nueva página del texto (beta)
Español (pdf)
Artículo en XML
Referencias del artículo
Traducción automática
Enviar artículo por email
Citado por SciELO 
Similares en
SciELO 
Permalink
En los últimos lustros, el tema de los medios de comunicación ha adquirido una importancia indiscutible, gracias en buena medida a las posibilidades ampliadas por el arribo de las nuevas tecnologías y las necesidades regulatorias que requieren. El impulso a este sector se ha acompañado del papel relevante que han adquirido sus dueños y/o concesionarios, los empresarios de los medios, quienes han venido adoptando posiciones políticas y actuando decididamente en defensa de sus intereses. Este cambio de estrategia para exponer sus ideas y defender sus espacios de poder es una consecuencia del cambio en el contexto político, a partir de la alternancia en el poder presidencial en 2000, en el que la democracia establece el terreno para la pluralidad y la participación equilibrada de todos los actores (vid. Alba Vega, 2006 y Flores Andrade, 2003).
El presente artículo se inscribe justamente en esa discusión sobre el vínculo de los empresarios de los medios y la democracia, con especial énfasis en cómo estos grupos han (re)configurado su acción frente a la toma de decisiones, que ya no depende en sentido estricto de un solo actor relevante, el Presidente de la República, sino de un conjunto de actores -los partidos políticos- y de poderes -Legislativo y Judicial- para defender y hacer avanzar sus intereses. En esa línea de investigación, el objetivo de este trabajo es, en primera instancia, de carácter descriptivo; es decir, mostrar cuál fue la acción y postura de dichos empresarios ante una de las reformas más relevantes del periodo del presidente Enrique Peña Nieto (2012-2018); y en segunda instancia, ofrecer una explicación de por qué se comportaron de tal modo, habida cuenta la trascendencia del sector de las telecomunicaciones para estos grupos.1 Esta explicación se sujetará a uno de los enfoques teóricos más influyentes de los últimos tiempos, el neoinstitucionalismo, como se podrá apreciar en lo que sigue.
La búsqueda de una explicación a la actuación empresarial tiene una línea de continuidad con un texto previo de mi autoría (Sosa Hernández, 2016), en el que planteé como objeto de estudio a esos empresarios en el periodo de los gobiernos emanados del Partido Acción Nacional (pan), Vicente Fox y Felipe Calderón (2000-2012). La idea era explicar, a partir del neoinstitucionalismo, el cambio de estrategias del autoritarismo a la democracia desde la primera alternancia. Para tal efecto, me concentré en dos casos de estudio: la "Ley Televisa" (2005-2007) y la reforma electoral (2006-2008). Ambos casos se justificaban porque, a pesar de la abundante literatura que los habían estudiado, 2no había una explicación de su comportamiento desafiante para tratar de revertir los cambios que les afectaban.
En ese sentido, me interesé en mostrar la existencia de un desfase entre la acción de ese actor y el entorno inmediato en el que se desenvolvían, considerando a la democracia como marco institucional de restricciones y habilitaciones para la acción. El contraste que encontré es que mientras la democracia permite formar parte de la toma de decisiones relevantes a través del uso de las instituciones, la acción de este sector específico de los empresarios mostraba un comportamiento que se hallaba fuera de su cauce o en sus límites, para mayor precisión. Es decir, existía un reto, más aún, desafío claro al régimen político.
Después de los dos sexenios de gobiernos provenientes del pan, en 2012 obtiene la Presidencia de la República el candidato del partido que gobernó el país por 71 años, el Revolucionario Institucional (PRI). Peña Nieto obtiene la titularidad del Ejecutivo en unas elecciones que resultaron menos conflictivas que las de 2006 y con un margen de votación amplio (poco más del 6%), lo cual limitó las posibilidades de protesta del candidato de las izquierdas.3 De este modo, el "retorno del PRI" instalaba en el debate público una serie de dudas sobre el carácter del partido y el impacto de su futuro gobierno en el régimen político.4 Pero de manera más particular, movía a preocupaciones sobre cómo lo asumirían sectores políticos y sociales, en particular sobre qué implicaciones habría en la actitud y el comportamiento de los empresarios ante la catarata de reformas que se anunciaba con el nuevo Presidente al asumir el poder. En especial, debido a los antecedentes de cambios en el sector de los medios de comunicación, las preguntas que surgían eran: ¿cómo afrontarían los empresarios de los medios la reforma en telecomunicaciones que se negociaría y aprobaría como parte del programa de gobierno? ¿Cómo explicar su postura frente a la misma?5
Parto de la idea siguiente: la postura asumida por estos grupos se explica, por una parte, por el cambio en las condiciones con las que arribó a la Presidencia Enrique Peña Nieto. Sin tener la presión derivada de un conflicto poselectoral (como en 2006), pero con la marca de provenir del partido que gobernó autoritariamente al país por 71 años y con la presunción de haber obtenido el apoyo de los medios para gestar su candidatura presidencial, esta reforma representaba una forma de ganar legitimidad tomando distancia de la idea de que su gobierno respondería a los intereses de ellos.
El argumento que deriva de lo anterior es que la estrategia gestada para procesar la reforma en telecomunicaciones, hacerla parte de una agenda de transformaciones más amplias (el Pacto por México) en la que los poderes públicos (Ejecutivo y Legislativo) y los partidos políticos acordaron las líneas generales de negociación, generó un frente común que hacía difícil una confrontación directa y contundente. Ante la ausencia de aliados en la clase política y el funcionamiento en bloque del Pacto en lo relativo a esta reforma, la alternativa para los empresarios de los medios fue presionar soterradamente en el Congreso de la Unión para obtener algunos cambios mínimos y esperar su aplicación para valorar sus reales efectos en términos de regulación y competencia.
