Sistema político mexicano

 

El Informe Presidencial: de la opulencia al ocaso del presidencialismo

 

The State of the Union Address: from opulance to the decline of presidentialism

 

Max González Reyes*

 

* Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública (opción Ciencia Política) por la UNAM. Especialista en Derecho Constitucional por la Facultad de Derecho de la UNAM.

 

Resumen

A decir del autor, el Informe Presidencial ha sido un elemento crucial para la vida política de México, debido a su importancia para el desempeño de la administración pública mexicana y los actores políticos que toman parte en su estructura. Existe un factor político crucial, vinculado con lo anterior, la orientación ideológica del gobierno en turno influye en la dirección que toman las decisiones y las políticas públicas de la agenda nacional.

Palabras clave. México, Presidencia de la República, Informe presidencial, Políticas públicas, transparencia.

 

Abstract

The Union address was a crucial element in Mexico's political life, because it showed the performance of the Mexican public administration and the political actors who were part of it. It is also important to take into account an additional political factor linked to the previous idea, the government in turn try to influence, in ideological terms, in the direction of the public policies of the national agenda.

Keywords. Mexico, Presidency of the Republic, Union address, public policy, transparency.

 

Desde el siglo XIX, en sus distintas constituciones, el titular del Poder Ejecutivo tenía que rendir cuentas sobre cómo se encontraba la administración pública del país. Hasta antes de la llegada de Porfirio Díaz a la Presidencia en 1876, los informes presidenciales no llenaban dos cuartillas. Para 1891, el dictador, en un informe de ocho páginas, se ufanó de la normalidad de los cambios de los poderes de los estados y de que "el país sigue con firmeza la vía del progreso, regular y tranquila que le permite consolidar crédito en el exterior y fomentar el espíritu de empresa tan favorable al desarrollo de sus grandes recursos".¹

En el informe de 1910, dos meses antes del levantamiento armado, la extensión fue de 13 cuartillas, en el cual el Presidente Díaz aseguraba una "confianza sólidamente fundada en el porvenir, pero también que algún acontecimiento impredecible podría enturbiar ese futuro".²

Una vez destituido el dictador, el informe del Presidente Francisco I. Madero fue en aumento: 21 páginas y media. El documento rescataba, pese a la turbulencia en la que se encontraba el país, que el régimen contaba con el apoyo del pueblo que "por primera vez en su historia ha podido elegir entre sus representantes al Congreso con entera libertad".³ Como es sabido, meses después, el Presidente Madero fue asesinado y su lugar fue ocupado por Victoriano Huerta.

Para 1918, una vez pasada la tormenta revolucionaria, el primero de septiembre, el Jefe del Ejército Constitucionalista, Venustiano Carranza, dio lectura a su informe. Éste tuvo una extensión de 59 cuartillas y por primera vez estaba ordenado por ramos: Gobernación, Relaciones Exteriores, Hacienda, Guerra y Marina, Agricultura y Fomento, Comunicaciones, etcétera.

Este informe revestía un nuevo enfoque: inauguraba una constitución que igual que su predecesora, en el artículo 69 de la Constitución de 1917, se estableció:

Artículo 69. A la apertura de sesiones Ordinarias del Primer Período del Congreso asistirá el Presidente de la República y presentará un informe por escrito en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país…⁴

Es importante señalar que el artículo citado no establece que el titular del Ejecutivo pronuncie un discurso en el recinto parlamentario. Como se observa, el Presidente sólo está obligado a presentar un informe por escrito. ¿De dónde vienen, entonces, los largos discursos, los protocolos y todo ese momento de apoteosis al Presidente de la República?

Todos recordamos cómo el 1° de septiembre, día del informe, las cámaras de televisión (encadenadas en una sola imagen) lo seguían y entrevistaban desde su salida de la casa presidencial hasta llegar a la Cámara de Diputados; su entrada entre aplausos, pronunciar un discurso largísimo, y una vez concluido éste, dar un recorrido por algunas calles de la ciudad de México envuelto en una infinidad de papelitos tricolores saludando a los mexicanos que llevaban horas esperándolo, para finalmente ofrecer una comida y/o cena con sus colaboradores. Ese día era el de la fotografía oficial. A tal grado que se llegó a decir "el que se mueve no sale en la foto". Esto es, en la foto presidencial. En síntesis, era el "Día del Presidente"; el sol que hacía girar el sistema político–jurídico mexicano. El rey sexenal, el que daba protección y componendas.

La respuesta a la interrogante planteada no la encontramos en el aspecto jurídico, pues no hay artículo constitucional, documento, ley o reglamento que establezca que el presidente tenga que pronunciar un discurso. La respuesta la encontramos en el aspecto político. Para ello es necesario hacer un análisis histórico del sistema político mexicano.

 

Los orígenes

A partir de 1929, cuando se creó el Partido Nacional Revolucionario (PNR), el Jefe Máximo, Plutarco Elías Calles, estableció un pilar del sistema político mexicano. Su objetivo de crear un partido político era aglutinar a la familia revolucionaria, pues los caciques locales aún concentraban un importante poder en sus territorios. Al convocar a un partido nacional emanado de la revolución, Calles no hacía otra cosa que llamar a los caciques de esos partidos regionales y/o locales para que se sumaran a su proyecto.

El llamado de Calles era, de alguna manera, la convocatoria a un nuevo pacto en el que se establecían las nuevas reglas del sistema político mexicano: pasar de la era de los caudillos al de las instituciones. Es así como "el PNR nació como una gran alianza destinada a arbitrar la distribución pacífica de cuotas de poder nacional y locales entre sus agremiados".⁵

Esas cuotas de poder eran asignadas por el Jefe Máximo. Por esta razón no causó inestabilidad política en el país la renuncia del Presidente Pascual Ortiz Rubio en 1932, pues quien realmente tomaba las decisiones era Calles, periodo que se conoce como Maximato (1929–1935).

