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1. Introducción
La labor parlamentaria involucra la realización de una gran variedad de tareas por parte de los representantes. Dichas actividades van desde vigilar al gobierno hasta realizar gestiones para atender necesidades ciudadanas.
Participar en los cambios jurídicos e involucrarse en los pronunciamientos de una asamblea no son la únicas -ni las más importantes- actividades que desempeñan los congresistas. Sin embargo, los efectos que estos actos parlamentarios generan en la sociedad, así como la nitidez con que retratan las prioridades representativas de los legisladores, ha hecho que tales acciones reciban una atención considerable en la literatura académica (Matthews, 1960; Frantzich, 1979; Hall, 1996; Anderson, Box-Steffensmeier y Sinclair-Chapman, 2003; Hasecke y Mycoff, 2007; Kerevel, 2010;Brunner, 2013).
El presente texto propone una metodología para evaluar el desempeño de los representantes a partir de su participación tanto en la generación de reformas jurídicas (voto plenario y promoción de iniciativas) como en la emisión de pronunciamientos congresionales (proposiciones con punto de acuerdo).
La principal característica de esta propuesta, es que considera elementos cualitativos para la medición del trabajo parlamentario al evaluar aspectos como la relevancia y el desenvolvimiento procesal de los asuntos así como la asistencia efectiva de los legisladores a las sesiones de Pleno. Su argumento de partida es que aquellos legisladores que reportan una alta incidencia en las votaciones plenarias y que promueven tanto legislación como peticiones relevantes que avanzan en el proceso legislativo, son más participativos que sus contrapartes que asisten a pocas votaciones plenarias o que se abstienen de promover pronunciamientos y piezas importantes de legislación.
2. Problematización
Para los estudiosos del Poder Legislativo en México, resulta inquietante que aún ante los síntomas de apertura y transición que desde hace varios años refleja el sistema político, prevalece una opinión ciudadana negativa en torno al Congreso Federal y a sus integrantes (Santamaría, 1998; Cepeda, 2004; Nateras, 2013; De la O. 2017).
Entre muchas otras cosas, esto puede explicarse por la crisis de credibilidad de los partidos, la escasa confianza institucional (Hernández de Gante, 2015); y porque desde iniciada la transición, diversos ejercicios evaluatorios empujados por medios de información (Chávez, 2016; Saúl, Guazo y Hernández, 2016; Robles de la Rosa y Rojas, 2016; Franco, 2017; Macedo, 2017), así como por agrupaciones de la sociedad civil (Borde Político, Atlas Político A.C., Ciudadanos Observando A.C., Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.), se han mantenido en la postura de calificar el desempeño de diputados y senadores mediante factores cuantitativos que hacen esperar de ellos un comportamiento empresarial, asumiendo que la cantidad de propuestas legislativas que estos redactan, es una fórmula efectiva para evaluar su papel como representantes (Dworak, 2017).
Y es que detrás de la mayor parte de los ejercicios de evaluación que hasta ahora existen en nuestro país, parece haber un “idilio por el ajuste normativo”, el cual presume que toda reforma al marco jurídico u operativo del Estado, es deseable y necesaria. Sin embargo, dicha postura desestima:
a) Que las leyes también pueden ser socialmente ineficientes, llevando a que el colectivo quede peor de lo que estaba antes de la realización del cambio jurídico (Nacif, 2006).
b) Que los efectos de algunas leyes pueden ser diferenciados y que para beneficiar a algunos, imponen cargas a otros.
c) Que los promotores de legislación consideran la satisfacción de intereses adyacentes al bienestar general cuando plantean proyectos de reforma.
Lo anterior pone de relieve que los representantes también manufacturan reformas para mejorar su perfil mediático, fortalecer las posiciones de sus partidos, dar continuidad a sus carreras políticas, comunicarse con sus electorados distritales y/o diferenciarse de otros legisladores, por lo que no todas las iniciativas tienen la intención de convertirse en leyes; no todas son necesarias, no todas tienen la mejor calidad técnica ni están correctamente fundadas y no todas ven por el bienestar de la sociedad en su conjunto (Dworak, 2013).
Si se consiente que los congresistas persiguen objetivos propios como los arriba mencionados, la dramática inflación en el volumen de iniciativas de ley propuestas por diputados federales en años recientes amerita ser analizada con mayor precaución, pues no es lo mismo que un legislador presente un centenar de proyectos seudolegislativos (Di Palma, 1976) con bajos requerimientos técnicos, sobre temas poco controvertidos, con objetivos de auto-promoción, a que redacte una nueva ley para modificar el sistema de pensiones a nivel nacional. En tal sentido, la mera cantidad de propuestas reformadoras en una legislatura constituye “un indicador imperfecto, pues las iniciativas no tienen la misma importancia; sus consecuencias para la sociedad en términos de costos y beneficios pueden ser muy diferentes” (Nacif, 2006: 3). Dicho de otro modo, los proyectos de ley que abanderan los congresistas varían de acuerdo a las intenciones que persiguen, a las demandas que atienden, los costos (políticos y materiales) que generan para sus presentadores y para los ciudadanos y a la confrontación parlamentaria que generan.
