Sistema político mexicano

 

Las facultades constitucionales del Ejecutivo en América Latina: entre la concentración y la dispersión de poder

 

The constitutional faculties of the Executive in Latin America between the concentration and dispersion of power

 

Alberto Escamilla Cadena* y Ramiro Sánchez Gayosso**

 

* Doctor en Estudios Sociales por la UAM Iztapalapa. Profesor Titular de Tiempo Completo en la UAM Iztapalapa. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Líneas de investigación: Sistemas presidenciales y Teoría de la democracia. Correo electrónico: aescamillac@hotmail.com.

** Maestro en Ciencias Sociales, FLACSO-México. Candidato a Doctor en Estudios Sociales, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Líneas de Investigación: Democracia, transparencia, rendición de cuentas, derechos humanos. Correo electrónico: ramirodanielsaga@gmail.com

 

Recibido: 26 de julio de 2015.
Aceptado: 9 de noviembre de 2015.

 

Resumen

El presente trabajo tiene como objetivo analizar y comparar algunos de las facultades de los presidentes latinoamericanos a fin de conocer en qué medida ha ocurrido una concentración o dispersión de su poder. En algunos de los países, las prerrogativas del Ejecutivo se han mantenido casi inalteradas propiciando una concentración de poder que termina por reproducir su preeminencia dentro del régimen político. Este análisis fue elaborado a partir de la consulta a los diferentes textos constitucionales vigentes de la región; el corte fue hasta el año 2014.

Palabras clave: facultades constitucionales, Poder Ejecutivo, concentración de poder, equilibrio de poderes, América Latina.

 

Abstract

This paper aims to analyze and compare some of the powers of Latin American presidents to know to what extent a concentration or dispersion of power has occurred. In some countries, executive prerogatives have remained almost unchanged favoring a concentration of power that ends up reproducing its pre-eminence in the political regime. This analysis was drawn from the consultation of different existing constitutions of the region, the cut was until 2014.

Keywords: constitutional powers, Executive power, concentration of power, balance of power, Latin America.

 

Introducción

El presente trabajo tiene como objetivo analizar y comparar algunas de las facultades de los presidentes latinoamericanos a fin de conocer en qué medida ha ocurrido una concentración o dispersión de su poder. En algunos de los países, las prerrogativas del Ejecutivo se han mantenido casi inalteradas propiciando una concentración de poder que termina por reproducir su preeminencia dentro del régimen político. Mientras, que en otros casos, se ha producido una desconcentración de competencias a través de diversas reformas a los textos constitucionales y con la creación de órganos autónomos. Las facultades presidenciales son múltiples, de aquí que se analizan sus prerrogativas en materia legislativa, así como los diversos mecanismos de control hacia las acciones de los presidentes ejercidos por el Congreso y por diferentes instancias autónomas. Si bien los presidencialismos latinoamericanos tienen muchas características en común, también existen diferencias sustanciales que producen como consecuencia variantes en las funciones del Ejecutivo. De aquí que la intención es conocer en qué medida los presidentes de la región siguen siendo fuertes, así como indagar en qué áreas del Estado han desconcentrado funciones que han contribuido a limitar sus competencias. Este análisis fue elaborado a partir de la consulta a los diferentes textos constitucionales vigentes de la región; el corte fue hasta el año 2014.

 

Los poderes del Ejecutivo y las variantes de los sistemas presidencialistas

Los sistemas presidencialistas en América Latina han sido clasificados de acuerdo a sus características constitucionales y a sus contextos socio-históricos. Diversos estudiosos del tema han elaborado algunas tipologías con objeto de precisar sus diferencias. Dieter Nohlen, Jorge Carpizo, Daniel Zovatto y Jesús Orozco Henríquez, han sugerido una clasificación que distingue entre el hiperpresidencialismo (aquel en donde la Constitución le confiere al Ejecutivo un número de facultades considerables), el presidencialismo puro (aquel que ha mantenido sin alteraciones sus características originales), el presidencialismo atenuado (aquel con poderes constitucionalmente equilibrados entre Ejecutivo y Legislativo) y el presidencialismo parlamentarizado (aquel que incorpora mecanismos propios de los sistemas parlamentarios como el voto de censura a los ministros, la ratificación de algunos miembros del gabinete por parte del Poder Legislativo o la permanencia de un Ejecutivo colegiado) (Nohlen, 1998; Zovatto y Orozco, 2009; Carpizo, 1978). Esta clasificación oscila de un extremo a otro distinguiendo diferentes grados de concentración y dispersión del poder por parte del Ejecutivo; ello propicia la necesidad de distinguir los diversos matices. Dieter Nohlen sostiene que "hay diferentes tipos de sistemas presidenciales en distintos contextos nacionales que no permiten un juicio uniforme sobre su funcionamiento y desempeño a nivel regional" (Nohlen, 2012).

Daniel Zovatto y Jesús Orozco Henríquez realizaron hace algunos años un estudio regional comparado sobre los poderes de los presidentes latinoamericanos basados en las prerrogativas que le confiere la Constitución (Orozco y Zovatto, 2009). Desde la aparición de su trabajo en 2009, en los años siguientes continuó una tendencia hacia la desconcentración de poderes por parte de algunos mandatarios; no obstante, hay casos como Venezuela, Ecuador o Bolivia, en donde -por el contrario- las reformas políticas se han orientado a fortalecer las facultades constitucionales del Ejecutivo, teniendo como consecuencia una mayor concentración de poderes. No hay una tendencia generalizada sobre la dirección y el derrotero que han tomado los sistemas presidencialistas después de la tercera ola de democratización en América Latina.

