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Estudios políticos (México)

versão impressa ISSN 0185-1616

Estud. polít. (Méx.)  no.46 México Jan./Abr. 2019  Epub 27-Maio-2020

https://doi.org/10.22201/fcpys.24484903e.2019.46.68294 

Artículos

La construcción de la independencia y del poder de la Suprema Corte de Justicia en México. Explicando la Reforma Judicial de 1994

The build of independence and power of the Supreme Court of Justice in Mexico. Explaining the 1994 Judicial Reform

Josafat Cortez Salinas* 

Grisel Salazar Rebolledo** 

*Doctor en Ciencias Sociales, opción Ciencia Política, por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede México. Profesor de tiempo completo adscrito al Centro de Estudios Políticos de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Líneas de investigación: Poder Judicial, instituciones políticas. Correo electrónico: josafatcortez@politicas.unam.mx

**Doctora en Políticas Públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México. Profesora Asociada en el CIDE. Líneas de investigación: Instituciones Políticas, libertad de expresión y periodismo. Correo electrónico: maria.salazar@cide.edu


Resumen

El presente trabajo responde a la pregunta clásica sobre los factores que llevan a construir Cortes independientes y poderosas para intervenir en la vida pública. A diferencia de las variables independientes utilizadas por la literatura: incertidumbre electoral, la composición de la coalición de reforma y la búsqueda de la legitimidad, este trabajo sostiene que la reforma judicial en México de 1994 se explica por los recursos de los actores en el proceso de negociación. Para comprobar este argumento, se toman como referentes empíricos las huellas de los procesos de negociación disponibles en la publicación del Diario de los Debates que documentaron el proceso de reforma.

Palabras clave: México; Suprema Corte de Justicia de la Nación; Poder Judicial; Poder Ejecutivo; reforma constitucional

Abstract

This paper deals with the classic inquiry about the factors behind the existence of independent and powerful courts. Unlike previous works on Mexican judicial reform that have underlined electoral uncertainty, the composition of the reform coalition or the search of the legitimacy, this work emphasizes the relevance of actor’s resources as the main explicative variable. To test this argument, we traced the negotiation process as it was documented on the Parliamentary Debates Records.

Keywords: Mexico; Supreme Court of Justice; judicial power; executive power; constitutional reform

Introducción

En su primer mes de gobierno -diciembre de 1994-, el presidente Ernesto Zedillo presentó ante el Congreso la iniciativa de una reforma constitucional que modificó de manera sustancial las atribuciones y la organización de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Como resultado de esa reforma, la Corte mexicana se constituyó en tribunal constitucional, y se le facultó para resolver disputas entre poderes mediante la ampliación de los supuestos de las Controversias Constitucionales y la creación de Acciones de Inconstitucionalidad como complementos del amparo. También se reformaron el método de nombramiento, la duración en el cargo y los mecanismos de remoción, otorgándoles más independencia formal a los jueces. Además, se destituyeron a todos los ministros que ocupaban el cargo (Cossío, 2001).

Después de una larga historia de sumisión a los designios del Ejecutivo (González Casanova, 1965; Schwarz, 1975; Domingo, 2000; Magaloni, 2003; Cortez, 2014b), la reforma de 1994 marcaba el inicio de una nueva época para la Corte, que se veía revestida de una capacidad inédita para actuar de manera independiente y limitar de manera efectiva el poder político.

En países caracterizados por el predominio de la figura presidencial es llamativa la aprobación de reformas que implican una reducción drástica de los márgenes de maniobra de los Ejecutivos, porque esto conlleva la imposición de nuevos controles o el acotamiento de sus facultades. La reforma judicial de 1994 constituye un caso muy sugerente, en especial porque fue el mismo presidente el que dio origen al proceso. Inevitablemente, surgen dos preguntas: ¿cómo se explica una reforma que otorga mayor independencia y poder a la Corte en México?, y ¿por qué el presidente Ernesto Zedillo sentó las bases formales para construir una Suprema Corte independiente e influyente en el régimen político?

Es posible pensar en distintas hipótesis para responder estas interrogantes. La literatura ha ofrecido tres respuestas: la primera se refiere a la concepción de esta reforma judicial como una “póliza de seguro” (insurance policy) (Ginsburg, 2003; Finkel, 2005); la segunda coloca la explicación en torno a la composición de la coalición de reforma, emparentada hasta cierto punto con una visión institucional cooperativa (Ríos Figueroa y Pozas-Loyo, 2010), y la tercera (Inclán, 2009) toma la búsqueda de la legitimidad política como variable explicativa.

En este artículo se propone una respuesta alternativa, basada en los recursos de poder de los actores involucrados en el proceso de negociación como factor que explica el contenido y los detalles de las reformas institucionales (Knight, 1992; Negretto, 2011, 2013). Las primeras tres perspectivas coinciden en explicar la reforma a partir de las presiones políticas y el acorralamiento que en ese momento enfrentaba el presidente. Sin embargo, si hacemos una lectura más amplia de la situación, considerando al resto de actores en juego, los recursos y capacidades de cada uno de ellos y el contenido a detalle de la reforma, parece evidente que sus decisiones están sujetas a una lógica de competencia y conflicto que supone negociaciones para maximizar los beneficios propios dentro de un marco determinado de restricciones, que está determinado por la presencia de los otros actores y del entorno en el que se desenvuelven (Negretto, 2013).