Una tipología del cambio institucional
Para el análisis que me propongo elaborar, retomo el esquema de los "agentes del cambio" de Mahoney y Thelen (2010) que utilicé para los casos de estudio a los que aludí antes. El potencial explicativo de esta perspectiva me permite dar continuidad a mis preocupaciones temáticas, en tanto la reciente aprobación, promulgación y puesta en marcha de la reforma en telecomunicaciones (2013-2015) obedece a otro contexto y, evidentemente, a otras condiciones tanto políticas como institucionales. El contraste con los casos previos, de los dos sexenios pasados, servirán de marco de referencia útil para evaluar la posición de los empresarios de los medios en esta reforma reciente frente al cambio institucional y sus posibilidades de acción para promoverlo o resistirlo.
Mahoney y Thelen se inscriben en una nueva teoría sobre el cambio institucional que deriva del institucionalismo histórico: la "teoría distribucional del cambio gradual". De acuerdo con la interpretación de Gómez (2015), uno de los argumentos centrales de esta teoría es que "las instituciones están en constante cambio", porque el cambio no es producto solamente de coyunturas críticas que rompen el equilibrio durante coyunturas breves de crisis. Tres ingredientes básicos lo ayudan a comprender: la ambigüedad de las reglas, el papel de la agencia y el poder. El lugar de la agencia es central para entender esta perspectiva: "Colocar la agencia en el centro del análisis implica no considerar la conformidad o condescendencia del actor con la institución como algo garantizado. La condescendencia no se da por sentada, sino que se toma como variable, y resulta crucial para analizar la estabilidad y el cambio" (Sosa Hernández, pp. 398). Si esto es así, "lo que impulsa al actor es la distribución y el poder como efecto de la institución" (Sosa Hernández, pp. 399); y si el cambio lo impulsa el poder, lo que permite que se produzca es la ambigüedad en la regla (su interpretación y ejecución).
Siguiendo con esta lógica, Mahoney y Thelen (2010) identifican a los actores como "agentes del cambio", para lo cual se vuelve necesario ubicar sus preferencias por un tipo específico de cambio institucional, así como con una estrategia preferida que sea consistente con éste. Además, son de particular relevancia los contextos institucionales en los que aquéllos surgen, y su éxito dependerá de que sigan los modos concretos del cambio institucional elegido. Dicho de otro modo: habrá diferentes tipos de agentes según su posición frente al cambio, sea para promoverlo o para resistirlo. En esa dirección se pueden identificar los siguientes actores:
1. Los rebeldes (insurrectionaries). Su modelo de cambio es el desplazamiento, buscan eliminar las reglas y no las respetan.
2. Los simbiontes (o simbióticos) (symbionts). Cuando ocurre el cambio, su modelo a seguir es inercial, siguen las reglas en tanto obtienen beneficios.
3. Los subversivos (subversives). Su modelo de cambio es por estratos o capas, siguen las reglas en tanto encuentran el momento oportuno para cambiarlas.6
4. Los oportunistas (opportunists). Su modelo de cambio es la transformación, siguen las reglas sin tener en claro si desean cambiarlas.
A partir de este esquema, como lo he indicado, estudié a los empresarios de los medios en dos episodios emblemáticos de los últimos tiempos: la Ley Televisa (2005-2007) y la reforma electoral (2006-2008) (Sosa Hernández, 2016). A dichos empresarios los llamo grupos de poder mediático (GPM). Lo hice así por dos razones que considero válidas. En primer término, por precisión conceptual, porque la definición común de "poderes fácticos" que se ha empleado para definirlos resulta vaga en la medida que pretende capturar varios fenómenos con características diferentes.7 En segundo, porque de las definiciones que podrían ayudar a definir las características de este específico sector de mi interés, grupos de poder, grupos económicos, grupos de presión y élites empresariales, el primer concepto es el que mejor se aproximaba a los rasgos de los empresarios de los medios, 8pero que requería de adecuaciones para expresarlos mejor, a saber: la heterogeneidad en su estructuración, la diversidad de los negocios que poseen (los medios es uno más de ellos, el cual tiene un carácter muy particular), y el uso del negocio de los medios para hacer avanzar sus intereses. 9
Así, al observar el comportamiento desafiante de los GPM frente a los intentos por regularlos, los caractericé para tratar de comprender su acción pública. A partir de ello me pareció comprensible dicho comportamiento si mirábamos su posición frente al cambio institucional, determinadas las coyunturas específicas, y cómo las posibilidades de su acción para promoverlo o resistirlo dependían en buena medida de cierta combinación de condiciones políticas e institucionales.
Bajo ese marco analítico, propuse caracterizar a esos grupos, en el primer caso, como actores oportunistas, que pretendían el cambio del status quo mediante una estrategia de "conflicto por el predominio de la preferencia propia"; mientras que en el segundo, como actores simbiontes parasitarios, que preferían el mantenimiento del status quo mediante una estrategia combinada de persuasión y conflicto. En el primer caso el resultado fue la restricción al cambio deseado por los GPM, y en el segundo la habilitación del cambio no deseado por los mismos (idem).
En lo que sigue, tomando como un antecedente plausible lo anterior, me propongo tipificar a los GPM en este "episodio reformista" del gobierno de Peña Nieto (López Leyva, 2015). Mi idea es establecer si la posición de los estos grupos obedeció a alguno de los tipos atrás reseñados o, quizás, a alguna combinación de sus características. De este modo será posible explicar la concentración del cuál fue su posición frente a la reforma en telecomunicaciones, mirando el contexto y las condiciones que permitieron que ese cambio tuviera efecto y se implementara sin (aparentes) mayores conflictos u oposiciones (in)visibles.
Este último punto es el que parece hacer la diferencia en relación con los casos anteriores que he mencionado: una aparente actitud pasiva (de menor confrontación) de los GPM. De este modo, explicar la ausencia de reacción o si hubo algún mecanismo diferente e invisible para la opinión pública para procesar sus diferencias, se convierte en una parte medular de estas líneas. Para ello, es necesario comprender el nuevo contexto político (con el regreso del anterior partido gobernante al Ejecutivo), pero principalmente el marco general de negociaciones que se propusieron como requisito para proceder a los cambios en distintos ámbitos y cómo esto estrechó los márgenes de acción de estos grupos.