Para reconocer los niveles de concentración o dispersión de los poderes presidenciales en la región latinoamericana, primero es necesario identificar el conjunto de sus prerrogativas constitucionales. En términos generales, los poderes del Ejecutivo pueden dividirse en siete tipos: 1. en materia de defensa y de seguridad; 2. legislativas, 3. jurisdiccionales, 4. en materia de política exterior, 5. de nombramiento, 6. económicas y 7. de emergencia. Las facultades en materia de creación de leyes que posee el Ejecutivo tienen particular importancia debido a que le permiten influir en el proceso legislativo, ya sea para promover o impedir la promulgación de una nueva legislación. En este ámbito, los presidentes tienen una serie de instrumentos como la iniciativa exclusiva y preferente,¹ el veto total, parcial y/o de bolsillo,² el decreto,³ el poder de bolsa,⁴ la delegación legislativa,⁵ el poder de convocatoria a referéndum⁶ y los poderes de emergencia.⁷ De acuerdo a Scott Mainwaring y Matthew Shugart, cuando un mandatario concentra poderes de decreto, de iniciativa exclusiva y preferente y, además, tiene la facultad de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, se trata de un presidente potencialmente dominante, con poderes proactivos y con el control de la agenda; en cambio, cuando no posee algunos de estos instrumentos, se limita su influencia en la creación de leyes y en la delimitación de la agenda, siendo un presidente potencialmente marginal (Shugart y Mainwaring, 2002). Esta distinción resulta útil para distinguir el nivel de influencia que tienen los presidentes en el proceso legislativo.

Dos de las facultades presidenciales en materia legislativa de particular importancia son el veto y el decreto, pues son instrumentos muy importantes debido a que permiten a los presidentes establecer o inhibir la aplicación de nuevas leyes, ya sea para promover o detener una nueva política. En los siguientes cuadros se muestran las facultades presidenciales en el procedimiento legislativo y en materia de creación de leyes en los diferentes países latinoamericanos.

Como puede observarse en el Cuadro 1, todos los presidentes de la región latinoamericana cuentan con la facultad de iniciativa. En esta materia existen dos variantes: 1. en casi todos los casos esta prerrogativa recae exclusivamente en el presidente; 2. en otros casos, los ministros o los secretarios de Estado están igualmente facultados para presentar los proyectos de ley (Honduras, Panamá y Paraguay), aunque siempre a nombre del Ejecutivo.

Una de las facultades más importantes que poseen los presidentes latinoamericanos es la capacidad para vetar las disposiciones aprobadas por el Poder Legislativo. Todas las constituciones de la región le confieren a los mandatarios dicho poder, la diferencia radica en los alcances del veto; es decir, puede ser total, parcial y/o de bolsillo. Los casos donde hay veto total son Bolivia, Guatemala y República Dominicana, mientras que los países que combinan el veto total y el parcial son México, Nicaragua, Panamá, Uruguay y Venezuela. A su vez, el veto total y de bolsillo lo tienen Chile, El Salvador y Honduras. De igual manera, existen casos en donde el titular del Ejecutivo está facultado para utilizar los tres tipos de veto, como son los casos de Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Paraguay. La constante en todos los países es el poder de vetar de forma total las leyes expedidas por el Congreso; la diferencia radica en que en algunos países el presidente puede vetar toda la ley, una parte de ésta, o simplemente retrasar su promulgación y, con ello, congelarla cuando esté en desacuerdo con la nueva legislación.

Otra diferencia importante es la regla que se exige para superar el veto presidencial. En la mayoría de las constituciones, se requiere de una mayoría calificada, esto es, dos terceras partes de los miembros presentes de las Cámaras. No obstante, hay países que solicitan simplemente una mayoría absoluta (50+1), como son los casos de Brasil, Colombia, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela. Dos países establecen procedimientos especiales: en Ecuador se determina como requisito una mayoría calificada para superar el veto total y una mayoría absoluta para el veto parcial; mientras que la constitución de Uruguay establece tres quintas partes de los miembros de ambas Cámaras. Esto implica que en todos los casos, las legislaturas latinoamericanas cuentan con este instrumento para superar un posible veto del Ejecutivo.

En cuanto a la facultad de decreto, los poderes de emergencia y la delegación legislativa, se trata de prerrogativas en donde no hay una interferencia del Legislativo para que el mandatario pueda tomar decisiones en ciertas áreas. El Cuadro 2 da cuenta de los poderes de los presidentes de América Latina en estos rubros. Por principio, en ocho países sus constituciones no especifican si el titular del Ejecutivo puede emitir decretos presidenciales (Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay y Uruguay). Esta ambigüedad ha llevado a que en la gran mayoría de los casos, este instrumento sea una práctica común que no contradice la constitución. Los diez países restantes (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Honduras, Nicaragua, Perú, República Dominicana y Venezuela) permiten los decretos presidenciales, y de ellos, cinco ponen restricciones sobre los temas en donde el Ejecutivo puede utilizar esta prerrogativa, como son los casos de Brasil, Honduras, Nicaragua, Perú y Venezuela. Cabe subrayar que los mandatarios de Argentina, Brasil, Chile y Colombia pueden utilizarlo en cualquier materia. En los países centroamericanos y algunos del cono sur como Paraguay, Uruguay y Venezuela, no se especifica en sus constituciones el establecimiento de límites a estas facultades, de aquí que estos presidentes no se encuentran impedidos para hacer uso de esta prerrogativa.

En segundo lugar, puede observarse que todos los mandatarios de la región cuentan con poderes de emergencia para atender situaciones especiales o extraordinarias. Tales situaciones van desde catástrofes naturales, hasta problemas bélicos o revueltas sociales que puedan poner en riesgo la paz interna. Salvo Argentina, en los demás países no existen restricciones para utilizar este poder. En tercer lugar, la delegación legislativa es la facultad menos adoptada en la región, apenas siete países la contemplan (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Panamá y Perú), y de éstos, Chile, Colombia y México, han establecido restricciones sobre los tiempos y materias en que se pueden delegar facultades legislativas al Presidente.