Esta perspectiva nos permite argumentar que, en realidad, la reforma judicial de 1994 fue una decisión estratégica de Zedillo y su partido: su posición mayoritaria en el Congreso le permitía “llevar la mano” en el proceso de reforma, de tal suerte que a pesar de que en apariencia los cambios suponían ceder poder, en realidad el balance de fuerzas de ese momento le permitía elegir detalles ventajosos, a la vez que se revestía de una fachada democrática y liberal frente a la comunidad internacional. Así, la reforma, tal como quedó construida, no estaba lejana de los intereses de Zedillo y del Partido Revolucionario Institucional (PRI), sino todo lo contrario.

Las negociaciones y el contenido de la decisión nos dan pautas para conocer las preferencias de los actores: la configuración de la reforma no nos habla de un proceso cooperativo entre actores homogéneos, sino que refleja las asimetrías de poder que prevalecían en el momento de su adopción. En particular, se distinguen dos rubros de beneficios que se desprendieron de la reforma para el presidente: 1. La posibilidad de dejar el sello de los intereses del presidente, y 2. Ganar reconocimiento internacional.

Para argumentar lo anterior, el presente texto se divide en tres secciones. En la primera parte se proporciona un breve repaso histórico de la Corte en México y su papel dentro del tablero político. En la segunda, se describen las respuestas ofrecidas por la literatura: la hipótesis de “póliza de seguro”, la de la composición de la coalición reformista y la de la búsqueda de legitimidad política. En la tercera parte se presenta nuestra propuesta, basada en las asimetrías de poder. Para probar la validez de ésta, se utiliza como material empírico el Diario de los Debates de la Cámara de Diputados y el del Senado de la República para encontrar evidencia sobre las asimetrías de poder, al ubicar los posicionamientos de los partidos políticos e identificar cambios en la iniciativa presentada por el presidente.

I. La construcción del poder e independencia de la Corte: explicaciones de la Reforma Judicial de 1994

Una de las discusiones recurrentes en la historia constitucional mexicana, desde 1824 hasta 1917, es respecto de las condiciones de independencia y poder de la SCJN (Cortez, 2015). En 1917 se diseñó una Corte independiente con un carácter liberal garante de la división de poderes (Cossío, 2002). El comportamiento de la SCJN durante los primeros años después de la Constitución de 1917 fue un tribunal que se comportó de forma independiente del poder político en materia de amparo en temas agrarios y laborales (James, 2010). Sin embargo, las reformas constitucionales de 1928, 1934 y 1946 modificaron las condiciones de independencia de la Corte propiciando su marginalidad en el sistema político mexicano (Domingo, 2000). Fue una Corte débil, apegada a los intereses de la coalición en el gobierno y con jueces sin toga que utilizaban el cargo como un eslabón más en su carrera política.

Durante el presidencialismo mexicano, la SCJN tuvo mucha estabilidad en comparación con otras Cortes latinoamericanas (Pérez Liñán y Castagnola, 2009). La literatura ha identificado dos rasgos distintivos de la SCJN: el primero, la cercanía de la Corte con el presidente y el partido hegemónico, que provocaba que en la práctica judicial ésta no desafiara la autoridad presidencial (Domingo, 2000; Cossío, 2001; Magaloni, 2003); el segundo rasgo, la existencia de una rotación de cargos que hacía que el puesto de juez constitucional fuera uno más dentro del esquema de cargos y beneficios del sistema político. El presidente gozaba de un fuerte control sobre el nombramiento y destitución de los jueces constitucionales (Cossío, 2001; Finkel, 2005; Magaloni, 2003; Domingo, 2000).

La imagen que ofrece la literatura es la de una Corte con independencia formal, pero que no desafiaba a la autoridad presidencial, además de estar integrada por jueces constitucionales con matices políticos vinculados con el poder.

Ahora bien, estas características se modificaron en 1994, en un contexto social adverso para la coalición gobernante: el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la irrupción del Ejército Zapatista de Liberación Nacional en Chiapas y los asesinatos del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio, y del diputado priísta José Francisco Ruíz Massieu.

En este clima de inestabilidad política, el presidente Ernesto Zedillo impulsó un proyecto de reforma constitucional para reformular la independencia (el modo de nombramiento, la duración en el cargo y los mecanismos de remoción) y el poder de la Suprema Corte de Justicia a través de la renovación de las Controversias Constitucionales, la creación de las Acciones de Inconstitucionalidad y el Amparo. Desde entonces, la Corte se convirtió en el máximo intérprete de la Constitución y las condiciones formales de independencia judicial estuvieron garantizadas.

II. Explicaciones ofrecidas para la reforma judicial de 1994

A finales del siglo XX, la tradición politológica comenzó a poner más atención en el estudio del Poder Judicial en América Latina (Kapizsewski y Taylor, 2008). Hoy en día, 83% de constituciones del mundo contemplan el control constitucional en el Poder Judicial, que convirtió a los jueces constitucionales en sujetos protagónicos y motivo de análisis desde distintos miradores teóricos (Ginsburg y Versteeg, 2014). En los últimos lustros se ha construido una cantidad importante de trabajos sobre las Cortes Supremas y los Tribunales Constitucionales con el fin de dar cuenta de la conducta de los jueces y de sus relaciones con las ramas electas en contextos, tanto democráticos como autoritarios (Kapiszewski y Taylor, 2008).

Dentro de la línea de investigación sobre el Poder Judicial, en años recientes ha surgido un nutrido cuerpo de literatura que busca arrojar luz sobre los factores que llevan a construir Cortes independientes, con mayores facultades formales y mayores capacidades potenciales para intervenir en la vida pública (Ginsburg y Versteeg, 2014; Vanberg, 2015). Esta investigación es especialmente interesante en países que, como México, experimentaron largos periodos de dominio presidencial, donde las cortes prácticamente no desafiaban la voluntad del Ejecutivo, y su papel se limitaba a respaldar las decisiones y políticas tomadas por este actor (Cortez, 2014a).

