Artículos

 

Movilizaciones étnicas y oportunidades políticas en América Latina

 

Ethnic Mobilizations and Political Opportunities in Latin America

 

Águeda Gómez Suárez*

 

* Facultad de Ciencias de la Educación, Universidad de Vigo, España.

 

Texto recibido el 18 de septiembre de 2001
Aprobado el 14 de mayo de 2002.

 

Resumen

Este artículo analiza la estructura de oportunidad política que ha posibilitado y favorecido la construcción de las movilizaciones políticas indígenas en América Latina en las dos últimas décadas. Se plantea si dichas movilizaciones han sido resultado únicamente de una especie de emanación de los "usos y costumbres" tradicionales de las comunidades, o bien, si se deben a otra serie de variables contextúales que han favorecido que estas solicitudes políticas fueran diseñadas en este momento histórico concreto.

Para ello, se estudia el contexto histórico de estas movilizaciones indígenas, construidas en las dos últimas décadas, mediante la aplicación metodológica del modelo teórico de la "estructura de oportunidad política". Se consideran varios indicadores apuntados por los teóricos de este modelo, como son el grado de apertura relativa del sistema político internacional institucionalizado, el nivel de inestabilidad de las alianzas entre las élites, la presencia o ausencia de aliados de los movimientos indígenas en el poder, la capacidad del Estado para la represión y la propensión estatal hacia la implantación de políticas públicas. Finalmente, se analiza la "estructura de oportunidad ideológica" existente en la construcción y legitimación de los discursos indigenistas.

Palabras clave: movimientos indígenas, sistema político, ideología, legislación.

 

Abstract

This article analyzes the structure of political opportunity that has allowed for and favored the construction of indigenous political mobilizations in Latin America over the past two decades. It explores whether these mobilizations have simply had their origin in the traditional "uses and customs" of the communities, or whether they are the result of a different series of contextual variables that have favored the design of these political claims in this concrete historical moment.

In order to do this, the historical context of these indigenous mobilizations, built over the past two decades, is studied through the methodological application of the "structure of political opportunity" theoretical model. Various indicators are taken into account, designated by theoreticians of this model, such as the degree of relative aperture of the institutionalized international political system, the level of instability of alliances among the elites, the presence or absence of allies of the indigenous movements that are in power, the capacity of the State for repression and the state's tendency towards the implementation of public policies. Finally, it analyzes the "structure of ideological opportunity" that exists in the construction and legitimation of indigenist discourses.

Key words: indigenous movements, political system, ideology, legislation.

 

EXPRESIONES POLÍTICAS INDÍGENAS EN AMÉRICA LATINA

En las últimas décadas se asiste a la irrupción de los movimientos indígenas como actores sociales y políticos del contexto latinoamericano, hoy sujetos activos del cambio histórico.

La emergencia de los movimientos indígenas como "nuevos"¹ sujetos políticos en los escenarios vigentes ha generado importantes avances normativos en el reconocimiento de los derechos indígenas en los terrenos nacional e internacional. En los países de América Latina estos movimientos sociales han dejado de ser actores marginales de sus escenarios nacionales para convertirse en agentes protagonistas de la sociedad civil.²

El movimiento indígena zapatista de México, el alzamiento indígena en Ecuador —que precipitó la dimisión del presidente del país—, las nuevas tendencias electorales en Perú, las manifestaciones indígenas en Brasil contra la celebración del "descubrimiento" del país, las movilizaciones populares en Bolivia que provocaron la llegada al poder en 1993 del líder indígena Víctor Hugo Cárdenas y la actual ascensión política del líder indígena quechua Evo Morales demuestran que la participación ciudadana de la población indígena se está intensificando.

Grupos indígenas relativamente pequeños, cuando no insignificantes, suscitan de modo inesperado notables y persistentes movimientos reivindicativos que logran modificar la historia de una región. Las causas que han inducido a los movimientos indígenas a optar por coordinar sus acciones colectivas no están vinculadas a la regia y tenaz identidad que comparten sus habitantes —derivado "natural" de las esencias culturales de este pueblo—, sino a otra serie de factores externos e internos, objetivos y subjetivos, que han favorecido la construcción política consciente de este movimiento (Stavenhagen, 1996: 93; Gurr, 1995: 4).

 

¿POR QUÉ NOS MOVILIZAMOS COLECTIVAMENTE?

Las perspectivas teóricas que han intentado explicar el fenómeno de las movilizaciones colectivas de marcado carácter étnico han abarcado multiplicidad de factores: unas privilegian las posiciones "primordialistas" para justificar la "acción colectiva", pero otras destacan el carácter sociobiológico o los aspectos culturales o normativos. En cambio, teorías como la estructuralista consideran que los conflictos étnicos son resultado de la posición subordinada de los grupos indígenas dentro de las estructuras socioeconómicas y políticas. Otros teóricos resaltan los problemas heredados de la historia vivida por esos pueblos, la extensión de las desventajas colectivas (económicas, culturales y políticas), la fuerza de su identidad comunitaria, los apoyos externos, los procesos globales que promueven las injusticias, la expansión del Estado y el desarrollo del sistema económico global (Gurr, 1995:127-132).

La mayoría de las investigaciones realizadas en la década de los setenta y mediados de los ochenta en torno a los movimientos sociales se basan en enfoques de inspiración racionalista que utilizan la categoría de "recursos para la movilización" como concepto fundamental (Ibarra, 2000). Los teóricos de esta escuela —entre los que destacan Olson, Tilly, McCarthy, McAdam, Gamson y Tarrow— rechazan el énfasis dado a los sentimientos de agravio, el uso de categorías psicológicas y el carácter de ruptura de la teoría del comportamiento colectivo (Cohen, 1988: 674; Ibarra y Tejerina, 1998: 89).