Las condiciones que posibilitaron el cambio: el Pacto por México
El 1 de diciembre de 2012 tomó posesión como nuevo Presidente Enrique Peña Nieto. En su primer discurso enumeró trece líneas concretas de acción en distintos ámbitos (seguridad pública, combate a la pobreza, educación, infraestructura y telecomunicaciones, en materia económica y financiera), con lo que daba comienzo la "agenda reformista" que ya había anunciado desde sus días de campaña electoral. Lo trascendente de dicha agenda no fue solo la centralidad otorgada por el Ejecutivo para guiar su gobierno, sino
la decisión de consensuarla con los otros partidos a fin de materializarla... En el 'Pacto' se acordaron tanto un listado de reformas consideradas necesarias para el país como un calendario para su tratamiento, así como el compromiso de los partidos para brindar apoyo legislativo (Olmeda y Armesto, 2013: 261).
Así, al día siguiente de su toma de posesión, en un acto que contó con la presencia de los gobernadores de las entidades federativas, los presidentes de las cámaras del Congreso de la Unión y los líderes de los partidos, se firmó el Pacto por México. Dicho Pacto puede comprenderse, de acuerdo con Barrientos y Añorve (2014: 226), como una "estrategia política de alianzas entre las élites de los tres principales partidos políticos (PAN, PRI y PRD [Partido de la Revolución Democrática]),"10 cuyo objetivo era decantar medidas que fueran aprobadas de manera expedita en el Congreso de la Unión; de acuerdo con los mismos autores, era una manera de formular una especie de "gobierno de coalición" de partidos, con objetivos delimitados pero sin aval constitucional. En una visión optimista, el Pacto se convirtió en la "herramienta de transformaciones de gran calado y largo alcance con las que se aspira a romper mitos (como el nacionalismo energético) que frenaron el desarrollo de México, al tiempo que se fortalecen los derechos ciudadanos y la calidad de la democracia" (Castillo, 2015: 172).11
En esa línea, esta " estrategia política de alianzas" permitió, en dos años, "procesar un paquete de reformas de envergadura, entre ellas algunas que hasta hace poco tiempo se consideraban imposibles (porque implicaban una dura confrontación y posiciones políticas irreconciliables)" (López Leyva, 2015: 65). El Pacto constaba de cinco grandes capítulos: "Sociedad de derechos y libertades"; "Crecimiento económico, empleo y competitividad"; "Seguridad y justicia"; "Transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción", y "Gobernabilidad democrática". En cada uno de ellos se planteaban transformaciones importantes. En el capítulo de acuerdos sobre "Crecimiento económico, empleo y competitividad", se establecía como principio lo siguiente:
El mejor instrumento para terminar con la pobreza es el empleo. El Estado debe generar las condiciones que permitan el crecimiento económico que resulte en la creación de empleos estables y bien remunerados. México debe crecer por encima del 5%, para lo cual se debe incrementar la inversión pública y privada hasta alcanzar más del 25% del pib en inversión e incrementar la productividad de la misma (Pacto por México: <http://www.pactopormexico.org>).
Para lograr ese fin, los firmantes del Pacto se comprometían a una serie de reformas, entre las que destacan las siguientes:
2.1 Extender los beneficios de una economía formada por mercados competidos. Se intensificará la competencia económica en todos los sectores de la economía, con especial énfasis en sectores estratégicos como telecomunicaciones, transporte, servicios financieros y energía. Ello es fundamental ya que la competencia permite la generación de productos y servicios de mejor calidad a menores precios, lo que incentiva el crecimiento de la economía, ayuda a reducir la desigualdad y la pobreza, así como detona procesos de innovación que fomentan el dinamismo económico, social y cultural de las naciones. Para profundizar la competencia económica de México, se instrumentará una política de Estado basada en un arreglo institucional que la dote de fuerza y permanencia (Ídem).12
Las acciones propuestas para esta reforma eran dos: fortalecer a la Comisión Federal de Competencia (CFC) y la creación de Tribunales especializados en materia de competencia económica y telecomunicaciones. De manera más particular, la siguiente reforma establecía lo siguiente: "2.2 Garantizar acceso equitativo a telecomunicaciones de clase mundial. En el ámbito de las telecomunicaciones, es necesario generar mucha mayor competencia en telefonía fija, telefonía celular, servicio de datos y televisión abierta y restringida" (idem). Las medidas propuestas para promover la competencia eran siete: derecho al acceso a la banda ancha y efectividad de las decisiones del órgano regulador; reforzar la autonomía de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel); desarrollar una robusta red troncal de telecomunicaciones; agenda digital y acceso a banda ancha en edificios públicos; competencia en radio y televisión; competencia en telefonía y servicios de datos, y adopción de medidas de fomento a la competencia en televisión, radio, telefonía y servicios de datos.
La agenda reformista en este sector era clara y ambiciosa.13 Para darle forma a las transformaciones propuestas, el Consejo Rector del Pacto por México14 acordó, a principios de 2013, iniciar su agenda de actividades con dos iniciativas que consideraba clave: la reforma a telecomunicaciones y la de responsabilidad hacendaria para estados y municipios. En el primer caso, se acuerda incluir como temas a discutir la creación de tribunales especializados en competencia económica, el fortalecimiento de la CFC, el derecho al acceso a la banda ancha y la autonomía de la Cofetel. En febrero, los vicecoordinadores de los principales partidos de oposición en la Cámara de Diputados, pan y PRD, declaran que han recibido a cabilderos de las televisoras y Teléfonos de México (La Jornada y El Universal, 6 y 9 de enero, 2013; 12 de febrero, 2013).
