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Dinámicas post-constitucionales: cambios en la administración de justicia indígena en Ecuador después de la reforma constitucional de 1998*

 

Solveig Hueber*

 

* Doctoranda en Derecho Público en el Instituto de Altos Estudios de América Latina, Université Sorbonne-Nouvelle, París [solveig_hueber@yahoo.com].

 

Resumen

El artículo analiza las transformaciones ocurridas en la administración de la justicia indígena en Ecuador después de la reforma constitucional de 1998, apoyándose en el caso de varias comunidades de la sierra ecuatoriana. Consideramos que la adopción de la Constitución Política de 1998 dio un giro en el ejercicio de la justicia indígena en ese país: si bien la inscripción de la jurisdicción indígena en el orden constitucional ecuatoriano da una nueva base jurídica a las formas ancestrales de administrar justicia de los pueblos nativos, tiene en realidad también el efecto de dinamizar el ejercicio de la justicia indígena -que llamamos "dinámicas post-constitucionales"- dentro de las comunidades indígenas.

Palabras clave: administración de justicia indígena, consolidación, dinámicas post-constitucionales, comunidades de la sierra ecuatoriana.

 

Abstract

Based on several communities of the Ecuadorian Sierra, this paper analyses the changes in Ecuador's indigenous justice after the 1998 constitutional reform. We consider the 1998 Constitution as a breaking point in the indigenous practice of justice in Ecuador: while their recognition by the constitution provides a new legal basis for the ancestral forms of practicing law, it also has a dynamic effect on them. This is what we call "post-constitutional dynamics" in indigenous communities.

Key Word: indigenous justice, consolidation, post-constitutional dynamics, Ecuadorian Sierra's communities.

 

INTRODUCCIÓN

En Ecuador, la reforma constitucional de 1998 reconoce por primera vez a los pueblos indígenas derechos colectivos¹ y la jurisdicción indígena.²

El tema de la justicia indígena³ ha sido analizado en Ecuador a partir de dos enfoques principales y complementarios: el primero -antropológico- trata de identificar las normas comunitarias y mecanismos de solución de conflictos vigentes en las comunidades indígenas del país, y de sistematizar el derecho indígena (García y Chávez, 2004; García, 2002; Vintimilla, 2005; Brandt y Franco 2006; Serrano, 2005; Tiban e Ilaquiche, 2004). El segundo enfoque -jurídico- es relativo a los criterios de "compatibilidad"⁴ y mecanismos de coordinación entre la justicia indígena y la justicia ordinaria (García y Chávez, 2004; García, 2002; Salgado, 2002; Trujillo, Grijalva y Endara, 2001). Esta reflexión se hace imprescindible frente a la necesidad de adoptar una ley secundaria para hacer efectivo el reconocimiento constitucional de la jurisdicción indígena,⁵ apoyándose en datos tangibles sobre los sistemas jurídicos indígenas para proponer criterios de coordinación.

Sin embargo, estos enfoques tienden a considerar el sistema de justicia indígena y el sistema judicial estatal -para confrontarlos después en el esfuerzo de "compatibilidad" - sin enfatizar las interacciones entre ambos, lo cual no permite fijarse en evoluciones recientes, posteriores a la adopción de la Constitución, de la justicia indígena.

Creemos que a partir de la adopción del nuevo corpus constitucional en 1998 se han generado en Ecuador nuevas dinámicas en la administración de justicia indígena, a las que llamaremos "dinámicas post-constitucionales". Presentamos a continuación algunas tendencias de la administración de justicia indígena en el periodo post-constitucional, tratando de evidenciar el papel del reconocimiento constitucional en las dinámicas descritas.

 

LAS COMUNIDADES DE REFERENCIA

Este artículo se apoya en los resultados de un trabajo de campo realizado entre 2004 y 2005 en varias zonas indígenas de la sierra de Ecuador: el cantón de Otavalo (provincia de Imbabura), la parroquia de Zumbahua (cantón de Pujilí, provincia de Cotopaxi), la parroquia de Toacazo (cantón Latacunga, provincia de Cotopaxi) y el cantón de Saraguro (provincia de Loja).

Frente a un importante vacío bibliográfico relativo a las comunidades de estudio -aquí cabe destacar dos excepciones: para el cantón de Saraguro se dispone de los trabajos de Jim Belote y Linda Smith Belote, y para el cantón de Otavalo destaca la obra de Andrés Guerrero (1990); también se cuenta con trabajos de estudiantes indígenas que relatan la historia de su comunidad (Ilaquiche, 2004; Sigcho, 2000). Doy preferencia a las fuentes directas de información, y entre ellas al trabajo de campo consistente en realizar entrevistas a los dirigentes, líderes y comuneros, y en el análisis de las actas de resolución de conflictos, estatutos y reglamentos internos de las comunidades y organizaciones indígenas (de segundo y de tercer grado). El artículo incluye una selección de casos considerados emblemáticos.

Las comunidades estudiadas se caracterizan por ejercer la justicia indígena, por valorar esta justicia propia y por su evolución común hacia "más justicia indígena". Me interesa describir esta evolución de las comunidades hacia el ejercicio pleno de su competencia jurisdiccional en el periodo post-constitucional.

 

LA CONSTITUCIÓN: UN RECURSO JURÍDICO PARA LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA INDÍGENA

Como bien dice un líder indígena de Otavalo, "la Constitución política da un giro de 180 grados" al ejercicio de la justicia indígena. En efecto, con el reconocimiento constitucional de los derechos de los pueblos indígenas se inaugura una nueva relación entre el Estado y los pueblos indígenas ecuatorianos: la "indianidad constitucional" (Martinat, 2003: 152). Para los pueblos indígenas ya no se trata entonces de luchar por el reconocimiento de su especificidad cultural, sino de gozar plenamente de sus derechos colectivos y de ejercer su competencia jurisdiccional. Como asegura Carlos Zambrano (2003: 19) a propósito del caso colombiano, "con la promulgación de la Constitución Política de Colombia de 1991 [...] se transformó la lucha por el reconocimiento de la diversidad étnica, en la lucha por el ejercicio de dicha diversidad".