Atendiendo la discusión arriba expuesta, el presente texto propone un instrumento llamado Score de Participación Parlamentaria (SPP), cuyo objetivo es superar el mero conteo de proyectos de ley para evaluar el comportamiento de los legisladores en función de tres acciones sustantivas de sus encargos representativos: a) la presentación de iniciativas; b) la promoción de puntos de acuerdo; c) la asistencia efectiva a sesiones de Pleno.
3. Los componentes del SPP
3.1 Componente 1: Iniciativas
Las iniciativas de ley son documentos formales:
“que los órganos o actores facultados legalmente presentan ante cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión para su estudio, discusión y, en su caso, aprobación. Tienen como propósito crear, reformar, adicionar, derogar o abrogar disposiciones constitucionales o legales. Representa el acto jurídico con el que da inicio el proceso legislativo” (SIL, 2018).1
El Reglamento de la Cámara de Diputados (RCD) concede a los legisladores el derecho de iniciar leyes y decretos, entendiendo esta facultad como un acto jurídico irrestricto mediante el cual se inicia el proceso legislativo. (RCD, artículos. 3, 6.1 y 77.1). Cabe agregar que si bien los reglamentos internos únicamente estipulan la posibilidad de que las iniciativas sean presentadas a título personal o por el grupo y su coordinador (RCD, artículo 77.3), existen distintas modalidades de presentación grupal como proyectos a nombre de una comisión, de un grupo de trabajo, de una diputación estatal, de grupos plurales de legisladores (pertenecientes a más de un grupo parlamentario) o bien aquellas que son promovidas por un legislador pero suscritas por más representantes.2
Una importante característica de las iniciativas de ley, es que su fabricación es un acto voluntario que ocurre dentro de una estructura decisional abierta.3 Es decir, los legisladores tienen la libertad de decidir si propondrán o no proyectos de ley, así como cuántos de estos productos generarán (Hall, 1996). Asimismo, de entre un gran universo de temas y problemáticas, los representantes pueden elegir cuáles de estos asuntos atenderán a través de sus propuestas.4
Toda vez que la proposición de proyectos de ley es una actividad de “libre realización”, ésta nos permite observar de manera nítida cuáles son las prioridades temáticas, los recursos disponibles, los intereses, los objetivos y las posturas de los distintos legisladores ante la realidad política nacional. En este sentido, analizar los patrones de presentación de iniciativas, resulta útil para construirnos una idea sobre la forma en que cada legislador interpreta y gestiona su participación en el Congreso.
3.1.1. Avance procesal de las iniciativas
La participación de los representantes en la asamblea no se agota al presentar proyectos de reforma. Para que un legislador sea considerado un participante activo dentro del Congreso, sus propuestas necesitan ser aprobadas como leyes, o al menos tomadas en cuenta en las instancias procesales de la asamblea.
Es cierto que el avance de un proyecto por las distintas sendas del trayecto legislativo no depende únicamente de los deseos, habilidades y capitales de sus promoventes. Sin embargo, debido a que es imposible captar la varianza producida por estos elementos estocásticos en un índice de medición, aquí se parte de la idea de que los diputados tienen cierta incidencia sobre el éxito de sus propios proyectos en tanto que las iniciativas exitosas reflejan la capacidad de un legislador para formular una solución viable a un problema relevante de política pública, construir una coalición que apoye tal solución y pastorearla por las distintas instancias deliberativas de la asamblea hasta su consolidación como ley.
Estudios recientes han probado las ventajas de medir el desempeño de los congresistas a partir del avance de sus propuestas por el recorrido legislativo, en lugar de sólo analizar si éstas son aprobadas o no (Anderson, Box-Steffensmeier y Sinclair-Chapman, 2003; Volden y Wiseman, 2014). Ello se debe a que hay iniciativas que a pesar de que no se publicaron como leyes, sí lograron superar etapas cruciales de deliberación parlamentaria y tuvieron un avance nada desestimable en el Congreso. Atendiendo esta postura metodológica, el SPP mide el progreso de las propuestas legislativas en el proceso parlamentario y lo incluye como un indicador escalar de participación parlamentaria.
Ya que en el Congreso mexicano se tienen detectados al menos 12 pasos procesales para la aprobación de una iniciativa de ley o decreto, 5 sería muy complicado (y poco útil en términos empíricos) llevar a cabo un seguimiento de las iniciativas de ley por cada una de esas etapas. Por ello, el SPP plantea una simplificación del proceso en cinco fases sustantivas:
Presentación de la iniciativa.
Atención en comisiones (aprobatoria o rechazada).
Debate plenario (incluye iniciativas rechazadas, aprobadas en lo general y aprobadas con reservas).
Debate en cámara revisora (incluye iniciativas rechazadas en su totalidad, devueltas a origen con cambios, aprobadas y aprobadas con reservas).
Sanción por el Poder Ejecutivo en la misma Legislatura.
La calificación que el SPP otorga a cada diputado por el avance procesal de sus iniciativas, se obtiene de dividir el total de proyectos redactados a nombre propio y que llegaron a determinada etapa procesal, entre el total de iniciativas que alcanzaron esa misma fase. De esta forma, un cociente es calculado para cada una de las cinco fases procesales descritas y posteriormente sumado. Considerando que la probabilidad de que una iniciativa se mantenga viva en el circuito congresional decrece conforme avanzan las instancias de discusión parlamentaria, se tiene que en las fases tardías del proceso legislativo, los denominadores de los cocientes de esta operación serán menores, otorgando un mayor peso específico a aquellas propuestas que mayores recorridos congresionales reflejen.