Hacia mediados de febrero, el Consejo acuerda que la reforma contemple la creación de dos nuevas cadenas de televisión abierta y una tercera, que será gubernamental y operada por el Estado, además de la construcción de nuevos órganos de regulación de competencia. Entre los acuerdos alcanzados, se encuentra que sólo pueden participar en la licitación nuevos competidores, por lo que los actuales concesionarios quedarían descartados. La cadena de televisión se echaría a andar a través de un nuevo órgano que el Senado de la República nombraría; también se les obligaría a ofrecer de manera no discriminatoria y a precios competitivos sus señales a operadores de televisiones de paga, imponiendo límites a la concentración de mercados y a las concentraciones de varios medios masivos de comunicación que sirvan a un mismo mercado. PRD y pan anuncian que se unirán contra posibles presiones de empresarios que pudieran ver afectados sus intereses con la reforma a las telecomunicaciones (La Jornada y El Universal, 16 de febrero, 2013).
Días después, el dirigente del pan, Gustavo Madero, exige rechazar las presiones y amagos de quienes están en contra de la reforma en telecomunicaciones, la cual el Pacto por México buscará tener lista en las siguientes semanas. El PRD anuncia que su permanencia en el Pacto será condicionada por la profundidad en la reforma al sector telecomunicaciones (La Jornada y El Universal, 26 de febrero, 2013; 1 y 4 de marzo, 2013). Después de negociaciones que prácticamente abarcaron dos meses, el presidente Peña Nieto presentó la iniciativa de reformas que atendían los nueve compromisos acordados en el Pacto. Lo hace el 11 de marzo de 2013.15
El Presidente habla de la trascendencia de transformar la estructura de las telecomunicaciones para hacer valer la rectoría del Estado en este sector estratégico y disponer de una política pública eficaz acorde con la convergencia tecnológica. El Secretario de Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza, menciona en el acto que la iniciativa es esencialmente democratizadora de los medios, pues permitirá el acceso al conocimiento y aprendizaje, además de generar nuevas capacidades y posibilidades de comunicación; indica que habrá reglas claras y abiertas, límites a la concentración, mayor calidad y mejores costos. Afirma que se necesita la capacidad rectora del Estado en el sector para que exista una competencia equitativa y fortalecer los órganos reguladores (La Jornada y El Universal, 12 de marzo, 2013). En el evento de presentación de la iniciativa intervienen, además, los coordinadores del PRI, PAN, PRD y PVEM en la Cámara de Diputados, quienes destacan la necesidad de la reforma.
La reforma tuvo un tiempo de procesamiento en el Congreso de la Unión de poco menos de dos meses -en lo relativo al cambio constitucional- pues la 15 Cámara de Diputados la aprobó el 25 de abril del mismo año y la de Senadores el 30 de abril. Es relevante hacer notar el respaldo con el que contó la reforma constitucional: en la primera Cámara tuvo el voto a favor del 92% de los legisladores, mientras que en la segunda el voto fue de 96% (López Leyva, 2015).
Aquí el desglose de las votaciones en ambas Cámaras. 16
Fuente: Elaboración propia con base en la consulta de la Gaceta Parlamentaria de la LXII Legislatura, Cámara de Diputados, 2013, [En línea] disponible en: http://gaceta.diputados.gob.mx Consulta realizada el 3 de mayo de 2016.
Cuadro 1 Votación en la Cámara de Diputados, 21 de marzo de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en la consulta de las Votaciones de la LXII Legislatura, Cámara de Senadores, 2013, [En línea] disponible en: http://www.senado.gob.mx Consulta realizada el 3 de mayo de 2016.
Cuadro 2 Votación en la Cámara de Senadores, 19 de abril de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en la consulta de la Gaceta Parlamentaria de la LXII Legislatura, Cámara de Diputados, 2013, [En línea] disponible en: http://gaceta.diputados.gob.mx Consulta realizada el 3 de mayo de 2016.
Cuadro 3 Votación en la Cámara de Diputados, 25 de abril de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en la consulta de las Votaciones de la LXII Legislatura, Cámara de Senadores, 2013, [En línea] disponible en: http://www.senado.gob.mx Consulta realizada el 3 de mayo de 2016.
Cuadro 4 Votación en la Cámara de Senadores, 30 de abril de 2013
La reforma contenía los siguientes cambios relevantes (Castillo, 2015):
1. Se crean el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL) y la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECO), como órganos constitucionales autónomos, para garantizar el buen funcionamiento del sector.
2. Se define a las telecomunicaciones como servicios públicos de interés general.
3. Se faculta al Estado para que garantice los atributos de universalidad, pluralidad, competencia, acceso libre y cobertura universal.
4. Se refuerzan los derechos de audiencia y la libertad de expresión con la obligación de las radiodifusoras y de los canales de televisión de permitir la transmisión gratuita de sus señales a las empresas de televisión restringida, 17lo que se conoce comúnmente como must carry, must offer.18
En el acto de promulgación, el 10 de junio, el Presidente afirma que el primer eje en el que se basa esta reforma es fortalecer el derecho fundamental a la información y expresión, al considerar las telecomunicaciones como servicios públicos de interés general; el segundo es la certidumbre jurídica que se genera al poner en marcha la figura de concesión única como la mejor vía de administración del espectro; en tercer lugar están la las instancias autónomas, COFECO y el IFETEL, así como la creación de tribunales especializados para que los concesionarios defiendan sus intereses. Además, en la versión del Presidente, la reforma debe redundar en más competencia, mejores servicios y precios más bajos para la población.
Para los dirigentes de los partidos de oposición, integrantes del Pacto por México, la reforma acaba con privilegios de familias y empresas que habían obtenido concesiones por su cercanía con el poder y que se han convertido en las más ricas del país; según esta visión, la reforma acaba con la "mediocracia" y con la concentración de poder político y económico que resultaba de la concentración de medios en pocas manos. Lo anterior lo expresan, delante de empresarios de los medios, asistentes al acto de promulgación: los presidentes de Televisa, Emilio Azcárraga Jean; de Grupo mvs, Joaquín Vargas; de Teléfonos de México, Héctor Slim Seade; de América Móvil, Daniel Hajj; de Megacable, Enrique Yamuni, y de Telefónica Movistar en México, Francisco Gil Díaz (La Jornada y El Universal, 11 de junio, 2013).