No fue sino hasta mediados de 1935 cuando, siendo ya Presidente el General Lázaro Cárdenas, decidió desmarcarse de la sombra del Jefe Máximo a tal grado que lo expulsó del país. Hasta ese momento las decisiones se tomaban en una línea descendiente: Calles–PNR–Presidente. Es decir, Calles proponía las políticas a seguir, éstas se debatían en el partido, el cual era una extensión del caudillo, y una vez aprobadas pasaban al Presidente, quien para cumplir el requisito legal, las enviaba al Congreso federal y a los congresos locales; y finalmente las publicaba en el Diario Oficial de la Federación para que tuvieran efecto.

Sin embargo, a partir de la crisis de julio de 1935 con la pugna Calles–Cárdenas, hubo un giro en las reglas del juego del sistema político. Esa ruptura entre ambos actores marcó la subordinación definitiva del partido respecto de la Presidencia de la República. A partir de ahí, el titular del Poder Ejecutivo se convirtió en el árbitro absoluto del juego político.

En efecto, a partir de 1935 el Presidente empezó a tener facultades que iban más allá de la Constitución, es decir, atribuciones que no estaban codificadas en la Carta Magna. Con Cárdenas en la Presidencia, entre los años 1935 y 1936 se declararon desaparecidos los poderes en catorce estados y se nulificaron elecciones en algunos más. Desde luego, los gobernadores designados en esas entidades fueron de corte cardenista; de la misma manera, el gabinete que antes de la ruptura era básicamente callista, el presidente lo hizo renunciar e integró uno nuevo libre de la influencia del otrora Jefe Máximo.

Por otro lado, desde 1934 se había modificado el artículo 94 constitucional respecto al principio de inamovilidad judicial, al reformarse que los ministros, magistrados y jueces duraran en su encargo seis años para que fuera compatible con el sexenio en curso. Así, "al afectarse la inamovilidad y sujetarla a un período presidencial, se propició institucionalmente que el Presidente infringiera la independencia judicial e integrara un Poder Judicial a su gusto y medida".⁶

Estos factores dieron a Cárdenas y los que le sucedieron en la presidencia, como lo ha mencionado Jorge Carpizo, facultades "metaconstitucionales". Como se sabe, este autor ha señalado que son cuatro las facultades que tiene el Presidente de la República que "van más allá de la constitución": 1. La jefatura del partido oficial; 2. La designación del sucesor; 3. La designación de los gobernadores; 4. La remoción de los gobernadores.⁷ Como se desprende, estas facultades no están codificadas en la Carta Magna; sin embargo, por lo ya mencionado, se convirtieron en "leyes no escritas" dentro del sistema político.

 

La no reelección

Es importante señalar que el sistema político no sólo estuvo basado en facultades metaconstitucionales, pues éstas eran una parte de la gama de opciones que tenía el presidente, sino que hubo otro tipo de leyes ampliamente codificadas que dieron al titular del Ejecutivo el control de todos los actores políticos.

Una de ellas fue la no reelección. Como se sabe, el texto original de la Constitución de 1917 establecía la reelección consecutiva (con excepción del presidente) de diputados locales y federales, senadores y presidentes municipales. Sin embargo, en una convención extraordinaria convocada por Calles en la ciudad de Aguascalientes en octubre de 1932, se llegó a la conclusión de prohibir la reelección en todos los cargos de elección popular, incluida la del presidente.

Las conclusiones de dicha Convención fueron las siguientes:

1. El ciudadano que haya desempeñado el cargo de presidente de la República, como constitucional, interino, o provisional o sustituto, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a ocupar ese puesto.

2. El gobernador constitucional designado por elección popular directa, sea ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a ocupar ese cargo.

3. Nunca podrán ser electos para el periodo inmediato:

a) El gobernador sustituto constitucional o el designado para concluir el periodo, en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta denominación.

b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, por ministerio de ley y bajo cualquiera denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre y cuando desempeñe el cargo durante los dos últimos años del periodo.

4. Los gobernadores no podrán ser electos senadores o diputados al Congreso de la Unión durante el periodo de su gestión, aun cuando se separen de su puesto.

5. Los senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser electos para el periodo inmediato.

6. Los diputados a la honorable legislatura de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.

7. Los presidentes municipales, regidores o síndicos de los ayuntamientos elegidos popularmente no podrán ser electos para el periodo inmediato.

8. Ampliación del periodo constitucional de los diputados al Congreso de la Unión de dos a tres años.

9. Ampliación del periodo constitucional de los senadores al Congreso de la Unión de cuatro a seis años.

10. Elección de la Cámara de Senadores por renovación total de sus miembros y no por mitad.⁸

Lo que le siguió fue mero trámite: la Comisión Permanente del Congreso de la Unión convocó a un período extraordinario de sesiones para aprobar las resoluciones de la Convención. Una vez aprobadas en ambas Cámaras pasaron a las legislaturas de los estados y finalmente el Presidente Abelardo Rodríguez (aunque quien realmente mandaba era Calles) las promulgó en abril de 1933.

Como se puede observar, estas leyes no eran metaconstitucionales, sino que tenían una aplicación formal o jurídica. Cabe observar que tal y como se aprobaron en aquel año, estas reformas continúan vigentes hoy en día en los artículos 51, 56, 58, 59, 83, 84, 85 y 115, así como en las fracciones V y VI del artículo 55 y la fracción XXVI del artículo 73; además de los artículos 55 y 59 constitucionales.