3.1.2 Relevancia de las iniciativas de ley
Participar en una asamblea no se reduce a promover iniciativas de ley que puedan superar las etapas del proceso parlamentario. Una participación sustantiva involucra también la promoción de cambios relevantes al marco jurídico nacional por parte de los legisladores.
La tradición de los estudios legislativos ha heredado una gran cantidad de investigaciones preocupadas por calificar la importancia de las propuestas parlamentarias mediante distintos criterios, como la longitud del texto que intentan reformar (Blondel, 1970), su población meta e impacto esperado (Di Palma, 1976; González, 2001; Taylor-Robinson y Díaz, 1999; Crisp, et. al., 2004); la atención que obtienen por parte de los medios masivos de comunicación (Mayhew, 1991; Puente, 2005; Lanzaro et. al., 2000; Espinoza y Miguel, 2007); la urgencia de su tratamiento (Adler y Wilkerson, 2005); su aparición en almanaques especializados (Volden y Wiseman, 2014); o el grado de confrontación que generan (Espinoza y Miguel, 2007). Puede decirse que todos estos intentos clasificatorios han surgido por la necesidad de comprender a fondo tanto las intenciones como el impacto del trabajo realizado por los congresistas.
La segunda propiedad de la participación parlamentaria que el SPP mide (con respecto de las iniciativas de ley), está vinculada a la importancia relativa de las piezas de reforma que proponen los congresistas. Con base en la revisión de la literatura arriba citada, los tres elementos recogidos por el SPP para definir la trascendencia de los proyectos de ley son: a) la coordinación que requieren para ser aprobadas; b) el objeto que buscan modificar; y c) la profundidad del cambio propuesto.
a) Nivel de coordinación: Los proyectos de reforma constitucional requieren -según el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)-, dos terceras partes de los individuos presentes en la Cámara además de la aprobación mayoritaria de los Congresos locales, aval de la colegisladora y sanción aprobatoria del Ejecutivo. Esto significa que la deliberación de una reforma de este tipo es exhaustiva, en tanto que demanda amplias mayorías congresionales y la coordinación de una gran cantidad de actores.
En México, las iniciativas que buscan modificar leyes secundarias y reglamentos exigen una mayoría absoluta (50%+1 de los diputados presentes), según el artículo 72 de la CPEUM, además del aval de la colegisladora y del Ejecutivo federal.
Finalmente, según el artículo 77 de la CPEUM, para la reglamentación interna, trámites administrativos y convocatorias a periodos extraordinarios o sesiones solemnes, basta con la mayoría absoluta de los miembros presentes en la Cámara para lograr una resolución. Este tipo de resoluciones excluyen del proceso tanto a los Congresos locales como al Ejecutivo y a la colegisladora.
Las restricciones institucionales sugieren que en condiciones de pluralismo democrático, implementar una reforma constitucional tiene un mayor grado de dificultad política que las decisiones sobre leyes jerárquicamente inferiores o sobre asuntos internos de la asamblea, puesto que la primera demanda mayores esfuerzos de negociación en el transcurso deliberativo de una ley. Por lo anterior, el SPP califica como reformas jurídicas trascendentales a aquellas que requieran una mayoría cualificada de 2/3 partes del Congreso, la mayoría de los Congresos locales y el veto ejecutivo. Esto significa que las iniciativas que pretendan cambiar el orden constitucional obtendrán la mayor calificación de “3”.
Las iniciativas que modifiquen, creen o abroguen leyes derivadas o secundarias, se considerarán cambios jurídicos de menor escala y serán puntuados con “2”, mientras que los proyectos que referirían a cuestiones de protocolo, trámites administrativos o modificaciones a reglamentos internos y que sólo demandan de una mayoría interna del Congreso para ser aprobadas, recibirán un puntaje de “1”.
b) Objeto de transformación: Este segundo indicador del SPP se concentra en la forma en que una iniciativa afecta las relaciones entre ciudadanos o los vínculos entre el Estado y ciudadanos y ciertos grupos siempre en atención a los principios democráticos sustantivos de ampliación de libertades y garantía de los derechos económicos, sociales, culturales y políticos de la sociedad.
Los proyectos con un objeto trascendente de transformación serán aquellos que amplíen, acoten, perfeccionen o creen nuevos derechos, libertades, responsabilidades y prerrogativas para todo ciudadano en cualquiera de los ámbitos (jurídico, económico o social). De esta manera, cuando una reforma modifique la organización del régimen político o cambie las obligaciones del Estado, con respecto de los gobernados, se considerará como un intento de cambio profundo incluyendo reformas relativas al fortalecimiento y la relación entre poderes públicos, la seguridad, garantías ciudadanas, obligaciones del Estado y redimensionen las capacidades económicas del gobierno (privatizaciones o cambios a los vínculos entre el gobierno y empresas paraestatales), así como derechos humanos, rendición de cuentas y transparencia. Aquí se incluyen también aquellas iniciativas que trastoquen las instituciones políticas nacionales, ya sea cambiando la forma de integración de los poderes públicos o reestructurando las relaciones entre éstos a partir de nuevos repartos de competencias y facultades. Así, a las iniciativas de alcance general cuya afectación se concentre en derechos, libertades y prerrogativas universales o en la reconfiguración institucional de los poderes públicos, se les asigna un puntaje de “3”.