La posición de los GMP: adaptándose al cambio institucional
Las reacciones de los GPM ante la reforma del sector de las telecomunicaciones apuntan hacia un reducido activismo para defender sus posiciones, muy distante de los episodios anteriores en los que el comportamiento desafiante fue la constante; me refiero a los casos de la Ley Televisa (2005-2007) y la reforma electoral (2006-2008) (Cfr. Sosa Hernández, 2016). Si bien con ello dichos grupos no indicaban necesariamente su acuerdo con las medidas que fueron negociadas en el marco del Pacto por México y aprobadas por el Congreso de la Unión, revelaba algún cálculo acerca de los costos y beneficios que podrían acarrear dichas medidas. Dicho cambio de estrategia hacia las decisiones tomadas por los poderes públicos (Ejecutivo y Legislativo) se explica, de acuerdo con mi interpretación, por el perfil del presidente entrante pero, más enfáticamente, con la propia estrategia presidencial diseñada para procesar las transformaciones que emprendería.
Las reacciones al Pacto y a la intención de reformar ocurren el día de su firma (2 de diciembre).19 El presidente de Televisa, Emilio Azcárraga, recibió con beneplácito los compromisos 37 al 45 que hablan sobre la apertura y mayor competencia en telecomunicaciones y televisión. "Hemos venido diciendo que la competencia y regulación efectiva son claves para mejores servicios y mejores precios." Al día siguiente, Eduardo Ruíz Vega, director de Cumplimiento Regulatorio de Grupo Salinas (tv Azteca), dijo que el compromiso relacionado con la regulación de must offer, must carry, debía ser analizado por los legisladores, ya que se trata de un tema de derechos de autor, de quienes hacen los contenidos.20
Para otras empresas del sector, la regulación para empresas dominantes era el tema clave, pues es inequitativa y debe analizarse para ofrecer reglas claras. En ese mismo sentido, días después (5 de diciembre), Juan Abellán, consejero de la empresa de telefonía móvil Movistar, señalaba como positivo y alentador el Pacto por México, en donde se establecen compromisos orientados a endurecer la regulación contra empresas dominantes, así como mejorar los servicios en el mercado de las telecomunicaciones. Menciona que, entre otros objetivos, el acuerdo busca regular
a cualquier operador dominante en telefonía y servicios de datos para generar competencia efectiva en las telecomunicaciones y eliminar barreras a la entrada de otros operadores, incluyendo tratamientos asimétricos en el uso de redes y determinación de tarifas, regulación de la oferta conjunta de dos o más servicios y reglas de concentración, conforme a las mejores prácticas internacionales.
En los partidos de oposición parecían tener en claro la importancia política del tema. Para Gustavo Madero, dirigente del pan, estaban en juego muchos intereses: "Estamos tocando, como siempre, intereses muy poderosos, pero que realmente pondrán a prueba el compromiso y la voluntad de los actores políticos para poder llevar a la práctica estas reformas, votándolas como aprobamos la reforma en materia educativa" (7 de enero); para el coordinador de los senadores del PRD, Miguel Barbosa, con la reforma a telecomunicaciones se vería el "calado real" del gobierno federal (8 de enero).
El tema más importante parecía definido: los monopolios como problema y la regulación de la competencia como la salida viable.21 Ambos, indefectiblemente, mostrarían el compromiso del Ejecutivo con el cambio. Francisco Gil Díaz, presidente de Telefónica México (25 de febrero de 2013), externó su aval a la creación de un Instituto Federal de Telecomunicaciones que sea independiente, con capacidad técnica y atribuciones propias, como ya se anunciaba en un borrador de la reforma en la materia. Al respecto, declaraba:
Lo que hemos venido experimentando, últimamente, son resoluciones donde la Corte interviene y viene ratificando las resoluciones de interconexión que en su momento decidió la cofetel, de ahí la importancia que se cuente con un organismo con capacidad técnica y no un lugar que esté más próximo a presiones políticas, como puede ser una Secretaría.
Sobre las reformas que se avecinaban, dijo que deben basarse en la aplicación de obligaciones a las empresas con poder sustancial de mercado, que en el sector son Telmex y Telcel, así como evitar que los amparos se eternicen.
En ese panorama, de aceptación tácita a la reforma en telecomunicaciones, se negociaron durante el primer semestre de 2013 los cambios constitucionales, como he expuesto en el apartado anterior. La negociación transcurre pero no sin la presunción de que el proceso era opaco y las presiones de los empresarios de los medios, constantes. Para atajar las versiones que circulaban en los medios, los dirigentes del PRD y el pan, Jesús Zambrano y Gustavo Madero, rechazaron que las negociaciones por la reforma se estuvieran llevando a cabo en lo "oscurito" y bajo presiones de concesionarios (21 de febrero). Días después, el dirigente nacional del pan hace un llamado especial a quienes participan en el Pacto por México, a no dejarse presionar por "intereses particulares". Sin dar nombres, Madero afirmó que se deben rechazar todo tipo de amagos en esta iniciativa que considera clave para terminar con los monopolios (24 de febrero).
De forma más contundente, el senador por el pan Javier Corral, aseguró que las presiones de Televisa para frenar la reforma hicieron efecto, al grado de que el gobierno federal decidió no cumplir los compromisos del Pacto por México en lo relativo al must offer, must carry (26 de febrero). Ante lo anterior, Emilio Gamboa, el coordinador de los senadores del PRI, se vio obligado a declarar: "Presión de ninguna empresa, a mí, en lo personal, no me han hecho; ni mis amigos los radiodifusores, ni mis amigos televisores ni nadie. No he recibido ninguna presión de nadie" (27 de febrero). Por su parte, el vocero del pan, Juan Molinar Horcasitas, declaró lo siguiente: "Estamos trabajando y estamos muy cerca de tener un producto que pueda ser puesto a la consideración del Congreso de la Unión. Para nosotros es más poderosa la ciudadanía, los usuarios, los consumidores, las personas, que esos poderes fácticos" (2 de marzo).