En lo que se refiere a los poderes presidenciales para convocar a la ciudadanía a referéndums o consultas, se trata de una prerrogativa que si bien no recae exclusivamente en el titular del Ejecutivo, en los últimos años se ha utilizado con mayor frecuencia en la región latinoamericana, siendo precisamente el Presidente quien ha emplazado en varias ocasiones a este ejercicio de democracia directa. Este mecanismo generalmente se utiliza cuando el Congreso ha rechazado una propuesta del mandatario. En estos casos, el Presidente apela a la ciudadanía para consultarle un tema en donde existe un desacuerdo en lo fundamental entre ambos poderes, de aquí que somete a consideración de los ciudadanos el tema para que se pronuncien en uno u otro sentido. Se trata de un recurso que puede utilizar el Ejecutivo cuando prevalece un desacuerdo entre la clase política sobre el contenido de una legislación. El objetivo es que la propuesta del Presidente tenga el apoyo de la mayoría de los ciudadanos. Cabe señalar que una vez que se ha promovido una consulta popular, algunas constituciones latinoamericanas le confieren al Poder Judicial la facultad de decidir si un tema puede ser sometido a referéndum. El siguiente cuadro muestra los países donde la constitución le confiere al titular del Ejecutivo o a cualquier otra institución la posibilidad de convocar a una consulta popular.

Como lo muestra el Cuadro 3, hasta ahora, República Dominicana es el único país que no ha incorporado en su constitución la figura del plebiscito o referéndum. Los 17 países restantes contemplan la posibilidad de convocatoria a una consulta popular. Las diferencias entre cada país tienen que ver con el actor que convoca (el Ejecutivo federal, algún ejecutivo local, el Poder Legislativo o un partido político), así como los temas que se pueden someter a referéndum y las reglas con las que va a funcionar este ejercicio. Algunas de las constituciones no establecen cuáles son las instituciones que tienen el poder de convocatoria. En países como Chile, Colombia, Ecuador y Guatemala, se establece que el presidente es el único facultado para la convocatoria, ya sea de forma personal o a través de alguna instancia especial, como el caso de Guatemala, en donde lo hace a través del Tribunal Supremo Electoral. En casos como Argentina y Brasil, el órgano al que compete la convocatoria es el Poder Legislativo. Mientras que en Bolivia, Venezuela y México, esta prerrogativa recae en el Ejecutivo, el Legislativo, los partidos políticos, o incluso, en la ciudadanía. En el resto de los países si bien este instrumento está establecido en sus constituciones, no se establece quién es el órgano encargado de la convocatoria.

De igual forma, algunos textos constitucionales contemplan restricciones sobre los temas que pueden ser sometidos a consulta popular. Países como Bolivia, Chile, Honduras, Perú y Uruguay, son los únicos que han establecido de manera explícita que las consultas serán sobre reformas políticas, económicas o sobre la misma constitución. A su vez, países como México han incorporado recientemente esta figura en su constitución, restringiendo su uso en temas electorales, de derechos humanos, ingresos y gastos del Estado y seguridad nacional. El único caso que faculta plenamente a un presidente para preguntar sobre cualquier tema es el de Ecuador, teniendo además la prerrogativa de convocar en el momento que lo desee; es decir, no tiene restricciones sobre los tiempos y los temas.

Cabe destacar que los presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay y Venezuela, están facultados para convocar a consultas con carácter vinculante. En Bolivia, la única restricción son temas relacionados con asuntos fiscales, la seguridad interna y externa y la división política de la República; la consulta tendrá validez si participa el 50% de la ciudadanía. En Paraguay, el titular del Ejecutivo puede convocar a un referendo ya sea consultivo o vinculante, aunque la convocatoria emitida por el presidente tiene que ser aprobada por el Congreso. En Colombia se pueden someter a consulta políticas del Ejecutivo sin que sea necesaria la aprobación de la Legislatura, la única restricción tiene que ver con los estados de excepción; para el caso de las reformas constitucionales, la consulta exige el voto de más de la mitad de los ciudadanos. En Venezuela, el presidente puede convocar a un referendo consultivo en temas de "especial trascendencia nacional"; de igual forma, pueden ser sometidos a referendo con carácter vinculante "los tratados, convenios o acuerdos internacionales que pudieren comprometer la soberanía nacional o transferir competencias a órganos supranacionales"; también puede someter a referendo vinculante la posibilidad de que el presidente pueda abrogar total o parcialmente algunas leyes. En el caso de la Argentina, si bien el presidente es quien puede convocar a una consulta, no tiene carácter vinculante (Kaufmann, 2008).

Si bien la mayoría de las constituciones de la región latinoamericana contemplan la figura del referéndum o la consulta, algunos presidentes han abusado de este mecanismo para legitimar sus decisiones con el apoyo de la mayoría de los ciudadanos; otros mandatarios, en cambio, han recurrido a ella con menor frecuencia, mientras que algunos países han desistido utilizarlas.⁹

Considerando los datos arrojados hasta ahora por las 18 constituciones latinoamericanas referentes a las facultades presidenciales en materia reglamentaria (poder de veto, poder de emergencia, facultades de decreto, delegación legislativa y poder de convocatoria a consulta popular), a continuación se presenta un índice comparativo que da cuenta de los niveles de concentración de poderes que tienen los presidentes de la región.

De acuerdo a este índice, se presentan dos variantes. Por un lado, hay presidentes más fuertes que otros en materia reglamentaria, y presidentes con menores facultades que sus contrapartes de la región. La media en este índice es de 3.23, lo que nos permite observar que ocho países se encuentran por debajo, siendo Guatemala el país en donde su Presidente se halla más débil en comparación con los 17 países restantes. La debilidad del Presidente guatemalteco (2.66) radica en la falta de los tres tipos de veto (sólo cuenta con el total), así como de facultades de decreto y de delegación legislativa. A su vez, Venezuela, Uruguay, República Dominicana, El Salvador, Bolivia, Brasil y Argentina, se encuentran en la misma situación que Guatemala, la diferencia radica en que estos países poseen un tipo más de veto y/o facultades de decreto o delegación legislativa.

Los diez presidentes más fuertes de la región son: Panamá, Nicaragua, México, Honduras, Paraguay, Ecuador, Costa Rica, Perú, Chile y Colombia; cada uno de ellos excede la media de la región, lo que implica mayores atribuciones en materia reglamentaria. El caso colombiano resulta el más significativo, pues como se mostró en cada uno de los apartados anteriores, su Presidente posee todas y cada una de las atribuciones en materia legislativa, desde presentar iniciativas y vetarlas de las tres diversas formas; además, cuenta con poderes de emergencia, de decreto, delegación legislativa, así como la facultad de convocar a consulta popular. En los demás casos, las diferencias se encuentran en la falta de algún tipo de veto (en Chile y Perú, la diferencia radica en que carecen de veto parcial y de bolsillo, respectivamente), alguna facultad en materia de decreto, delegación legislativa o de poderes de emergencia; sin embargo, no se encuentran tan carentes de ellas como el primer grupo de países. Esto no implica que los presidentes de la región que se han catalogado como más fuertes, en realidad lo sean en la práctica política. Sin embargo, lo que sí se puede observar es que se trata de mandatarios con mayores atribuciones.