Con estas reformas, Calles primero y posteriormente el Presidente en turno, tenían en sus manos prácticamente todo el control de los cargos públicos, pues él los designaba de manera constitucional o metaconstitucional. Fue por ello que a partir de este mecanismo de la no reelección que los actores políticos entendieron que su cargo no se debía a los electores, sino al Presidente de la República. Es cierto que el partido los designaba pero con la aprobación de éste. No es una casualidad que esos artículos no se reformaron en toda la época clásica del dominio del partido hegemónico, pues eso permitió mantener una disciplina al interior del PNR–PRM–PRI. De ahí que para obtener un cargo, lo importante no era desarrollar una gran campaña política, convencer al electorado o llenar la plaza pública, sino que para llegar a un puesto público lo necesario era tener el aval del "gran elector": el Presidente. Así,

la no reelección consecutiva vino a potenciar su capacidad de influir en la nominación de candidatos y de controlar el acceso a los puestos en el Congreso. La rotación forzosa de cargos liberalizó oportunidades políticas antes atrapadas por algunos individuos durante períodos indefinidos y las puso a disposición de la dirigencia del PNR para que ésta las reasignara entre aquellos que cooperaban con el partido.⁹

Fue la fusión de reglas escritas (leyes) como no escritas (metaconstitucionales) las que dieron estabilidad, permanencia y disciplina al sistema político. Con ello, el titular del Ejecutivo se convirtió en "sol", donde todos los actores políticos giraban en torno a él: "La persona ocupó el lugar de la institución".¹⁰

De ahí que el anecdotario en torno al Presidente reflejara una parte de la personalidad de quien en ese momento ocupaba la Presidencia. Dentro de muchos, destaco uno que me parece importante.

En el sexenio de Gustavo Díaz Ordaz floreció el llamado "chayote" o "embute", que no era otra cosa que dinero que la oficina de la Presidencia daba a reporteros o periodistas que cubrían la fuente. Uno de ellos, que a la postre se convertiría en el escribano del Presidente, Ricardo Garibay, escribió el siguiente fragmento:

Y Sonriendo lo vi, por fin. Lo vi como si estuviera yo bajo el efecto de una droga, o desde una lupa desmesurada. Lo vi milimétricamente, sin tiempo y sin sonido, indeleblemente. Sus labios se distendían e iban apareciendo los dientes: grandes, chuecos, amarillos, horizontales hacia mi cara, circundados de negras zonas chimuelas. La fealdad como sustantivo inevitable que en ese momento peligrosamente nacía, los ojos pequeñísimos chispeaban allá lejos, eran dos moscas venenosas. Los labios volvían a su sitio; él se los chupaba, los hacía retroceder hacia el huidizo mentón, y se le formaban torturadas arrugas en las comisuras. Esa boca no podía estar cerrada. Volvían a aparecer los dientes. Pensaba yo en el piano semiquemado y molacho que los guerrilleros hallan en una hacienda en el México insurgente de John Reed.

— ¿Cómo ha estado, don Ricardo? —sonó la voz como helado metal.

— Señor Presidente… —me oí decir, afónico. Y me oí repetir:

— Señor Presidente de la República…

Díaz Ordaz está despidiéndome en la puerta del despacho:

— Me ha dado mucho gusto saludarlo.

— Señor Presidente. —digo.

En la calle vi el reloj. La entrevista había durado cinco minutos. Al día siguiente fui a ver a Aguirre Palancares.

— Tata, iba yo aterrado. Me porté como un estúpido. ¿Qué sentido tuvo llevarme ahí?

— Era urgente y necesario. Ya estuvo usted. Tranquilo en adelante.

En el sexenio de Luis Echeverría vi muy pocas veces al Tata. En una de ésas, me dijo con cierta pesadumbre, o con un asomo de desacuerdo:

— Lo veo participar intensamente. Muy generoso de su parte.

— ¿Por qué generoso? —pregunté, y no contestó nada, y yo sospeché algo, no supe qué.

— Tata —le dije— ¿se acuerda de la primera vez que me llevó con el señor Díaz Ordaz? ¿Por qué fue Tata?

—Se lo diré otro día. No es tiempo. Lo veo participar intensamente.

Y dos años después de finalizado el régimen de Echeverría, me dijo:

— Yo era el Jefe del Departamento Agrario, ¿recuerda usted? Yo formaba parte del gabinete. Yo era un intocable.

— Sí señor. Así era el cuento.

— Me vieron, de la Procuraduría, y me dijeron: Tú andas con ese Garibay del periódico ese.

— Sí. Es amigo mío.

— Pues hazte a un lado porque le vamos a dar.

— ¿Me entiende? —dijo el Tata. Por eso lo llevé con el Presidente Díaz Ordaz.

— ¿Pero qué era lo que me iban a dar?

— ¿Pues qué cree usted, en aquellos días...?

— ¡Leñe! ¿Tanto así?

— Y luego que lo llevé –siguió el Tata— me dijo alguien…

— ¿Quién?

— Alguien.

— Pero Tata, me está usted contando cosas que se refieren a mí, tengo derecho.

— Alguien. No le voy a decir quién, no le conviene. Piense en el sistema y escoja el personaje que le parezca más adecuado; atinará usted, no lo dude.

— Bueno, pues, como usted diga.

— Sí. Me dijo alguien: "Cómo eres cabrón, para qué te interpones en lo de Garibay".

— El cabrón eres tú —le dije. Tú tienes las peores intenciones. ¿Cómo puedo dejar que las cumplas precisamente con ese escritor, que además es mi amigo? Cómo es posible.

— Pero... —interrumpí al Tata—, pero ingeniero, espéreme, yo no traté nada con el Presidente Díaz Ordaz, no atiné a decir nada, ni sabía qué.

— Si usted vio al Presidente, se sabe que vio al Presidente. Eso basta. Cualquier peligro que lo amenace desaparece.¹¹

Como podemos apreciar, bastaba saludar al Presidente, hablar con él así fuera unos minutos para tener su protección.

Por eso mismo no fue extraño que al siguiente año de lo ocurrido en la Plaza de las Tres Culturas en Tlatelolco, en su quinto informe de gobierno, el Presidente Díaz Ordaz asumiera la responsabilidad de los hechos ocurridos el 2 de octubre de 1968: "Asumo íntegramente la responsabilidad: personal, ética, jurídica, política e histórica por las decisiones del gobierno en relación con los sucesos del año pasado."¹²

Al momento de terminar estas palabras, todos los presentes le aplaudieron. No era extraño, pues los que estaban en el recinto escuchándolo debían su lugar (escaño, curul, gubernatura o presidencia municipal) al Presidente de la República.

 

El Corporativismo

Otro de los factores que contribuyeron a la estabilidad del régimen fue el corporativismo.¹³

Este se dio cuando en 1938 el PNR cambió a Partido de la Revolución Mexicana (PRM) todavía siendo Cárdenas Presidente. El cambio de nombre no era simple, sino que buscaba reordenar a la "familia revolucionaria" en sectores.

