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Introducción
El concepto de gobernanza ha dado pie a la generación de una gran variedad de artículos académicos y documentos políticos en las últimas tres décadas. Esta producción incluye nociones de gobernanza global, concepto que ocupa al presente artículo. La relevancia del término de gobernanza global puede observarse en su amplio uso -e incluso abuso- en una extensa variedad de documentos políticos de organismos multilaterales (OM) y discursos de todo tipo que tocan asuntos políticos, económicos, sociales e incluso tecnológicos, así como para abordar temas y problemáticas de alcance global como cambio climático, seguridad internacional, salud, migración, entre muchos otros.
Gran parte de la literatura académica sobre gobernanza global reconoce al británico Roderick A. W. Rhodes y su escrito Understanting governance: policy networks, governance, reflexibility, and accountability, de 1997, como el incitador al debate en torno del término gobernanza1 y a James N. Rosenau y Ernst-Otto Czempiel,2 con su edición de Governance without government, de 1992, como los que lanzaron el debate en el mundo académico alrededor del concepto de gobernanza global.3
Frente al creciente uso del término, vale la pena hacer un trazado y posterior análisis de las nociones de gobernanza global como parte del proceso reflexivo que conlleva la creación, consolidación y transformación de un concepto.
Este artículo se divide en tres secciones. La primera se ocupa de presentar los aportes de carácter investigativo del Dr. Francisco Porras Sánchez sobre el término de gobernanza -sin apellidos-, con el objetivo de señalar algunas características generales del concepto y evidenciar cómo, en los análisis académicos, se ha ignorado la dimensión global como un aspecto relevante de la gobernanza. Esto es una omisión significativa dada la configuración actual de relaciones entre los agentes implicados en la política global, donde lo global influye ampliamente en la toma de decisiones en las escalas nacional y local, y los agentes de la política global son tan variopintos que van desde movimientos sociales de base hasta ministros y representantes gubernamentales del más alto nivel. Por lo tanto, la dimensión global de la gobernanza tiene implicaciones en el uso del concepto en todas sus formas y, en particular, como herramienta analítica.
Para llenar este vacío, la sección dos se ocupa de presentar los orígenes del uso del término en asuntos públicos globales. Posteriormente, se presentan once conceptos de la literatura de las Relaciones Internacionales (RI) relacionados con gobernanza global, surgidos a lo largo de cincuenta años y que dan cuenta de la condición polisémica del término. Con el objetivo de navegar en la polisemia de la gobernanza global, los conceptos se analizan a la luz de cinco elementos: 1) el nivel analítico; 2) el tipo de definición; 3) las problemáticas que observa; 4) las correlaciones implícitas, y 5) el énfasis analítico.
La última sección muestra el análisis de cada concepto, reconociendo las orientaciones y tendencias en las variadas comprensiones de los aconteceres en el plano internacional, transnacional y global, así como los temas que ocupan a los académicos, políticos y activistas. Como resultado, se plantean cinco hipótesis y se establecen tres atributos de la gobernanza global -derivados del conjunto de conceptos revisados-, los cuales le confieren un carácter de herramienta analítica al concepto, a la vez que son la semilla para el desarrollo de una metodología de análisis de la realidad global.
1. Gobernanza sin calificativos: el cimiento
En la literatura sobre gobernanza, desde la administración pública, se distinguen varios periodos de generación de conocimiento alrededor del término, conocidos principalmente como las tres olas de gobernanza,4 cuyo origen se ubica hacia finales de la década de 1980 hasta la actualidad. Cada periodo de generación de conocimiento, cada ola, gira en torno a las capacidades cambiantes del Estado y del gobierno para adaptarse a las complejidades de las problemáticas sociales, y en las innovaciones para ofrecer soluciones, igualmente de las comunidades políticas de distinta índole, que van ganando terreno en la gestión de los asuntos públicos. Estas tres olas se diferencian entre sí por las diferentes maneras del Estado en el ejercicio de su autoridad. Ninguna de éstas incluye de manera explícita la dimensión global como una característica relevante. Por ello, este artículo enfocado en las nociones de gobernanza en la dimensión global se considera pertinente. De acuerdo con la autora del presente artículo, la dimensión global, como categoría, merece atención porque permea una amplia variedad de conceptos y prácticas.