Para determinar cuáles presidentes son más fuertes y cuáles más débiles, es necesario analizar otro tipo de variables y así reconocer de mejor manera las variantes de los sistemas presidencialistas en la región. Para ello se ha considerado la desconcentración de facultades del Ejecutivo, ya sea hacia alguno de los otros poderes federales, o bien hacia los órganos constitucionales autónomos.

 

Dispersión de poderes y controles al ejercicio del Poder Ejecutivo

Una tendencia que se ha presentado en las últimas décadas en América Latina ha sido la implementación de reformas políticas, económicas, administrativas y de justicia. Este proceso se ha conocido como "reforma del Estado". Estas modificaciones han tenido como una de sus expresiones la desconcentración de poderes por parte del Ejecutivo, además de la instauración de una serie de controles hacia su ejercicio. Las transiciones hacia la democracia, la implementación de economías de libre mercado, la edificación del Estado de Derecho y la intención de contar con una administración pública descentralizada y con mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, han redimensionado las facultades de los presidentes de la región. Ello ha sido así porque algunos mandatarios gobernaron con un régimen autoritario, una economía planificada, un Poder Judicial subordinado al Ejecutivo y una administración pública centralizada y con altos niveles de corrupción.

Las reformas a la estructura estatal no sólo se dirigieron a limitar las competencias presidenciales, sino que también desconcentraron algunas de sus prerrogativas en las áreas ya mencionadas a partir de la configuración de órganos constitucionales autónomos¹¹ y modificaciones constitucionales. Si los objetivos de la reforma del Estado eran la fragmentación del poder político, la liberalización de la economía, la independencia de los órganos judiciales, así como la descentralización administrativa y el combate a la corrupción, una condición necesaria y suficiente era que los sistemas presidencialistas tendrían que quedar acotados en estos rubros, trasladando una serie de funciones hacia otros órganos del Estado.

En lo que se refiere a los controles sobre el Poder Ejecutivo, el Estado fue dotado de algunos instrumentos para realizar esta tarea, a partir de mecanismos que "se expresan de formas variadas como el freno, la vigilancia, la revisión, la inspección o la fiscalización" (Huerta, 2010). El control al poder político se realiza con el fin de evitar que tanto el Presidente como el Congreso abusen de sus facultades y no se extralimiten. De acuerdo a Manuel Aragón, "el control es el vehículo a través del cual se hacen efectivas las limitaciones del poder" (Aragón, 1986). Mientras que Karl Lowenstein apunta que el control sobre las acciones de la política requiere de "la presencia de un órgano que pueda exigir responsabilidad" (Lowenstein, 1976). Diego Valadés distingue dos tipos de controles dirigidos a limitar las acciones de los órganos representativos y de gobierno: los políticos y los jurisdiccionales, mientras que Carla Huerta agrega también los administrativos. El primer tipo de control es ejercido por el Poder Legislativo y funciona como un contrapeso (en una situación de gobierno sin mayoría) hacia las disposiciones legislativas del Presidente y se expresa de diversas maneras: 1. En un posible rechazo a las iniciativas del Ejecutivo, 2. En comparecencias o mociones de censura hacia los Secretarios o Ministros de Estado, 3. En la ratificación de algunos titulares del gabinete y de algunos funcionarios de la administración pública, 4. En la aprobación de los tratados y las convenciones que el Ejecutivo celebra con otros países, 5. En el permiso que se otorga a los mandatarios para ausentarse de sus países, 6. En la facultad para revisar, hacer observaciones y aprobar el presupuesto y 7. En la creación de comisiones de investigación. El segundo tipo de control regula los procedimientos de los poderes públicos para someterlos al criterio de la legalidad a partir de los llamados controles constitucionales que ejercen las cortes supremas o los tribunales constitucionales apoyados por figuras como: 1. Las controversias constitucionales, 2. las acciones de inconstitucionalidad y 3. El amparo. Mientras que en el tercer tipo de control, su objetivo es fiscalizar, vigilar y auditar el ejercicio de la administración pública; esta función por lo general es ejercida por órganos autónomos o por el Congreso, a partir de mecanismos como: 1. La transparencia, la rendición de cuentas, el acceso a la información y 2. La ejecución de auditorías internas o externas. Konrad Hesse subraya que la eficacia de estos controles se hace verdaderamente efectiva una vez que se contempla la posibilidad de aplicar castigos, debido a que la vigilancia y la fiscalización al poder político sería ineficaz "si no se establece un sistema de responsabilidades y sanciones" (Hesse, 1983).

La eficacia de estos instrumentos de control ha sido cuestionada en la región latinoamericana, sobre todo durante la etapa de democratizaciones. La falta de su aplicación ha llevado a algunos estudiosos a denominar a estos regímenes como "democracias defectuosas"; otros autores sostienen que se trata más bien de un rezago y un reto de la fase de "consolidación democrática". En algunos países, la ausencia de estos controles es característica de los gobiernos sin contrapesos en donde todavía existe un claro predominio del Poder Ejecutivo. En otros casos, cuando operan únicamente uno o dos de estos controles, puede considerarse que el régimen político se encuentra en una etapa de transición. Mientras, en donde operan los tres tipos de control se considera que hay gobiernos vigilados y con presencia de contrapesos.¹² A partir de esta distinción, Diego Valadés ha propuesto una tipología que resulta útil para identificar la eficacia de la vigilancia y fiscalización hacia los mandatarios, en donde se desprenden tres modelos de sistema presidencial: el Tradicional, el Transicional y el Democrático.