La novedad más importante de los estatutos fue la propuesta de organización sectorial, en la cual las nuevas fuerzas que se incorporaban estaban de acuerdo, ya que se conservaba la identidad de éstos aunque se permitía la acción común en una estructura de frente popular. La segunda novedad importante consistió en la creación del sector militar que junto a los sectores obrero, campesino y popular contribuyó a darle una solidez impresionante al nuevo partido.¹⁴

Esa estructura se mantuvo a tal grado, que el corporativismo fue una de las características del sistema político mexicano, ya que si una persona quería obtener un beneficio forzosamente se tenía que afiliar a alguno de estos sectores, es decir, al partido oficial, para obtenerlo. Grupos de presión como los sindicatos, campesinos y empresarios, por citar algunos, establecieron de facto un pacto con el Estado. Así,

constituido sobre las experiencias históricas de poder de la sociedad mexicana, el régimen posrevolucionario articuló a las diversas expresiones de la desigualdad del país en un sistema de intermediaciones institucionalizadas que constituyeron una suerte de clientelismo de Estado.¹⁵

Es decir, si algún ciudadano común pertenecía a alguna organización, ésta a su vez estaba afiliada (corporativizada) a alguno de los sectores del PRI. Fue así como, de manera directa o indirecta, la estructura clientelista abarcó prácticamente todos los espacios de la vida político–social, ello con el objetivo de darle votos al partido y a su vez legitimizar un régimen que no estaba basado en los beneficios de sus programas sociales, sino en los recursos que a través del partido el Presidente proporcionaba a esas organizaciones y de manera indirecta a sus integrantes. Por ello es que para escalar dentro de la estructura jerárquica de los sectores había que quedar bien con el líder gremial y a su vez éste con su superior hasta llegar al vértice de la pirámide, es decir, con el Ejecutivo, ya que finalmente él era el que tomaba la última palabra. El cambio de nombre de PNR a PRM realmente acabó por subordinar, a partir de ese pacto corporativo de 1938, los intereses sociales a la burocracia estatal en cuyo vértice se encontraba el Presidente de la República. A partir de entonces, el clientelismo político se convirtió en una práctica formal —dentro de las informalidades— del régimen. Obreros, campesinos, militares y hasta empresarios se mantenían o lograban puestos en el Congreso, en los Estados y en la administración pública en general, gracias al pacto implícito de sus respectivas organizaciones. Muchos legisladores obtuvieron una curul o un escaño debido a la gracia presidencial:

La clave del funcionamiento del sistema político se encuentra en el corporativismo como eje de las relaciones entre el Estado y la sociedad. En virtud de la génesis histórica del Estado mexicano y de los organismos sociales que agrupan a los trabajadores del país, en la práctica todos los segmentos de la sociedad civil son prolongaciones del aparato estatal. Sindicatos obreros, federaciones de campesinos y empleados públicos, organizaciones de colonos profesionales no asalariados, etcétera, casi todas las instituciones creadas por la sociedad para organizar la participación política y defender los intereses inmediatos de sus diferentes sectores, han sido incorporados a la obniabarcante maquinaria estatal. Los aparatos del Estado conforman un denso tejido fuera del cual sólo restan comunidades aisladas no integradas plenamente a la vida nacional.¹⁶

Es así como para 1938

el Presidente de México se convierte en todopoderoso, líder de un partido prácticamente único, de carácter corporativo, que incluye como afiliados a todos los campesinos y obreros del país, que subordina a los empresarios, que tiene el control de toda la política económica nacional, del Poder Legislativo y Judicial y de los gobernadores, que tiene la facultad de designar a su sucesor. Que lo tiene todo, pero sólo por seis años.¹⁷

Cabe hacer notar que si bien el Presidente se encontraba en el vértice de la pirámide burocrática, los gobernadores se convirtieron en una suerte de correas de transmisión de esa estructura corporativa en sus respectivas entidades. Es decir, se preprodujo a nivel local el pacto corporativo federal a través de los gobernadores. El mecanismo era simple: el Presidente, a través de un simulacro democrático, designaba a los gobernadores, quienes a su vez establecían pactos con los grupos de su localidad.

Fueron estos factores los que contribuyeron a que el informe se convirtiera en el "Día del Presidente", pues era cuando se exaltaba la figura del gran elector. Bastan dos botones de muestra:

A medida que la maquinaria de redes clientelistas del PRI se ampliaba, los comisarios ejidales comenzaron a negociar entre el gobierno y los campesinos intercambiando los votos de los ejidatarios por el favor y la protección del régimen. A finales de la década de los cuarenta y durante toda la década de los cincuenta, el PRI mantenía fuertes vínculos con funcionarios de los gobiernos estatales y con los caciques regionales que controlaban a los comisarios ejidales; éstos a su vez aseguraban los votos del sector rural para el PRI en las elecciones locales, estatales y nacionales. A los campesinos renuentes a aceptar este sistema se les negaba el acceso a la tierra, al crédito, a los servicios sociales y a otros bienes y servicios proporcionados por el Estado. Aunque de vez en vez aquéllos se organizaban de manera independiente para hacer demandas al gobierno, fácilmente se les cooptaba o reprimía utilizando la fuerza y recursos formidables a disposición de agentes muy poderosos ubicados por todo el sistema.¹⁸

Lo mismo sucedió con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), quien a cambio de apoyo político al régimen, éste le dio la "libertad" de manejar la carrera magisterial de los profesores. Este sindicato se convirtió en uno de los aparatos de ese arreglo corporativo. A través de él algunos profesores con una corta carrera magisterial obtuvieron curules o escaños en el Congreso. Por lo mismo, no fue raro que para la década de los setenta el SNTE fuera el sindicato más importante del país y el más poderoso dentro del corporativismo priísta.