A continuación analizo el impacto causado por el reconocimiento constitucional en las comunidades de estudio, y cómo este reconocimiento legislativo ha sido valorado por los pueblos indígenas ecuatorianos e integrado a la vida jurídica de las comunidades, en un proceso de apoderamiento.

 

La legitimidad constitucional

La Constitución otorga una nueva legitimidad -una base jurídica- al ejercicio de la justicia indígena: ésta ya no es legítima sólo por ser la expresión de una cultura, sino porque se convierte en una facultad jurisdiccional. La fuerza del reconocimiento jurídico no debe ser subestimada, aun cuando hasta hoy en día resulta ser, como ya se ha visto, más formal que real.

Este cambio sustancial de situación jurídica ha sido comprendido y asimilado por los líderes indígenas, como se refleja en sus propias palabras: "desde la adopción de la Constitución de 1998 las autoridades indígenas ya no tienen miedo de aplicar la justicia indígena; antes no era así, las autoridades indígenas tendían a autolimitarse en la resolución de conflictos" (comunicación personal; intervención de un líder indígena del cantón de Otavalo). "La justicia indígena no se practica a escondidas; es claramente reconocida por la Constitución" (comunicación personal; intervención del presidente de una comunidad del cantón de Otavalo).

Así, de cierta forma la justicia indígena se "libera", tiende a ser ejercida sin restricción o con menos reserva -después del reconocimiento constitucional de la jurisdicción indígena-, dado que la justicia indígena ha dejado de ser una práctica ilegal, aun cuando subsisten dudas en cuanto al alcance y límites de ese reconocimiento.⁶ Aparte de los testimonios de dirigentes, esta "liberación" de la justicia indígena se observa en las actas de resolución de conflicto, como se verá más adelante -en el apartado sobre las tendencias de la justicia indígena en el periodo post-constitucional-. Es más, cuando analice el tema de "La intensificación de la resolución de conflictos y la extensión de competencias", podrá verse que este contexto de incertidumbre jurídica es aprovechada por los pueblos indígenas, quienes a partir del reconocimiento constitucional empezaron a establecer por escrito el contenido de sus competencias jurisdiccionales y a interpretarlas ampliamente.

 

La socialización de los derechos constitucionales

Se observa que para los dirigentes y líderes indígenas la capacitación en derechos colectivos y jurisdicción indígena -tanto la suya como la de los comuneros- ha sido considerada una necesidad prioritaria a partir de 1998. En efecto, para ellos resulta imprescindible manejar la herramienta constitucional para hacer prevalecer sus derechos constitucionales y exigir su respeto por parte de las autoridades del Estado: es necesario "saber de los derechos colectivos" y conocer los "argumentos legales que se pueden usar ante los órganos regulares" (intervención del presidente de una comunidad de Otavalo).

 

Adopción del léxico constitucional

La referencia a la normatividad constitucional es omnipresente en las actas de la vida jurídica de las comunidades y organizaciones indígenas, cuyas comunidades y organizaciones han integrado el léxico constitucional a su vida jurídica y lo utilizan para fundar su competencia jurisdiccional: primero lo mencionan en sus estatutos y reglamentos internos con cierta redundancia (a); luego lo reiteran a través de las actas de resolución de conflictos (b).

a) Reglamento interno de la comunidad P. (cantón Otavalo), reformado en enero de 2005:

CONSIDERANDO
QUE, la Constitución Política del Estado reconoce a los pueblos y nacionalidades indígenas de raíces ancestrales como entidades históricas anteriores a la constitución del Estado que viven la cotidianidad social, cultural, de pensamiento y organización comunitaria.
QUE, La Constitución Política del Estado en su art. 84, numeral 1, reconoce y garantiza a los pueblos indígenas a mantener, desarrollar y fortalecer su identidad cultural y tradiciones en lo espiritual, cultural, lingüístico, social, político y económico.
QUE, Los pueblos y las comunidades indígenas en las que se desenvuelven tradicionalmente, la vida, las actividades de sus miembros; tienen formas propias de convivencia, de organización social e institucional, asentados en un espacio geográfico como es el territorio comunal que la Constitución Política del Estado en su art. 224 lo denomina Circunscripción Territorial Indígena, dentro del cual las comunidades indígenas se desenvolverán en generación y ejercicio de autoridad indígena y la administración de justicia con apego a su propio derecho consuetudinario según el art. 84 y 191 de la constitución, el Convenio 169 de la OIT y el art. 19 de la ley de Organización y Régimen de Comunas. Establece el presente Reglamento Interno para administrar a la comunidad, conforme a la constitución, las leyes y la realidad de la comunidad indígena.
Art. 1. ".. .Los Pueblos indígenas a través de una constante y permanente lucha durante la historia del Ecuador logran que sean reconocidos en la Constitución Política del Ecuador los Derechos Colectivos de los Pueblos y Nacionalidades Indígenas del Ecuador, reconociendo así la existencia en el Ecuador de poblaciones indígenas diversas es decir diferentes a los demás con su propia forma de vivir, de hablar, de ejercer su autoridad, de administrar la justicia, con costumbres diferentes".
Art. 16. de las sanciones: d) "[...] Se aplicara la Administración de Justicia Indígena conforme manda el art. 191 inciso tercero de la Constitución Política del Ecuador [...]".

Este reglamento interno reitera cómo la comunidad justifica inscribirse en el marco constitucional para ejercer sus competencias.

b) Comunidad G. (parroquia Zumbahua), 13 de enero de 2004; comunidad G. (parroquia Zumbahua), 30 de enero de 2004:⁷

[... ] con estos antecedentes la [Organización de segundo grado] con la presencia de 13 comunidades filiales también con la presencia de [la organización provincial] en uso de su facultad que existe como pueblo indígena en ejercicio de los derechos colectivos establecidos claramente en la Constitución Política del Ecuador en artículos 1,83, 84, y sus numerales del 1 al 15, particularmente por lo establecido en el art. 191 último inciso de la Constitución Política del Ecuador, observando los procedimientos del debido proceso y los mínimos jurídicos que impuso en ejercicio del uso y costumbres propios de las comunidades indígenas que les permiten proceder administrar la justicia indígena de acuerdo a "derecho consuetudinario" y resuelven lo siguiente [...].