En general, las nociones de gobernanza pueden clasificarse en dos grandes grupos. El primero abarca las definiciones que intentan ofrecer nuevas herramientas explicativas frente a una realidad compleja, cuyos elementos, dinámicas y actores no pueden ya explicarse con las herramientas teóricas tradicionales. Este grupo de definiciones “presupone que hay que cambiar los instrumentos conceptuales porque cambió la realidad”.5 El segundo grupo de nociones de gobernanza reú ne aquellas con vocación normativa, orientadas hacia políticas públicas dirigidas al manejo más efectivo de la administración de recursos, por lo que estos conceptos “propone[n] que hay que cambiar la realidad con base en nuevos instrumentos conceptuales”.6 En otras palabras, el primer grupo implica observar la realidad, a partir de la cual se adaptan los conceptos y la teoría, mientras que el segundo abarca los conceptos que buscan aplicarse a realidades específicas para transformarlas. Estos dos grupos de nociones de gobernanza son presentadas por Porras como dos extremos entre los cuales se encuentra una pluralidad muy grande de conceptos, igualmente aplicable a las nociones de gobernanza global, como se verá más adelante.
En su obra Gobernanza; propuestas, límites y perspectivas, Porras realiza una revisión exhaustiva de 81 conceptos de gobernanza desarrollados a lo largo de la segunda mitad del siglo XX y primeras décadas del siglo XXI. Si bien los conceptos que analiza tienen distinto nivel analítico entre sí, en un esfuerzo por identificar elementos repetidos entre estos, el autor encuentra seis características que describen los elementos centrales en el ejercicio de la gobernanza: 1) manejo colectivo de las problemáticas; 2) procesos; 3) contexto, factores del entorno; 4) pluralidad de actores e interconexión entre estos; 5) conflicto; 6) coordinación entre actores e instituciones.
Estos elementos de la gobernanza consideran el análisis de instituciones públicas, redes o comunidades políticas, actores públicos y privados desde enfoques de desarrollo o democracia y con aterrizajes territoriales (local, nacional, regional) y geográficos específicos (latinoamericana, europea, asiática), que constituyen ejes centrales en el análisis de la gobernanza. Algunos de estos elementos pueden aplicarse en el análisis de la dimensión global de la gobernanza, que es un aspecto de la mayor relevancia en el desarrollo del concepto, pues esta dimensión presenta propiedades y atributos que le son exclusivos. Como lo apunta Renate Mayntz:
Sólo ampliando la perspectiva de la governance para incluir todos los modos distintos de construcción del orden social, todos los tipos diferentes de configuración de los actores, más allá de la jerarquía y de las networks, así como su combinación y, especialmente su interacción, podremos estar en posición de afrontar los problemas analíticos generados por la transnacionalización y la globalización.7
Las dificultades que enfrentan los académicos para definir las nociones de gobernanza y gobernanza global son el reflejo de una sociedad cada vez más compleja. Para el politólogo David Levi-Faur8 se trata de cambios en las condiciones en las que son gobernadas las sociedades, los cuales se observan en tres direcciones: hacia arriba (a lo regional, transnacional, global), hacia abajo (hacia lo local) y en el plano horizontal (de lo público a lo privado), donde se disputan y dispersan las formas de autoridad y del ejercicio del poder en el acto de gobernar, y donde, a la vez, el número y variedad de actores e instituciones involucrados es cada vez mayor.
2. Gobernanza global: el pantano de la polisemia
El término gobernanza global puede encontrarse en la literatura política desde finales de la década de 1980 e inicios de 1990, pero este término se utiliza por primera vez en un documento político de amplio alcance en 1995, en el informe Our Global Neighbourhood, resultado del trabajo de la Comisión en Gobernanza Global establecida por las Naciones Unidas en 1992.9 Cabe destacar que la London School of Economics tenía el Centre for the Study of Global Governance, establecido también en 1992, y que la revista académica Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations publicó sus primeros números en 1995, todo lo cual señala un amplio interés en el término, en su potencial analítico y explicativo y, por ende, en sus problemáticas teóricas y empíricas.