Aquellas propuestas diseñadas para cambiar el funcionamiento interno del gobierno modificando o estableciendo nuevas pautas de acción para programas, dependencias u organismos de la administración pública central y desconcentrada, se considerarán iniciativas con un objeto de transformación más acotado que las anteriores y obtendrán un puntaje de “2”. En esta categoría caben las leyes que regulan sectores exclusivos del ámbito de la Federación y que dependen del gobierno federal. Se incluyen aquí las propuestas de ley que tengan un alcance genérico menor, es decir, que reformulen aspectos orgánicos de dependencias gubernamentales y que busquen atender o que sean observables por un segmento geográfico o poblacional específico como habitantes de ciertas regiones, adultos mayores, funcionarios públicos o discapacitados, normatividad para la sociedad civil, leyes de profesionistas, servicio de carrera o responsabilidades de servidores públicos.
Por último, los proyectos que atiendan coyunturas específicas de la agenda política o que planteen cambios simbólicos como la regulación de horarios, cambios a nombres de estados, creación de nuevas comisiones legislativas, cambios protocolarios, reformas al uso de la bandera o himno, modificaciones administrativas a leyes de institutos o reglamentos sobre premios estímulos, ascensos y recompensas civiles serán puntuados con “1”.
c) Profundidad del cambio propuesto: La metodología de Blondel (1970) proporciona una noción general sobre el nivel de confrontación e incluso el impacto poblacional que puede tener un proyecto, pues las propuestas que pretendan crear una nueva constitución (con una gran cantidad de artículos trascendentales a discutir en la asamblea) tenderán a ser más controversiales, implicarán la utilización de más recursos y afectarán a una mayor cantidad de gobernados que aquellas que sólo agreguen un numeral a cualquier ley. Así, se puntuará con “3” a las iniciativas que creen o deroguen leyes, códigos o reglamentos.
Se le otorgara un puntaje de “2” a las iniciativas que propongan cambiar, agregar o derogar al menos cinco artículos de una ley, código o reglamento o al menos un artículo de dos leyes, códigos o reglamentos distintos. Y por último, se puntuará con “1” a aquellas iniciativas que propongan cambiar, agregar o derogar menos de cinco artículos de una ley, código o reglamento, o bien propongan cambios a uno o varios párrafos, numerales, incisos o fracciones de una o varias leyes, códigos o reglamentos.
Tabla 1 Dimensiones analíticas y puntajes para clasificar las iniciativas de ley mediante el índice de relevancia relativa.
| Dimensión | |||
|---|---|---|---|
| Puntaje | Coordinación política | Objeto del cambio | Profundidad |
| 3 | Cambios constitucionales: Aprobación por mayoría calificada en Cámara de origen y colegisladora. Mayoría absoluto de Congresos locales. Veto aprobatorio del Ejecutivo Federal. |
Modificaciones a elementos esenciales del vínculo gubernativo: Cambios a la estructura de poderes públicos a nivel federal. Redimensionamiento de las capacidades económicas del gobierno. Modificaciones en las relaciones entre gobierno y empresas paraestatales. |
Abrogación o creación de una nueva ley. |
| 2 | Cambios a leyes secundarias: Aprobación por mayoría absoluta en Cámara de origen y veto aprobatorio del Ejecutivo Federal. |
Cambios a reglas focalizadas: Modificaciones a leyes orgánicas. Reformas dirigidas a segmentos específicos de la población |
Reforma o derogación de artículos: Cambios, agregados o eliminaciones de al menos cinco artículos de una ley; o cambios a artículos de al menos dos leyes. |
| 1 | Cambios a reglamentos internos: Aprobación por mayoría absoluta en Cámara de origen. |
Cambios simbólicos: Modificación de nombres de comisiones, inscripción de nombres en muro de honor, cambios de horario, asuetos, premios y estímulos, etcétera. |
Reforma o derogación de partes menores: Cambios a menos de cinco artículos y cualquier modificación a numerales, incisos o fracciones de una ley. |
Fuente: elaboración propia.
El cuadro anterior recapitula la propuesta clasificatoria de las iniciativas de ley por su relevancia relativa. En ella se pueden observar las tres categorías (columnas 2, 3 y 4) y la calificación que cada iniciativa recibirá en cada uno de ellos de acuerdo a su nivel de relevancia relativa (columna 1). Los tres indicadores descritos en el cuadro miden distintas dimensiones de una iniciativa de ley; sin embargo, ninguna de ellas ofrece por sí misma información suficiente que permita determinar el grado de importancia de un proyecto legislativo. Por ello, para otorgar una sola calificación a los proyectos, se propone la creación de un índice sumatorio donde si una iniciativa obtuvo un puntaje de “1” en el impacto jurídico-político, de “2” en el objeto de transformación y de “2” en la profundidad del cambio, su calificación dentro del índice final de trascendencia sería de (1+2+2=5). Esta estrategia de conteo fue aplicada por Lanzaro et. al. (2000), y después retomada por Puente (2005) así como por Espinoza y Miguel (2007) para construir una escala de valores que garantizara que ningún indicador aislado determina la ubicación de una iniciativa en un casillero. De Puente (2005) se retoman las categorías clasificatorias distinguiendo entre proyectos trascendentales, ordinarios y menores.