Así, observamos que el reconocimiento constitucional se convierte en un recurso jurídico y discursivo poderoso para apoyar a los pueblos indígenas en el ejercicio de la justicia indígena.

 

ALGUNAS TENDENCIAS DE LA JUSTICIA INDÍGENA EN EL PERIODO POST-CONSTITUCIONAL

A partir de la reforma constitucional de 1998 se observan evoluciones de fondo y de forma en la administración de justicia indígena: se fortalece -se intensifica y se extiende a nuevos espacios y materias-, formaliza -el derecho indígena está formulado y redactado- y tecnifica: las autoridades indígenas empiezan a redefinir los contornos de su competencia jurisdiccional mediante la interpretación del artículo 191-4 de la Constitución, especialmente a través de los reglamentos internos y actas de resolución de conflictos de las comunidades y organizaciones. Para ello aprovechan la indefinición jurídica derivada de la falta de una ley secundaria que regule la jurisdicción indígena, así como la ausencia de jurisprudencia sobre este tema que permita delinear ciertas reglas de coordinación con la jurisdicción ordinaria. En el apartado siguiente señalo cómo esas evoluciones de la administración de justicia indígena sirven para su consolidación.

 

De los nuevos usos de la escritura

Aun cuando después de la adopción de la reforma constitucional de 1998 no se observa una ruptura radical en la relación entre la expresión oral y escrita de los pueblos indígenas -ante todo porque la escritura se integró a la vida cotidiana de las comunidades indígenas desde hace varias décadas-, sí es evidente un mayor uso de la escritura acompañado por una cierta tecnificación de las actas. Lo anterior se explica a partir del desarrollo de la función de las actas en tanto documento probatorio y de afirmación de competencia.

Es decir, la creciente importancia concedida al uso de la escritura se debe al hecho de que la existencia de fuentes escritas en el ejercicio de la justicia indígena ya no es perjudicial para las autoridades indígenas con la constitucionalización de la jurisdicción indígena, pero no únicamente: en efecto, el uso de la escritura reviste un carácter estratégico, una intención de "poner en palabras" la competencia jurisdiccional indígena.

Me parece importante presentar esos cambios en el uso de la escritura porque constituyen -como podrá verse a continuación- una herramienta para otros cambios que ocurren en la actualidad en la justicia indígena.

Así, se observa primero un creciente uso de la escritura en la vida jurídica de las comunidades y organizaciones indígenas. Por ello el presidente de una organización provincial habla de "proceso de sistematización de la justicia indígena" después de 1998 para indicar que cada caso resuelto dentro de la organización (y de sus comunidades filiales) debe transcribirse a una acta. La mayoría de los líderes y dirigentes consideran "necesario tener una prueba de lo resuelto en la comunidad" (intervención de un presidente de comunidad en Otavalo). El uso de la escritura como herramienta no se verifica únicamente en materia de resolución de conflictos, sino también en materia de reglamentación interna de la comunidad, que paulatinamente refleja las reglas jurídicas propias de la comunidad u organización, entre ellas reglamentos internos y estatutos de comunidades o de organizaciones.

La segunda característica es, en palabras de un líder de una organización indígena provincial, la "tecnificación" de las actas en el periodo post-constitucional. Por una parte se tiene la forma de las actas, que en ciertas comunidades son mecanografiadas en papel membretado de la comunidad u organización, y se componen de una armadura jurídica clara y un formato tipo: presentación de hechos, pronunciamiento de las autoridades indígenas sobre su propia competencia, sanción, cláusulas, firmas de las partes, de los testigos, de la autoridad...; en determinadas comunidades también suelen emplearse fórmulas similares en diferentes actas -como en las de la parroquia de Zumbahua, comunidad G., presentadas en un apartado anterior-. Por otra parte, en el fondo se hace patente la incorporación del léxico constitucional y el uso estratégico del "lenguaje jurídico estatal" en general, que permite a las autoridades indígenas afirmar su competencia jurisdiccional frente a las autoridades judiciales.

Así, la adopción de cierto rigor jurídico en la redacción de actas -y la misma redacción del acta- sirve a la nueva función adquirida por esos documentos durante los últimos años: es su papel probatorio para hacer respetar las decisiones de la justicia indígena por parte de las autoridades oficiales. Ya no se trata solamente de disponer de una prueba escrita para uso interno de la comunidad, sino de producir efectos fuera de ella, de dar un "uso público" a las actas. Como señalaran distintos dirigentes y líderes de organizaciones indígenas, disponer de una acta sirve "en caso de problemas legales, de respaldo frente a las autoridades [estatales]", dado que "las autoridades [estatales] siempre piden actas"; "es por culpa de las autoridades oficiales y por su falta de respeto a los acuerdos realizados en la comunidad, que nace recientemente la necesidad de redactar una acta cuando se resuelve un conflicto [...] Lo que se pide a las autoridades oficiales es el respeto de la jurisdicción".

Pero, el acta no cumple solamente un papel "defensivo" hacia una autoridad judicial que no respeta la jurisdicción indígena; también manifiesta el ejercicio efectivo de la justicia indígena y cumple un papel "activo" para afirmar la competencia de la jurisdicción indígena.

 

La afirmación de la competencia jurisdiccional de las autoridades indígenas

Desde la perspectiva de un líder parroquial del cantón de Otavalo, "el cabildo se apodera con mayor fuerza de la justicia indígena después de 1998", una tendencia que se refleja en los estatutos y reglamentos internos de las comunidades y organizaciones reformados después de 1998, mediante las cuales se formaliza la competencia jurisdiccional de las autoridades indígenas.