Por otra parte, nótese que el término gobernanza global nace en un contexto de turbulencia sistémica global, pues la caída del muro de Berlín y el fin de la Guerra Fría, así como la consecuente desintegración de la Unión Soviética (URSS), ponían en duda las posibilidades analíticas de los paradigmas de las RI en boga en ese momento. La gobernanza global, en este contexto y desde la mencionada Comisión en Gobernanza Global de Naciones Unidas, fue un proyecto eminentemente político de reacomodo de fuerzas y redireccionamiento de voluntades políticas. El concepto de gobernanza global emerge con intenciones de gestión de recursos, instituciones, de establecimiento de normas de relación entre los Estados, con intenciones eminentemente normativas para dar pautas y dirección al cambio global que se estaba viviendo.10
Desde una perspectiva crítica, el origen del concepto de gobernanza global se encuentra en el discurso hegemónico11 del ideal liberal de Naciones Unidas en particular y del mundo anglosajón en general, que definieron el rumbo de desarrollo de los países a nivel global en el siglo XX. Al igual que el término llano de gobernanza, la noción de gobernanza global ha sido ampliamente criticada por destacados académicos del área de estudios globales, como Lawrence Finkelstein, al señalar que “Decimos ‘gobernanza’ puesto que realmente no sabemos cómo llamar a lo que acontece.... [la] gobernanza global parece ser prácticamente cualquier cosa”.12 Thomas G. Weiss y Rorden Wilkinson se suman también a la crítica, apuntando que la gobernanza global “se ha convertido, entre otras cosas, en un apelativo alternativo para las organizaciones internacionales, descriptor de un escenario mundial repleto de cada vez más actores... un sinónimo de gobierno mundial”.13 En la misma línea se encuentran Robert Latham, Craig Murphy y Matthias Hofferberth,14 quienes le reprochan al concepto su vaguedad y uso tan extendido -a pesar de su imprecisión- en la literatura académica. La crítica general señala la falta de claridad y concreción, lo que le resta seriedad y utilidad analítica: la gobernanza global como un pantano de nociones pobremente definidas.
Una crítica de la mayor relevancia al término de gobernanza global se relaciona con la (in)justicia epistemológica en el desarrollo teórico del concepto. Las principales nociones y acepciones se han desarrollado en el Norte global (al igual que la disciplina de las RI), desde las visiones hegemónicas de un poder mundial anglosajón que permea la producción científica con los ideales del liberalismo, ignorando los aportes académicos y epistémicos del sur global.15 Como apunta Acharya, la práctica actual de la gobernanza global, más allá del concepto cargado ideológicamente, implica una complejidad creciente debido al involucramiento de cada vez más diferentes actores de diversas esferas de interés, pero también de otras culturas de pensamiento no occidentales. Reconocer sus aportaciones haría de la gobernanza, en concepto y práctica, una aspiración verdaderamente global.16
Por otro lado, las definiciones de gobernanza global que se han desarrollado a lo largo de las décadas se asemejan a desarrollos teóricos de las RI, como el constructivismo, regímenes transnacionales o transnacionalismo. Estos enfoques teóricos no dialogan directamente con el de gobernanza global, aunque sí guardan similitudes, por ejemplo, el carácter interdependiente de las relaciones postulado por el constructivismo, así como la inclusión de actores no estatales propuesto por el transnacionalismo.17 Asimismo, el término de gobernanza global toca temas ya tratados antes por las RI, pero de una manera diferente y, sobre todo, más amplia. Aborda los temas desde una perspectiva de interdependencia de la complejidad e incluye a nuevos actores presentes en la política global, lo que permite observar las implicaciones locales de problemáticas globales y viceversa. Más allá de esto, una de las riquezas del concepto es concebir al sistema político global como dinámico, cambiante y cuya comprensión depende de dos cosas: de lo que esté sucediendo en el mundo y de quién es testigo de esos sucesos,18 es decir, la gobernanza global puede ser algo siempre diferente según quien lo observe. En consecuencia, lo que el observador apunte dependerá de su rol, sus experiencias y hasta expectativas.