Por otro lado, después del movimiento estudiantil de 1968, en la década de los setenta se demostró un régimen autoritario e inflexible a la apertura democrática. Fue por ello que muchos se refugiaron en la guerrilla para hacer frente al Estado. Pese a ello, el sistema político mantuvo su inflexibilidad y los informes continuaron siendo el Día del Presidente.

Sin embargo, para la década de los ochenta la estructura política empezaba a mostrar síntomas de agotamiento, entre otras cosas, porque a finales de la década de los setenta el modelo de sustitución de importaciones, que desde los años cuarenta había mantenido a la economía en un 6% de crecimiento anual, daba indicios de llegar a su fin. Sólo el descubrimiento de pozos petroleros hacia la segunda mitad del sexenio del Presidente José López Portillo permitió que éste mantuviera estable un barco que amenazaba con hundirse.

No obstante, la debacle llegó justo al final de ese sexenio. Por ello, en el sexto informe de gobierno, el Presidente López Portillo anunció que era el responsable del timón "pero no de la tormenta". Y anunció: "ya nos saquearon. México no se ha acabado. ¡¡No nos volverán a saquear!!" Posteriormente golpeó impotente con su puño el atril de la tribuna principal del Palacio Legislativo de San Lázaro, aceptando al menos su responsabilidad personal al fallar como mandatario. Sobra señalar que al instante de decir estas palabras todos se pusieron de pie y aplaudieron al Presidente, pues al igual que con Díaz Ordaz, los presentes en el recinto parlamentario debían su sitio al Presidente de la República.

No es una casualidad que justo con el ascenso de los economistas a la máxima magistratura en 1982, con el Presidente Miguel de la Madrid inició el descenso en la credibilidad de las políticas aplicadas por el Estado. No obstante, los informes continuaron siendo un momento de apoteosis al Ejecutivo. Sin embargo, hacia finales del sexenio surgió en el interior del PRI un movimiento que traería amplias consecuencias para todo el sistema político mexicano.

En efecto, hacia 1986 se empezó a gestar al interior del partido oficial un movimiento que buscaba democratizar la selección del candidato a la presidencia y que ésta, como había sido desde la época del General Cárdenas, no fuera por designación del Presidente. En un principio el movimiento no tenía fuerza, pero en la medida en que se iba acercando la fecha de las elecciones en julio de 1988, la movilización fue cobrando cada vez más impulso.

Es justo reconocer que la importancia que tuvo el movimiento tenía que ver, en buena medida, por los personajes que lideraban la "Corriente Democrática", como se le denominó. Figuras como Cuauhtémoc Cárdenas —hijo del ex–presidente, así como gobernador de Michoacán—; Porfirio Muñoz Ledo —ex–secretario, ex–presidente del PRI y ex–representante de México ante la ONU—; Ifigenia Martínez, y el ex–diputado del PRI, Rodolfo González Guevara, eran las figuras más sobresalientes.

Sin embargo, pese a las presiones de la Corriente Democrática, el Presidente De la Madrid se inclinó por designar como sucesor a su Secretario de Programación y Presupuesto, Carlos Salinas de Gortari. Finalmente, hacia 1987 se formalizó la salida de los integrantes de la Corriente Democrática del PRI. Parecía que con esto quedaba solucionada la sucesión de 1988. No obstante, el grupo disidente buscó cobijo en otras trincheras.

Fue así como se creó el llamado Frente Democrático Nacional (FDN), el cual era la fusión de varios partidos identificados con la izquierda política para candidatear a Cuauhtémoc Cárdenas a la presidencia. El Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM), que por muchos años había servido de refugio a políticos expulsados y/o comprados por el gobierno, fue el primero en oficializar la candidatura de Cárdenas. Posteriormente se le unieron el Partido Popular Socialista (PPS), el Partido Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (PFCM) y, en el mes de mayo del año 1988, Heberto Castillo, candidato del Partido Mexicano Socialista (PMS), declinó a favor de Cárdenas.

Las elecciones de aquel año fueron un caos. A la fecha no se sabe quién ganó. Infinidad de textos se han escrito en torno a la elección federal de ese año, en particular en lo que se refiere a la elección del Ejecutivo.¹⁹

Se ha dicho infinidad de veces que ese día, el 6 de julio, se "cayó el sistema", es decir, el gobierno suspendió el conteo de votos ya que éstos mostraban una amplia mayoría a favor de Cárdenas y el FDN. Al momento que se reestableció el conteo, el candidato del partido oficial, Carlos Salinas, mantenía la ventaja. Finalmente, la Comisión Electoral, que en ese momento era presidida por Manuel Bartlet, Secretario de Gobernación, en calidad de representante del Ejecutivo, dio el triunfo al candidato del PRI.

Por otro lado, a pesar de que la legislación electoral vigente en aquel tiempo estaba estructurada de tal manera que el PRI ganara la mayoría en ambas cámaras del Congreso, la oposición en su conjunto obtuvo un avance significativo, pues el partido del Presidente obtuvo apenas una mayoría de 260 diputados.²⁰

Por primera vez en su historia, el PRI no obtenía tres cuartas partes de la Cámara de Diputados, logrando una mayoría de apenas diez diputados.

Fue así como con un escenario complicado se presentaba el último informe de gobierno del Presidente De la Madrid. En medio de la crisis económica que aún perneaba entre la sociedad, se sumó la crisis política fruto de las elecciones.

Se ha dicho que a partir de ese informe los que le siguieron ya no fueron iguales, pues por primera vez se interpeló al Presidente. El entonces diputado Porfirio Muñoz Ledo, artífice de la osadía, pasó a la historia por ser el primero en contradecir al Ejecutivo durante la lectura del informe. Desde entonces a la fecha las interrupciones durante el acto se han vuelto costumbre.

Es importante señalar que esta interpelación se presentaba en un momento en que el sistema político mexicano estaba en franco deterioro. Las reglas constitucionales, pero sobre todo las metaconstitucionales habían caído en un vicio y un exceso. Desde la década de los cuarenta habían funcionado para darle estabilidad al régimen, pero ya para 1988 estaban completamente desgastadas. A partir de ese año los informes presidenciales empezaron a dejar de ser el Día del Presidente. Si bien es cierto, la oposición aún no contaba con grandes espacios, su presencia empezaba a cobrar relevancia. Eran pocos pero con peso.