La Tabla 2 establece la división (transformación de variable escalar a ordinal) por puntajes asignables a las iniciativas de ley.
3.1.3 El componente “iniciativas” en el SPP
Para calcular el progreso procesal, el SPP contabiliza (por cada diputado) la cantidad de iniciativas firmadas en lo individual (INI), la suma de propuestas aprobadas en comisión (COMI), el total de proyectos aprobados en el Pleno -aún con reservas- (PLENO), las iniciativas aprobadas en la Cámara revisora (REVIS) y la cantidad de piezas publicadas en el Diario Oficial de la Federación en la misma legislatura (LEY). Estas constituyen las cinco etapas sucesivas de un proyecto de ley, desde su presentación hasta su aprobación final.
Ahora bien, para caracterizar las distinciones entre propuestas de ley en términos de su importancia relativa, se emplea el índice arriba descrito donde cada iniciativa fue categorizada (independientemente de la etapa del proceso a la que haya llegado) como: Menor (M), ordinaria (O) o trascendental (T), donde cada una de ellas es ponderada por los valores 𝛼=1, 𝛽=5 y 𝛾=10 respectivamente. 6 Ello significa que una iniciativa trascendental tiene un valor 10 veces mayor que un proyecto menor y dos veces mayor que uno ordinario.
Combinando las cinco categorizaciones de proceso y las tres de relevancia relativa, obtenemos 15 categorías, mediante las cuales es posible calificar cada iniciativa de ley. La notación que emplea el SIP es retomada del índice de efectividad legislativa (Legislative Effectiveness Score), de Volden y Wiseman (2014), por lo que la cantidad de iniciativas firmadas por el diputado i, durante la legislatura t, es denotada por
Donde se puede constatar que el resultado de cada término en la suma es simplemente la proporción ponderada de las iniciativas de ley, promovidas por el diputado i, en relación a todas las iniciativas de ley promovidas por cada uno de los N diputados en la legislación t, cuya fase en el proceso legislativo ha sido detenida en algún punto. Como el numerador es subconjunto del denominador, cada término será menor o igual a uno.
Volden y Wiseman (2014) proponen relativizar esta suma como un promedio (dividiéndola entre el número de pasos legislativos considerados) y multiplicarla en relación a los N legisladores, de modo que el promedio del score en cada legislatura sea aproximadamente uno. No obstante, la estrategia que sigue el SIP para normalizar este índice consiste en dividir cada score individual por el máximo valor alcanzado en cada legislatura y multiplicar este resultado por diez. De esta forma, el score de iniciativas estará acotado entre cero y diez, evaluando -y tomando como punto de referencia- al diputado con mayor score con un diez (siguiendo la intuición del sistema de calificaciones usualmente empleado en la educación básica) y manteniendo la proporción de las diferencias en los scores obtenidos por cada diputado. Así, el score de iniciativas normalizado se expresa:
3.2 Componente 2: Puntos de acuerdo
El fundamento constitucional de las proposiciones con punto de acuerdo se encuentra en el artículo 77 de la CPEUM que faculta a las Cámaras para dictar (sin intervención de la otra) resoluciones relativas a su régimen interior.
De acuerdo con la fracción XX del artículo 3 del RCD, un punto de acuerdo es “una petición para que la Cámara asuma una postura institucional respecto a un asunto no legislativo”. Al igual que las iniciativas de ley, los puntos de acuerdo derivan de una facultad irrestricta de los legisladores federales por lo que la cantidad, los temas que atienden y sus modalidades de presentación, son decisiones libérrimas de los congresistas. Acaso la única limitante que deben estimar en torno a la presentación de puntos de acuerdo, es que éstos sólo se pueden referir a acciones internas de exhorto, pronunciamiento o recomendación.7
A pesar de producir efectos administrativos, cambios institucionales y modificaciones a las condiciones de vida de ciertos segmentos poblacionales, los puntos de acuerdo no son herramientas jurídicas formales sino únicamente pronunciamientos que permiten a la cámara posicionarse en torno a asuntos políticos, culturales y económicos de interés nacional o sus relaciones con los otros poderes de la Federación, organismos públicos, entidades federativas y municipios (RCD, artículo 79, fracción II). No obstante, éstos han sido considerados en el SIP por ser actos formales con efectos sobre los representados que al resolver problemáticas, atender demandas y procurar acciones institucionales, reflejan en buena medida las prioridades representativas de los congresistas. Que un representante destine recursos a la redacción y seguimiento de un punto de acuerdo sobre un tema determinado (y no los destine a otra acción legislativa o no los dirija hacia otro asunto), expresa mucho sobre la forma en que dicho congresista entiende y gestiona su participación parlamentaria.