Días antes de la presentación formal de la iniciativa de reforma por parte del Ejecutivo federal (5 de marzo), el Consejo Coordinador Empresarial (CCE) hizo público un documento que entregó al Senado de la República.22 En él, el CCE solicita a esta cámara que la reforma al sector genere condiciones de competencia en el mercado para fomentar mejores servicios a menores precios; a la par, el organismo se pronuncia a favor de que se garantice el acceso a la infraestructura pública de telecomunicaciones bajo esquemas flexibles. También solicita a los senadores que el nuevo órgano regulador del sector sea autónomo y maneje todas las etapas de los procesos regulatorios, es decir, "que produzca[n] regulaciones consistentes a través de procesos específicos claros, transparentes y sujetos a plazos específicos, a fin de alcanzar los objetivos de política pública que los mercados por sí solos no podrían lograr".23
El día de la presentación de la iniciativa de reforma (11 de marzo), concesionarios del sector y dueños de empresas parecían darle su aval. América Móvil, la principal empresa de telecomunicaciones de Carlos Slim, asegura que "recibe con beneplácito" la iniciativa de reformas constitucionales; el presidente de Grupo Televisa, Emilio Azcárraga Jean, afirma en su cuenta de Twitter: "Ya se presentó la #ReformaTelecomunicaciones. Tiempo de grandes retos y también de oportunidades. Bienvenida la competencia"; el presidente de mvs Comunicaciones, Joaquín Vargas, asegura que la reforma es un "esfuerzo plural y democrático". Sin embargo, tv Azteca y la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión (CIRT) no mostraron una posición pública.24
Sin embargo, la que parecía una recepción amigable ocultaba el cabildeo previo de estos grupos. Según versiones que circularon en la prensa escrita, un día antes de presentar la iniciativa (10 de marzo), integrantes del Consejo Rector del Pacto por México reconocieron que en el tema del must carry, must offer tuvieron que ceder a las presiones de los concesionarios de televisión abierta, para que éstos pudieran cobrar a las cableras por retransmitir contenidos. Según estas versiones, en las últimas semanas la presión dentro y fuera del Consejo creció al grado que los representantes de los concesionarios finalmente lograron incluir una cláusula para que sólo las empresas con poder sustancial en telecomunicaciones y radiodifusión tuvieran que pagar una contraprestación económica.
Las opiniones favorables a la iniciativa se mantuvieron. Para el presidente de la Asociación Nacional de Empresarios Independientes (ANEI), Fernando Turner, la iniciativa de reforma en telecomunicaciones era positiva para el país, porque busca limitar los monopolios, uno de los principales obstáculos para lograr el crecimiento económico del país. Para Telefónica México, la firma que preside Francisco Gil Díaz, la aprobación de dicha reforma contribuirá a fomentar una rápida modernización de la economía mexicana, a propiciar fuertes incrementos en su productividad y a mejorar el número y calidad de sus empleos (12 de marzo).
No obstante, en el debate previo a la aprobación en la Cámara de Diputados, dos temas se volvieron controvertidos: el del must carry, must offer y el 24 relativo a la posibilidad de revocar concesiones. En la Cámara de Diputados el primer asunto fue planteado por la diputada Purificación Carpinteyro; de acuerdo con su acusación, el presidente de la Comisión de Comunicaciones, Héctor Gutiérrez de la Garza (PRI), pretendía impulsar cambios al esquema ya acordado (19 de marzo). Ello ameritó la respuesta del diputado en estos términos: "No trabajo para ninguna empresa, punto. Pero el PRI de ninguna manera permitirá que un dominante utilice esquemas para beneficiarse por conducto de terceros. Eso se llama fraude a la ley" (20 de marzo). Pero la disputa vino también por la denominación de "agente predominante". En la versión de Alejandro Encinas:
Se borró, se eliminó la palabra radiodifusión del artículo octavo transitorio de la ley, lo que significa que sólo se considera grupo dominante al de telecomunicaciones, lo que en buen español significa que únicamente van a afectar al grupo empresarial de telefonía de Carlos Slim, no a la principal televisora del país (16 de marzo).
Fue tal la intensidad de estas disputas que el presidente Peña Nieto, en conferencia de prensa, tuvo que declarar no haber recibido presiones de las televisoras o de los empresarios del sector (20 de marzo).
En torno al must carry, must offer, se pronunciaron en entrevista José Luis Woodhouse, director de Dish México, y José Antonio Abad, vicepresidente corporativo de mvs Comunicaciones. Para ellos, si se aprueba la iniciativa con las reservas impuestas en ese tema, se estaría beneficiando a Televisa. Dijo Abad: "Lo que está pasando y si se aceptan las reservas que está proponiendo el PRI específicamente, implica levantarle la mano a Televisa". Woodhouse por su parte, dijo: "Lo que están intentando es eliminar la posibilidad de que cualquier nueva cadena de televisión de tv abierta que se pueda licitar, pierda la oportunidad de estar en más del 50 por ciento de cobertura de televisión de paga". Ambos coinciden en que si no se corrigen estas observaciones, pasarán más de 20 años para que vuelva a discutirse una reforma en telecomunicaciones (20 de marzo).25
En cuanto al asunto de la revocación de concesiones, es nuevamente el CCE el que mostró inconformidad. El día que se aprueba la reforma en la Cámara de Diputados (21 de marzo), el presidente de ese organismo empresarial, Gerardo Gutiérrez Candiani, critica la nueva atribución que los legisladores dan a lo que será el IFETEL para que revoque la concesión a las empresas dominantes del sector en caso de utilizar a otra compañía para beneficiarse de la gratuidad de retransmisión de televisión abierta. El dirigente considera que dicha disposición, aunada a las recientes modificaciones a la Ley de Amparo (artículo 29), 26causan incertidumbre jurídica, porque dejan muy vulnerable al sector empresarial: "Lo que nos preocupa como sector privado básicamente es que no haya afectación jurídica a las empresas".27
En esa misma línea se mantuvo el Consejo cuando se anuncia la discusión en el Senado de la República de la reforma. En un desplegado público, los empresarios exhortan a los senadores de la República a garantizar la certidumbre jurídica de las empresas. A su preocupación sobre las atribuciones concedidas al IFETEL, agregan su desacuerdo a las reformas propuestas a la COFECO al afirmar que afectan al sector productivo: "Con los ajustes planteados se deja a los empresarios en la indefensión, por lo que manifestamos nuestro total desacuerdo" (10 de abril).28 Dos días después, al participar en el tercer y último día de los foros de consulta que abrieron las comisiones dictaminadoras de la reforma constitucional, el dirigente del CCE, Gutiérrez Candiani, insiste en que se suprima el párrafo del artículo 29 de la Ley de Amparo, que estipula que no operará la suspensión del acto reclamado en juicios de amparo sobre resoluciones de la COFECO y del IFETEL, uno de los puntos torales de la reforma. Critica también que se den al IFETEL facultades regulatorias "de alcance impreciso", así como atribuciones decisorias que relegan incluso al Ejecutivo federal de la capacidad de generar políticas públicas (12 de abril).29
Durante el proceso de discusión en la Cámara Baja, la estrategia de consulta pública a los empresarios de los medios fue más clara. Lo dijo de este modo Javier Lozano, el presidente de la Comisión de Comunicaciones y Transportes:
si la Cámara de Diputados no consultó a distintos actores, es indispensable que el Senado consulte a expertos nacionales, empresarios del sector agrupados en las cámaras industriales, asociaciones de consumidores de servicios, organismos internacionales como la OCDE y la OIT, así como a autoridades del sector (1 de abril).