El tradicional corresponde al ejercicio autoritario del poder, muy concentrado en la persona que ocupa la titularidad de la Presidencia, en relación con quien los controles políticos y jurisdiccionales no representan una garantía eficaz para los derechos fundamentales; el transicional corresponde a una etapa de desarrollo en la que existen controles jurisdiccionales eficaces, pero donde los controles políticos no han alcanzado un pleno desarrollo; en el democrático están presentes los controles políticos y jurisdiccionales (Valadés, 2009).

Este autor considera que la mayoría de los países latinoamericanos se encuentran en la fase transicional.

El Cuadro 5 muestra los diferentes mecanismos de control que ejerce el Poder Legislativo hacia las acciones del Ejecutivo en los diferentes países latinoamericanos. A su vez, los cuadros 6, 7, 8, y 9 dan cuenta de los casos en donde se han establecido (o hay ausencia) órganos de transparencia y acceso a la información, de protección de derechos humanos, de entidades fiscalizadoras de recursos públicos, así como aquellas que han otorgado autonomía a sus instancias de procuración de justicia. Cabe aclarar que aunque se trata de postulados establecidos en algunas constituciones de la región, ello no necesariamente implica que en la práctica estos órganos autónomos cumplan con los objetivos para los que fueron concebidos ni que sean plenamente eficaces u operen con plena autonomía de funciones.

Los mecanismos de control que ejerce el Poder Legislativo hacia la gestión de la administración pública encabezada por el Presidente, van desde crear comisiones que investiguen casos y/o áreas específicas, interpelar a los miembros del gabinete del Ejecutivo, requerir información y pedir que comparezcan los titulares de las diversas secretarías o ministerios del Estado cuando así lo consideren conveniente, hasta censurar y promover mociones de confianza en contra del presidente mismo. De acuerdo al Cuadro 5, prácticamente todos los países de la región han incorporado el requerimiento de información y comparecencia, las interpelaciones y las comisiones investigadoras dentro de su cuerpo constitucional; salvo Argentina, que no ha incorporado las comisiones legislativas investigadoras, y Brasil que no lo ha hecho con las interpelaciones, los tres mecanismos se hallan de manera uniforme en la región. Es decir, las legislaturas latinoamericanos poseen mecanismos especiales para controlar la gestión público-gubernamental del Ejecutivo.

Un tratamiento especial requiere la moción de confianza y la moción de censura, ya que son mecanismos clásicos de los sistemas parlamentarios que se utilizan cuando el titular del gobierno o alguna de las cabezas de los ministerios han incurrido en prácticas que el Parlamento encuentra cuestionables y/o reprobables. A través de ellas se pide la responsabilidad política y destitución del Jefe de Gobierno.¹³ Estas dos figuras se han ido incorporando poco a poco a los sistemas presidenciales; en el caso de América Latina encontramos un avance parcial de las dos mociones. La moción de censura que se inicia y se aplica desde el Legislativo hacia el Ejecutivo aparece en 14 países de la región, sólo Brasil, Chile, Honduras y México no la han incluido. Caso contrario sucede con la moción de confianza que es un instrumento que puede ser iniciado desde el mismo Ejecutivo para adquirir mayor legitimidad frente al Legislativo. Este mecanismo ha tenido menor aceptación en los países de la región, pues únicamente Perú, República Dominicana y Uruguay, la han implementado; los 15 países restantes no la tienen establecida. Lo que tenemos en América Latina es una medida (la moción de censura) ampliamente reconocida en los textos constitucionales que puede ser utilizada en contra de alguno de los miembros del gabinete y un mecanismo poco aceptado (la moción de confianza), al cual el Presidente puede apelar en momentos de búsqueda de mayor legitimidad hacia su administración. Es decir, de estas dos medidas, prevalece la que tiende al control del poder del Ejecutivo.

La literatura especializada se ha referido a una segunda oleada de reformas democratizadoras en la región de América Latina (Ferreiro, 1999; Fox y Haight, 2007). Estas reformas estuvieron orientadas a hacer más responsable y eficiente al gobierno a través de la transparencia de la información. En este proceso reformista, los gobiernos latinoamericanos se avocaron a la creación de una serie de agencias u órganos de rendición de cuentas que se encargasen de controlar y/o regular las acciones del Ejecutivo a través de la vigilancia, supervisión y fiscalización de sus actos. Para realizar esta tarea se han creado instituciones de transparencia, protección de derechos humanos, entidades de fiscalización de recursos públicos y ministerios públicos capaces de procurar justicia de manera autónoma.

De acuerdo con el Cuadro 6, en materia de transparencia, apenas seis países de la región han incorporado en sus constituciones la protección del derecho a la información o alguna variante de este mecanismo (Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Uruguay). Trece países cuentan con leyes de transparencia, pero sólo nueve tienen alguna agencia encargada de velar por la protección de este derecho (Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Uruguay). Casos como Argentina, Bolivia, Costa Rica y Venezuela, se caracterizan por no tener ningún avance en la materia.

En cuanto a la protección a los derechos humanos, la región latinoamericana muestra un avance generalizado. Únicamente Brasil y Chile no tienen ninguna institución defensora de los derechos de sus ciudadanos, ni leyes o apartados constitucionales referentes al tema (Cuadro 7). Los 16 países restantes cuentan con defensorías, procuradores, institutos o comisiones de derechos humanos, la única diferencia entre ellas es la dependencia hacia alguno de los poderes federales. En la mayoría de los casos, su independencia es plena; únicamente en Costa Rica y Uruguay esta institución depende del Poder Legislativo. Aunque aquí sólo se analiza la protección de los derechos humanos a partir del reconocimiento y creación de órganos garantes establecidos en los textos constitucionales, en la práctica se presentan graves problemas de violación a los derechos humanos, lo cual abre una brecha entre lo estipulado en los marcos normativos y su cumplimiento.¹⁴

Sobre la fiscalización de los recursos públicos, los 18 países de la región poseen entidades fiscalizadoras encargadas de su vigilancia (Cuadro 8). La diferencia entre estos 18 órganos radica en su dependencia o autonomía hacia el Ejecutivo; se considera que una entidad de fiscalización que depende del Presidente, es decir, interna, no va desempeñar sus actividades de manera efectiva, a diferencia de una externa (fuera de la esfera del Ejecutivo), la cual podrá fiscalizar sin presiones del poder político. En América Latina tenemos el caso de Panamá y República Dominicana, países que cuentan con instancias que dependen directamente del Presidente; aunque República Dominicana tiene también una institución dependiente del Legislativo, es decir, cuenta con un sistema de entidades fiscalizadoras mixto. Los 16 países restantes detentan órganos independientes del Ejecutivo y en general todas son nombradas por alguna de sus Cámaras.