En el caso del siguiente reglamento interno, en el que se designan las autoridades responsables de la administración de la justicia indígena en la comunidad, el papel respectivo a cada una de ellas en la resolución de conflictos permite afirmar -de manera redundante a lo largo del texto- la competencia jurisdiccional de la comunidad.

Reglamento interno de la comunidad P. (cantón Otavalo), reformado en enero de 2005:
Art. 4. Atribuciones de la Asamblea General
g) Participar activamente cuando la comunidad lleve adelante el proceso de la administración de justicia indígena.
Art. 5. Atribuciones del Consejo de Pueblos Originarios
e) El Consejo de Pueblos Originarios es la instancia asesora y consejera dentro de la administración de justicia indígena que aplique en la comunidad conforme al derecho consuetudinario, por el incumplimiento al presente reglamento, por los miembros del Consejo de Gobierno Comunitario y moradores en general dentro del territorio comunal.
Art. 6. Atribuciones del Consejo de Gobierno Comunitario
d) Llevar adelante con sabiduría e imparcialidad los asuntos de administración de justicia indígena conjuntamente con el síndico, el Consejo de Pueblos Originarios, en caso de que algún miembro de la comunidad altere la paz y el orden interno.
Art. 7. Deberes y atribuciones del Presidente
c) Llevar adelante el proceso juzgamiento en la administración de justicia indígena, conjuntamente con el Consejo de Gobierno Comunitario y el Consejo de Pueblos Originarios.
Art. 10. Deberes y atribuciones del Síndico
a) Coordinar, cuidar, vigilar junto con el presidente el fiel cumplimiento de los derechos colectivos de los pueblos y nacionalidades indígenas, las leyes, los reglamentos y más resoluciones de la Asamblea General.
b) Asesorar e intervenir conjuntamente con el Consejo de Pueblos Originarios y el Consejo de Gobierno Comunitario, en todos los asuntos de administración de justicia indígena conforme al derecho consuetudinario, estableciendo coordinación con la [organización de segundo grado] y la [organización provincial].

Muchas organizaciones de segundo grado también vienen formalizando su papel en materia de resolución de conflictos de las comunidades filiales, introduciendo en su reglamento interno una entidad especializada en el ejercicio y promoción de la justicia indígena. Es el caso de la Unión I, en la provincia de Imbabura, donde la secretaria de Administración de Justicia está encargada a la vez de capacitar a los dirigentes comunitarios, promover el intercambio de experiencias con otras organizaciones sobre la aplicación de los derechos colectivos, y coordinar la resolución de conflictos:

Estatuto de la Unión I, cantón Otavalo) aprobado el 27 de enero de 2004.
Art. 25. Son atribuciones de la secretaria de Administración de la Justicia
a) Diseñar el plan zonal de capacitación y formación de cuadros a dirigentes de comunidades, barrios y más organizaciones; en aspectos legales.
b) Promover giras de observación y de intercambio de experiencias, encuentro de líderes sobre la aplicación de los derechos colectivos, en las diferentes provincias de población mayoritaria-mente indígena y negra.
c) Legalizar a las comunidades, barrios y organizaciones artesanales, deportivas u otras filiales a la [Unión] ante el Ministerio de Bienestar Social, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Deporte y Codenpe.
d) Coordinar la solución de conflictos internos, en los barrios, comunidades, organizaciones de la parroquia u otros que designe la Asamblea General, a través de la mediación y arbitraje.

En segundo lugar, la afirmación a priori -a través de los reglamentos internos- de la competencia jurisdiccional de las autoridades indígenas se confirma al momento de resolver conflictos internos.

En ese momento el reglamento interno se trata con cierta solemnidad y constituye una norma de referencia para la autoridad comunitaria, a la cual sirve para pronunciarse sobre su competencia a fin de resolver sobre el conflicto presentado ante ella. Por ejemplo, en la comunidad K., cantón de Saraguro, se da lectura al reglamento interno antes de pasar a la resolución de un caso, y apoyándose en tal base jurídica el presidente de la comunidad concluye sobre la competencia del cabildo para resolver un determinado conflicto: "El consejo de cabildo, como la autoridad legítima de la comunidad y amparado por el Estatuto y Reglamento vigente de la comuna, está en la obligación de mediar y solucionar problemas que susciten con los miembros de la comuna de su jurisdicción en este marco [...]" (acta del 24 de julio de 2003).

 

La intensificación de la resolución de conflictos y la extensión de competencias

En la administración de la justicia indígena del periodo post-constitucional se observan dos fenómenos sincrónicos: por una parte, debido a la intensificación de su ejercicio⁸ aumenta la cantidad de casos resueltos por la comunidad; por otra, ese mismo ejercicio se extiende a ciertos casos que anteriormente debían ser resueltos por las autoridades oficiales, lo cual significa que las autoridades indígenas tienden hoy a interpretar su competencia en materia de administración de justicia de manera amplia.

La extensión de competencias de las autoridades indígenas -que se explica también por el efecto de "liberación" de este ejercicio de la justicia derivado del reconocimiento constitucional- se observa específicamente en el nivel de la competencia material: las comunidades indígenas tienden a resolver casos más graves después de la reforma constitucional; así, junto a la resolución de litigios "comunes", las autoridades indígenas han podido tomar resoluciones en casos de carácter "excepcional", como podrían ser los casos de muerte.

Una de las técnicas usadas consiste en incluir en el reglamento interno de la comunidad una lista de conductas prohibidas y que son sancionadas por la comunidad -tal es el caso del reglamento interno de la comunidad G. (parroquia de Zumbahua), ya citado-; es decir, normar a priori como hace el derecho estatal, aun cuando una conducta no inscrita en el reglamento interno pueda ser juzgada por la comunidad.

Otra herramienta para establecer la normatividad consiste en aprovechar la presencia de un conflicto de materia específica en determinada comunidad para que las autoridades indígenas se reconozcan competentes para juzgar ese caso concreto, y entonces establecer reglas generales para casos similares que puedan presentarse a futuro. El acta de resolución de conflicto puede comportar en tal caso una cláusula en la que se contemplen las sanciones aplicables a cualquier individuo de la comunidad que cometa la misma falta.