El sexenio que iniciaba a finales de ese 1988 estaba viciado de origen. Desde el inicio de su mandato, el Presidente Salinas tuvo enfrentamientos con la oposición. El FDN se transformó en mayo del año 1989 en el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y con ello en el acceso legal al poder. Como ya mencionamos, a pesar que el PRI controlaba la mayoría en ambas cámaras del Congreso, el PRD y una parte del PAN no reconocieron el triunfo de Salinas. Con los segundos, el nuevo Presidente estableció alianzas con el objetivo de sacar adelante su proyecto sexenal (les concedió alcaldías y gubernaturas); sin embargo, con el PRD el presidente fue extremadamente rigorista.

Durante la lectura de su primer informe de gobierno, el cual por mandato presidencial se cambió del 1 de septiembre al 1 de noviembre durante todo el sexenio y llevado a cabo en el Palacio de Bellas Artes, los recién electos diputados perredistas estrenaron lo que sería su slogan de lucha durante todo el sexenio salinista: "Repudio total al fraude electoral".

De ahí en adelante la confrontación PRD–Salinas no cesó ni un instante. Para 1991, al realizarse las elecciones intermedias para renovar la Cámara de Diputados, el PRD perdió buena parte del espacio ganado en el año 1988 en el Congreso,²¹ incluso no obtuvo las diputaciones locales y federales en el Distrito Federal. No obstante, siguió sin reconocer el gobierno de Salinas. La consigna continuó siendo la misma: repudio total al fraude electoral. Así fue durante todo el sexenio, pero el año 1994 fue singular.

Durante el último año de su gobierno, el proyecto salinista se vino abajo. Tres factores contribuyeron a ello. El primero fue el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) ocurrido en Chiapas el día uno del mes de enero de ese año; el segundo fue el asesinato del candidato del PRI a la Presidencia, Luis Donaldo Colosio, en marzo y, finalmente, el asesinato de José Francisco Ruiz Massieu, en ese momento secretario general del PRI y otrora cuñado del Presidente.

Es importante señalar que la sucesión presidencial de ese año se tornó sumamente complicada al interior del PRI, pues el sucesor de Colosio, Ernesto Zedillo, estaba marcado por las pugnas dentro del partido.

En ese contexto se llegaba al último informe de gobierno. Cabe añadir que en las elecciones de agosto de ese año había triunfado el candidato del PRI en un proceso electoral envuelto en la incertidumbre por los acontecimientos ya descritos. El 1 de noviembre de aquel año el Presidente dijo una frase que se quedó para el anecdotario político: "A los perredistas, ni los veo ni los oigo". Se refería a que durante la lectura del informe las interrupciones, las mantas y los gritos de los legisladores perredistas no dejaban continuar la lectura. Expresiones como mentiroso, asesino, Chiapas no es cuartel, fuera ejército de él, fueron la nota en todos los periódicos al día siguiente. Aun así, el Presidente no los vio ni los escuchó. Visto en perspectiva, la frase de Salinas no sólo puede ser atribuida a ese día. Realmente se refirió a todo el sexenio.

Ese informe de 1994 reflejó claramente que el formato estaba completamente desgastado y que el sistema político había tocado fondo. No obstante, para el sexenio de Zedillo los informes siguieron la misma estructura: el Presidente daba el discurso, los del PRI y PAN aplaudían, mientras los del PRD interrumpían.

Como ya se ha dicho, la nota no estaba en lo dicho por el Presidente sino en lo que se decía en los pasillos, las interpelaciones, las trifulcas que se daban entre los legisladores, etcétera.

En 1996, durante la lectura del segundo informe de gobierno del presidente Zedillo, la nota la dio el diputado Marco Rascón, quien se ubicó debajo de la tribuna de la Cámara de Diputados y se colocó una máscara de cerdo con enormes orejas.

En el año 1997 la crisis del informe de gobierno no fue durante la sesión del congreso general sino antes. Fruto de las elecciones legislativas, el PRI había perdido por primera vez en su historia la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados en julio de aquel año. Con ello, la respuesta del informe no correspondería a un diputado del PRI como era la costumbre, sino a un legislador de la oposición.

Los priístas, coordinados por Arturo Núñez, se negaban a instalar la sesión del Congreso. Finalmente se doblegaron y aceptaron el mandato de la mayoría opositora.

Como era de esperarse, la nota no estuvo en el discurso del Presidente, sino en la respuesta que dio el diputado de la oposición: Porfirio Muñoz Ledo. Con su ya clásica oratoria, dijo que "en México nunca más un poder someterá a otro poder". Y terminó su intervención diciendo:

lo que en última instancia significa el cambio democrático es la mutación de súbdito en ciudadano. Ninguna ocasión mejor que ésta para avocar el llamado que, en los albores del parlamentarismo, la justicia mayor de Aragón, hacía el entonces monarca para exigirle respeto a los derechos de sus compatriotas: Nosotros que cada uno somos tanto como vos y todos juntos valemos más que vos.²²

Los restantes informes del Presidente Zedillo no tuvieron gran relevancia. Simplemente, como ya se ha mencionado, demostraban que el formato estaba rebasado y no tenía sentido, pero como el sistema estaba estructurado para funcionar con un partido hegemónico, no se cambiaban las reglas.

Ni para el primero de septiembre del año 2000, cuando fue el último informe de la era priísta, se levantó gran expectativa. Si cada fin de sexenio la nota la daba el Presidente electo, cuanto más el año en que el PRI había perdido la Presidencia. En ese último informe solamente hubo cuatro aplausos; uno de ellos, el más fuerte, vino de los legisladores del PAN, al momento de hacerse referencia al triunfo de su candidato, Vicente Fox.

Parecía que iniciaba otra era. El candidato ganador había planteado que cambiaría, entre otras cosas, el formato del informe presidencial.

Sin embargo, el primer sexenio de la alternancia México desperdició la gran oportunidad que desde Francisco I. Maderono tenía: hacer que no sólo el acceso sino que la permanencia en el poder fuera democrática.