Investigaciones recientes han demostrado que los puntos de acuerdo son instrumentos eficaces para que los diputados federales cultiven reputaciones personales, respondan a necesidades partidistas, se ocupen de problemáticas propias de sus electorados locales y atraigan recursos hacia sus distritos durante las negociaciones anuales del presupuesto (Kerevel, 2010; 2015). Tales estudios ayudan a justificar la inclusión de los puntos de acuerdo como factores sustanciales de la participación parlamentaria en tanto que permiten a los legisladores hacer un uso estratégico de sus recursos y desenvolver sus encargos representativos fortaleciendo la etiqueta de sus partidos, establecer conexiones con electorados particulares, emitir mensajes de política pública y cultivar una carrera política mediante la atención de demandas ciudadanas a un nivel geográfico más focalizado que el que pueden realizar a partir de sus iniciativas de ley.8
3.2.1 Avance procesal de los puntos de acuerdo
Como ocurre con las iniciativas de ley, presentar mociones de pronunciamiento a la asamblea no basta para considerar que un legislador es partícipe de la representación política sustantiva. Es necesario que estas peticiones sean tomadas en cuenta en el proceso. 9
Al ser asuntos de deliberación unicameral, la aprobación de los puntos de acuerdo contempla menos pasos que las iniciativas de ley o decreto (véase RCD, artículos 79 y 62, fracción II). Para la medición del SIP, hemos reducido el proceso legislativo a 3 etapas cruciales: 1. Presentación; 2. Trámite en comisiones (rechazo o aprobación); y 3. Discusión plenaria (rechazo, aprobación en su totalidad o aprobación con reservas y retorno a comisiones). En caso de que el Pleno califique un punto de acuerdo como asunto de urgente u obvia resolución (artículo 76, párrafo IV del Reglamento de la Cámara de Diputados), este sólo requerirá pasar por dos etapas del proceso: 1. Presentación; 2. Aprobación plenaria.
3.2.2 Los puntos de acuerdo en el SIP
De forma análoga a las iniciativas de ley, para los puntos de acuerdo se considera el cálculo de un score que califique la eficiencia de cada legislador, asumiendo que aquellas proposiciones que avanzan en el proceso legislativo, requirieron de mayores esfuerzos, recursos y capitales por parte de sus promoventes tanto para su redacción como para su seguimiento en las distintas etapas deliberativas a las que deben ser sometidos.
Como se explica en al acápite previo, el tratamiento de las proposiciones con punto de acuerdo ha sido sintetizado en tres etapas. Los pasos considerados en el índice son: cantidad de proposiciones con punto de acuerdo presentadas (PP); cantidad de proposiciones con punto de acuerdo dictaminadas en comisiones (PCOM); y proposiciones con punto de acuerdo aprobadas por el pleno (PPLENO). De tal modo, el Score de Puntos de Acuerdo (SPA) para un diputado i en un periodo legislativo t con N legisladores se calcula a través de la ecuación:
En la fórmula puede observarse que cada fracción está expresada como la proporción de puntos de acuerdo presentados por el diputado i en relación a cada legislador j en el periodo t para determinada etapa del proceso por el cual deben pasar los puntos para lograr su aprobación. Al igual que con las iniciativas, el SIP normaliza los valores de los puntajes obtenidos por los legisladores (en relación al máximo valor obtenido) para que el score de cada diputado tenga un valor entre uno y diez comparado con el diputado que mayor puntaje haya obtenido en la legislatura. Así, el score de puntos de acuerdo normalizándose calcula:
3.3 Componente 3. Asistencia efectiva
El requerimiento mínimo que debe cumplir un legislador para que se le considere participante activo de su asamblea, es estar presente y expresarse en las actividades colegiadas más importantes que ahí se toman.
Sólo de manera reciente, las ausencias de los legisladores han sido un tema de interés para los estudiosos del Poder Legislativo. En trabajos relativamente actuales que analizan aspectos como la disciplina partidista, se han comenzado a incluir las ausencias como factor explicativo (Ames, 2002; Ceron, 2015). Incluso hay autores que han tratado de identificar las causas de este fenómeno (Cohen y Noll, 1991; Brown y Goodlife, 2016; Mühlböck y Yordanova, 2017), partiendo de la idea de que las ausencias no son actos meramente aleatorios, sino que forman parte de las estrategias de los legisladores (Rosas y Shomer, 2008).