Así, el PRD recibió en 10 días a especialistas y académicos de la unam; al presidente de la CIRT, Tristán Canales Najjar; al titular de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Gerardo Ruiz Esparza; al presidente de la Cofetel, Mony de Swaan; al director de Información y asesor jurídico de Televisa, Javier Tejado Dondé, entre otros destacados actores, expertos y académicos. Por su parte, las cuatro comisiones involucradas en la dictaminación de la minuta acordaron que a partir del 10 de abril recibirían a expertos, funcionarios y concesionarios para que dieran su opinión a los 44 legisladores responsables de votar el dictamen. En estos foros públicos participarían: el presidente de la CIRT, el presidente del CCE, el director de tv unam, los consejeros de la cofetel, la totalidad de comisionados de la COFECO, investigadores, académicos e integrantes del Movimiento #YoSoy132 (8 de abril).
La ruta de negociación y aprobación en el Senado ocurre no sin tensiones; una de ellas derivó de las presiones de los empresarios, según trascendió. Dos días antes de que se aprobara en la Cámara Baja, el pan decide tomar sus demandas sobre la exigencia de que las resoluciones de los órganos reguladores del sector de las telecomunicaciones puedan ser suspendidas por el Poder Judicial (17 de abril). Esto tiene efectos en la minuta aprobada en comisiones, en la que se reintegra la posibilidad del amparo directo (18 de abril). Finalmente, después de negociaciones entre los principales partidos, se acuerda que las decisiones de los órganos reguladores sólo podrían ser impugnadas por amparo indirecto, aunque sí serían objeto de suspensión provisional (19 de abril).
No obstante, en la sesión en la que se aprueba la reforma en el Senado de la República, los legisladores Alejandro Encinas (PRD) y Javier Corral pan) advirtieron que no debía magnificarse la relevancia de la misma, pues según ellos hay un trato especial a Televisa, mientras que, al otro actor dominante, Carlos Slim, se le aplican las nuevas normas antimonopolios. La interpretación de este hecho la dio el senador del PRD, Luis Sánchez Jiménez, para quien la inclusión del amparo antes reseñada fue una muestra de que los poderes fácticos, lejos de mantenerse ajenos a la reforma, se "fueron colando a la negociación" (20 de abril).
El debate se traslada a la Cámara de Diputados, que debía revisar las modificaciones realizadas por la Cámara baja. Dicha Cámara ajusta la minuta y determina que aun cuando las empresas consideradas actores dominantes puedan interponer un juicio de amparo contra la desincorporación de sus activos o las multas que le fueran impuestas, deberán detener prácticas consideradas monopólicas (es decir, se limita claramente el alcance de la suspensión) (25 de abril). El senador Corral recibe con beneplácito este cambio al considerar que se trata de una "corrección de fondo" (26 de abril); no obstante, lanza una dura crítica al proceso de cambio constitucional al considerar que la reforma perdió parte de su contenido medular, en razón de que los coordinadores parlamentarios de las tres principales fuerzas políticas "cedieron a las presiones y cabildeos de los poderes fácticos" (27 de abril).
Aprobada la reforma en el Senado, las opiniones se mantuvieron en buenos términos. La Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) se mostró complacida con la aprobación; de acuerdo con esta organización, los legisladores actuaron con responsabilidad y mostraron apertura, capacidad y pluralidad para escuchar las inquietudes de los diversos actores (19 de abril). Días después, en entrevista con Larry King en el marco de la Conferencia Global de Líderes a la que convocó el Instituto Milken, en California, Carlos Slim, accionista mayoritario de Telmex y América Móvil, niega tener el monopolio en el mercado de las telecomunicaciones y afirma: "por supuesto que me gusta la competencia, competir nos hace mejores" (29 de abril).30
Un mes después, a unos días de la promulgación de la reforma en telecomunicaciones por parte del Ejecutivo federal, Francisco Gil Díaz, presidente de Telefónica México, manifestó que aquella generará mayor inversión en el sector porque impulsará la competencia y las ganancias del mismo. Califica de "excelente" el cambio, y lo hace en estos términos:
La reforma de telecomunicaciones es excelente para que haya más competitividad y productividad, es una reforma importantísima, todo mundo va invertir más... La reforma viene con cambios en la comisión de competencia y la de telecomunicaciones y además va tener facultades, todo lo relacionado con competencia va estar en IFETEL" (27 de mayo).
