brevemente la relación y diferencia entre ambos conceptos.

 

Gobernabilidad y régimen político

El régimen político es una categoría que se refiere a las reglas o instituciones que regulan la integración del poder público y sus procesos para la toma de decisiones, incorporando en su definición a diferentes instituciones que van más allá del gobierno pero sin llegar a referirse a todas las que integran el sistema político. En ese sentido, la gobernabilidad puede ser considerada como una clasificación secundaria para el estudio del régimen, toda vez que se refiere al análisis específico del gobierno y de sus acciones; sin embargo, no es una idea que dependa de la definición de régimen político sino que puede ser empleada de manera independiente para el análisis político en general o para hacer más específico el estudio de un régimen en particular.³²

En este contexto, existen diferentes significados de régimen político. Entre ellos, destaca el aportado por Collier y Collier quienes lo consideran "[...] la estructura formal e informal del Estado, de los cargos y procesos gubernamentales",³³ definición que incorpora la estructura institucional para integrar al gobierno y las políticas públicas que se llevan a cabo; desde esta propuesta, la gobernabilidad, como estudio de la función gubernamental, queda incorporada en la idea de régimen político. Sin embargo, la mayoría de sus definiciones se ajustan a la desarrollada por O'Donnell y Schmitter quienes lo han definido como "[...] el conjunto de patrones, explícitos o no, que determina las formas y canales de acceso a los principales cargos gubernamentales, las características de los actores que son admitidos y excluidos de dicho acceso y los recursos o estrategias de los que pueden valerse para obtener dicho acceso".³⁴ Adicionalmente, O'Donnell agrega a la definición que "[...] una vez logrado [el acceso], son tomadas las decisiones gubernamentales".³⁵ Desde este segundo enfoque, la gobernabilidad no es un componente integrado en la definición sino un concepto secundario que se puede emplear para particularizar el análisis de un régimen específico.

La relación entre los elementos gobernabilidad y régimen político se ha confundido en algunas ocasiones. Este embrollo ha sido consecuencia de que el primero de ellos ha sido entendido únicamente como la formación de acuerdos entre actores políticos para la toma decisiones gubernamentales,³⁶ lo que implica incorporar en su análisis elementos del régimen político como el sistema de partidos, el sistema electoral, el presidencialismo, etcétera. En este sentido, la gobernabilidad incorpora en su definición el estudio de elementos propios del concepto régimen político pero, a diferencia de éste, se enfoca en el papel del gobierno y, además, subsume el estudio de la acción gubernamental lo cual no considera explícitamente la mayoría de las definiciones de esta última noción. En breve: la gobernabilidad es una categoría para el análisis específico de la función gubernamental donde deben considerarse tanto el estudio de las agencias que determinan el acceso al poder como los agentes que integran el gobierno.

A su vez, el régimen político considera en su definición un conjunto de instituciones que trascienden el papel del gobierno. Sin embargo, no incorpora a todas las instituciones del sistema político por lo que su definición no permite explicar de la misma manera cómo los actores se comportan para acceder y desempeñarse en el poder público o cómo se desempeñan en espacios grupales, políticos, seculares y castrenses, lo que significa que la interrelación entre estos grupos requiere de enfoques teóricos diferentes.³⁷ En otras palabras, las características de esta categoría no se reproducen per se en el resto de las instituciones del sistema político, por lo que es necesario complementar el análisis del sistema o del régimen con conceptos diferenciadores para las instituciones específicas que se estudien, entre las quese encuentran aquéllas que determinan los procesos de política pública.

Esta propuesta de (re)definición busca formalizar, pues, el tratamiento que han dado diversos autores que, al estudiar la gobernabilidad, analizan cómo la configuración institucional del régimen político influye en los modelos de gestión gubernamental³⁸ o cómo políticas públicas específicas han impactado en el régimen político;³⁹ en ese sentido, se considera a la gobernabilidad como producto de la influencia tanto de la configuración del régimen político como de ciertos regímenes de políticas públicas (la política económica, la de seguridad o la de desarrollo humano, entre otras).⁴⁰

 