El paradigma de la movilización de recursos reconoce que las acciones de estos movimientos son respuestas racionales, esto es, contestaciones que se adaptan a los costos y beneficios de sus diferentes líneas de acción. Estiman que el éxito de los movimientos se determina en gran parte por los factores estratégicos, las formas de organización y los procesos políticos en los que se insertan. Recientemente la investigación de los movimientos sociales ha desarrollado en detalle estos postulados, impulsada por el enfoque del proceso político que utiliza como categoría central el concepto de estructura de oportunidad política (EOP). Este concepto fue empleado por primera vez por Peter Eisinger³ en 1973, para observar la variación en la "conducta de disturbio" en 43 ciudades americanas. He aquí sus comentarios: "... la incidencia de la protesta está relacionada con la naturaleza de la estructura de oportunidad política de la ciudad", que definió como "el grado en el que es probable que los grupos sean capaces de acceder al poder y manipular el sistema político" (Ibarra y Tejerina, 1998: 89).

En la actualidad este concepto resulta ambiguo y esquivo. Brockett, Kriesi, Rucht y Tarrow (McAdam, McCarthy y Zald, 1999) registran cuatro variables que lo conforman: grado de apertura relativa del sistema político institucionalizado; inestabilidad de ese grupo amplio de alineaciones de la élite que típicamente subyace a la política; presencia o ausencia de aliados entre las élites; capacidad y propensión del Estado a la represión y capacidad estatal de implementar políticas.

MacAdam, McCarthy y Zald (1999) consideran que el ámbito contextual internacional debe tomarse en cuenta en la constitución de la estructura de oportunidad política y que además debe ser analizado siguiendo las cuatro variables enunciadas. En lo que respecta a los movimientos indígenas este análisis resulta muy operativo, ya que el grado de apertura, la incidencia, las políticas y las alianzas de otros agentes de intervención (organismos intergubernamentales, transnacionales, agencias de cooperación gubernamental y organizaciones no gubernamentales) funcionan como verdaderas élites políticas frente a la acción colectiva indígena.

Este análisis ha proseguido la línea abierta por Doug McAdam, McCarthy y Zald (1999: 62-64) cuando estudian la relación entre la oportunidad política y el contexto internacional y subrayan la importancia de las tendencias y sucesos mundiales a la hora de fijar alineaciones intestinas dentro de cada país. Este trabajo no pretende abordar todas las variables que inciden en la consolidación de los movimientos políticos indígenas como nuevos sujetos políticos —enumerados como factores recogidos de múltiples teorías en torno a la acción colectiva—, sino únicamente analizar un elemento, necesario pero no suficiente, para impulsar las movilizaciones étnicas contemporáneas: el contexto político internacional.

 

OPORTUNIDAD POLÍTICA DEL MOVIMIENTO INDÍGENA LATINOAMERICANO

Resulta una tarea llena de riesgos y dificultades delimitar la estructura de oportunidad política internacional que ha rodeado a los movimientos indígenas de las dos últimas décadas en América Latina. Son varios los ámbitos de transformación histórica que han determinado el desarrollo y construcción de estos nuevos movimientos sociales o viejos movimientos en nuevos contextos históricos. No es sólo este factor contextual el que facilita la comprensión total del fenómeno que nos ocupa (Gómez, 2001). Habrá que acudir a otra serie de análisis para completar el estudio del proceso de construcción de las movilizaciones indígenas en las últimas décadas, pero el modesto objetivo del presente texto es analizar únicamente esta variable.

El análisis del contexto político contemporáneo que ha rodeado la construcción de los modernos movimientos indígenas se llevará a cabo a partir de una valoración de las variables antes citadas, a las que se agregará una más: el contexto del sistema ideológico dominante, que pretende apuntalar el análisis en torno al grado más o menos favorable de la EOP de los movimientos indígenas.

La primera variable se refiere al grado de apertura del sistema político institucionalizado, muy vinculado a la constitución de ese marco legislativo internacional protector de los derechos indígenas y de las reformas constitucionales realizadas por cada uno de los países latinoamericanos.

El segundo aspecto se dirige a estudiar la estabilidad e inestabilidad de las afianzas entre élites. En este caso entre los gobiernos nacionales y los nuevos actores políticos internacionales.

La presencia o ausencia de abados entre las élites será medida a partir del análisis de la emergencia de nuevos actores políticos en el panorama internacional: el llamado tercer sector, las agencias gubernamentales de cooperación para el desarrollo y los organismos internacionales.

También, la propensión del Estado a la represión y la capacidad estatal para implementar políticas se relacionará con los procesos de democratización que se han sucedido en América Latina en las dos últimas décadas.

Por último —last but not least—, todos estos factores se complementarán con el indicador que se ha sugerido: el análisis del sistema ideológico internacional dominante.

 

Grado de apertura política del sistema internacional

El marco legislativo internacional que construyen los organismos internacionales gubernamentales a lo largo de las últimas décadas favorece paulatinamente un contexto propicio a la recepción de las demandas de las movilizaciones indígenas, mismas que facilitan en cierto sentido la constitución de este marco normativo nacional e internacional, fruto de un complejo sistema de demandas de la sociedad civil y voluntades de las élites institucionales.

Las primeras leyes internacionales sobre derechos indígenas se remontan a los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, cuando se genera una fuerte sensibilización por los derechos humanos y un gran interés en el establecimiento de acuerdos tangibles para evitar otro genocidio similar al ocurrido durante esa contienda.

Las leyes internacionales que amparan los derechos de los pueblos indígenas tienen su antecedente en la Declaración universal de los derechos humanos, adoptada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 10 de diciembre de 1948.⁴ En esos años el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas constituye la Comisión de Derechos Humanos (1946) y poco después (1947) la Subcomisión de Prevención de Discriminación y Protección de las Minorías.