Las reformas judiciales que formalmente implican restringir el poder político del presidente con la construcción de una Corte independiente y con capacidad para ejercer el control constitucional, constituyen, aparentemente, una paradoja: puede parecer poco racional que un presidente se ate las manos aprobando una reforma que supone restringir su propio margen de maniobra.

La literatura ha ofrecido tres principales respuestas que explican por qué se construyen Cortes y Tribunales independientes y con poder para dirimir disputas políticas. La primera es la hipótesis de la póliza de seguro, desarrollada por Ginsburg (2003) y aplicada al caso mexicano por Finkel (2005). En ella se pone el énfasis en la incertidumbre electoral del momento de la reforma y la necesidad del presidente y su partido de asegurarse frente al crecimiento de la oposición. La segunda es la que proponen Pozas-Loyo y Ríos Figueroa (2010), en la que se asume la necesidad de una coalición multilateral para generar instituciones judiciales independientes y poderosas. Finalmente, la tercera explicación es la desarrollada por Inclán (2009), que alude a la reconstrucción de legitimidad política que buscaba el PRI, inmerso en una coyuntura que estaba marcada, a decir de la autora, por una Corte desacreditada y una creciente competencia política (Inclán 2009: 759).

a) Reforma judicial como póliza de seguro

La perspectiva de la reforma judicial como póliza de seguro ha sido desarrollada por Finkel para el caso mexicano (2005), retomando el argumento propuesto por Ginsburg (2003) para analizar el empoderamiento de las Cortes en países asiáticos que atravesaban por un periodo de transición marcado por alta incertidumbre. La idea básica detrás de este razonamiento es que en entornos inestables, donde no hay plena claridad sobre las reglas de juego, y menos aun sobre los ganadores de los procesos de decisión, el control de constitucionalidad provee cierto nivel de seguridad para los políticos -autointeresados y adversos al riesgo- frente a sus oponentes. Por esta razón, los actores en el gobierno deciden construir poderes judiciales independientes y con la capacidad de ejercer la revisión constitucional. Esta explicación se basa en que la incertidumbre electoral es el principal motor para otorgarle el poder de revisión constitucional a las Cortes y Tribunales. (Ginsburg, 2003; Ginsburg y Versteeg, 2014). De esta forma, cuando existe una mayor incertidumbre sobre quién conservará el poder es más probable que ese país se decante por el control constitucional. Ginsburg y Versteeg (2014) explican que el crecimiento en la adopción de la revisión constitucional en gran parte del mundo ha sido como una póliza de seguro.

Para esta explicación, un presidente autointeresado, con posibilidades de que su partido pierda la siguiente elección, decide dotar de autoridad al Poder Judicial y aceptar los límites inmediatos que ello implica para proteger su agenda de gobierno y reducir los costos para su partido si éste llegara a convertirse en oposición. Se ata las manos pensando en su futuro. Una Corte renovada y poderosa podría decidir contra el presidente inicialmente, pero en el futuro se pueden proteger los intereses de su partido.

En su análisis de la reforma judicial de 1994, Finkel (2005) sostiene que si bien el hecho de que Zedillo propusiera más controles sobre el Ejecutivo parece paradójico en un primer momento; en realidad, la reforma cobra sentido cuando se le concibe como una forma de proteger al partido gobernante ante las amenazas que significaba una creciente oposición y “la inminencia de una derrota electoral”. Así, frente a la alta incertidumbre de la futura división de poder, el PRI buscaría incrementar los controles sobre quien ocupara eventualmente los puestos de poder. La reforma de 1994 también supondría contar con un ámbito imparcial para resolver disputas entre la Federación y el ámbito local, donde la presencia de los partidos de oposición también estaba extendiéndose. Así, desde el análisis de Finkel, la expectativa de Zedillo al proponer la reforma era que la Corte se volviera un actor estratégico que jugara como aliado de la Federación en la resolución de conflictos entre niveles de gobierno, y que atara las manos del futuro ganador de las elecciones en las que, a decir de Finkel (2005), el PRI se concebía como perdedor inminente.

Hay que recordar que 1994 fue un año de gran agitación en el clima político, marcado por la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la irrupción del Ejército Zapatista de Liberación Nacional y los asesinatos del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio, y del diputado priísta José Francisco Ruíz Massieu; además, en diciembre, el país había entrado en recesión económica. Todo ello, aunado a los cambios en el panorama electoral que menciona Finkel, incrementaba la incertidumbre en las reglas de juego.

Finkel (2005) afirma que en el contexto político de 1994, el PRI se percibía vulnerable frente a la oposición en ascenso, y el presidente y el gobierno se sentían presionados por los partidos de oposición, por lo que decidieron fortalecer el Poder Judicial por medio del control constitucional para tener cierto control en caso de perder el poder político. A través de las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, el PRI se podría resguardar de los conflictos entre la Federación y los estados, así como de los problemas locales por el crecimiento de los partidos de oposición en las entidades federativas (Finkel, 2005).La variable independiente que propone este enfoque para explicar la cesión de mayores facultades a las Cortes es el nivel de incertidumbre electoral que enfrenta el partido en el poder. En un ambiente político plural y con el arribo de la oposición al poder local, el presidente no podía continuar con su papel de árbitro en los conflictos políticos, por lo que impulsó la reforma constitucional para que la Corte fuera el máximo intérprete de la Constitución y el árbitro en los conflictos políticos (Magaloni, 2003).

El mecanismo causal que se desprende de esto es el despliegue de una estrategia de autoprotección frente al futuro ganador. El grupo en el poder realizará una serie de modificaciones institucionales que, a modo de una póliza de seguro, incremente los controles sobre el futuro ganador.