Gobernabilidad y políticas públicas

El uso cotidiano que se ha dado a la gobernabilidad ha limitado su significado al estudio de la lucha por crear e interpretar las leyes, descuidando de manera importante la aplicación de las mismas. Es común considerar que la formación de acuerdos políticos debe traducirse en acciones, pero no necesariamente es así. Este hecho exige un estudio más específico sobre cómo las decisiones del poder se transforman en políticas públicas, que no son más que elementos complejos que se integran por objetivos y medios organizados en diferentes niveles de abstracción.⁴¹ En consecuencia, las políticas públicas trascienden la jurisdicción de las dependencias gubernamentales e involucran a múltiples actores –en constante competencia con diferentes intereses y recursos–⁴² que participan en las diversas etapas del quehacer político. Esta participación lleva a configurar instituciones particulares que determinan la formación de acuerdos políticos para definir el paradigma de la política, es decir, la definición del problema y de la alternativa más convincente. El conjunto de instituciones que se construyen determinan, al igual que en el régimen político, quién puede participar y quién ser excluido, las reglas para los procesos de toma de decisiones y la realización de las políticas públicas.⁴³

Los regímenes de políticas pueden tener configuraciones particulares diferentes e, incluso, opuestas a las características de la configuración del régimen político. Las cualidades de las instituciones de los regímenes de política pública se forjan en función del tipo de competencia entre los actores, la cual está determinada por el grado de especialización que requiera la materia que se discute; de esta manera, los asuntos más complejos y que requieran de un mayor grado de especialización configurarán públicos más reducidos y menos conflictivos, en comparación con asuntos que requieran menor especialización y permiten la amplia participación de actores y una intensa competencia entre ellos.⁴⁴ En el caso de los regímenes con menor número de actores y bajo grado de conflictividad, pueden configurarse monopolios o triángulos de hierro que suelen establecer reglas autoritarias y poco democráticas; los regímenes con mayor número de actores y mayor competencia, en cambio, pueden impulsar al desarrollo de instituciones más democráticas.⁴⁵ Por esta razón, el estudio de los regímenes de política pública requiere de categorías conceptuales específicas que permitan particularizar su estudio y caracterización, en caso contrario, puede caerse en el error de asumir que una configuración del régimen político puede ser su propio determinante.

Entre las omisiones comunes que se han cometido en el análisis de la relación entre gobernabilidad y políticas públicas, está el asumir que la configuración del régimen político se traduciría per se en los regímenes de políticas públicas. Sin embargo, las políticas implican procesos complejos en los que intervienen diferentes actores, en distintas etapas y jurisdicciones y con diversos intereses y recursos. Aún más, la forma como los actores se organizan incide en el desarrollo de instituciones y procesos de legitimación específicos que pueden no corresponder con las instituciones y legitimidad del régimen político. Por esta razón, el estudio de la relación entre el régimen político y los regímenes de políticas públicas requiere de una categoría conceptual que permita la diferenciación de los casos: la gobernabilidad.

La mayoría de los estudios de gobernabilidad tienden a pasar por alto u obviar la transformación de las decisiones políticas en políticas públicas. La propuesta de incorporar el estudio de estas últimas en el análisis de la gobernabilidad hace explícito y formaliza el estudio de la transformación de las decisiones en acciones, así como la influencia de las acciones en nuevas decisiones políticas. La consideración de las políticas públicas como producto de las decisiones gubernamentales implica una estrecha relación entre la política y las políticas públicas. En esa dirección, diferentes teorías de políticas públicas han desarrollado modelos para incorporar esta relación en el análisis, entre ellos destacan los siguientes:⁴⁶

a) Corrientes múltiples. Se enfoca en el proceso de formación de la agenda de gobierno señalando que un asunto de política se incorpora en la agenda cuando confluyen tres corrientes: el problema público, la política (como solución a problemáticas específicas) y la política (como la relación poder-autoridad-sociedad) (politics). Las corrientes múltiples estimulan a los actores interesados a participar activamente en el impulso a sus propuestas de políticas.⁴⁷

b) Coaliciones promotoras. Considera que el paradigma de la política es controlado por un grupo, el cual enfrenta la competencia para influir en el proceso de toma de decisiones de política.⁴⁸

c) Régimen de políticas públicas. En cuanto a práctica, es el conjunto de acuerdos necesarios para llevarlas a cabo. En cuanto teoría, afirma que los objetivos de las políticas públicas se encuentran en diferentes niveles de abstracción por lo que es necesario analizar los diversos niveles de gobierno bajo la consideración de una amplia variedad del actores,⁴⁹ así como la forma en la que instituciones, agentes e ideas establecen patrones de interacción de políticas a largo plazo.⁵⁰ Además, puntualiza la posibilidad de que los cambios en el subsistema de la política pública afecten no sólo a la política, sino al régimen político también.