En 1948 se realizó en Bogotá la IX Confederación Internacional Americana, en donde se redactó un nuevo documento denominado Declaración americana de los derechos y deberes del hombre. Ese mismo año la Organización de Estados Americanos estableció la Carta internacional americana de garantías sociales destinada a los países "... donde exista el problema de la población aborigen". Y en 1967, en la ciudad de Buenos Aires, se aprobó la Convención americana sobre los derechos humanos.

Algunos años después de la adopción de la Declaración universal, las Naciones Unidas se propusieron codificar y elaborar los derechos allí enunciados mediante la adopción de dos pactos: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que fueron adoptados en 1966 por la Asamblea General de la ONU, aunque tardarían diez años en recoger el número de ratificaciones necesarias para su entrada en vigor. Estos dos pactos constituyeron verdaderas leyes internacionales que obligaban jurídicamente a todos los estados que los ratificaron y cuando menos moralmente a aquellos miembros de la ONU que no los ratificaron.⁵

En las décadas de los sesenta y setenta los derechos indígenas en sí mismos requirieron de una atención única. La Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial fue adoptada por la Asamblea General en 1965 y entró en vigor en 1969. También el Fondo de Contribuciones Voluntarias para las Poblaciones Indígenas de las Naciones Unidas fue establecido por la Asamblea General del 13 de diciembre de 1985 con el objetivo de proporcionar asistencia financiera a los representantes de las comunidades y organizaciones indígenas que deseen participar en las deliberaciones del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas. En 1983 el Fondo elaboró el Estudio del problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas y en 1985 presentó una propuesta para la realización de la Declaración universal sobre derechos de los pueblos indígenas. Ese año se constituyó el Comité de Derechos Humanos de la ONU en virtud del artículo 28 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos.

Fue a finales de los años ochenta cuando se diseñó el documento más completo de defensa de los derechos indígenas. En 1989 la Organización Internacional del Trabajo (OIT) revisó el artículo 107 sobre "Poblaciones Indígenas y Tribales" del año 1957 e introdujo el Convenio 169,⁶ el denominado Convenio sobre los pueblos indígenas y tribales (Sánchez, 1999). Este documento fue aprobado por la Conferencia General de la OIT en ese mismo año y ratificado por un número considerable de países, siendo el primer instrumento internacional que explícitamente descartó el enfoque integracionista que ha dado sustento a las políticas de los gobiernos durante decenios.

Después de todas estas iniciativas de la ONU, otros organismos internacionales comienzan a generar iniciativas en este sentido. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos fue creada por la Organización de los Estados Americanos (OEA) en 1954 para la protección de los derechos humanos en el marco de la Convención Americana. En estos años se ha ocupado ocasionalmente de los derechos de los pueblos indígenas.

La Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado de 1992 creó el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, germen de la creación de un futuro instrumento jurídico interamericano sobre derechos indígenas.

La celebración del "Año Internacional de los Pueblos Indígenas" (1993) de las Naciones Unidas y la Década Internacional de los Pueblos Indígenas de la ONU (1995-2004) han sido una muestra más de los organismos internacionales en la protección de los pueblos indígenas.

La Estrategia marco para la participación pública en la toma de decisiones sobre desarrollo sostenible en las Americas de 1999 responde a la solicitud de los jefes de Estado y Gobierno para que la OEA promueva políticas participativas y de empoderamiento de las comunidades indígenas en los procesos de toma de decisiones sobre asuntos de desarrollo sostenible.

 

Cuadro 1. Documentos y organismos de defensa de derechos indígenas

 

El Banco Mundial (BM) emprendió la formulación de políticas dirigidas a los pueblos indígenas en el año de 1982, fecha en que establece una política especial acerca de los pueblos indígenas de América. En 1991 diseñó la Directriz operativa sobre pueblos indígenas, que potencia la participación y beneficio de los indígenas en los proyectos del BM. Y más adelante, en 1993, el Banco ejecutó el Programa de Capacitación de los Pueblos Indígenas de América Latina. También el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) institucionaliza en 1990 el control de calidad de todas las operaciones que financiaba en cuanto a su posible repercusión en las poblaciones indígenas.

En 1995, la Unión Europea aprobó una estrategia de ayuda pública al desarrollo destinada a los países de América Latina, uno de cuyos puntos específicos se ocupa de grupos que exigen una protección especial, como los pueblos indígenas. Anteriormente, el Consejo de la Unión Europea había acordado una resolución acerca de los pueblos indígenas y desde 1990 el Parlamento Europeo estuvo emitiendo resoluciones de este cariz (Van de Fliert, 1997).

En América Latina existen hoy en día una serie de entidades autónomas de carácter regional y supranacional destinadas a la protección de los derechos de los pueblos indígenas: el Parlamento Amazónico (de los estados de la Cuenca Amazónica); el Parlamento Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) y el Parlamento Indígena de América, que surge en 1988 como órgano continental que alberga en su seno a todos los parlamentarios indígenas de América, lo que lo convierte en un elemento de cohesión para las organizaciones indígenas.

 

Estabilidad e inestabilidad de las alianzas entre élites

Latinoamérica es un área regional en la que cohabitan diferentes naciones soberanas de gran heterogeneidad que sin embargo han experimentado una evolución política durante los siglos XIX y XX debido a procesos paralelos y comunes. Los procesos de modernización e incorporación de la economía nacional al mercado mundial, la consolidación de los estados-nación, la ubicación geoestratégica del continente, la proximidad a la república imperial, la creación de economías de enclave vinculadas a las empresas extranjeras, la tenaz dependencia exterior, el carácter mimético del desarrollo institucional y la importancia del papel de las fuerzas armadas son algunas de las peculiaridades comunes de los países de Latinoamérica.