El esquema constitucional fue diseñado para responder de manera funcional al régimen autoritario que se consolidó a lo largo del siglo pasado y hoy, luego del proceso de transformación democrática que atravesó a la sociedad en los últimos 30 años, resulta completamente disfuncional y perjudicial para la creación de la convivencia democrática.²³

Una de las manifestaciones de esa disfuncionalidad han sido los informes de gobierno tanto del Presidente Fox como del actual Presidente Felipe Calderón.

El análisis histórico realizado sirve para demostrar que el Presidente tenía el control de todos los ámbitos del gobierno. Por eso es que cada informe se convirtió en el Día del Presidente. Los ejemplos que se han presentado lo demuestran. Sin embargo, a partir de 1988, en el último informe de gobierno del Presidente Miguel de la Madrid, comenzaron lo que serían las constantes interpelaciones en los informes. El sistema había cambiado, pero el régimen se negaba a aceptarlo. De entonces a la fecha la nota no radica en el discurso del Presidente, sino quién y cómo lo interrumpen. Las interpelaciones han ido desde ponerse una máscara de cochino hasta no dejarlo entrar al recinto parlamentario.

Sin duda, el Congreso reviste hoy un importante papel dentro del juego político. Es un hecho que el Poder Legislativo ya no está subordinado a la Presidencia. Sin embargo, los actores políticos no han estado a la altura de las circunstancias para ir a la par del nuevo juego del ajedrez político. Como lo hizo notar en su momento Lorenzo Córdova:

…el informe presidencial, que debería ser el acto por excelencia de la rendición de cuentas del titular del Ejecutivo frente al Legislativo, y se supone el escrutinio y revisión crítica de la actuación del primero por parte del segundo, en los hechos sigue siendo entendido por la anacrónica cultura presidencialista, que todavía hoy perdura como el momento de apoteosis del poder presidencial. Hoy el informe es motivo de encono y fuente de conflictos, como lo demuestran, primero, la arbitraria exclusión del PRD de los órganos de gobierno de la Cámara de Diputados, urdida por el PAN y el PRI, y luego la intransigencia de la bancada perredista al tomar la tribuna e impedir que el presidente hiciera su tradicional intervención limitándose a entregar, como lo pide la Constitución, su informe por escrito. Algo así no habría ocurrido de no tener el informe el actual simbolismo político y si la intervención entre el Ejecutivo y el Legislativo no fuera esporádica.²⁴

Finalmente en el 2008, el Día del Presidente quedó atrás, pues fruto del período extraordinario de la LX Legislatura, en el segundo año de ejercicio, se aprobaron por ambas cámaras reformas que modifican la relación entre poderes, al menos en lo que respecta al informe presidencial.

La reforma al artículo 69 consiste en que, a partir de este año, el titular del Ejecutivo, Felipe Calderón, no acudirá al recinto parlamentario a rendir su segundo informe. Es necesario recordar que tanto su toma de posesión como el primer informe estuvieron marcados por la inestabilidad política.

Desde el último informe de gobierno de Vicente Fox eran notables los conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, los cuales se agravaron a partir de los resultados de las elecciones federales de 2006.

La reforma al artículo 69 no obliga al Presidente a asistir al Congreso a rendir su informe, ya que "no será necesaria su presencia ante los legisladores. Para que esa ausencia no signifique irresponsabilidad, los colaboradores más inmediatos del Ejecutivo podrán ser llamados ante las cámaras a responder sobre asuntos de su competencia".²⁵ Como de hecho ya ocurre con los Secretarios de Hacienda, Gobernación, Relaciones Exteriores y Desarrollo Social.

La reforma citada dejó redactado al artículo 69 de la siguiente manera:

Artículo 69. En la apertura de Sesiones Ordinarias del Primer Periodo de cada año de ejercicio del Congreso, el Presidente de la República presentará un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de sus Cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.
Cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al Presidente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los Secretarios de Estado, al Procurador General de la República y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán el ejercicio de esta facultad.²⁶

Así, desde que se establecieron las bases del actual sistema político mexicano, el Presidente no asistió el primero de septiembre la Cámara de Diputados a rendir su informe.

El Día del Presidente ha quedado atrás, así como el control de éste sobre el Congreso. El informe de gobierno, ese ritual anual, no fue sino una de las tantas máscaras que tuvo el presidencialismo mexicano. A partir de la década de los ochenta esa máscara se fue desgastando a tal grado que en 1997 el partido en el poder, que desde 1929 lo había mantenido, perdió la mayoría absoluta en la Cámara baja y en el 2000 la Presidencia.

Aunque se presentó un poco tarde, es importante la reforma al Artículo 69 constitucional. Es positivo dejar atrás uno de los rasgos del presidencialismo absoluto. Los más recientes informes presidenciales reflejaban que el ritual carecía de sentido, estaba agotado, pues no aportaba nada significativo a la vida política. Sin embargo, el hecho de que el Presidente no asista al recinto legislativo no resuelve el problema de cuestionarle las acciones realizadas en diferentes áreas de su administración, porque finalmente sigue siendo el principal responsable de las políticas gubernamentales. En el fondo lo que hace es ensanchar aún más la brecha entre el Ejecutivo y el Legislativo. Si el primero estaba sometido al segundo, ahora pareciera que transitan por caminos distintos y lejos de haber coordinación hay distanciamiento.

Por otro lado, la reforma reconoce que el peso de los actores políticos ha cambiado, pues se ha pasado del dominio de un solo partido a una pluralidad en opciones políticas. Como lo ha dejado ver el presente texto, el informe excluía a la oposición. Hoy en día esa oposición ha ganado espacios y su presencia es considerable: llevamos más de una década con un Congreso sin mayoría de un solo partido; la correlación de fuerzas ahora es ampliamente reconocida.

Sin embargo, pareciera que la reforma no trajo consigo una rendición de cuentas eficaz y transparente, ya que algo que no estaba considerado en la reforma era que el Ejecutivo se promocionara antes y después de la fecha de entrega del texto del informe.