La mayoría de las teorías, entre las que se encuentran las de corrientes múltiples y la de coaliciones promotoras, no incorporan el estudio de la política más allá del contexto inmediato de la política pública. En cambio, el régimen de políticas públicas abre la posibilidad de incorporar en el análisis de la gobernabilidad la influencia política en diferentes niveles, así como el impacto de la política pública sobre el sistema político. De esta manera, el estudio político de la gobernabilidad también puede aunar el análisis de las políticas y, en sentido inverso, el análisis de las políticas puede identificar el impacto que ellas tienen sobre el sistema político.⁵¹

La teoría del régimen de políticas considera, además, que las políticas se articulan por materias constituyendo paradigmas que trascienden la jurisdicción de diferentes dependencias u órdenes de gobierno. Ello da pie a una constante competencia entre actores que tienen diferentes intereses y recursos.⁵² La estabilidad de las políticas se logra a través del establecimiento de acuerdos e instituciones que regulan las características de los actores que pueden participar, así como de las reglas para acceder a la toma de decisiones, a la hechura y a la realización de las políticas públicas, es decir, a partir de la configuración del régimen de políticas.⁵³ En consecuencia, un régimen de política se mantiene vigente mientras subsistan los acuerdos entre los actores alrededor del paradigma de la política. En ese mismo sentido, la gobernabilidad depende de la capacidad de los diferentes regímenes de política para adaptarse a los cambios en los paradigmas de la política; la incapacidad de responder a los cambios en el paradigma, puede influir en la reducción de la gobernabilidad e incluso en el régimen político.

Considerar la gobernabilidad como una categoría secundaria frente a la de política, es reconocer que ésta implica los diferentes procesos políticos que se desarrollan en los diferentes procesos de las políticas públicas y que la gobernabilidad y el régimen de políticas públicas permiten precisar y diferenciar el estudio de los procesos políticos en las políticas públicas.⁵⁴ Esta consideración señala que, si bien la política es una relación social, no es exclusiva de las instituciones gubernamentales, sino que se realiza en diferentes niveles y, en consecuencia, no puede ser estudiada de la misma manera; por lo tanto, conceptos como régimen político no se reproducen en todas las relaciones sociales y no pueden emplearse de manera indiscriminada para el estudio de cualquier relación política o social.⁵⁵ En ese sentido, la política se integra de diferentes actores con instituciones varias y que, por ende, deben ser estudiados de manera independiente. En este sentido, el análisis de la política en grupos (partidos políticos, asociaciones religiosas, instituciones castrenses o la interacción entre varios de ellos) requiere de instrumentos analíticos específicos y la innovación en el uso de conceptos y categorías que permitan dicho análisis; en consecuencia, el régimen de políticas públicas y la gobernabilidad forman parte de la innovación conceptual necesaria para desarrollar el análisis de la política y, especialmente, el ejercicio del poder a través de la función gubernamental.

La capacidad de gobernar no depende sólo del régimen político sino de la capacidad de los regímenes de política por responder a la demanda social de políticas públicas, así como a los cambios y transformaciones en su entorno. En caso de que los regímenes de políticas no tengan la capacidad de responder ante los cambios, cualquier materiapuede llegar a alterar el statu quo del gobierno y no sólo el de los actores involucrados en la materia.

 

Conclusión

La gobernabilidad es una categoría conceptual para el análisis político. Su definición constituye una intersección en el examen del régimen político y del régimen de políticas públicas alrededor de la función gubernamental. De esta manera, su observación puede contribuir a particularizar diferentes aspectos políticos o el estudio de diferentes regímenes.

La gobernabilidad estudia la función gubernamental, es decir, el marco institucional que determina la forma como se crean, interpretan y aplican las leyes. En su uso cotidiano, se hace referencia únicamente a la creación e interpretación, lo que la vincula con la definición de régimen político y contribuye a confundirla. Sin embargo, por lo aquí expuesto, la gobernabilidad toma al gobierno como eje fundamental para su análisis mientras que el régimen político incorpora en su definición a un conjunto de instituciones que trascienden al gobierno a la vez que es él mismo incorporado al concepto gobernabilidad (en lo que refiere a su influencia sobre la función gubernamental).