Este continente fue uno de los escenarios de la Guerra Fría que se libró sobre todo durante los años setenta y principios de los ochenta entre las dos grandes superpotencias, por lo que el contexto internacional ha tenido una influencia relevante en su vida política. Los conflictos civiles de baja intensidad que se desarrollaron entre 1970 y 1989 en varios de los estados de la región se inscribieron en el marco de los enfrentamientos Este-Oeste (Pérez, 2000: 146).

Este subsistema latinoamericano se afianza en el sistema internacional como un modelo de ubicación periférica en el orden económico y político, caracterizado por la hiperinfluencia política y económica de agentes externos y una considerable fragmentación derivada de factores históricos, geográficos, económicos, políticos, étnicos y culturales (Cardenal y Martí, 1998).

La Doctrina Monroe (1823), resumida en la célebre frase: "América para los americanos" no dudó en apelar a una supuesta "misión civilizadora" de los Estados Unidos en el hemisferio occidental, toda vez que se presentaran "incidentes crónicos" o la manifiesta incapacidad de algunos gobiernos para comportarse en el concierto internacional. Las intervenciones militares directas se combinaron con la política del big stick (gran garrote) inaugurada por Theodore Roosevelt (1901-1909) y con la política del "buen vecino" de Franklin Roosevelt (1933-1945) durante todo el siglo XX (Pérez, 2000: 146). En el periodo de Guerra Fría la relación con el exterior se centró en los acuerdos en cooperación militar con los Estados Unidos por medio del Departamento de Estado, de Asuntos Internacionales, del Pentágono o de la CIA (Rouquié, 1994).

En la actualidad el subsistema latinoamericano se ha insertado en el ordenamiento internacional de los años noventa de una nueva forma. El abandono geoestratégico de este enclave es producto de la caída del bloque socialista y el fin de la fuerte presencia de las fuerzas revolucionarias en algunos de los países, lo que la convierte en un área periférica del proceso de mundialización que ha derivado en un debilitamiento de la "política sucursalista" de algunos actores internos y en la erosión del círculo vicioso de dependencias (Knippers, 1991: 357).

Sin embargo, persiste la vinculación, dependencia y presencia de los Estados Unidos, dado su papel de "policía internacional", legitimado ya no tanto por la necesidad de controlar al "comunismo" sino por la obligación de controlar las redes de narcotráfico internacional y el terrorismo. Por ello, la mundialización de las relaciones transfronterizas se desarrolla de un modo asimétrico, desigual y multidimensional. La pérdida de peso de lo político y lo militar facilitó la pacificación de la zona latinoamericana, pero a la par devaluó la importancia estratégica de la región (Alcántara, 1999).

En este periodo se ha reactivado la cooperación e integración regional en el área (Tangermann, 1995: 207), se ha promovido la ampliación de la agenda regional sobre cuestiones sociales, ambientales y sobre las relaciones con el exterior respecto del desarrollo de cláusulas de "condicionalidad positiva" sobre democracia, desarrollo social y medio ambiente. Asimismo, también se ha optado por una estrategia de liberalization comercial, por la intensificación de los nexos comerciales con el exterior y por la ampliación de la dependencia con los actores externos, tanto gubernamentales como con organismos e instituciones dedicados a la cooperación para el desarrollo.

Las grandes instituciones del sistema financiero internacional (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Iberoamericano de Desarrollo) han consolidado las posiciones de poder de aquellas élites modernizadas en cuanto a su integración en el mercado. Las nuevas políticas que comienzan a aplicarse en cada uno de los países latinoamericanos han sido decididas en el llamado Consenso de Washington, liderado por el economista John Williamson, lo que supuso la cristalización del proceso de modernización latinoamericano (Achard y Flores, 1997: 41).

Latinoamérica ya no es más el escenario donde se evidenció la polarización mundial propia de la Guerra Fría. Hoy representa la concentración y unificación de esta ruptura entre élites en torno a los Estados Unidos, que ha continuado con su política intervencionista en el continente, armonizando sus intereses con los de los gobiernos nacionales de estos estados y con los organismos internacionales en los que desempeña un papel protagónico. Las alianzas entre estas élites nacionales e internacionales ha sido convergente respecto de la sintonía política discursiva en torno al derecho de protección de las minorías indígenas, a causa de ese nuevo contexto democratizador y a un cambio en los marcos cognitivos dominantes.

 

Presencia o ausencia de aliados entre las élites. Tercer Sector, agencias gubernamentales y organismos internacionales

En América Latina la reciente situación política se ha caracterizado por el escaso peso de las políticas gubernamentales nacionales y, curiosamente, por la importancia de otros agentes políticos internacionales que están ejerciendo su influencia sobre la vida política de los movimientos sociales de estos países, sobre todo en el ámbito de las políticas sociales.

Los aliados que estos movimientos indígenas descubren en los organismos internacionales, en las agencias de cooperación para el desarrollo de los gobiernos y en el llamado Tercer Sector (Donati, 1997) resultan un apoyo fundamental en sus acciones y reivindicaciones colectivas, a causa de las "alineaciones" entre ellas, en relación con problemáticas de las minorías étnicas, y con el derecho a las "ciudadanías diferenciales" y a las poblaciones empobrecidas.

La ONU ha compaginado la producción de documentación destinada a las poblaciones indígenas con la realización de programas y proyectos de cooperación para el desarrollo mediante financiamientos y con recursos humanos. Organismos de la ONU, como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS) han destacado en esta labor.

La mutación del escenario de "guerra fría de baja intensidad", debido al derrumbe de uno de los bloques políticos en litigio, significó un cambio sustancial en las "políticas exteriores de cooperación para el desarrollo" de los países ricos, mismo que discurre de modo paralelo al fortalecimiento y emergencia del llamado Tercer Sector en los estados opulentos (Diani, 1997), abocados a la ayuda sostenible para el desarrollo de las naciones más pobres.