Por ejemplo, en relación con el caso de un problema intrafamiliar resuelto el 21 de agosto de 2003, en la asamblea general de la comunidad C. (parroquia Toacazo), ambas partes son consideradas culpables y castigadas con un baño, una multa de 20 dólares por cada una y dos fuetazos. La sanción parece ejemplar porque consigna el cometido que se busca: "para que no ocurran estos casos [...]". En segundo lugar, para la próxima vez que ocurra ese tipo de situación en el acta se fija una multa de 500 dólares, quince días de prisión y un baño con ortiga.

Por otra parte, en consecuencia con la interpretación extendida de sus competencias jurisdiccionales, las autoridades indígenas tienden a dejar a la justicia ordinaria una competencia residual para los litigios en que esté implicado algún individuo de la comunidad.

En ciertos reglamentos internos se afirma que la justicia indígena prevalece sobre la justicia ordinaria, y se establece la obligatoriedad del foro comunitario. Es el caso de la comunidad K. del cantón de Saraguro, pues en el artículo 57 de su reglamento interno se instaura el principio de agotar las vías internas de resolución de conflictos antes de acudir a las autoridades judiciales: "ningún comunero podrá presentar pleito, ni reclamo judicial alguno en contra de la comuna, ni de su cabildo, sin antes haber presentado su demanda o queja ante el Cabildo y la Asamblea General; sólo cuando estos dos organismos hubieran denegado sin causa justificada la queja, demanda o reclamación, el comunero podrá acudir ante las autoridades judiciales".

Hacer respetar la jurisdicción indígena frente a las autoridades oficiales resulta a veces conflictivo, pues los individuos de la comunidad siguen haciendo uso del forum shopping; es decir, el recurso estratégico de acudir a varios repertorios de normas legales y foros en función de las ventajas que pueda proporcionar cada uno de ellos. Esa situación genera discrepancias internas, y por ello los dirigentes han empezado a tomar medidas en contra de los miembros de la comunidad que transgreden la jurisdicción indígena y deciden acudir a la autoridad judicial.

A continuación se cita un caso resuelto en la comunidad K. los días 21 y 22 de julio de 2003. En este caso el cabildo reconoce su competencia para resolver el problema -injurias- mientras la comunera injuriada haya acudido a las autoridades judiciales, en vez de acudir a la autoridad comunal. Establece su competencia con base en el reglamento interno de la comunidad (art. 57 y art.11, inc.f) donde se mencionan las atribuciones del Consejo de Cabildo, entre ellas la de "Conocer, estudiar y resolver sobre toda queja y reclamo que se presente en relación con los asuntos de la comuna, buscando mantener siempre la armonía entre los comuneros". A continuación se transcriben partes importantes del acta:

Comunidad K., acta del 21 de julio de 2003
El consejo de Cabildo se reúne para resolver el caso. Los hechos son los siguientes: la presidenta de una asociación de la comunidad acusa a otra compañera haber robado durante una reunión de la asociación 75 dólares, y ésta ha acudido al juzgado por calumnias.
Lo que se debate no es el fondo del caso sino el tema de la violación de la competencia jurisdiccional de la comunidad para resolver el caso. Se lee el reglamento interno y se procede a debatir de las ventajas comparativas de la justicia ordinaria e indígena y sobre la competencia jurisdiccional de la comunidad:
El presidente del cabildo menciona que conoce el trámite de la justicia ordinaria y el de la justicia indígena, y que el caso se puede arreglar por la comunidad. Un miembro del cabildo se dice favorable a un arreglo interno del caso: "Somos seres humanos lo suficientemente capaces para solucionar estos problemas, valorando a nuestras autoridades, y nosotros mismos, los abogados sirven sólo para sacar dinero".
La presidenta de la asociación [acusada de calumnias] pide que se arregle el caso por la comunidad: "Pido que aquí mismo se solucione, como humanos siempre hermanos, pero si estamos en condiciones de solucionar mediante el diálogo, sin estar regalando dinero por trámites judiciales a los Abogados [...]".
Otro dirigente considera que la acción judicial ha violado el reglamento interno y debe ser sancionada: "la compañera Delfina no ha respectado el reglamento de la comuna y ha saltado las instancias de la comunidad acudiendo al proceso judicial y esto merece sanción".
Se logra un acuerdo: la responsable de las calumnias acepta pagar los gastos judiciales. Las partes aceptan firmar un acta. Se decide también que el presidente de la brigada acompañara las partes al tribunal para pedir que se cierre del proceso.
22 de julio de 2003, acta transaccional [... ] las autoridades del Consejo de cabildo, con base en las atribuciones que la confiere el Reglamento vigente de la comuna que en su artículo 11 literal f. [...] y su artículo 57 del mismo reglamento [...]. Se logró transar este problema judicial bajo las siguientes cláusulas:
PRIMERA: la demandada reconoce el error cometido en contra de la señora D., pide disculpas y se dispone a solucionar el problema y a pagar los 167 dólares por costos procesales que la demandante reclama
SEGUNDA: la demandante por su parte también reconoce el error cometido al infringir el reglamento de la comuna, art. 57, y se dispone a solucionar definitivamente el problema, dejando sin efecto el trámite judicial planteada en contra de la Señora C. TERCERA: las dos litigantes se comprometen en presencia del Consejo del Cabildo a disculparse y a no guardar ningún rencor ni tomar represalias en contra de sus familiares en lo futuro [...].
CUARTA: el Consejo de Cabildo y la Brigada de Seguridad Social, por su parte, se comprometen a hacer cumplir lo acordado por las partes que constan en la presente acta transaccional y se mantendrá vigilante en todo lo que puede suceder en lo futuro, y de no ser así se procederá a sancionar a cualquiera de las partes que incumplieren de conformidad al Estatuto y Reglamento de la comuna.
Además se compromete hacer conocer la presente acta transaccional ante el Juzgado de lo Penal de Saraguro, pidiendo se proceda archivar el respectivo proceso judicial [...].