En materia de procuración de justicia en la región hay grandes diferencias y configuraciones (Cuadro 9). Guatemala y Venezuela son los únicos países con instituciones del Ministerio Público que tienen plena autonomía para llevar a cabo sus funciones a través de un Procurador o Fiscal General. Los 16 países restantes oscilan entre Ministerios Públicos totalmente dependientes de algún poder del Estado, hasta algunos que se encuentran en proceso de adquirir autonomía. Costa Rica presenta una situación particular, pues su texto constitucional menciona que su Fiscal General depende del Poder Judicial (ningún otra constitución menciona una dependencia hacia este órgano); en este sentido, cualquier decisión que toma el Fiscal es bajo las directrices del Poder Judicial. Chile, El Salvador, Nicaragua, Panamá y Uruguay cuentan con instituciones de procuración de justicia que apenas tienen un tipo de autonomía ya sea técnica o administrativa, lo cual les otorga un margen de maniobra muy limitado. En cambio, seis países de la región cuentan con ministerios públicos medianamente autónomos: Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú. Por último, Bolivia, Honduras, México y República Dominicana, ¹⁵ están a punto de transitar hacia una plena autonomía de sus instituciones del Ministerio Público. Una característica en común es que en 13 países, el nombramiento o aprobación de su titular es facultad del Poder Legislativo; en Colombia, es nombrado por la Corte Suprema de Justicia; en Guatemala lo nombra el Presidente a propuesta de la Corte Suprema; en Panamá y República Dominicana lo nombra de manera exclusiva el Presidente, y en Perú se elige a través de los Fiscales Supremos.

Lo que tenemos en la región es una progresiva creación de órganos autónomos encargados de la limitación a las acciones del Ejecutivo, lo cual conlleva un control mayor del poder presidencial sobre áreas diversas tanto políticas, económicas, administrativas y de justicia. El índice de control al poder del Presidente (Cuadro 10) indica que en América Latina existe una mayor presencia de controles a través de las diversas instituciones y mecanismos ya señalados. En diez casos (Guatemala, Venezuela, México, Colombia, Honduras, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Perú), los presidentes se encuentran sujetos a fuertes controles por parte de instituciones del Estado creadas para vigilar sus acciones, así como por las diversas medidas implementadas por los legislativos para hacer rendir cuentas a los Ejecutivos. Por el contrario, en los ocho países restantes (Panamá, Bolivia, Paraguay, Uruguay, Argentina, Chile, Costa Rica y Brasil), cada presidente se encuentra bajo condiciones de escaso control a sus acciones, ya sea por insuficientes mecanismos de control político por parte del Legislativo, o por la ausencia y/o precariedad de los órganos de Estado encargados de la rendición de cuentas de los diversos presidentes de la región.

¹⁶

Como se indicó, el propósito de este trabajo fue el de señalar la concentración y/o la dispersión del poder presidencial en América Latina a partir del análisis de una serie de indicadores presentes en los textos constitucionales de la región. Una vez analizados los controles y los poderes de cada presidente, un cruce entre ambas variables nos permite delimitar un panorama como el que se presenta a continuación:

El análisis de los diseños constitucionales de cada país arroja que los presidencialismos de América Latina presentan cuatro variantes: 1. Hay presidentes poco controlados y muy facultados; 2. Presidentes muy controlados y poco facultados; 3. Presidentes muy controlados pero con amplias facultades, y 4. Presidentes que cuentan con pocos controles y pocas facultades. Los casos 1 y 2 se refieren a los extremos en donde predomina ya sea el control o un excesivo poder, mientras que los casos 3 y 4 serían los escenarios intermedios en donde existe un equilibrio entre facultades y controles.

En el caso del bloque uno, se muestra a los presidentes fuertes de la región (pocos controles y amplias facultades en materia reglamentaria), como son los casos de Chile, Costa Rica, Paraguay y Panamá. El bajo índice de controles al poder demuestra una debilidad en las instituciones encargadas de esta tarea, ya sea porque carecen de instancias que garanticen sus tareas frente a los poderes del Estado, en especial hacia el Ejecutivo, o porque son instituciones que dependen del mismo Presidente. Frente a esta debilidad en el ejercicio de controles, los presidentes de estos países cuentan con facultades amplias que les permiten un margen de acción mayor.

De forma contraria, El Salvador, República Dominicana, Venezuela¹⁷ y Guatemala, conforman el bloque dos, en donde encontramos países que cuentan con una debilidad presidencial en términos de menores facultades y mayores controles a su poder. Guatemala representa el caso extremo al tener a un Presidente poco facultado en cuanto a veto, decreto y delegación, y con instituciones de control político sumamente fuertes y autónomas del Poder Ejecutivo.

El primer grupo de países que cuentan con un equilibrio entre facultades y controles lo conforman Colombia, Perú, Nicaragua, Ecuador, Honduras y México (bloque tres). La constante entre ellos es que sus mandatarios poseen una cantidad mayor de facultades frente a los demás países, pero también cuentan con mayores controles sobre sus acciones (la moción de confianza y la presencia de órganos que gozan de autonomía para sus tareas de vigilancia, fiscalización y rendición de cuentas sobre el Ejecutivo). Este grupo representa una tercera parte de los países de la región.