Dentro de las doctrinas de cooperación para el desarrollo surge una afanosa sensibilidad por los problemas de las minorías, por los derechos humanos, las "políticas de reconocimiento" (Taylor, 1993), las políticas de la identidad y por el medio ambiente. En este momento se gesta un contexto favorable para el avance de estos organismos supranacionales y organizaciones no gubernamentales, en la tarea de definir las agendas políticas de los gobiernos nacionales en los países en vías de desarrollo (Stavenhagen, 1996: 224-298) y posibilitar la incidencia de esta nueva matriz de valores e ideologías.

A partir del nuevo concepto de cooperación con las poblaciones indígenas en América Latina, muchos gobiernos no latinoamericanos han constituido agencias de cooperación gubernamental en cada uno de los países receptores de ayuda para el desarrollo. Una de las formas de canalización de estos recursos es el financiamiento de proyectos diseñados por organizaciones no gubernamentales de desarrollo, que buscan una "contraparte".

Rusia y Alemania son los países que más han destacado con sus programas de cooperación para el desarrollo en poblaciones indígenas. Se trata de planes coordinados desde el Ministerio de Cooperación Económica y de Desarrollo, ejecutados por la Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica (GTZ). Austria figura entre sus prioridades: "... A los sectores más pobres de la población", en donde se inscriben algunos de los pueblos indígenas.

La cooperación belga ha elegido a los pueblos indígenas de América Central y del Sur entre sus principales destinatarios, tanto en lo que respecta a la cooperación bilateral como a la cooperación indirecta, por medio de las organizaciones no gubernamentales de desarrollo (OGNDS). La Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA), la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional y la Agencia Suiza para la Cooperación y el Desarrollo (COSUDE) han apoyado a grupos indígenas como socios y beneficiarios. También Dinamarca, por medio de la Asistencia Danesa para el Desarrollo Internacional (DANIDA), reitera este respaldo en su Estrategia para el apoyo danés a los pueblos indígenas.

España, mediante la Agencia Española de Cooperación Internacional dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores, ha desplegado una labor de ayuda considerable enfocada a los pueblos indígenas. Los Estados Unidos, por conducto de su Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo internacional (USAID), financia un amplio marco de actividades en el exterior, en muchos casos con la participación de ONGDS. En un acto más que simbólico, comprometido, Francia apoyó a la Premio Nobel de la Paz de 1992, Rigoberta Menchú, con una significativa ayuda moral y financiera.

Noruega, mediante su Agencia para el Desarrollo Internacional (NORAD), inicia en 1982 el Programa Noruego para los Pueblos Indígenas (NPIP), con el propósito de canalizar dinero en efectivo a organizaciones que trabajan con agrupaciones indígenas en América Central y del Sur. La política holandesa de cooperación para el desarrollo incluye numerosas actividades que benefician a los pueblos indígenas, uno de los colectivos más beneficiados de sus programas de cooperación. Y el Reino Unido, a través de la Dirección de Desarrollo Extranjero (ODA), contribuye a mejorar la situación de los pueblos indígenas con base en las recomendaciones de las agencias multilaterales, entre éstas el Banco Mundial, la Organización Internacional del Trabajo y las Naciones Unidas.

Es extenso el repertorio de organizaciones no gubernamentales, fundaciones, institutos de investigación, centros de información y grupos de apoyo que tienen cierta experiencia trabajando con pueblos indígenas en América Latina en los campos de cooperación para el desarrollo, derechos humanos y medio ambiente. Todos ofrecen posibilidades de cofinanciar proyectos indígenas, dar asistencia técnica, realizar investigaciones o denunciar violaciones a los derechos de los pueblos indígenas. La mayoría de estas organizaciones tienen su sede en Europa, los Estados Unidos o Canadá.

Esta coalición con redes de actores internacionales no gubernamentales responde al crecimiento de los movimientos internacionales de solidaridad, formados en algunos casos por organizaciones pequeñas agrupadas en red y compuestas por grupos de expertos que manejan sofisticados medios tecnológicos y disponen de un equipo de profesionales entre sus recursos humanos.

 

Propensión de los poderes institucionales a la represión y a la implementación de políticas públicas

La iniciativa que desde los Estados Unidos se instaura con el fin de constituir "democracias liberales" en todos los países latinoamericanos y las luchas democráticas de las sociedades civiles de estos países desatan las reformas políticas que desde finales de la década de los años ochenta recorren el continente.

Para poder evaluar el grado de represión o de implementación de políticas públicas destinadas a los colectivos indígenas es necesario analizar tanto las reformas socioeconómicas como políticas que se ponen en marcha en los años noventa en estos países. Como resultado del Consenso de Washington se ha constatado la adopción por parte de la totalidad de los ejecutivos latinoamericanos de un modelo económico claramente neoliberal y de un proceso político de democratización liberal⁷ (Vilas, en Cardenal y Martí, 1998, y Font y Gomá, en Alcántara y Crespo, 1995).

La reciente emergencia de los movimientos indígenas está vinculada a los procesos de transición democrática —iniciados en distintos países latinoamericanos durante la década de los ochenta—, que favorecieron un contexto de "oportunidad política" paralelo al proceso de democratización. Esto ocasionó reformas constitucionales sobre el reconocimiento de territorios, lengua, culturas, organización social y política, etc., en países como Nicaragua, Colombia, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú, Bolivia, Guatemala, México, Brasil y Argentina (Stavenhagen e Iturralde, 1999).

En varios países de América Latina las constituciones políticas, leyes fundamentales de los estados, han sido modificadas en cuestiones referentes a los pueblos indígenas. Ahí están la Constitución de Panamá de 1972 (revisada en 1983); la Constitución de Guatemala, de 1983; la nueva Constitución de Nicaragua de 1986, que reconoce la autonomía de las comunidades de la costa atlántica y más reciente, la Constitución de Brasil, aprobada en 1988, en la cual por primera vez se reconoce la personalidad jurídica de los pueblos indígenas de este país (Knippers, 1991: 34).