Aunque hay evidencia que apoya la existencia de un ambiente de alta incertidumbre, constituida por sucesos atípicos de alta relevancia (la presencia de un movimiento armado, los asesinatos de políticos de alto nivel y la crisis económica), ello no basta para comprobar esta hipótesis. En realidad, señalar de una crisis política no equivale a hablar de una crisis en los apoyos electorales, que es a lo que se refiere Finkel cuando señala la importancia de contar con una “póliza de seguro” frente al futuro ganador.

La hipótesis de la póliza de seguro requiere entornos electoralmente competitivos y en México no es claro que en 1994 la derrota electoral fuera un acontecimiento tan inminente como sugiere la hipótesis propuesta por Finkel. En realidad, parece que hablar de la caída del PRI supone inferir causas a partir de efectos conocidos a posteriori: si bien este partido sufriría un severo revés electoral en 1997, y posteriormente en el año 2000, es dudoso sostener que este panorama era claro y predecible desde 1994; afirmarlo supone caer en una falacia funcionalista. La mayor evidencia para contrastar esta condición la proveen los resultados electorales.

A pesar de los sucesos críticos que se llevaron a cabo durante todo 1994, el PRI no sólo no sufrió una caída en las votaciones, sino que presentó una importante recuperación del voto con respecto a 1988 desde las elecciones intermedias de 1991, y se fortaleció en las presidenciales de 1994 (Crespo, 1998; Béjar, 2001; Nacif, 2004; Casar, 2008). A decir de Crespo (1998), el priísmo mantenía una “sobrada confianza” después de anotarse una “espectacular recuperación electoral”. En las elecciones intermedias de 1991 obtuvo un “holgado y sorpresivo 64% del voto en condiciones mucho más limpias que las de tres años atrás”, lo que le permitió ocupar 52% de las curules. De manera similar, los resultados electorales de 1994 le otorgaban al PRI una amplia ventaja: ganó la presidencia con 48.7% de los votos, con una distancia de casi 25 puntos porcentuales del Partido Acción Nacional (PAN), y logró ocupar 64.2% de las curules, muy por encima de las asignadas al PAN(17.6%) y al Partido de la Revolución Democrática (PRD, 8.2%) (Béjar, 2001:115). Es verdad que el PRI tuvo una caída electoral en 1997 y en el año 2000; sin embargo, en 1994 esto aún no era predecible. La incertidumbre como variable para explicar la reforma y el temor del presidente Zedillo que sugiere este argumento no es, entonces, tan contundente.

b) Los vetos mutuos de una coalición multilateral

Este argumento es propuesto por Pozas-Loyo y Ríos Figueroa (2010) en un análisis sobre la construcción de instituciones judiciales en América Latina. La idea básica es que, cuando ocurre un cambio constitucional, las coaliciones reformistas compuestas por múltiples actores tienden a crear órganos con mayor autonomía, mayor independencia y mayores capacidades. Cuando el proceso de reforma es multilateral, los distintos grupos involucrados se imponen mutuamente restricciones sobre el tipo de marco institucional que pretenden impulsar. La implicación de este argumento es que los vetos que mutuamente se imponen los actores devienen en un consenso sobre el tipo de órgano a crear, y debido a que no está en el interés de los actores posibilitar que alguno predomine, se alcanzará un equilibrio, por lo menos a mediano plazo.

Dentro del análisis empírico que realizan estos autores, el proceso de reforma constitucional que supuso modificar las atribuciones y la organización de la SCJN en México, se clasifica como el producto de una coalición multilateral, pues la composición del Congreso hacía necesaria la avenencia tanto del PRI como del PAN para pasar la iniciativa. En ese sentido, Pozas-Loyo y Ríos Figueroa (2010:306) sostienen que los vetos mutuos de la coalición multilateral fueron el factor que propició que se creara una institución judicial “independiente y poderosa”.

Resumiendo lo anterior, la variable independiente que explica la cesión de mayores facultades a la Corte es la composición de la coalición de reforma, y el mecanismo causal propuesto son los vetos mutuos que enfrentan los integrantes de dicha coalición.

En el proceso de aprobación de la reforma efectivamente se constata que hubo un veto proveniente de los legisladores del PAN para reducir el número de legisladores que se requerían para presentar una acción de inconstitucionalidad ante la SCJN (Finkel, 2005: 107). Sin embargo, tomando como evidencia el dictamen aprobado, aparecen varios elementos que refutan la idea de que los vetos mutuos evitaron el predominio de un solo actor. Estos elementos favorecían al grupo en el poder y limitaban la posible imposición de estos vetos; por ejemplo, se estableció que los legisladores que quisieran cuestionar la constitucionalidad de una ley aprobada sólo tendrían un plazo de 30 días desde la publicación de la ley, un periodo demasiado corto si se toma en cuenta que debía ser suficiente para analizar la ley, preparar y presentar la controversia. Tampoco se podía utilizar este recurso para cuestionar la normatividad relativa a los asuntos electorales, de tal modo que la oposición no podría controvertir normas electorales que proveyeran ventajas al PRI, como la cláusula de gobernabilidad (Finkel, 2005: 94).