Se ha señalado también que un elemento diferenciador de la gobernabilidad con respecto al régimen político (cuyas definiciones más comunes no incorporan el estudio de la acción gubernamental), es la incorporación en su definición del análisis del régimen de políticas públicas. De aquí que la categoría conceptual de gobernabilidad sea útil para particularizar el estudio del régimen político y facilitar la comprensión de las relaciones entre regímenes y políticas públicas.

En vista de que el régimen político no incorpora en su definición a todos los elementos del sistema político (porque las características de un régimen no se reproducen per se sobre el conjunto de elementos del sistema político), es incapaz de explicar por sí mismo la configuración institucional o el comportamiento de los actores en todos los espacios en que pudiera establecerse una relación política.

A su vez, las políticas públicas (entendidas como elementos complejos que involucran la participación de diferentes actores, en distintas etapas del proceso, en diversas jurisdicciones y órdenes gubernamentales y con intereses y recursos heterogéneos), configuran instituciones particulares que pueden o no corresponder con las del régimen político en que se inserten, pudiendo incluso ser opuestas a éste. Por esta razón, el estudio de los regímenes de política pública requiere de categorías conceptuales específicas que permitan diferenciarlos. En ese sentido, la gobernabilidad es una de estas categorías porque incorpora el análisis del régimen de las políticas y lo vincula con el estudio del régimen político para analizar la función gubernamental, es decir, la forma como se crean, se interpretan, se aplican y se entienden las reglas de la política, de lo político y de la relación entrambas que pasa, indefectiblemente, por el gobierno, la toma de decisiones y las políticas públicas.

 

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Notas

¹ David Collier y James E. Mahon Jr., "Conceptual Stretching Revisited: Adapting Categories in Comparative Analysis", en The American Political Science Review, vol. 87, núm. 4, diciembre de 1993.

² D. Collier y Steven Levitsky, "Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research", en World Politics, vol. 49, núm. 3, abril de 1997, p. 4.

³ Ibid.

⁴ De acuerdo con Collier y Levistsky (ibid.), los subtipos conceptuales permiten la caracterización específica de los casos analizados debido a que son "contenedores de datos", por lo que su uso debe ser muy cuidadoso. En el caso del estudio de la democracia han sido empleados para explicar las causas y consecuencias de tipos específicos de esta última.

⁵ Vid. Max Weber, Politics as a Vocation, Philadelphia, Fortress Press, 1965, p. 8.

⁶ Se entiende por sistema político al conjunto de elementos que interactúan entre sí y que de manera individual o colectiva establecen relaciones políticas con individuos o colectividades que, en conjunto, forman las partes del sistema. Por lo tanto, todo tipo de relación política se considera parte del sistema político. Vid. Robert Dahl y Bruce Stinebrickner, Modern Political Analysis, Upper Saddle River, Prentice Hall, 2003, p. 29.

⁷ Vid. Yehezkel Dror, La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma, México, FCE, 1996.

⁸ Vid. D. Collier y J. E. Mahon, Jr. op. cit.

⁹ Antonio Camou, Los desafíos de la gobernabilidad, México, Plaza y Valdés/FLACSO, 2001.

¹⁰ Se entiende por análisis político al estudio formal de la política a través de modelos y métodos científicos; y por política, la lucha por alcanzar y ejercer el poder.

¹¹ Se entiende por categoría una construcción analítica que brinda una descripción general para un conjunto de casos observados pero que, al mismo tiempo, no brinda una perfecta descripción de cada uno de ellos; por categoría primaria, la que incorpora la totalidad de las características de los casos observados y por categoría secundaria la que deriva su significado de la primera subrayando características específicas del caso que se estudia. Vid. D. Collier y J. E. Mahon, Jr. op. cit.

¹² Vid. R. Dahl y B. Stinebrickner, op. cit. p. 29. Las reglas constituyen las instituciones formales e informales que regulan las conductas de los actores, así como la determinación de quién puede participar o ser excluido de los procesos. Vid. Douglas North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 104.