En breve, la gobernanza global asume diferentes formas y es moldeada por las distintas visiones del mundo de quienes la crean. Es el resultado del cruce, la convivencia, el acercamiento, la interacción y hasta la confrontación de cosmovisiones en la interpretación de la realidad y en la búsqueda de soluciones a problemáticas de amplio espectro, y tal tarea abre debates de índole política, económica e incluso cultural. Ante tal amplitud, parece que el término de gobernanza global será foco de discusiones y tensiones académicas, a la vez que continuará siendo parte del lenguaje de políticos y activistas.
Así, los conceptos de gobernanza global abordan el ejercicio de la autoridad, su difusión en escalas de acción política y en distintos actores, además de sus diferentes configuraciones, los sistemas políticos transnacionales y, acaso globales, conectados con aspectos locales, premisa que puede observarse en todas las nociones de gobernanza global desarrolladas por variados autores que más adelante se exponen. Como aportación a los esfuerzos por una mejor comprensión y aplicación del término, se presentan y analizan once conceptos relacionados con esta noción, con el fin último de explotar las capacidades analíticas del concepto gobernanza global.
2.1 Metodología de análisis de conceptos de gobernanza
Con la finalidad de navegar en la polisemia, conocer diferentes definiciones del término gobernanza global y desglosar algunos aspectos teóricos y empíricos de los once conceptos considerados en este análisis, se aplica el modelo de análisis de conceptos de Porras,19 el cual considera cinco elementos, a saber: 1) el nivel analítico; 2) el tipo de definición; 3) las problemáticas que observa; 4) las correlaciones implícitas, y 5) el énfasis analítico.
El nivel analítico se desagrega en cuatro formas para identificar si el noúmeno del concepto es un desarrollo teórico, es decir, un concepto que ofrece herramientas analíticas; un proyecto político que demanda cambios sociales y legales en el manejo de los asuntos públicos; un proyecto de investigación académica, para aplicar las herramientas analíticas a casos concretos, establecer preguntas básicas que guíen investigaciones futuras, ya teóricas ya empíricas20 o un criterio hermenéutico, como forma en la que se observa la realidad. En la propuesta de Porras este último implica una perspectiva desde la complejidad, pues en el caso de la gobernanza supone una visión horizontal de los agentes en la política global, la integración disciplinar para comprender y explicar los fenómenos de la gobernanza global, y la superposición de la agencia de los diferentes actores, es decir “[comprender que] las distintas jurisdicciones legales, administrativas o funcionales muy frecuentemente están sobrepuestas”.21
El tipo de definición se desglosa en tres: el estipulativo, como el concepto que -al más puro estilo weberiano- establece un ideal a través de la definición de los elementos indispensables; el de noción general, como el que abraza otras nociones más concretas, que no aterriza en casos específicos y tiene mayor grado de abstracción; y, finalmente, el de parecidos familiares, como aquellos conceptos cuyas características son parecidas dentro de un mismo cuerpo de la literatura y que muy posiblemente se desarrollen como propuestas normativas.
En cuanto a las problemáticas que observa, ésta es una característica central que principalmente aporta al desarrollo del concepto pues “[la] identificación de los problemas fundamentales es la médula, no sólo de cualquier esfuerzo de mapeo [de diferentes conceptos], sino de la utilidad teórica, empírica y metodológica de cualquier cuerpo de literatura”.22 De acuerdo con esta idea, la observación de problemáticas que ocupan a las distintas nociones de gobernanza global ofrece la posibilidad de un desarrollo integral del concepto, pues permite la reflexión y la recolección de evidencia y, a la vez, abre la posibilidad de trazar formas de observarlo en distintas realidades.
En lo que respecta a las correlaciones implícitas, se refiere a las variables y a cómo estas se relacionan en cada concepto, lo que da origen a hipótesis o postulados que cada uno propone. Por último, el énfasis analítico de los conceptos ayuda a identificar si los intereses centrales son los procesos, las instituciones, los actores, las normas o los aspectos geográficos. Que un concepto ponga énfasis en un aspecto no implica que no atienda otros, pero aquí se señalará el más relevante para cada uno.