Es de llamar la atención que en los medios de comunicación (radio, televisión y prensa escrita), con el pretexto de la entrega del informe, la Presidencia de la República transmite infinidad de anuncios en torno a las obras realizadas por el Ejecutivo en el transcurso de su administración. A todas horas y durante varios días se transmiten spots de los logros en las diferentes áreas del gobierno. Es decir, con la reforma se pasó de un informe en el recinto parlamentario a un informe en los medios. A su vez, el Presidente Calderón ha establecido dar un mensaje con motivo del informe y conceder entrevistas exclusivas a periodistas.²⁷ Esto no estaba considerado en la reforma, pero teniendo presente que lo que no está escrito en la Constitución está permitido, no hay argumento legal que lo prohíba.

Bajo estas condiciones, el informe se volvió un monólogo del Ejecutivo. Si antes lo era en el Congreso, ahora lo es en los medios. No hay quien lo cuestione, lo debata. Los partidos políticos de oposición no tienen forma de hacerle saber de manera directa al Presidente su postura.

La reforma cambió el formato pero no arregló la rendición de cuentas: el Ejecutivo sigue sin escuchar al Legislativo. Lejos de ello, la figura presidencial se sigue exaltando frente a las cámaras de televisión. La rendición de cuentas que por años ha sido un déficit en nuestro país, sigue siendo una tarea pendiente.

Asimismo, la publicidad en los medios refleja el poder mediático de los grandes consorcios de las telecomunicaciones: los medios al servicio del Ejecutivo. Es de recordar que durante toda la era priísta los medios de comunicación sirvieron de puente transmisor de lo que el gobierno en turno decía. De facto se convirtieron en un actor más del sistema político, lo que significó el surgimiento y consolidación de un recurso más del poder. Como se mencionó casi al inicio del presente artículo, era normal que previo al Informe Presidencial, la televisión y la radio se unieran en cadena para transmitir las palabras del Presidente. Toda la gente escuchaba o veía el acto simplemente porque no había otra cosa, era inevitable que pasara inadvertido.

No fue sino hasta el fin del siglo XX, cuando el sistema mostraba su agotamiento, que el compromiso de la televisión con el partido dominante cedió, ello derivado del reclamo democrático de la población. En efecto, hacia el final del régimen priísta los medios de comunicación (televisión y radio principalmente) se volvieron críticos del sistema como no lo habían sido antes. Cabe recordar que el régimen permitía cierta crítica, pero si ésta rebasaba los límites establecidos, sencillamente era desaparecida. En la práctica fueron un sector más del corporativismo antes descrito.

Ello, unido a los demás factores que ya se han mencionado, daban forma a todo un sistema que en la ceremonia del informe tenía su más alta manifestación. Así pues, el acto en sí era una especie de fotografía del sistema político mexicano, en el que se concentraban todos los elementos para que llegara a ser lo que fue: el Día del Presidente.

 

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Notas

¹ Lorenzo Meyer, "El informe: una brevísima historia", en Reforma, 1 de septiembre, 2005.

² Ibidem.

³ Ibidem.

⁴ Artículo 69 de la Constitución Política de los Estados Mexicanos.

⁵ Luis Medina Peña, Hacia el nuevo Estado. México, 1920–1994, México, Fondo de Cultura Económica, 1995, p. 73.

⁶ Jaime Cárdenas, "El Poder Judicial en transición", en Mauricio Merino (coord.), La ciencia política en México, México, Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 120.

⁷ Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, México, Siglo XXI, 1978, decimosexta edición 2002, pp. 190–199.

⁸ Alejandra Lajous, Los orígenes del partido único en México, México, UNAM, 1983, tercera edición, pp. 162–163; también véase Luis Javier Garrido, El partido de la revolución institucionalizada, México, Siglo XXI, 1982, p. 143.

⁹ Benito Nacif Hernández, "Rotación de cargos legislativos y la evolución del sistema de partidos en México", en Carlos Elizondo Mayer–Serra y Benito Nacif (comps.), Lecturas sobre el cambio político en México, México, Fondo de Cultura Económica, 2002, p. 86.

¹⁰ Rogelio Hernández Rodríguez, "La transformación del presidencialismo en México", en Alan Bizberg y Lorenzo Meyer (coords.), Una historia contemporánea de México, tomo 2, Actores, México, Océano, 2005, p. 91.

¹¹ Ricardo Garibay, De vida en vida, México, Océano, 1994, pp. 194–197.

¹² Enrique Krauze, La presidencia imperial, México, Tusquets, 2002, p. 389.

¹³ "Relación formal entre grupos e instituciones determinadas y el gobierno o Estado", en Roderic Ai Camp, La política en México, México, Siglo XXI, 1999, p. 24.

¹⁴ Luis Medina Peña, op. cit., p. 150.

¹⁵ Jorge Javier Romero, "Simbiosis de la época clásica del régimen", manuscrito.

¹⁶ Pereyra, 1979, citado en Jorge Javier Romero, ibid.

¹⁷ Macario Shettino, Cien años de confusión. México en el Siglo XX, México, Taurus, 2008, p. 246.

¹⁸ Grindle, 1996, citado en Jorge Javier Romero, ibid.

¹⁹ Dentro de la bibliografía que hay en torno a la elección de 1988, destacamos de Jorge Castañeda, La Herencia. Arqueología de la sucesión presidencial en México, México, Alfaguara, 1999, y Julia Preston y Dilon Sam, El despertar de México, México, Océano, 2004.

²⁰ Ver Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, La mecánica del cambio político en México, México, Cal y Arena, p. 202.

²¹ Ibid., p. 274.

²² La Jornada, 2 de septiembre de 1997.

²³ Lorenzo Córdova Vianello, "El agotado sistema presidencial", en El Universal, 3 de septiembre de 2006.

²⁴ Ibidem.

²⁵ Miguel Angel Granados Chapa, "Relación entre poderes", Reforma, 20 de junio de 2008.

²⁶ Diario Oficial de la Federación, 15 de agosto de 2008.

²⁷ Ver El Universal, 3 de septiembre de 2008 y 3 de septiembre de 2009.