En suma, la subsistencia de estos rasgos demuestra que el otro actor relevante de la coalición de reforma, el PAN, no ejerció su poder de veto, tal y como apunta esta hipótesis, con lo que la reforma tuvo alcances más limitados de lo que asume este modelo: la eliminación de aspectos que favorecían a un actor predominante no queda confirmada por la evidencia que provee el proceso de negociación y la versión final de la reforma.

c) La búsqueda de legitimidad política

La tercera explicación que ha surgido en torno al caso mexicano es la propuesta realizada por Inclán (2009). Esta autora sostiene que, para ser completas, las explicaciones deben considerar los vínculos entre las motivaciones de los actores y los factores contextuales. El argumento está construido en torno a la recuperación de la legitimidad política del PRI, erosionada por la incertidumbre electoral y una “crisis de credibilidad” de la Corte (Inclán 2009: 760).

El argumento sostiene que la reforma judicial estuvo influida por la combinación de tres factores contextuales que influyeron el contenido de la reforma y explican el momento de su aprobación: 1. La necesidad de atraer votantes hacia el PRI durante la campaña presidencial de Zedillo; 2. La crisis de credibilidad por la que atravesaba la SCJN. 3. La distribución del poder nacional, marcada por el crecimiento de la oposición en los estados y municipios.

Con respecto a la campaña presidencial de Zedillo, Inclán sostiene que el incremento de la competencia política y la sensación de impunidad e inseguridad prevaleciente por el asesinato de Colosio y el secuestro de diversos empresarios, obligaba al PRI a mandar un mensaje contundente de cambio sobre las instituciones de impartición y administración de justicia. La reforma judicial, que se bosquejó durante la campaña, tenía entonces, como uno de sus objetivos, revestir de legitimidad al partido atrayendo votos.

El segundo elemento señalado por la autora es la crisis de credibilidad que enfrentaba la Corte en 1994, aunado a una historia de marginalidad y sumisión frente al Poder Ejecutivo (Inclán 2009: 760). En ese sentido, la reforma propuesta contemplaba modificar las atribuciones de la Corte, con nuevas condiciones de ingreso para los ministros, y una nueva configuración de su gobierno interno con la creación del Consejo de la Judicatura.

Respecto del tercer elemento, la distribución de poder nacional, Inclán (2009: 761) señala a las reformas electorales de 1977 y 1982 como factores que propiciaron un crecimiento de la oposición, especialmente a nivel municipal, que podía constituirse en un motor potencial de tensiones con la Presidencia. Una forma de evitar el desgaste que estos enfrentamientos involucrarían era trasladar la resolución de los conflictos a un árbitro que, al eliminar la intervención presidencial, cerrara los posibles frentes.

En suma, la variable explicativa de esta argumentación es la legitimidad requerida por la presidencia de Ernesto Zedillo en un contexto político conflictivo, desdoblada en los incentivos que marcaban los tres factores coyunturales descritos. Aunque la autora no lo señala explícitamente, podría decirse que el mecanismo causal detrás de la construcción de una Corte independiente fueron los incentivos marcados por los tres elementos contextuales descritos arriba.

Esta argumentación enfrenta varios problemas. En primer lugar, es difícil sostener que las promesas de campaña en torno a la reforma judicial abonaran a la recuperación de la legitimidad política, debido a la larga historia de subordinación de la Corte a los designios del Poder Ejecutivo (González Casanova, 1965; Schwarz, 1975; Domingo, 2000; Magaloni, 2003; Cortez, 2014a). En realidad, ni las promesas realizadas durante la campaña política ni la aprobación de una reforma eran elementos suficientes para lanzar una señal de un verdadero funcionamiento independiente del órgano judicial, ganando con ello legitimidad, en tanto la Corte no comenzara a tomar decisiones que desafiaran a las ramas electas, especialmente al Poder Ejecutivo (Kapiszewski, 2012).

Por otro lado, no hay suficiente evidencia para sostener que en 1994 efectivamente la SCJN estuviera atravesando por una crisis de credibilidad, como lo señala la autora, ni que la renovación completa de sus integrantes fuera tomada como señal de una nueva legitimidad política. En realidad, en la opinión pública esto fue leído más como un síntoma de la sostenida sumisión de la Corte frente al Ejecutivo, al menos en un principio (Proceso 1994). Además, los nuevos jueces nombrados no estaban alejados de las preferencias de Zedillo; por el contrario, reflejaban vínculos con el antiguo régimen y provenían de un perfil tradicional de carrera judicial (Elizondo y Magaloni, 2010).

Finalmente, en el momento de la confección de la reforma, la presencia de la oposición en el escenario político no era tan poderosa como lo sería posteriormente, por lo que no es del todo claro que estuviera en las motivaciones de Zedillo construir un dispositivo para trasladar los costos de enfrentamiento con los gobernantes locales de oposición. Aunque, efectivamente, la Corte se fue convirtiendo paulatinamente en un árbitro del federalismo (Sánchez, Magaloni y Magar, 2010). La autora atribuye a Zedillo una capacidad prospectiva de cálculo político que no necesariamente poseía en el momento de proponer la reforma. Como señala Inclán (2009: 761), en ese momento la oposición sólo controlaba 1.5% de las posiciones de poder local (38 municipios) y dos gubernaturas; y aunque se menciona que en términos absolutos la presencia de actores de la oposición era mayor, el argumento parece estar construido a partir de efectos que se verificarían posteriormente y que no aparecían tan evidentes en el momento de la reforma.

III. La negociación asimétrica de la reforma judicial de 1994

Desde el mirador que proponemos, las instituciones son producto de una estrategia independiente de los actores políticos que participan en las reformas constitucionales, por lo que responden a sus intereses. Las decisiones de política están sujetas a una lógica de competencia y conflicto entre los actores involucrados, que supone maximizar los beneficios propios dentro de un marco determinado de restricciones. El énfasis de la causalidad está puesto precisamente en la lógica de competencia derivada de las asimetrías de poder entre los actores involucrados en el proceso de reforma; y por ende, alude más al conflicto que a la cooperación. A diferencia del enfoque de Pozas-Loyo y Ríos Figueroa (2010), se subraya que no todos los actores tienen el mismo poder de negociación y de veto, y que aquellos actores con mayores recursos tendrán la capacidad de introducir elementos que claramente les favorecieranen la reforma resultante. Así, la presencia de una coalición multilateral de reforma no es elemento suficiente para generar órganos más fuertes, independiente y autónomos.