Se considera que la eventual resolución de conflictos internos fuera de la comunidad debe decidirse en coordinación con los dirigentes: el comunero debe dirigirse en primer lugar a sus dirigentes para tratar de resolver el conflicto, y solamente en caso de no existir un arreglo interno podrá acudir a las autoridades oficiales. Por ejemplo, en la comunidad CG. (parroquia de Toacazo) un comunero se dirige al presidente de la comunidad en una carta del 22 de abril de 2004, para pedirle constatar los daños realizados por los animales del vecino en sus siembras y resolver inmediatamente el caso. De lo contrario, el comunero amenaza con acudir a la autoridad oficial; la carta dice: "en caso contrario lo acercaremos ante las autoridades competentes es decir a los casos legales".

Algunas autoridades ya han interpuesto reclamo de competencia cuando consideraban que su competencia jurisdiccional no había sido respetada por los comuneros o por las autoridades oficiales.⁹ Pero así como las autoridades definen su propia competencia jurisdiccional, también le ponen límites, pero en casos cada vez más reducidos; por ejemplo, ciertas comunidades transmiten los casos de reincidencia a las autoridades oficiales,¹⁰ y también cuando no se respetan los acuerdos concluidos en la comunidad.¹¹

En fin, también inauguran nuevos espacios de solución de conflictos debido al empeño que ponen en este tema las organizaciones de segundo y tercer grado:¹² éstas acostumbran intervenir a solicitud de las comunidades en la resolución de conflictos, como apoyo técnico-jurídico o en calidad de testigo, a fin de dar mayor fuerza a lo decidido. Así, casos graves pueden arreglarse a escala parroquial, con apoyo de la organización de segundo grado, o pidiendo apoyo de la organización provincial.

 

Formulación y conceptualización del derecho indígena

Si bien la justicia indígena se consolida gracias a su nueva legitimidad constitucional, su ejercicio se lleva a cabo recurriendo al "orden jurídico comunitario".

En ese sentido es que presento tres variedades de una cierta formulación del derecho indígena, donde su contenido se "revela" a través de los reglamentos internos reformados de las comunidades y organizaciones: principios, normas sustanciales y procesales, tipificación de las faltas y sanciones correspondientes (algunos reglamentos internos también introducen la noción de "grado" en las faltas y sanciones). Así, el Estatuto de la Federación K. (provincia de Imbabura) incorpora reglas procesales; enumera siete etapas en la resolución de conflictos dentro de la organización:

Art. 26. "Procedimiento:
a) Presentación de la queja o denuncia a la autoridad respectiva, presidente u otro miembro de Consejo de Gobierno.
b) Citación verbal o escrito al denunciado.
c) Audiencia, autoridades del Consejo de Gobierno y de acuerdo a la gravedad de la infracción o falta en una asamblea.
d) La defensa y las pruebas lo realizan en esta misma instancia.
e) Resolución.
f) Sanción se aplica de acuerdo a la gravedad de la infracción".

Por otra parte, en el Reglamento interno de la comunidad C. (parroquia Zumbahua), reformado en 2003, se enumeran de manera muy concreta las conductas prohibidas en la comunidad y las sanciones que corresponden, como puede verse en los siguientes ejemplos:

Art. 59. Robos, peleas, maltrato físico a la mujer, violaciones, asaltos, chismes, adulterio se castigan con 4 días y 3 noches de cárcel, 3 a 5 latigazos y multa entre 50 y 100 dólares.
Art. 60. Robos, violaciones, asaltos, maltrato físico se castigan con agua, ortiga y piedra.
Art. 62 y 63. Portar armas blancas sin permiso de defensa civil da lugar a un castigo fuerte decidido en Asamblea General, a multa 100 a 200 dólares, cárcel de 3 noches y 4 días; además que la arma esté quitada por la Asamblea General.
Art. 68. Los que practican brujería, si causa enfermedad, perjuicio o muerte serán sancionados, castigados y multados de acuerdo a la gravedad del caso por la asamblea.
Art. 73 y 74. En caso de mordedura de animal, el demandado paga 50% de gastos si presenta certificado de vacunación, en caso contrario el 100%.

A su vez, en el Estatuto de la Federación K. (provincia de Imbabura) se establece la regla de proporcionalidad de las sanciones:

Art. 27. De las sanciones: las autoridades indígenas de la [organización] aplicarán las sanciones de acuerdo a sus propias normas, respetando los derechos humanos individuales y colectivos: de acuerdo a la realidad de cada pueblo.
Amonestación y renuncia a sus funciones. Se lo aplica a las personas que hayan cometido faltas leves.
Moral. El juicio público, la suspensión de sus funciones y derechos como miembro; la expulsión y retiro definitivo de sus funciones y derechos como miembros de manera indefinida; si demuestra rehabilitación será reintegrado.
Físico. Consejos y baño con ortiga; limpia de energías negativas;
Económico. Pago por daños y perjuicios, de acuerdo a la infracción.
Art. 28. La sanción moral, físico y económico serán aplicadas a las personas que hayan cometido una infracción o faltas graves; y de acuerdo a la falta dichas personas no podrá asumir ninguna función o cargo de gobierno, comunal, parroquial, cantonal, provincial o nacional.

Este "sustrato jurídico comunitario" se convierte en una base importante para la resolución de conflictos, dado que en muchas de las actas de solución de conflictos se menciona dicha referencia al reglamento interno como ley de aplicación: "la directiva del cabildo le juzgará de acuerdo al reglamento interno de la comunidad" (comunidad G., parroquia de Zumbahua, acta del 12 de agosto de 1999); "(el autor) será sancionado de acuerdo al reglamento interno de la comuna (acta del 26 de julio de 1999); "el autor será sancionado de acuerdo a los artículos de la comunidad" (acta del 31 de mayo de 2002).