Aunque no tienen la misma jerarquía que las constituciones políticas, varios países han adoptado leyes nacionales en relación con las poblaciones indígenas. Sus enfoques y tratamientos son diferentes. A modo de ejemplo cito aquí la ley de política indígena de Argentina (1985); la ley que crea la Comarca de San Blas en Panamá (1953); la ley de comunidades indígenas de Paraguay (1981); la ley de Comunidades Nativas de Perú (1974) y la ley indígena de Costa Rica (1977).

En las reformas recientes de la Constitución nicaragüense de 1995 los representantes de las regiones autónomas en el Congreso reafirmaron sus derechos y ampliaron sus competencias en el control de los recursos naturales,⁸ a más de que se introdujo el concepto de pueblos por sobre el de comunidades y se estableció la multietnicidad como principio de la nación nicaragüense.

Los Acuerdos de San Andrés, firmados por el gobierno mexicano y el EZLN el 26 de febrero de 1996, abordaron la inclusión en la Constitución del derecho a la libre determinación de los pueblos; el derecho al desarrollo de la propia cultura; a los sistemas de producción tradicionales; a la gestión y ejecución de sus propios proyectos de desarrollo y a la autogestión política comunitaria. En el año 2001 se aprueba en México la polémica Ley de Derechos y Cultura Indígenas que recorta parte de los contenidos de los anteriores Acuerdos.

 

¿Se puede hablar de una estructura de oportunidad ideológica internacional?

A riesgo de mostrar una exploración aún no suficientemente madura, en este último apartado se pretende exponer una aproximación en torno al análisis de lo que se ha denominado la estructura de oportunidad política ideológica internacional.

La emergencia de estos nuevos sujetos sociales y políticos coincide con la crisis de la matriz ideológica tradicional ocasionada por el fin del periodo de Guerra Fría y del sistema ideológico bipolar que le acompañó. Esto propició la consolidación de una nueva ideología global en torno a los derechos humanos individuales y colectivos cuyo objetivo es el reconocimiento de la dignidad e igualdad humana en todos los lugares del planeta (Stavenhagen, 1996: 12-13).

La aparición de nuevos movimientos posmaterialistas⁹ (ecologistas, localistas, étnicos, feministas, etc.) están interviniendo como constructores de las "solidaridades" de la percepción común del riesgo (Beck, 1998), sensación que proviene tanto de los cambios en las estructuras económicas y sociopolíticas globales, como de la crisis de civilización y la crisis ecológica global que ha auspiciado la conciencia de los límites civílizatorios. Los nuevos actores sociales no se insertan en los polos ideológicos tradicionales sino que subrayan aspectos y valores postadquisitivos, oponiéndose a la burocratización y mercantilización de la existencia humana y redefiniendo las respectivas posiciones de estatus, al margen de las subculturas de clase.

Esto ha generado una fuerte sensibilización en la opinión pública mundial sobre temas medioambientales. Se ha institucionalizado un nuevo paradigma basado en el desarrollo sostenible como modelo para regular las relaciones hombre-naturaleza, lo que coincide plenamente con las ancestrales formas de explotación de los recursos naturales por parte de los pueblos indígenas, como se puso de manifiesto en el Informe del Club de Roma, en la Conferencia de Estocolmo de 1972 y en la Cumbre de Río de 1992.

El marco ecologista (Dobson, 1997; Dryzek, 1997; Eder, 1992) en el que se sitúan muchas organizaciones de cooperación para el desarrollo, organismos internacionales, asociaciones ecologistas, intelectuales y profesionales del medio ambiente, critica radicalmente la civilización productivista, por medio de la reinterpretación holística de las relaciones "hombre-naturaleza" y la búsqueda de la redistribución intergeneracional de los recursos no renovables.¹⁰

Las perspectivas ecologistas utilizan como modelos ideales de referencia las "formas de vida" típicas de las comunidades indígenas basadas en la autonomía, el autoabastecimiento, las relaciones sociales de igualdad, el respeto por el medio ambiente natural y las prácticas económicas sostenibles (Eder, 1992; Dobson, 1997: 239).

La celebración del V Centenario del Descubrimiento de América ha ayudado a situar en plena actualidad la temática indígena y ha proporcionado una nueva recapitulación en torno al sentido de la historia de América. Esta fecha ha servido de pretexto para emprender un proceso de crítica y reflexión desde el punto de vista de las sociedades oprimidas. El "Encuentro de Dos Mundos o 500 años de Resistencia Indígena, Negra y Popular" (1993) consolidó una nueva forma de estructurar el movimiento indígena, materializado en organizaciones cuya identidad¹¹ parte de la reivindicación de sus valores culturales, étnicos y otros derechos difusos o de tercera generación, tales como el de la reparación de la dignidad y el honor de los pueblos originarios de América en la historiografía oficial.

La resonancia de este marco en el debate público internacional encuentra su correlato en los iconos políticos anticoloniales de los nuevos discursos democra-tizadores, de respeto a los derechos humanos y de apoyo a las minorías, en consonancia total con las políticas de cooperación para el desarrollo destinadas a los países de América Latina.

El efecto mediático en la opinión pública mundial del levantamiento Zapatista mexicano, y en menor medida de los levantamientos indígenas en otros países latinoamericanos, constituyó otro referente positivo para otros movimientos indígenas latinoamericanos, y reforzó y consolidó su presencia como sujetos sociales y políticos de pleno derecho en el escenario mundial.