¹³ De acuerdo con David Collier y Robert Adcock ("Democracy and Dichotomies: A Pragmatic Approach to Choices about Concepts", en Annual Review of Political Science, vol. 2, núm. 1, junio de 1999 p. 547), la gradación permite analizar diferentes casos a través del concepto o categoría general; por otro lado, la dicotomía permite determinar si el caso observado se ajusta o no al concepto o categoría general empleado. Al respecto, Manuel Alcántara (Gobernabilidad, crisis y cambio: elementos para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas políticos en épocas de crisis y cambio, México, FCE, 1998) y Antonio Camou ("La múltiple (in)gobernabilidad: elementos para un análisis conceptual", en Revista Mexicana de Sociología, vol. 62, núm. 4, octubre-diciembre de 2000), afirman que la gobernabilidad no es una cuestión de absolutos sino de grados, lo cual se opone a la visión de Luis Aguilar quien afirma que referirse a gobernabilidad implica hablar en términos de crisis/no-crisis ("Gobernabilidad y democracia" en Cordera Campos Rafael (coord.), Transición mexicana. Ciclo de mesas redondas realizadas en el auditorio Alfonso Caso, Ciudad Universitaria, del 23 de septiembre al 1 de octubre: memoria, México, UNAM, 1996).

¹⁴ Un elemento relevante del planteamiento de la ingobernabilidad, es el hecho de que se muestra un desequilibrio que no se ha podido resolver dentro de marcos legales y que debe ser solucionado por ellos. Por lo tanto, la ingobernabilidad no es un estado de crisis social sino de crisis gubernamental que puede llegar a buen fin a través de las instituciones que constituyen al Estado de derecho.

¹⁵ Samuel Schmidt, México, la nueva gobernabilidad: una reflexión para tiempos de turbulencia, México, CEPCOM, 2005, p. 19.

¹⁶ D. Collier y R. Adcock, op. cit.

¹⁷ M. Alcántara Sáez, op. cit., p. 49.

¹⁸ Joan Prats i Català, "Gobernabilidad y Globalización", en Fernando Carrillo Flórez (ed.), Democracia en déficit. Gobernabilidad y desarrollo en América Latina y el Caribe, Washington, BID, 2001, p. 82.

¹⁹ Edmundo Jarquín y F. Carrillo Flórez, "La importancia del renacer democrático para el desarrollo", en F. Carrillo Flórez, op. cit., p. 1.

²⁰ Tomas Miklos et al., Prospectiva, gobernabilidad y riesgo político: instrumentos para la acción, México, Limusa, 2008, p. 123.

²¹ Edgardo Boeninger, Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad, Santiago de Chile, Andrés Bello, 1997, p. 26.

²² D. North, op. cit., p. 104.

²³ Godofredo Vidal de la Rosa, "Estado débil y estancamiento democrático en México. Obra en dos piezas", en El Cotidiano, vol. 24, núm. 157, septiembre-octubre de 2009.

²⁴ Arjen Boin, et al., The Politics of Crisis Management: Public Leadership under Preassure, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, p. 5.

²⁵ Al respecto, vid. Juan Carlos Montero Bagatella ("El cambio en el régimen de políticas a través de la crisis", en Revista Confines, vol. 7, núm. 13, enero de 2011) quien analiza diversas crisis gubernamentales y las formas como fueron resueltas, como la argentina del 2001 (que contribuyó a reducir los niveles de gobernabilidad); la mexicana de 1995 (que, al contrario que la anterior, no redujo los niveles de gobernabilidad) y la española de 2008 (que no fue ocasionada por la reducción de niveles de gobernabilidad en el país.)

²⁶ L. F. Aguilar Villanueva, Gobernanza y nueva gestión pública, México, FCE, 2006.

²⁷ Ibid., p. 67.

²⁸ William Guillermo Jiménez Benítez, "El enfoque de políticas públicas y los estudios sobre gobierno. Propuestas de encuentro", en CLAD, núm. 41, 2008.

²⁹ Kees van Kersbergen y Frans Waarden, "'Governance' as a Bridge between Disciplines: Cross-Disciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability, Accountability and Legitimacy", en Journal of Political Research, núm. 43, 2004.

³⁰ L. F. Aguilar Villanueva, Gobernanza y nueva gestión pública... op. cit.

³¹ Ibid., p. 84.