La referencia a un verdadero "orden jurídico comunitario" se realiza también mediante el uso de una terminología específica para designar "lo propio", "lo indígena" en las actas de resolución de conflictos. Por ejemplo, se habla de "hacer la ley indígena", "ley de la comunidad", "aplicar castigos auténticos de la comunidad", "costumbres ancestrales", "costumbres propias del orden comunitario", "justicia de los pueblos indígenas", "realizar la justicia indígena"; el término "jurisdicción" adquiere cada vez un mayor uso.¹³

Consideramos que este uso de una terminología específica no es anodino; forma parte de las manifestaciones del apoderamiento de la jurisdicción indígena; porque detrás de las palabras, se están configurando conceptos. Como dice un presidente de comunidad, lo que le falta hoy en día al movimiento indígena es "escribir, redactar, justificar, conceptualizar" el derecho indígena.

El nuevo marco constitucional en el que se desenvuelve el ejercicio de la justicia indígena origina por parte de las autoridades comunitarias una interpretación sobre la repartición de competencias entre jurisdicción indígena y jurisdicción estatal, así como la formulación escrita de reglas que rigen la comunidad, pues en muchos casos se trataba de principios o lineamientos implícitos.

 

NUEVAS DINÁMICAS, CONSOLIDACIÓN, RECONSTRUCCIÓN

Como ya se ha visto, el reconocimiento constitucional de la jurisdicción indígena genera nuevas dinámicas en la administración de justicia indígena en Ecuador, que tienden hacia la consolidación del orden jurídico comunitario. También se dijo que la justicia indígena se libera gracias a su nueva legitimidad constitucional; sin embargo, más allá de un ejercicio sin restricción de la justicia indígena, la Constitución parece impulsar una revitalización de aquélla.

También fue posible constatar que la aplicación de la justicia indígena no siempre resulta evidente, además de que no se realiza de manera automática ni para los dirigentes -que reconocen a veces su relativa inexperiencia para resolver conflictos, como en el caso de varios presidentes de comunidades de Otavalo-, ni para los comuneros -que no siempre reconocen la competencia de las autoridades comunitarias y acuden a ellas para resolver un problema-, razón por la cual en ciertas comunidades se introdujo el principio de obligatoriedad de la jurisdicción comunitaria, como en el caso de las tres actas citadas del cantón de Saraguro.

Por otro lado, existe un cambio sustancial del discurso de las comunidades en defensa de la justicia indígena: la defensa "de lo propio" se superpone al antiguo discurso de la necesidad de paliar las carencias del sistema judicial estatal -considerado discriminatorio, lento, caro-, e incluso lo suplanta. Si estas fallas son reales, el cambio discursivo corresponde también a una toma de conciencia identitaria: la distinción entre "lo propio" y "lo ajeno" se hace más clara, y el reconocimiento constitucional se vuelve una oportunidad para realizar una introspección comunitaria. Esto se observa en particular con las capacitaciones realizadas después de la reforma constitucional, que no solamente buscaban difundir los derechos colectivos y la jurisdicción indígena, sino re-pensar y valorar lo propio: en efecto, frente a la ineficacia del sistema judicial estatal, las comunidades frecuentemente se vieron en la necesidad de resolver por sí mismas los problemas que ocurrían en el espacio comunitario.

La educación de los comuneros se ha puesto en el centro del dispositivo de fortalecimiento de la jurisdicción indígena, y en ese sentido ha sido considerada por diversos líderes comunitarios del cantón de Otavalo como "arma para fortalecer el derecho indígena" y un "elemento motor para el fortalecimiento organizacional en el seno del movimiento indígena"; la capacitación debe permitir a los comuneros "valorar lo propio, lo indígena", "relevar la autoestima". En otras palabras, debe permitir una mayor cohesión comunitaria y representar una herramienta para la consolidación interna de la comunidad.

Algunos líderes hablan hasta del "deber" -en vez del derecho- de ejercer la jurisdicción comunitaria, como si la Constitución no sólo confiriese nuevas posibilidades de preservar la identidad indígena, sino como si la apropiación de esos derechos constitucionales representara una obligación moral de defender lo propio.

En realidad todo ello representa un proceso de "reconstrucción y reconstitución de los Pueblos de la Nacionalidad kichwa", en el que dos preguntas esenciales: "¿quiénes somos, qué queremos? guían el camino hacia el apoderamiento" y consolidación de los pueblos indígenas (Yuquilema, 2003).

 

CONCLUSIÓN

Con este trabajo quise poner de relieve lo que entiendo como mutaciones de la justicia indígena relacionadas con el reconocimiento constitucional de la jurisdicción de esas comunidades; sin embargo, este enfoque es sólo el primer aspecto de una temática con múltiples facetas.

A modo de conclusión, quiero llamar la atención sobre tres temas que permitirían enriquecer la lectura de las mutaciones de la justicia indígena descritas en este trabajo: primero, preguntarse sobre los riesgos que conlleva un ejercicio sin restricciones en el marco jurídico de la justicia indígena, así como señalar la existencia de los abusos ocurridos en Ecuador después de la reforma constitucional en nombre de la justicia indígena; segundo, enfatizar la relativa confusión que se generó alrededor del tema, y analizar la mediatización de la justicia comunitaria por parte de los pueblos indígenas como herramienta para afirmar su competencia jurisdiccional; y tercero, llamar la atención del Estado y de los ciudadanos ecuatorianos hacia el hecho de que no pueden comprenderse los procesos de consolidación de la justicia indígena mientras no se analice su relación con una consolidación global de la comunidad y del espacio territorial comunitario.¹⁴

 

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Notas

* El trabajo de campo en el cantón de Otavalo se realizó con la colaboración de la Federación de los Pueblos Kichwa de la Sierra Norte del Ecuador (CHIJALLTA FICI); en Zumbahua, Toacazo y Saraguro, el trabajo de campo era parte del proyecto "Administración de Justicia Indígena en los Andes", realizado por el Centro de Derecho y Sociedad (Cides), que me permitió asociarme a sus investigaciones. Agradezco a estas dos instituciones por brindarme su confianza y apoyo, y abrirme nuevos campos de reflexión; también agradezco al Departamento de Antropología Jurídica de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), por su ayuda en la maduración de mi trabajo. Sin embargo, las opiniones presentadas en este artículo son responsabilidad de su autor.