Además de lo establecido en la literatura, el caso de las ausencias en el Congreso mexicano merece especial atención. A pesar de que según la fracción II del artículo 8 del RCD, una de las obligaciones de los diputados es asistir a las sesiones, en años recientes se ha exhibido, desde los medios de comunicación, el tema de los “diputados faltistas” (Mejía, 2011; Melgar, 2015; Rosas, 2017; Flores, 2018). Ante tales críticas, los propios legisladores modificaron las disposiciones legales que rigen su comportamiento para procurar una reducción en las ausencias. En 2016, por ejemplo, modificaron el numeral 2 del artículo 44 del RCD, en el que se establece que “El Presidente [de la Mesa Directiva] requerirá la presencia de los diputados y diputadas que no asistan a las sesiones y les comunicará de las sanciones por no acudir injustificadamente”. Sin embargo, esta modificación ha generado, paralelamente, otra serie de incentivos en la que los legisladores buscan justificar de manera sistemática sus inasistencias, alegando diferentes causas contempladas en el artículo 48 de la normatividad antes mencionada. 10
Por lo anterior, y debido a que en el propio RCD también estipula (en la fracción X del artículo 8) que los diputados están obligados a ejercer el voto, aquí se plantea evaluar la asistencia de los diputados no en términos de cómo quedó registrada su asistencia en las sesiones, sino de su presencia en las votaciones nominales que ocurren en el pleno. De hecho, en el RCD, dentro del capítulo de Comisiones y Comités, señala la importancia de que un diputado esté presente en las votaciones, independientemente de que haya expresado su asistencia a la sesión, 11 cuestión que aún no se reglamenta a nivel del Pleno. En resumen, ante la relativa facilidad para justificar la inasistencia a las sesiones, evaluar el desempeño de un legislador a partir de a cuántas votaciones en las que tuvo que haber estado efectivamente asistió, se presenta como un método viable y justificado para evaluar un aspecto básico en una democracia representativa, tanto por parte del representado como del representante: votar.
Para medir la asistencia efectiva de los diputado como componente de la participación parlamentaria, el SIP propone contabilizar las veces en las que cada legislador manifestó estar presente en al menos una votación nominal plenaria de la sesión (ya fuera votando, a favor o en contra, o absteniéndose, marcando expresamente el botón de abstención o presionando la opción de quórum, que es el primer paso para que un legislador pueda votar en el sistema electrónico desde su curul). Así, el cálculo de la asistencia efectiva consta de una simple división entre el número de veces que un diputado marcó su presencia en una votación plenaria en una legislatura (AVOTO) entre el número de veces que debió hacerlo (ATOTAL), pues su nombre estaba registrado en el propio sistema de votación. Para obtener una proporción similar a los scores de iniciativas y puntos de acuerdo, multiplicamos su valor. Con el objeto de mantener la misma escala de evaluación empleada para las iniciativas y los puntos de acuerdo, la siguiente fórmula convierte la asistencia efectiva en una escala acotada entre cero y diez:
4. El cálculo del Score de Productividad Parlamentaria (SIP)
El SIP entiende la participación parlamentaria como la presencia efectiva de los legisladores en las decisiones del Pleno y el ejercicio de acciones deliberadas para incidir sobre distintos aspectos del marco jurídico nacional o de los posicionamientos que toma la asamblea en torno a asuntos sociales, económicos, culturales y políticos. En aras de cuantificar la participación parlamentaria, nuestro índice calcula un score entre 0 y 10 para cada diputado a partir de la cantidad, avance procesal y relevancia de las iniciativas que presenta, la cantidad y avance procesal de las proposiciones con punto de acuerdo que plantea y la expresión en votaciones plenarias que realiza a lo largo de una legislatura.
Hemos seleccionado estas acciones como componentes de la participación parlamentaria, porque permiten elaborar una evaluación objetiva y parsimoniosa del comportamiento legislativo. Por mucho que la publicación de declaraciones o la supervisión al ejecutivo sean formas de participación parlamentaria, estas no son acciones que dependan enteramente del legislador o que incidan de manera directa y deliberada sobre la población por lo que no pueden incluirse dentro de un mismo indicador en tanto que miden aspectos diferentes del trabajo parlamentario. Por ello, para garantizar parsimonia y coherencia en la mensurabilidad, el SIP se concentra únicamente en acciones institucionales medibles, mediante las cuales los legisladores afectan de manera directa y deliberada tanto las reglas de observancia general como las relaciones del Legislativo con asuntos de interés nacional y otras agencias del gobierno. Una valoración similar relacionada con otros aspectos del trabajo legislativo público (por ejemplo, el efecto diferenciado que produce cada intervención de cierto diputado en el Pleno) no es posible debido a que no se cuentan con elementos objetivos que permitan su comprobación; esto también obstaculiza una calificación sobre el trabajo que los diputados realizan “tras bastidores” (el cual puede considerar acuerdos para promover o resistir ciertas iniciativas entre distintas facciones parlamentarias).
En párrafos previos se ha concluido que las iniciativas y puntos de acuerdo no son acciones representativas sujetas a un aspecto decisional acotado (como las votaciones que restringen al diputado a votar a favor, en contra o abstenerse). Por el contrario, los legisladores tienen un control prácticamente absoluto sobre la cantidad de proyectos que presentan, los temas sobre los cuales éstos tratan y los esfuerzos que destinan al seguimiento de sus iniciativas y puntos de acuerdo. Así, tanto las iniciativas como las proposiciones son indicadores nítidos de la representación política más que cualquier otra acción, en tanto que implican tanto el uso de recursos como la acción deliberada de un presentador que redacta, promueve y acompaña a un documento para producir modificaciones jurídicas o posicionamientos institucionales.
A diferencia de las iniciativas y proposiciones que son actos cuyo perfeccionamiento es libre y voluntario, las asistencias forman parte de las obligaciones de los diputados. (RDC, artículo 8, numeral 1, fracción II). Para tener constancia de ello, los diputados deben registrar su asistencia al inicio de las sesiones, a través del Sistema Electrónico, por pase de lista o por medio de firmas (RCD, artículo 45, numeral 1), computándose como inasistencia cuando un legislador “no registre su asistencia al inicio o en caso de votación nominal no vote o no manifieste su abstención en al menos, un tercio de los proyectos de ley o decreto que se discutan en la Sesión (RCD, artículo 47, numeral 1).