³² Esta afirmación implica que la gobernabilidad no es una categoría que sólo pueda emplearse para el estudio de regímenes democráticos, sino que puede ser aplicada al estudio de cualquier gobierno tomando como objeto de estudio el ejercicio del gobierno y sus retos o problemas. Vid. al respecto M. Alcántara Sáez, "Los problemas de gobernabilidad de un sistema político" en Ofelia Alvarado Domínguez y Miguel Ramírez Zozaya, La crisis de la gobernabilidad en México, México, Colegio Nacional de Ciencia Política y Administración Pública, 1998 y Marcos Roitman Rosenmann, "La gobernabilidad", en Darío Salinas Figueredo y Edgar Jiménez Cabrera (coords.), Gobernabilidad y globalización: procesos políticos recientes en América Latina, México,Gernika, 2003.

³³ Ruth Berins Collier y David Collier (Shaping the Political Arena. Critical Junctures, the Labor Movement, and Regime Dynamics in Latin America, prólogo de Guillermo O'Donell, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 2002, 877 pp. N.E.) citados por Gerardo Munck, "Desagregando al régimen político", en Víctor Alarcón Olguín (coord.), Metodología para el análisis político. Enfoques, procesos e instituciones, México, UAM-Iztapalapa/Plaza y Valdés, 2006, p. 271.

³⁴ Guillermo O'Donnell y Philip C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule vol. IV: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, Baltimore, John Hopkins University Press, 1986, p. 27.

³⁵ G. O'Donnell, Democracy, Agency, and the State. Theory with Comparative Intent, Oxford, Oxford University Press, 2010.

³⁶ La consideración de que la gobernabilidad se refiere a la formación de acuerdos entre actores para la toma de decisiones, está presente en la mayor parte de la literatura sobre teoría política latinoamericana. Vid. al respecto, Luis Aznar, "La gobernabilidad como mercancía. Acerca de la incertidumbre y el orden político", en Postdata. Revista de Reflexión y Análisis Político, núm. 10, diciembre de 2004, Carlos Strasser, "Algunas precisiones (y perspectivas) sobre equidad, democracia y gobernabilidad a principios del siglo XXI", en ibid.; L. F. Aguilar Villanueva, "Gobernabilidad y democracia"... op. cit. y T. Miklos, op. cit.

³⁷ Vid. Philippe Schmitter, "The Consolidation of Democracy and Representation of Social Groups", en American Behavioral Scientist, vol. 35, núm.4-5, marzo-junio, 1992.

³⁸ Para profundizar en el tema vid., entre otros, José Fernández Santillán, "Gobernabilidad y democracia" en José Luis Calva, Democracia y gobernabilidad. Vol. 15, México, Miguel Ángel Porrúa/UNAM, 2007, pp. 55-66; Antonio Camou, Gobernabilidad y democracia, México, IFE, 1995; Eugenio Lahera P., Política y políticas públicas, Santiago de Chile, cepal, 2004; Anwar Shah (ed.), Gobernabilidad local en países en desarrollo, Bogotá, Mayol Ediciones/Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 2008; Antonio Payán Alvarado y María Socorro Tabuenca Córdoba, Gobernabilidad o ingobernabilidad en la región Paso del Norte, México, COLEF/Universidad Estatal de Nuevo México/UACJ/Eón, 2004; S. Schmidt, op. cit.; Luciano Tomassini, "Gobernabilidad y políticas públicas en América Latina", en F. Carrillo Flórez, op. cit.; Diego Valadés, "Consideraciones sobre gobernabilidad", en Diego Valadés (ed.), Gobernabilidad y constitucionalismo en América Latina. México, UNAM, 2005; Alicia Ziccardi, "La tarea de gobernar: las ciudades y la gobernabilidad", en Alicia Ziccardi (coord.), La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas, México, UNAM, Miguel Ángel Porrúa, 1996, pp. 13-37.

³⁹ Para profundizar en el tema, vid., entre otros, Diego Achard y Manuel Flores, Gobernabilidad: un reportaje de América Latina, México, pnud/FCE, 1997; John Bailey y Roy Godson, "Introduction", en J. Bailey y R. Godson, Organized Crime & Democratic Governability. Mexico and the U.S. Mexican Borderlands, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 2000; E. Boeninger, op. cit.