En el acto promulgación de la reforma constitucional (10 de junio), los principales empresarios en telecomunicaciones y radiodifusión se dicen "satisfechos" y de acuerdo con la competencia que se busca promover. Para el presidente de Grupo Televisa, Emilio Azcárraga Jean, su empresa siempre han estado en favor de la competencia. El presidente de Grupo mvs, Joaquín Vargas, consideró que
la reforma es un gran paso, muy valiente, y ahora empieza la batalla madre de todas las batallas con la legislación secundaria y ojalá sea como dijo el Presidente, que no se vaya a distorsionar o bloquear lo que ya tiene de por sí la reforma constitucional. Estamos contentos, saludamos y abrazamos esta reforma que es para el bien de México y la certidumbre jurídica
Por su parte, el director de Telmex, Héctor Slim Seade, y el director de América Móvil, Daniel Hajj, coincidieron en que esta reforma es
una gran oportunidad de que México crezca''. Slim aseguró que ''está muy bien, como decía el señor Presidente, está bien que se fomente el crecimiento, convergencia, que impulsen las inversiones en el país; creo que eso es importante, es lo que se requiere y que todos participemos. Se va a trabajar en la parte de las leyes secundarias, habrá que ver eso, lo importante es que se piense en el beneficio para el consumidor''.
Dijo que Telmex sí espera que con esta reforma se logre el cambio de título de concesión para poder entrar al negocio televisivo: "La convergencia, como se dijo aquí, es parte fundamental y detonador de inversiones, sin duda".31
Como se puede apreciar, las reacciones al Pacto por México así como a la reforma constitucional en telecomunicaciones no representaron un tema de conflicto entre el Congreso de la Unión y los GPM. De éstos, la actitud fue de mayor cautela, si se juzga por lo que se puede obtener de la discusión pública, actitud combinada con el uso de mecanismos de interlocución de carácter institucionalizado: el cabildeo y la participación en las consultas abiertas que se celebraron con motivo de la reforma. En todo caso, el activismo más claro no provino de los empresarios de los medios (las televisoras), como en casos anteriores, sino del organismo cúpula, el CCE, bajo consideraciones que tenían que ver con (in)certidumbre jurídica y derecho a la propiedad. En términos de "presiones" de los grupos afectados directamente con el cambio (presiones que serían invisibles al ojo público y, por tanto, informales), la evidencia a mano proviene de las discusiones entre los partidos políticos al interior de las cámaras y a su exterior, en el Consejo Rector del Pacto. Pero parecen ser más argumentos retóricos para defender posturas particulares que muestras efectivas de presiones de los GPM. Lo que revela esto es, quizá, que la arena de la contienda quedó delimitada a lo que se negociaba y discutía en el Congreso de la Unión, sin que implicara la exclusión de aquellos actores (organizaciones, especialistas, empresarios del sector, autoridades reguladoras competentes) que tuvieran algo que opinar.
A manera de conclusión
Llegado a este punto, retomo las preguntas que orientaron este texto: ¿cómo afrontaron los GMP la reforma en telecomunicaciones en 2013? ¿Cuál fue su postura? ¿Qué la explica? En buena medida, estos grupos actuaron con relativa pasividad, reduciendo las estrategias de conflicto y priorizando las de negociación (cabildeo y participación en foros), porque la reforma fue propuesta y articulada en alianza entre el Ejecutivo y los partidos de oposición. Esta especie de "frente común" excedía los alcances de esta reforma, es decir, fue perfilado dentro de una gama de transformaciones más amplias y profundas condensadas en el Pacto por México.
Siendo así, emprender una estrategia directa y de confrontación, como en casos anteriores, supondría un alto costo para estos grupos, porque expondría las verdaderas razones para oponerse al cambio: el mantenimiento del status quo, es decir, los monopolios en el sector (televisivo y de telefonía). "Desnudar" esta pretensión fue siempre el discurso de los partidos de oposición, y al contar éstos con el aval del Presidente y su partido, era difícil para los GMP oponerse a la reforma. En todo caso, lo mejor para ellos era trabajar para obtener algunas modificaciones en el marco normativo, tal como he expuesto, y "esperar y ver" cuáles serían sus efectos reales a la hora de su implementación. Derivaría, entonces, en una estrategia ex post, esto es, hacer la batalla con los organismos reguladores para evitar la competencia; este último uno de los fines más importantes de esta reforma.
¿Cómo traduzco esta conclusión en términos del esquema de "agentes del cambio" propuesto? He escrito que la estrategia utilizada ha sido la de "esperar y ver", la cual coincide con la del actor "oportunista". La idea que diferencia a este actor de otros es que siguen las reglas sin tener en claro si desean cambiarlas, por lo cual no arriesgan para modificarlas; además, adoptan un enfoque de "esperar y ver" mientras persiguen el cambio por transformación cuando conviene a sus intereses (Mahoney y Thelen, 2010). En el caso que nos ocupa, no promovieron el cambio por la incertidumbre que les podía generar (preferían explotar cualquier posibilidad existente dentro del sistema para el logro de sus objetivos), sino que se adaptaron a él, aunque parece claro que el resultado no es el mejor para sus propios fines. Los GMP son oportunistas en la medida en que no combatieron la reforma, la dejaron correr, y están adaptándose a su impacto, sin que ello implique su pleno acuerdo (sobre todo de los grupos monopólicos). Los define su ambigüedad por el cambio, porque es la valoración de las condiciones la que les permite inclinarse por una u otra opción.
De este modo, el contexto y las condiciones en las que ocurrió la reforma contribuyen a explicar la postura y estrategias de los GPM. El contexto ha sido la segunda alternancia en el poder presidencial, lo que trajo como consecuencia que el Ejecutivo entrante intentara poner en marcha una ambiciosa agenda de reformas, contando con la anuencia de los principales partidos de oposición. Las condiciones particulares remiten a la firma del Pacto por México que permitió procesar las diferencias políticas para que derivaran en propuestas de ley que pudieran contar con el respaldo de las cámaras del Congreso de la Unión (mecanismo afortunado en la medida que logró superar la situación de "gobierno sin mayorías"). Como resultado de ello, los GPM se vieron obligados a aceptar la reforma y negociar algunos de los términos que consideraban más perniciosos (entre ellos, la revocación de la concesión).