La variable independiente que propone nuestro enfoque para explicar los resultados de política son precisamente las asimetrías de poder y recursos entre los actores que componen la coalición de reforma. Y el mecanismo causal que se deriva de esto, son los procesos de negociación entre actores, en los que el actor más preponderante tendrá ventaja sobre los demás involucrados. Así, la elección de un determinado diseño institucional responde a los intereses del actor con mayores recursos, y no a un interés “altruista” de construir un órgano independiente y poderoso, capaz de contrarrestar la concentración de poder en manos de un actor predominante. Este mecanismo causal se ha desarrollado por Colomer (2005) y Negretto (2013) en varios estudios para abordar reformas en materia electoral y de distribución de poder entre Ejecutivo y Legislativo; sin embargo, el argumento bien puede extenderse para proponer una hipótesis que explique la alteración en los balances de poder que implica una reforma judicial.

Los detalles de la reforma judicial, incluyendo la cesión de mayores facultades a la SCJN, se considera como una decisión que favorecía los intereses de Zedillo y su partido, los actores con más recursos de poder en el momento de formulación. Su posición mayoritaria en el Congreso le permitía al PRI “llevar la mano” en el proceso de reforma, de tal suerte que a pesar de que en apariencia los cambios suponían ceder poder, en realidad el balance de fuerzas de ese momento le permitía elegir detalles ventajosos, a la vez que se revestía de una fachada democrática y liberal frente a la comunidad internacional, capaz de mejorar la gobernabilidad.

La reforma se explica como la construcción de un instrumento a través del cual el presidente y su partido obtenían beneficios. Estos beneficios no se referían a la protección frente al auge de la oposición, debido a su posición predominante, sino de dividendos muy puntuales que favorecían los intereses del PRI.

Los objetivos de los actores políticos pueden ser múltiples. Por un lado, desean construir instituciones que les permitan gobernar de forma eficaz, pero también quieren instituciones con las que puedan obtener ventaja (Knight, 1992; Negretto, 2011, 2013).

El cambio constitucional es una gran oportunidad no sólo para fortalecer o debilitar a los Poderes Judiciales, sino que también ofrece a los reformadores la posibilidad de plasmar preferencias (Pérez Liñán y Castañola, 2009). No siempre es claro cuándo las normas y las instituciones limitan y restringen a los actores políticos, o si su diseño sólo refleja sus preferencias.

La reforma de 1994, impulsada por el presidente y su partido, fue una negociación asimétrica: Acción Nacional y el Partido de la Revolución Democrática no tenían el mismo poder de veto ni la capacidad de negociación que el PRI. Siguiendo con el supuesto de que los actores son estratégicos y buscan maximizar sus recursos, se evidencia que el presidente y su partido, con la fuerza que tenían, pudieron establecer condiciones favorables para la reforma judicial, plasmadas en el poder de revisión constitucional a la Corte. El argumento central de este ensayo es que la posición ventajosa del PRI en el proceso de reforma determinó la cesión de mayores facultades a la Corte, según sus propias preferencias.

A pesar de que los eventos históricos que son inobservables dejan a su paso ciertas huellas, de no haber sucedido, no existirían (Mahoney, 2012). En ese sentido, a pesar de que no es posible observar la lógica de conflicto y la competencia entre los actores, y las negociaciones que ocurrieron entre ellos, estos procesos dejaron una evidencia clara, manifiesta en los detalles de la reforma. De ser válida la hipótesis que se propone, el actor preponderante habría dejado su impronta en la decisión tomada, además de la que le supondría beneficios puntuales.

En concreto, se distinguen dos rubros de beneficios que se desprendieron de la reforma judicial de 1994 para el presidente: 1. Conformar una Corte con jueces cercanos a sus preferencias, y 2. Ganar reconocimiento internacional que permitiera concretar financiamientos y fortalecer alianzas comerciales. Se detalla cada una a continuación.

Conformar una Corte con jueces cercanos a las preferencias del presidente

Una primera característica en la que se observa el predominio del PRI fue en el nombramiento de los jueces constitucionales. La reforma le otorgó al presidente Zedillo la posibilidad de renovar la totalidad de la Corte con jueces cercanos a sus preferencias políticas y los de su partido.1 Ningún presidente posterior a Zedillo podría renovar a todos los jueces, lo que sin duda era una ventaja y un estímulo para reformular la Suprema Corte.

Un aspecto que ha sido señalado son los vetos mutuos entre los partidos políticos al interior del Congreso para definir los nombramientos (Pozas-Loyo y Ríos Figueroa, 2010). Es verdad que en la iniciativa de reforma planteada por el presidente se estableció, en el artículo 96, un mecanismo en el que los nombramientos de los jueces constitucionales los haría el presidente y se someterían a la Cámara de Senadores para aprobar o negar el nombramiento, previa comparecencia de los candidatos y de la aprobación de las dos terceras partes en 20 días naturales. Sin embargo, en la discusión en el Pleno, se propuso la modificación por parte de los senadores del PRI para que la reforma que se aprobó quedara de la siguiente forma: el presidente presenta una terna de candidatos y el Senado elige previa comparecencia por las dos terceras partes; en caso de ser rechazada, se presenta una nueva terna y si se vuelve a rechazar el presidente elige al juez que ocupará el puesto (Diario de los Debates del Senado de la República, 1994).