En el último bloque de países existe un equilibrio entre controles y facultades y se caracteriza por escasos controles y reducidas facultades presidenciales; Brasil, Argentina, Uruguay y Bolivia conforman este sector (bloque cuatro). El caso brasileño resulta representativo (aunque su presidente está más facultado que el guatemalteco), ya que carece de instituciones en materia de transparencia y de protección de derechos humanos; además, sus órganos de fiscalización, así como el titular del Ministerio Público, no cuentan con autonomía plena, lo que dificulta el control hacia las acciones del Presidente. Los tres casos restantes (Argentina, Bolivia y Uruguay) cuentan con instrumentos de control débiles. Este último grupo de países representa apenas un 22.2% de los casos de la región.

De acuerdo a los datos recabados en este trabajo, se pueden identificar tres grupos de países en América Latina que difieren tanto por su concentración como por su dispersión de poder. Por un lado, existe un grupo mayoritario que presenta una tendencia al equilibrio entre facultades y controles al poder del Ejecutivo, el 56% de los presidencialismos de la región se encuentran en esta situación y ellos son Argentina, Bolivia, Brasil y Uruguay que cuentan con pocas facultades pero también pocos controles; en tanto, Colombia, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua y Perú, son países en donde sus presidentes están ampliamente facultados pero también están sumamente controlados. Por otro lado, existe un segundo bloque representado por el 22% de los mandatarios (Chile, Costa Rica, Panamá y Paraguay) que muestra mayores facultades y menores controles, es decir, sus presidentes son los más fuertes de la región. Por último, claramente se puede observar otro 22% de casos en donde los mandatarios de esos países (El Salvador, Guatemala, República Dominicana y Venezuela) estarían sumamente controlados por sus textos constitucionales, siendo éstos los presidentes más débiles de América Latina.

 

Conclusiones

El análisis de los textos constitucionales de la región muestra una orientación hacia un equilibrio entre facultades y controles en la mayoría de los países abordados, lo que implica que se ha venido construyendo un sistema de balances y vetos mutuos. Esto significa que hay una tendencia hacia la dispersión del poder más que a la concentración, aunque no se encontró un patrón uniforme. Los controles constitucionales diseñados para los presidencialismos latinoamericanos están orientados para ser ejecutados ya sea desde los otros dos órdenes de gobierno (Legislativo y/o Judicial), la sociedad civil o los órganos constitucionales autónomos.

Sin embargo, la norma dista de la práctica. En los casos en donde habría Ejecutivos débiles, constitucionalmente hablando, encontramos a países como Venezuela, en donde podemos observar que a pesar de tener el índice de control al poder más elevado en la región (junto con Guatemala), en la práctica el titular del Ejecutivo es quien predomina por encima de los demás poderes e instituciones del Estado venezolano.

Para tener un panorama más completo de la concentración y dispersión del poder de los presidentes en la región, es necesario considerar también los componentes de los diferentes sistemas electorales en cada país; ello permitiría complementar el análisis sobre el alcance de sus poderes (Negretto, 2010). Es pertinente subrayar que el marco normativo en el que se asientan los textos constitucionales, no necesariamente se corresponde con la práctica de los presidencialismos, particularmente en el tema de la dispersión de poderes y los mecanismos de control. Es innegable la persistencia de inercias del pasado que en algunas ocasiones vulneran los criterios que deben estar presentes en una democracia de tipo presidencial.

La sucesiva creación de órganos autónomos encargados de la vigilancia y control a las acciones del Ejecutivo, ha llevado a un mayor control de los poderes presidenciales en áreas como la política, la economía, la administración pública y la justicia. En los casos de Guatemala, Venezuela, México, Colombia, Honduras, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Perú, los presidentes se encuentran sujetos a fuertes controles. Por el contrario, en países como Panamá, Bolivia, Paraguay, Uruguay, Argentina, Chile, Costa Rica y Brasil, los mandatarios se encuentran bajo condiciones de escaso control a sus acciones.

 

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Notas

¹ "El poder de iniciativa exclusiva le permite al presidente presentar propuestas legislativas en ciertas áreas, especialmente presupuestos, política militar, así como políticas tarifarias y crediticias" (Shugart y Mainwaring, 2002). En cuanto a la iniciativa preferente, se refiere a aquellos proyectos de ley presentados por el presidente en donde el Poder Legislativo les otorga un trámite preferencial y queda obligado a pronunciarse en un tiempo perentorio; de lo contrario, el Ejecutivo puede promulgar la nueva ley.

² Con el veto total, "el presidente rechaza la totalidad de la proposición de una ley y la devuelve al Congreso con una explicación de las razones" (Espinoza, 1999). Por su parte, el veto parcial es aquel que "le permite al Presidente modificar una ley eliminando parte de la misma, cancelando disposiciones individuales" (Sartori, 1994). Por último, el veto de bolsillo significa que" la constitución no obliga al Ejecutivo a promulgar o regresar en un plazo determinado el proyecto de ley aprobado por el Legislativo. En la práctica, esto significa que el presidente puede 'congelar' una iniciativa" (Ugalde, 2012).

³ Los poderes de decreto se refieren a la facultad del Poder Ejecutivo para emitir reglamentos sin la aprobación del Congreso.

⁴ Se refiere a la facultad exclusiva que tiene el presidente para presentar al Poder Legislativo el proyecto de presupuesto.

⁵ Con esta atribución, el presidente puede solicitar al Poder Legislativo que se le confieran poderes especiales para legislar y tomar medidas discrecionalmente sin la intervención de la Legislatura.

⁶ Esta facultad le confiere al presidente la posibilidad de convocar a la ciudadanía a un referéndum. "Esta prerrogativa ha sido utilizada por los presidentes una vez que proponen un proyecto de ley que ha sido rechazado por el Poder Legislativo" (Casar, 2012).

⁷ Con esta facultad, el presidente, previa autorización del Congreso, "suspende ciertos derechos fundamentales y dicta medidas legislativas para afrontar una situación de catástrofe o calamidad pública con una vigencia específica" (Zovatto y Orozco, 2009).

⁸ La forma de superar el veto presidencial consiste en la siguiente estructura de Interacción: "el Congreso puede aprobar una ley a partir de una mayoría, el Presidente puede aprobarla o vetarla y, en este último caso, el Congreso puede superar el veto presidencial mediante una mayoría calificada o simple, dependiendo de la regla de superación del veto. En esta situación, el Congreso se convierte en un actor reactivo" (Colomer y Negretto, 2003). Fuente: Elaboración propia.