¹ Constitución Política del Ecuador (CPE), Título III. De los derechos, garantías y deberes, capítulo 5. De los derechos colectivos, Sección Primera. De los pueblos indígenas y negros o afroecuatorianos, art. 83 y 84.

² La CPE de 1998 reconoce la jurisdicción indígena en esos términos: Art.191-4: "Las autoridades de los pueblos indígenas ejercerán funciones de justicia, aplicando normas y procedimientos propios para la solución de conflictos internos de conformidad con sus costumbres o derecho consuetudinario, siempre que no sean contrarios a la Constitución y las leyes. La ley hará compatibles aquellas funciones con las del sistema judicial nacional".

³ En este artículo preferimos usar el término de "justicia indígena" -que otros como justicia consuetudinaria, ancestral o comunitaria- para designar el ejercicio por los pueblos indígenas de su justicia propia, dado que es la terminología empleada mayoritariamente por los mismos pueblos indígenas de Ecuador. De igual forma, nos referimos al conjunto de normas que rigen la comunidad indígena con el término "derecho indígena". Usamos el término "jurisdicción indígena" para referirnos a la competencia jurisdiccional reconocida por el derecho estatal a las autoridades indígenas, mientras el término "justicia indígena" corresponde a la auto-definición dada por los pueblos indígenas a su propio sistema de justicia.

⁴ El tema de la definición de criterios la compatibilización entre jurisdicción ordinaria y jurisdicción indígena toma una importancia especial en Ecuador, debido al requisito que introduce la Constitución para que se ejerza la jurisdicción indígena: la promulgación de una ley que haga "compatibles" las funciones de administración de justicia indígena con las del sistema judicial estatal (CPE, Art.191-4).

⁵ Si bien la misma Constitución hace referencia a la necesidad de una ley de compatibilización para que se ejerza la jurisdicción indígena, el principio de aplicación directa e inmediata de la Constitución debe prevalecer: "Los derechos y garantías determinados en esta Constitución y en los instrumentos internacionales vigentes, serán directa e inmediatamente aplicables por y ante cualquier juez, tribunal o autoridad" (CPE, Art. 18, inc. 1). "No podrá alegarse falta de ley para justificar la violación o desconocimiento de los derechos establecidos en esta Constitución, para desechar la acción por esos hechos, o para negar el reconocimiento de tales derechos" (CPE, Art. 18, inc. 3). Sin embargo, hoy en día las autoridades judiciales siguen negando la aplicación del Art. 191-4 de la CPE mientras no se dicte la ley de compatibilidad.

⁶ En efecto, basta con recordar la ambigua redacción del Art. 191-4 de la Constitución y la ausencia de una posición clara por parte de las instituciones estatales sobre este punto.

⁷ En los dos documentos citados el subrayado es de la autora, y tiene por objetivo evidenciar la redundancia con la que se hace alusión al texto constitucional. En ambas actas se resuelve en relación con dos casos de muerte en circunstancias similares; el extracto de decisión presentado se repite en las dos actas en los mismos términos.

⁸ Como ya se ha dicho, en ciertas zonas del país no se trata solamente de una intensificación del ejercicio de la justicia indígena, sino de un giro sustancial de la situación: se pasa de una dependencia fuerte hacia las autoridades oficiales, tanto judiciales como parroquiales, a la autonomía de las comunidades y organizaciones indígenas en la gestión de los conflictos internos.

⁹ Así, a propósito de un conflicto de índole familiar, la comunidad P. (parroquia Toacazo) pide a la Tenencia Política que se respete su competencia para resolver el caso, a través de un "Oficio de la comunidad P. a la Tenencia Política", en el que solicita quede sin efecto el acuerdo firmado ante la Tenencia Política sin consultar a las autoridades comunitarias.

¹⁰ La reincidencia se evoca generalmente al final del acta: Comunidad de C.C. (parroquia de Toacazo), acta del 13 de agosto de 2003: "en caso de volver a cometerse esos errores, serán sancionados con mayor fuerza y más actos de ley".

¹¹ En un caso relativo al cuidado de un niño por sus padres, la comunidad W. (parroquia de Toacazo) resuelve que "en otras ocasiones, si se presenta el problema se llegará al tribunal".

¹² Las organizaciones de segundo y tercer grado han integrado en sus estatutos la función de administrar justicia: en el Estatuto de la Unión Q. (cantón de Otavalo), del 24 de septiembre de 2001, en el Art. 24, f) se prevé que los dirigentes de la organización deben "ayudar a la solución de conflictos internos de las comunidades filiales [de la Unión] y los que designe la Asamblea General"; en el estatuto de la Unión I. (cantón de Otavalo) se menciona que "las autoridades indígenas de la [organización] administraran justicia aplicando sus normas, sus costumbres, sus procedimientos o derecho consuetudinario; dentro de su jurisdicción".

¹³ Así sucede, por ejemplo, en un acta del 25 de febrero de 2004 de la comunidad C.C. (parroquia Toacazo) para referirse al espacio territorial de la comunidad. En un caso de chismes que provocó la muerte de un comunero, la Asamblea General sanciona con la expulsión de la comunidad del responsable de los chismes y de su familia. En el acta se menciona que "esta familia desde este día fue destituida totalmente de la comunidad y no podrá llevar nada de cosas y dando el terreno por estar en la jurisdicción de C.C.".

En el Estatuto de la Federación K también se utiliza el término de jurisdicción: Art.29. "Las autoridades de las comunidades OSG y pueblos administran justicia de acuerdo a su jurisdicción y competencia".

¹⁴ En el Art. 224 de la Constitución Política de Ecuador se reconoce la existencia de circunscripciones territoriales indígenas: "El territorio del Ecuador es indivisible. Para la administración del Estado y la representación política existirán provincias, cantones y parroquias. Habrá circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas que serán establecidas por la ley".