Las modificaciones a la reforma han sido atribuidas a la capacidad de veto y negociación de Acción Nacional (Pozas-Loyo y Ríos Figueroa, 2010). No obstante, el PRI tenía “la mayoría necesaria de dos tercios en el Senado para nombrar por sí solo a la Corte Completa” (Sánchez, Magaloni y Magar, 2010: 327).

En el Senado, durante el proceso de negociación, el único partido que mostró inconformidad con la reforma, y se opuso, fue el PRD, que criticó que no se pudieran impugnar las leyes electorales. Para el senador perredista Félix Salgado Macedonio, el tema central era que se excluía del control constitucional la materia electoral, lo que significaba el predominio del PRI y un resguardo de su poder (Diario de los Debates del Senado de la República, 1994).

El PRD criticaba la premura para legislar y el “albazo” legislativo por parte del PRI y del PAN sin deliberación, pese a que se hacían 127 adiciones y cambios a la Constitución. (Diario de los Debates del Senado de la República, 1994).

Para el Grupo Parlamentario era necesario realizar una consulta popular. La reforma significaba “Oficializar la represión anticonstitucional; consolidar las violaciones anticonstitucionales al sufragio; controlar al sistema de justicia; consolidar el régimen anticonstitucional y degradar la procuración de justicia” (Diario de los Debates del Senado de la República, 1994).

En la Cámara de Diputados la discusión de la minuta no enfrentó problemas. En el pleno se manifestaron las posturas de los partidos políticos. Acción Nacional, en voz de Francisco José Peniche y Bolio, respaldaba la reforma y daba su voto, porque “nuestro voto no solamente será favorable, sino cuando ya traducido en hechos reales, nosotros podamos aplaudir la medida tomada por el régimen” (Diario de los Debates de la Cámara de Diputados, 1994).

Los diputados del PRD criticaron el método de nombramiento, Leonel Godoy sostenía

que un Presidente de la República tenga el poder de proponer y, en los hechos, nombrar y remover a todos los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Esto es, la intromisión del Ejecutivo en el Poder Judicial llegará a precedentes escandalosos, ya que no sólo se designará a todos los ministros de la Corte con un solo perfil jurídico y político, cosa que sólo se da en los regímenes dictatoriales (Diario de los Debates de la Cámara de Diputados, 1994).

En el Diario de los Debates se evidencia que para el PRD, el hecho de que los jueces constitucionales duraran en su encargo 15 años significaba otorgar el control de la Corte y del Poder Judicial al presidente Zedillo y a su partido político. El diputado Juan Nicasio Guerra Ochoa indicaba: “Zedillo va a proponer y una mayoría sumisa le va a aprobar en el Senado. Son saludos a la bandera poner dos tercios en un transitorio cuando el PRI tiene los dos tercios en el Senado” (Diario de los Debates de la Cámara de Diputados, 1994).

Por otro lado, el PAN, en palabras de Gerardo de Jesús Arellano Aguilar, defendía el método de nombramiento de jueces constitucionales y aseguraba que era favorable para la pluralidad de la Corte y benéfica para la administración de justicia: “sostenemos que la participación de la mayoría calificada del Senado en la aprobación de los ministros, que deba de llevar a cabo el Senado de la República, dará como consecuencia una reactivación en el nivel más alto de la impartición de justicia” (Diario de los Debates de la Cámara de Diputados, 1994)

Finalmente, el dictamen en la Cámara de Diputados se aprobó con 381 votos a favor y 66 en contra. En el ámbito estatal, el dictamen tampoco tuvo mayores obstáculos. La votación y la premura con las que se aprobó la reforma constitucional proveen evidencia sobre la preponderancia del PRI en el proceso de reforma (Diario de los Debates de la Cámara de Diputados, 1994).

Elizondo y Magaloni (2010) afirman que en la elección de los jueces en 1994 no se buscó una ruptura con el pasado ni se pensó en una Corte para la democracia, razón por la cual se eligieron jueces provenientes del antiguo régimen y con experiencia en la carrera judicial. El presidente y su partido establecieron un mecanismo de designación de jueces constitucionales en los que el primero tendría preferencias en la elaboración de ternas y en la elección del perfil del juez constitucional. El diseño institucional le otorgaba mucho poder al presidente, pues tendría la capacidad de conformar las ternas de acuerdo con sus preferencias políticas y jurídicas; y ante el rechazo de las ternas por parte del Senado en dos ocasiones poder elegir.

En la reforma de 1994 se eligieron jueces de la tradición que provenían de la carrera judicial y que poseían una visión formalista del Derecho. Estos nuevos jueces constitucionales fueron los encargados de dirimir las disputas entre las ramas electas en el contexto político de fragmentación política y de resolver temas de derechos humanos. Por eso, el presidente y su partido le impusieron su sello en la reforma constitucional.

Un segundo factor a considerar, que benefició al PRI y su partido, es que se estipuló un acuerdo de super mayorías: se requería 72% de los ministros para declarar la inconstitucionalidad de una ley, lo que hacía complicado que la Corte realmente funcionara como instrumento para revertir las decisiones tomadas por los grupos mayoritarios.