En función de lo anterior, el SIP pondera con un valor porcentual menor las votaciones (asistencias efectivas) que las iniciativas y puntos de acuerdo. Mientras el Score Normalizado de Iniciativas (SI’) y el Score Normalizado de Puntos de Acuerdo (SPA’) tienen un peso porcentual en el SIP del 40% cada uno, las asistencias efectivas equivalen al restante 20%, estableciendo la siguiente ecuación final:
En esta ecuación, el mayor valor teórico es de diez (asociado a un sólo diputado que ha obtenido tanto el máximo score de iniciativas, como el máximo score de puntos de acuerdo, y que ha marcado su presencia en cada una de las votaciones plenarias en una Legislatura), mientras que el mínimo es de cero (para diputados que no presentaron ninguna iniciativa, ni punto de acuerdo y cuya asistencia efectiva no fue registrada en el periodo).
Reflexiones finales
Ante la multiplicidad de funciones que desempeñan los legisladores en sus encargos representativos, la evaluación del trabajo parlamentario representa un quehacer indudablemente complejo. Por ello, un primer paso para construir modelos eficaces y objetivos de evaluación del trabajo parlamentario, consiste en delimitar el segmento de actividad parlamentaria que se busca comprender.
Los ejercicios de evaluación del trabajo parlamentario con que hasta ahora se cuenta en México, se han caracterizado por plantear meros conteos de ciertas acciones y características de los legisladores, a menudo sin un nexo teórico sólido entre sí a partir de índices simples que no toman en cuenta aspectos cualitativos del desempeño parlamentario. Ello ha contribuido a que se tenga la idea errónea de que los buenos legisladores son los que más iniciativas promueven o los que menos inasistencias reportan en un periodo legislativo.
Ante este vacío en el terreno evaluativo de la labor parlamentaria en México, este artículo presenta un Score de Participación Parlamentaria cuyas principales aportaciones son:
Establecer una cantidad acotada y teóricamente vinculada de acciones legislativas como su foco de cálculo.
Ponderar estas acciones participativas en función de un argumento teórico previo.
Tomar en cuenta aspectos cualitativos del trabajo parlamentario, como la relevancia de los proyectos promovidos en función de categorías objetivas.
El índice, empero, no está libre de fallas y aspectos a mejorar. Uno de ellos es su comparabilidad longitudinal. Debido a que el score de cada diputado es calculado principalmente en relación a la productividad y avance procesal de los proyectos presentados por legisladores de una legislatura, los scores no son comparables entre legislaturas, incluso si se trata de un mismo diputado que fue electo para periodos legislativos posteriores, lo cual impedirá conocer los efectos reales de la reelección sobre el desempeño de los diputados.
Por otro lado, ya que los suplentes tienden a estar menos tiempo en la Legislatura que los legisladores titulares, es difícil que produzcan la cantidad o calidad de iniciativas y puntos de acuerdo de diputados que se han mantenido activos en toda la Legislatura. Tales legisladores difícilmente serán comparables en los mismos términos a otros legisladores y obtendrán consecuentemente un SPP más bajo.
Otro aspecto que se debe comentar, es el efecto que produce una relativización de valores en legislaturas donde un sólo diputado presenta una cantidad inusual de iniciativas o puntos de acuerdo (respecto a la media en el periodo); por ejemplo, de temáticas equivalentes pero que son consignadas de forma independiente y por tanto ejercen una ponderación sobresaliente que resultará difícilmente alcanzable para otros legisladores. Aunque en casos aislados sólo afectarían una fracción de cada índice (asociada a una fase procesal), es importante analizar las características de participación que moldean la distribución del score, no sólo bajo la idiosincrasia de cierto diputado, sino por la dinámica de participación parlamentaria en su conjunto para un periodo. Esto toma especial relevancia en el Congreso mexicano, donde aún resulta común que una buena cantidad de diputados no ejerzan de manera recurrente su derecho a participar de forma activa en la promoción de proyectos individuales. Es posible que el instrumento propuesto sea dominado principalmente por la porción del SPP que refiere asistencias efectivas, exhibiendo una distribución irregular en puntuaciones altas y bajas; a pesar de ello, dicho comportamiento puede ser deseable para modelar las anomalías del trabajo legislativo.
Queda pendiente demostrar la correlación que este índice guarda con características relevantes de los diputados federales, de modo que se pueda entender su posible alcance como variable dependiente; comprobando si aquellos diputados con mejor educación, experiencia, posicionamiento político, trayectoria, lealtad partidista o adherencia a una bancada con mayoría parlamentaria, obtienen un mayor score, o si por el contrario ninguna de estas características está relacionada a una mejor evaluación sobre el desempeño de su trabajo legislativo. A su vez, visto como variable independiente, podríamos especular si un score más alto en una legislatura ofrece mayores probabilidades a dichos legisladores para dar continuidad a sus carreras y proyectos políticos.