 

LA CONSTRUCCIÓN DE LAS OPORTUNIDADES POLÍTICAS POR PARTE DEL MOVIMIENTO INDÍGENA LATINOAMERICANO

En el heterogéneo espacio físico del actual territorio latinoamericano se percibe la constitución de fuertes movimientos sociales que emprenden su participación de un modo activo en la vida social y política, pese a las tendencias de empobrecimiento y polarización social que atraviesan paralelamente toda la región.

No es una casualidad que en el actual momento histórico estén construyéndose movilizaciones indígenas en este continente, pues en realidad existe una estructura de oportunidad política favorable. Entre las causas que podemos enumerar están, por un lado, los cambios políticos en el papel de esta región en el sistema internacional, vinculados al fin de la Guerra Fría y a las consecuentes transformaciones entre los grupos dirigentes.

Por otro lado se cuentan las fuertes alianzas que se han producido entre los movimientos indígenas y ciertos agentes políticos internacionales que han irrumpido en el panorama mundial como actores clave de la realidad de países con fuertes dependencias externas: los organismos internacionales, las agencias gubernamentales de cooperación para el desarrollo y las ongus, que también han sido factores estratégicos para fortalecer los procesos de consolidación de estas acciones colectivas.

Las políticas represoras de los gobiernos americanos, dirigidas hacia la ciudadanía de estos países durante las décadas de los años setenta y ochenta, tienen su ocaso en la ola democratizadora que se extiende por todo el continente impulsada por los Estados Unidos, lo que permite que las organizaciones indígenas puedan crecer sin ser acosadas.

Por último, las transformaciones políticas corren paralelas a los cambios en el sistema cognitivo mundial, dando paso a una multiplicidad ideológica cuyo eje común se concentra sobre todo en la reivindicación del "derecho a tener derechos", sea de las minorías, de la diversidad medioambiental, de los sistemas culturales o de nuevas formas de ciudadanía.

Las "oportunidades" abren el camino para la acción política, pero los teóricos de la Escuela de la Estructura de la Oportunidad Política consideran que los propios movimientos recíprocamente componen parte de estas "oportunidades", muchas veces como efectos no intencionados de la acción social. La influencia de la estructura de oportunidad política en estos procedimientos está determinada por el know-how de creación de marcos de significado a partir de los cuales este actor social redefine las situaciones (De la Porta, 2000) y se define a sí mismo. No es sólo este factor exógeno el que genera el surgimiento de estos movimientos ideológicos. Junto a él existen otras variables endógenas de carácter estructural, estratégico, discursivo, etc., en que el actor social es el protagonista de su hacer político, aunque sin duda un contexto favorable conducirá al movimiento a ciertas cotas de éxito.

En Latinoamérica los movimientos étnicos que se han ido fraguando desde la década de los ochenta representan una nueva forma del hacer político con sus inéditos conductos de participación social. Las alteraciones de los sistemas políticos que los nuevos movimientos étnicos consigan formalizar pueden generar un procedimiento sociopolítico que origine el nacimiento de un Estado multicultural y pluriétnico.

Se trata de un fenómeno político que propone "formas de democracia" nunca antes vistas y que integra elementos que están emergiendo en muchos sistemas democráticos actuales: derecho a la diferencia, al reconocimiento, plurietnicidad, derechos humanos, libertades colectivas, participación social, autonomías políticas étnicas, protección medioambiental y democracia directa de la sociedad civil. La fusión del modelo de democracia liberal occidental con el modelo de democracia indígena¹² coloca a estos movimientos dentro de planteamientos reformistas, convergentes, incluyentes y concertadores que buscan el diseño conjunto de un nuevo sistema democrático de carácter pluriétnico, multicultural, pluralista, de una nueva ciudadanía¹³ y de políticas públicas en los términos de una identidad diferenciada (Colom, 1998: 12).

Todavía es pronto para dilucidar el sentido de los sucesos y de las perspectivas que aún están por construirse, pues ha crecido la incertidumbre mundial después de los últimos acontecimientos históricos. Una cosa es clara: en los próximos años el papel político de los pueblos indígenas será cada vez más relevante.

 

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Páginas web: http://www.worldbank.org y http://www.oea.org.

 

Notas

¹ Rodolfo Stavenhagen y Ted Robert Gurr consideran que a lo largo de la historia han existido conflictos étnicos. Lo novedoso es el modo en que las nuevas movilizaciones políticas étnicas están apareciendo en el contexto de las dos últimas décadas, pues han modificado sus reivindicaciones desde las cuestiones de carácter más materialistas a los derechos de "cuarta generación" más difusos. La ideología indianista no es un "todo concluido", estructurado y coherente, sino que ha estado conformada por una multiplicidad de matrices ideológicas. Las reclamaciones de los movimientos indígenas han evolucionado a lo largo de la historia. Las primeras rebeliones coloniales y postcoloniales se caracterizaron por su talante reactivo contra los abusos dirigidos hacia los indígenas, en la mayoría de los casos por atropellos económicos. Los movimientos indígenas que aparecen en la década de ¡os años sesenta del pasado siglo reivindican aspectos de carácter "moderno": tierra, créditos agrícolas, educación, salud, cooperación técnica e infraestructura (Stavenhagen, 1996: 4; Gurr, 1995: 90). En la última década, han aparecido nuevas reivindicaciones indígenas de marcado carácter "postmaterialista" (Ingleheart, 1991) vinculadas a los llamados derechos de "tercera y cuarta generación". Estas nuevas peticiones están vinculadas con los derechos ciudadanos de carácter político, jurídico, social y cultural. Sin embargo, no se han abandonado las primeras reivindicaciones de carácter modernizador ligadas a la supervivencia material y a la mejora técnica del ámbito productivo en las comunidades. Al contrario de lo que afirman autores como Ingleheart, se produce una convivencia de valores productivistas y posproductivistas en el movimiento indígena actual.