⁹ Daniel Zovatto elaboró un estudio sobre los temas que han sido sometidos a consulta por parte de los diferentes presidentes latinoamericanos desde 1978 y hasta 2009. Algunas de las temáticas más relevantes han sido la posibilidad de sustituir el presidencialismo por un sistema parlamentario (Brasil en 1993). La posibilidad de establecer candidaturas independientes y de que el Presidente pudiera disolver el Parlamento (Ecuador en 1986 y en 1995 respectivamente). La reelección inmediata del Presidente de la República (Panamá en 1998). La posibilidad de una privatización parcial de la empresa telefónica estatal, así como normas para proteger a jubilados y pensionados (Uruguay en 1992 y en 1996, respectivamente). La prolongación del mandato de Augusto Pinochet (Chile en 1988). El apoyo a la pacificación y una ley antisecuestro (Colombia en 1997). La nacionalización de hidrocarburos (Bolivia en 2004). La posibilidad de reelección indefinida del Presidente Hugo Chávez (Venezuela en 2007 y en 2009). Los países que menos han utilizado la consulta popular son Argentina, Brasil y México; mientras que Uruguay, Ecuador y Venezuela, son los países que la han utilizado con mayor frecuencia (Zovatto, 2002).

¹⁰ El índice está construido a partir de los datos de los cuadros 1, 2 y 3, en donde se codificaron cada una de las variables ahí presentadas. Para el Cuadro 1 se consideraron las variables facultad de iniciativa y de veto, las cuales se codificaron de 0 a 1, siendo 0 la ausencia total de alguna de ellas y 1 la presencia de cada una (en el caso de la variable veto presenta tres dimensiones, las cuales cada una tiene un valor propio); para el Cuadro 2 se asignaron valores a cada una de las variables de 0.33 tanto para poderes de emergencia, facultades de decreto y delegación legislativa, dando un total de 1 si se encontraban presentes las tres variables; en el Cuadro 3 se configuró la variable consulta popular en 0 y 1, siendo 0 la ausencia de este poder y 1 la presencia del mismo. Así, el índice va de 0 a 4, siendo 0 la ausencia total de estas facultades y 4 la presencia total de las mismas. De aquí que los 18 países de la región arrojan una media de 3.23.

¹¹ La autonomía institucional ha sido plenamente debatida entre la literatura jurídica (García-Pelayo, 1997; Caballero, 2000; Pedroza, 2002; Moreno, 2005; Escudero, 2006). Filiberto Ugalde Calderón señala que deben estar presentes cuatro tipos de autonomía para que un órgano pueda considerarse verdaderamente independiente: 1. técnica (facultad para decidir sobre los asuntos propios de su materia); 2. administrativa u orgánica (implica no depender jerárquicamente de ningún otro poder); 3. financiera (permite definir, proponer y ejercer su propio presupuesto) y 4. normativa (facultad para expedir sus propios reglamentos, políticas o lineamientos). Cuando en la práctica se cuenta con estos cuatro tipos de autonomía, se considera que se está en presencia de un órgano plenamente autónomo (Ugalde, 2010).

¹² Diego Valadés distingue las siguientes modalidades de control hacia el poder político: a) controles internos y externos, b) horizontales y verticales y c) intra e interorgánicos (Valadés, 2006).

¹³ Aunque estas medidas de responsabilidad política provienen de los sistemas parlamentarios, en los sistemas presidenciales existen sus equivalentes. La figura que actúa como voto de censura en los presidencialismos es el juicio político o el impeachment. En el caso de la moción de confianza, no hay equivalentes en los sistemas presidenciales.

¹⁴ Para Francisco Valdés y Karina Ansolabehere, América Latina es una región que oscila entre la inclusión y la falta de protección en materia de derechos humanos, pues una vez que analizan su vigencia y su cumplimiento se encuentra que en la práctica existen severas violaciones a lo estipulado en cada constitución. Esta brecha produce un "conflicto constitucional" (Valdés y Ansolabehere, 2012).

¹⁵ El caso de República Dominicana debe ser analizado con precaución, ya que si bien su constitución establece que el Procurador General cuenta con autonomía funcional, administrativa y financiera, la designación unipersonal por parte del titular del Ejecutivo pone en entredicho la libertad en su toma de decisiones.

¹⁶ El índice está construido a partir de los datos de los cuadros 5, 6, 7, 8 y 9, en donde se codificaron cada una de las variables ahí presentadas. Para el cuadro 5 se consideraron la moción de confianza, moción de censura, requerimiento de información y comparecencia, interpelaciones y comisión investigadora, las cuales adquirían el valor de 0.2 si existía cada una y de 0 si no existían, dando un total de 1; para el cuadro 6, se consideraron solamente dos dimensiones de la variable, la existencia de la ley y la presencia de un órgano garante, así cada una de ellas obtiene un valor de 0.5, la total ausencia de ambas es de 0; en el cuadro 7 se configuró la variable a través de la presencia de un órgano (0.5) y la autonomía de él (0.5); la misma lógica del cuadro 7 se sigue con el cuadro 8, exceptuando la dimensión Tipo de Control, la cual se configuró a través de externo (0.5) e interno (0); finalmente, el cuadro 9 toma valores para la dimensión de existencia de la institución de 0.2, mientras que para la naturaleza jurídica estos valores van de 0 a 0.8, dependiente del tipo de autonomía con que cuente. Así, el índice oscila de 0 a 5, siendo 0 la ausencia total de controles al poder del Ejecutivo y 5 la presencia total de los mismos. De aquí que los 18 países de la región arrojan una media de 3.87.

¹⁷ Si bien el caso de Venezuela arroja un Presidente con pocas facultades y mayores controles, la fortaleza que han adquirido en los últimos años sus mandatarios se debe a algunas características muy específicas de su sistema electoral, en particular, la reelección indefinida y el control sobre el Congreso. A pesar de este diseño constitucional e institucional que lo ubica como un Presidente no tan fuerte, en la práctica política se ha presentado una subordinación de algunos órganos encargados de ejercer los controles hacia su poder.