⁴⁰ La consideración de que la propuesta busca formalizar la definición de una categoría que ya se emplea implica también regresar a los primeros trabajos sobre gobernabilidad que ya analizaban la relación del régimen sobre los modelos de gestión, entre los que se encuentran los trabajos de Michel Crozier et al., The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, Nueva York, New York University Press, 1975 y Ralph Dahrendorf, "Effectiveness and Legitimacy: On the 'Governability' of Democracies", en The Political Quarterly, vol. 51, núm. 4, octubre de 1980.

⁴¹ Michael Howlett, Designing Public Policies. Principles and Instruments, Nueva York, Routledge, 2011, p. 16.

⁴² Frank R. Baumgartner y Bryan D. Jones, "Agenda Dynamics and Policy Subsystems", en The Journal of Politics, vol. 53, núm. 4, noviembre de 1991.

⁴³ Vid. Wilson A. Carter, "Policy Regimes and Policy Change", en Journal of Public Policy, vol. 20, núm. 3, diciembre de 2000.

⁴⁴ Michael Howlett y M. Ramesh, "Policy Subsystem Configurations and Policy Change. Operationalizing the Postpositivist Analysis of the Politics of the Policy Process", en Policy Studies Journal, vol. 26, núm. 3, otoño de 1998.

⁴⁵ Debe tenerse en cuenta que el número de actores no determina lo democrático o autoritario de las instituciones que se desarrollan, sino el grado de conflicto que se genera alrededor del paradigma. En ese sentido, se pueden configurar instituciones democráticas en escenarios muy conflictivos pero con bajo número de actores; al contrario, un elevado número de actores con poco graduación conflictiva puede establecer instituciones autoritarias. Vid. George Tsebellis, Jugadores con veto: cómo funcionan las instituciones políticas, México, FCE, 2006.

⁴⁶ No se hace referencia a todas las teorías de políticas públicas, únicamente a las que incorporan en mayor medida el aspecto político en el análisis. Asimismo, se advierte que no se hace justicia a las teorías con las definiciones aportadas, pero entiéndase que el objetivo del artículo es únicamente hacer referencia a ellas y no describirlas a profundidad. Para una exposición en este último sentido, vid. Mathew Nowlin, "Theories of the Policy Process: State of the Research and Emerging Trends", en Policy Studies Journal, vol. 39, núm. 1, abril de 2011 y Paul A. Sabatier (ed.), Theories of the Policy Process, Boulder, Westview Press, 2007.

⁴⁷ Vid. Charles Elder y Roger Cobb. "Formación de la agenda" en Luis F. Aguilar Villanueva, Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. México: Miguel Ángel Porrúa, 2000.

⁴⁸ Vid. Paul A. Sabatier y Hanck Jenkins-Smith (eds.), Policy Change and Learning: An Advocaty Coalition Approach, Boulder, Westview Press, 1993.

⁴⁹ Vid. Ashley Jochim y Peter J. May, "Beyond Subsystems: Policy Regimes and Governance", en The Policy Studies Journal, vol. 38, núm. 2, 2010 y M. Howlett, op. cit.

⁵⁰ M. Howlett y M. Ramesh, op. cit.

⁵¹ No debe perderse de vista la relación entre diferentes categorías. De acuerdo a la exposición al inicio del trabajo, se definió a la "política" (entendida como la lucha por alcanzar y ejercer el poder) como la categoría primaria y a la gobernabilidad como secundaria. En consecuencia, el régimen de políticas públicas es un componente de la categoría secundaria "gobernabilidad". Vid. Collier y Mahon, op. cit.

⁵² Dicha competencia está determinada por el grado de especialización que requiera la materia que se discute; de esta manera, los asuntos más complejos y que requieran un mayor grado de especialización configurarán públicos más reducidos y menos conflictivos en comparación con asuntos que requieran menor especialización y que permitirá la amplia participación de actores y una intensa competencia entre ellos. Vid. Baumgartner y Jones, op. cit. y Howlett y Ramesh, op. cit.

⁵³ Debe enfatizarse que la actuación de los actores en los procesos de política pública pueden ser diferentes e incluso opuestos a la configuración del régimen político.

⁵⁴ Vid. D. Collier y R. Adcock, op. cit.

⁵⁵ Esta consideración implica también tomar en cuenta que las instituciones del régimen político no se reproducen per se entre el resto de instituciones sociales, por lo que deben ser analizadas de forma diferente. Vid. P. Schmitter, op. cit.