Como se señaló anteriormente, tampoco se podía utilizar el control constitucional para cuestionar la normatividad relativa a los asuntos electorales, de tal modo que la oposición no podría controvertir normas electorales que proveyeran ventajas al PRI, como la cláusula de gobernabilidad (Finkel, 2005: 94). Aunque esta restricción se resolvió posteriormente con la creación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en 1996, en la versión de la reforma judicial aprobada en 1994 persistió esta restricción sin que existiera ningún veto proveniente del PAN. El PRD fue el partido que criticó que no se pudieran impugnar las leyes electorales. Para el senador perredista Félix Salgado Macedonio, el tema central era que se excluía del control constitucional la materia electoral, lo que significaba el predominio del PRI y un resguardo de su poder (Diario de los Debates del Senado de la República, 1994).

El PRD criticaba la premura para legislar y el “albazo” legislativo por parte del PRI y del PAN, sin deliberación, pese a que se realizaban 127 adiciones y cambios a la Constitución. También señalaban que no era posible que no se incluyera en la reforma la posibilidad de impugnar leyes en materia electoral, lo que demostraba el interés del PRI, por mantener su dominio político y electoral (Diario de los Debates del Senado de la República, 1994).

Estas características del diseño institucional de la Suprema Corte demuestran que la presencia de otro actor en la coalición de reforma no logró contrarrestar la preeminencia de un solo grupo de intereses: el presidente y su partido. En el proceso de reforma constitucional no todos los actores políticos tienen la capacidad para oponerse e incluir sus intereses en la reforma. En este caso, el presidente y su partido contaban con el mayor número de recursos para configurar una Corte de acuerdo con sus intereses. Una coalición multilateral como la propuesta por Pozas-Loyo y Ríos Figueroa (2010) no es condición suficiente para explicar la construcción de una Suprema Corte poderosa e independiente.

En ese sentido, a pesar de que no es posible observar la lógica de conflicto y competencia entre los actores, y las negociaciones que ocurrieron entre ellos, estos procesos dejaron una evidencia clara, manifiesta en los detalles de la reforma. El predominio del PRI dentro de la coalición de reforma era claro, y el texto surgido de ella hace evidente que el presidente y su partido se encontraban en una postura idónea para negociar una reforma cercana a sus propios intereses.

Ganar reconocimiento internacional que permitiera concretar financiamientos y fortalecer alianzas comerciales

Con respecto al reconocimiento internacional, a partir de la década de 1990 comenzaron a presentarse presiones internacionales (con recursos aparejados) para poner en marcha reformas que empoderaran a las Cortes Supremas en democracias incipientes. Con la reforma de 1994, México se hizo acreedor a un fondo de la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID) (Finkel, 2005).

Esta “lógica del reconocimiento público” es útil para explicar la racionalidad de comportamientos en apariencia altruistas (Elster, 1989), que en realidad tienen una lógica estratégica detrás. En este caso, una de las ganancias era el reconocimiento internacional del régimen como uno que tomaba pasos decididos hacia la apertura, la democratización de las instituciones públicas, y que seguía las directrices internacionales, lo que se traducía además en beneficios financieros provenientes de las organizaciones internacionales. Aunque Ríos Figueroa y Pozas-Loyo (2010) señalan que no existe una correlación estadísticamente significativa entre el monto del apoyo y el empoderamiento de las instituciones judiciales, es innegable que la posibilidad de acceder a fondos internacionales suponía un incentivo para la adopción de algún tipo de reforma en la materia, aun si ésta era limitada.

Asimismo, para cimentar las reformas de libre intercambio comercial que el gobierno estaba impulsando en esas fechas, era necesario llevar a cabo una serie de reformas institucionales que demostraran credenciales democráticas. Dentro de esos cambios, el empoderamiento de la Corte Suprema lanzaba señales favorables ante la comunidad internacional (López-Ayllón, 1997).

IV. Conclusiones

La Reforma constitucional de 1994 construyó una Corte como máximo intérprete de la Constitución, con la capacidad de decidir en los conflictos entre poderes y de garantizar los derechos humanos. Considerando los recursos con los que cuentan los actores políticos en el momento de las reformas constitucionales y acercándonos al detalle de la conformación de una Corte renovada, podemos apreciar algunos matices de la ingeniería constitucional que favorecieron al presidente Ernesto Zedillo y su partido, refutando la idea de que crear una Corte independiente necesariamente supone restringir el margen de maniobra del Ejecutivo.

El primer rasgo distintivo es que, en 1994, como producto de la Reforma, se integró una Corte con jueces cercanos a sus preferencias y vinculados al antiguo régimen. Ningún otro presidente tendría esta ventaja en la ingeniería constitucional porque el proceso de renovación de los jueces inició hasta 2003. El sello del PRI y del presidente Zedillo se vieron reflejados en la conducta de la Corte después de aprobada la Reforma. Una Corte que no se atrevió a desafiar al presidente hasta que existió una fragmentación en el poder político (Ríos-Figueroa, 2007). Vicente Fox y Felipe Calderón enfrentaron a una Corte todavía dominada por los jueces nombrados por el PRI.

Zedillo fue un actor estratégico que buscó configurar una Corte con un matiz propio a sus intereses. Sus motivaciones no estaban por la incertidumbre electoral, ni por las coaliciones multilaterales ni por la búsqueda de la legitimidad política. Zedillo tenía el poder para configurar una Corte con sus preferencias y congraciarse con el ámbito internacional con el apego al Estado del Derecho y construcción institucional. De esta manera, la reforma de 1994 significó una serie de beneficios políticos para su partido, lo que convierte a dicha reforma en el producto de un cálculo estratégico muy puntual a partir de sus preferencias políticas.

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1En el artículo transitorio número 4 se estableció un mecanismo escalonado para la renovación de la Corte. Dos ministros terminarían en 2003, dos más en 2006, otros dos en 2009 y 2011 y tres más en 2015.

Recibido: 22 de Noviembre de 2017; Aprobado: 23 de Julio de 2018

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