² Se calcula que en 1990 existían más de 2000 grupos étnicos y religiosos en el mundo, lo que supone un total aproximado de 900 millones de personas, es decir, una sexta parte de la población total mundial. Para observar la distribución de los grupos étnicos por continentes, expresiones políticas, factores que inciden en la movilización étnica y otras variables, se recomienda revisar la obra de Ted Robert Gurr(1995).

³ Para el politólogo Peter Eisenger la relación existente entre oportunidad política y protesta no es positiva ni negativa, sino curvilínea. No son ni el acceso total ni su completa ausencia los que promueven la protesta, ésta suele surgir en sistemas donde se entremezclan factores de apertura y cierre" (Ibarra y Tejerina, 1998).

⁴ Un día antes de la proclamación de la Declaración universal, la Asamblea General de la ONU adoptó la Convención para la prevención y sanción del delito del genocidio, que establece como delito de derecho internacional los actos perpetrados con la intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional étnico, racial o religioso. Si bien la justificación para la elaboración de este convenio fue el exterminio de los judíos perpetrado por el gobierno nazi de Alemania, el genocidio ha ocurrido históricamente en contra de los pueblos indígenas de América y de otros continentes. De ahí la importancia de esta convención para los derechos humanos indígenas.

⁵ Ciertos derechos enunciados en estos pactos son de especial interés para los pueblos indígenas. Así, el artículo primero de cada pacto es idéntico y consagra el "...derecho de todos los pueblos a la libre determinación" y el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) habla de los "...derechos de las personas pertenecientes a las minorías étnicas".

⁶ Anteriormente a estos dos convenios, la OIT había realizado en 1953 un estudio denominado Pueblos indígenas: condiciones de vida y de trabajo de la población aborigen en los países independientes.

⁷ La política exterior de los Estados Unidos hacia Latinoamérica sufrió modificaciones a medida que se iban produciendo ciertos relevos de poder en su gobierno. Durante la administración Kennedy y su Alianza para el Progreso de los años sesenta, esta política presentaba algunos elementos democráticos contradictorios, pues intentaba combinar una actitud contrainsurgente y militarizada con los postulados desarrolhstas y democráticos, dirigidos a contener el "contagio cubano". Durante [a administración Johnson se produjo una pentagonización de esta política exterior, aglutinada en torno a la llamada "Doctrina de Seguridad Nacional" de fuerte contenido anticomunista. El presidente Jimmy Carter va a ser el impulsor de los "enfoques trilateralistas" de la promoción de los derechos humanos y de las denominadas "democracias viables". Por último, la administración Reagan inicia unas políticas de entrentamiento global por medio del uso casi exclusivo de instrumentos militares y la generación de una "guerra de baja intensidad". Esto provocó que algunas regiones de América Latina se "internacionalizaran" y, posteriormente, se generara un debate mundial sobre la búsqueda de soluciones al conflicto (Alcántara y Crespo, 1995: 255).

⁸ En el artículo 140 se añadió que los consejos regionales autónomos tienen iniciativa de ley en materias propias de su competencia. En el artículo 181 se incorporaron los requisitos para la aprobación y reforma a la ley de autonomía: "... requerirá de la mayoría establecida para la refirma a las leyes constitucionales", también que "... las concesiones y contratos de explotación racional de los recursos naturales que otorga el Estado en las regiones autónomas de la costa atlántica, deberán contar con la aprobación del Consejo Regional Autónomo correspondiente" (Sánchez, 1999: 32).

⁹ Este concepto, acuñado por Ronald Ingleheart, ha generado fuertes polémicas en el ámbito de las ciencias sociales. Se considera que el modelo que propone este autor es impreciso en varios aspectos. Por un lado, se le critica porque los resultados de la investigación de campo, en torno a los valores dominantes en la población europea, no son fiables ni generalizables. Por otro lado, la unidireccionalidad del paso de valores materialistas a postmaterialistas en sociedades tardomodernas no es adecuada, pues se ha constatado la existencia de estos valores en sociedades y grupos sociales pobres (Ingleheart, 1991; Riechmann y Fernández Buey, 1999: 31).

¹⁰ Este "reverdecimiento" (Castells, 1998) de la cultura política engloba múltiples tendencias y posturas, desde las conservacionistas hasta las ambientales, la ecología política, el ecopacifismo, el econacionalismo, el romanticismo verde, el ecocomunalismo, la ecoteología, el biorregionalismo, la ecología profunda, el ecologismo social y el naturismo (Riechmann y Fernández Buey, 1999; Dryzek, 1997)

¹¹ Para autores como Manuel Castells (1998: 24-26) este resurgimiento de los movimientos de identidad es una muestra de las reacciones multiculturales a los fenómenos de desenclave de los espacios, la dominación homogénea vinculada a los patrones culturales dominantes y a los flujos de información transnacional de la industria cultural. Estas enérgicas exposiciones de identidad son prolongación de los desafíos comunales contra el nuevo orden mundial y síntoma de la crisis civilizatoria que está atravesando la humanidad.

¹² Los planteamientos políticos de algunos movimientos indígenas esgrimen una idea de "democracia indígena" distinta a! "modelo de democracia liberal". La "democracia indígena" presenta unas peculiaridades comunes cuyos rasgos principales se resumen en la importancia de lo colectivo frente a lo individual, la búsqueda del consenso y las abundantes formas de participación política. Uno de los semblantes que caracterizan a este modelo emergente es la combinación de los intereses comunitarios y los individuales, en una especie de "democracia consensual" que procura la búsqueda de "unanimidad", de victorias contundentes y de consenso.

¹³ Stavenhagen habla de dos tipos de nueva ciudadanía: la ciudadanía cultural y la ciudadanía étnica como dos conceptos abstractos que requieren de una traducción práctica en los actuales sistemas políticos (Stavenhagen, 1996: 302).