2.2 Gobernanza global: conceptos relevantes y sus atributos
En un mapeo de las nociones relacionadas con gobernanza global surgidas en los últimos cuarenta años, se despliegan cronológicamente once conceptos que se consideraron de utilidad teórica para mostrar la variedad y amplitud de la comprensión de los fenómenos concernientes a la esfera política global. Es relevante señalar que estos conceptos se encuentran en diferente grado de desarrollo; algunos son propuestas teóricas más o menos amplias y otros son meras nociones cuyo planteamiento es más bien superficial. Se consideraron aquellos con amplio y menor grado de desarrollo, pues todos se suman a un debate académico más general que definitivamente aporta al avance disciplinar de las RI.
El criterio general de selección de conceptos que se analiza en este artículo se basó en una de las ideas centrales de la noción de gobernanza global, que es la participación de actores no estatales, en particular la sociedad civil como actor de la política global, pues el reconocimiento de este actor en la esfera multilateral resulta provocador y sale de los paradigmas tradicionales de las RI, que no consideran a este agente un actor de la política global. Sin embargo, “[la] creciente influencia y poder de los actores que representan a la ‘sociedad civil’ y sus implicaciones para el poder y la autoridad del Estado constituyen el núcleo de la gobernanza mundial”.23 En breve, los conceptos presentados en esta sección se eligieron debido a que ponen en sus definiciones, temas y discusiones a un actor no tradicional de las RI, lo que les otorga un carácter disruptivo e innovador. Por último, vale decir que el análisis aquí presentado no busca abarcar todos los conceptos relacionados con gobernanza global.
Es de la mayor relevancia señalar que los conceptos se presentan de manera muy resumida, lo que podría simplificar discusiones que merecen mayor profundidad y espacio en el debate académico de las RI, sin embargo, este artículo no pretende un debate profundo sino, más bien, una compresión amplia en el sentido del número de conceptos que se analizan, los cuales se observan a partir de determinados elementos para ofrecer una comprensión del desarrollo conceptual del término gobernanza global.
a) Interacciones transnacionales
Durante 1960, algunos académicos de la Ciencia Política comenzaban a reconocer la agencia de otros actores en la política global, además de los actores estatales, entre ellos Arnold Wolfers y James N. Rosenau.24 Inspirados en este incipiente reconocimiento, Joseph Nye y Robert O. Keohane concibieron, a partir de la década de 1970, las relaciones políticas globales desde una perspectiva adyacente a las concepciones clásicas, haciendo apuestas conceptuales heterodoxas que abrieron la puerta a nuevas perspectivas analíticas en las RI y en la Economía. Desde esta nueva óptica, surge el término de interacciones transnacionales, definidas como “el movimiento de elementos tangibles o intangibles a través de las fronteras estatales cuando al menos un actor no es un agente de un gobierno o una organización intergubernamental”;25 los autores explican que las interacciones transnacionales son ejecutadas por actores no gubernamentales y prescinden de los gobiernos, es decir, pueden interactuar con ellos en una esfera de política global, pero no como apéndices de éstos, sino de forma autónoma.
Algunas de las problemáticas identificadas en las interacciones transnacionales son la creación de actores transnacionales autónomos con poder de influencia en la política global y necesidades particulares que responden a intereses privados; los cambios de actitud, es decir, cómo los gobiernos modifican sus posturas hacia adentro y entre sí respecto a la realidad cuando su percepción se ve afectada por las relaciones con los actores no gubernamentales. Otra problemática es la vincu lación de grupos de interés a través de estructuras transnacionales, lo que denominan pluralismo internacional. Keohane y Nye también observan que las interacciones transnacionales pueden generar relaciones de dependencia e interdependencia entre los Estados, y entre éstos y las corporaciones privadas. Esta perspectiva también fue desarrollada en Latinoamérica como la teoría de la dependencia. Al final, el interés primordial de las interacciones transnacionales es observar y analizar cómo éstas afectan las relaciones entre Estados.
b) Interdependencia compleja
Keohane y Nye abrieron la lista de cuestionamientos al rol del Estado en la política internacional en 1971. En 1977, ofrecieron un desarrollo teórico de caracterización del sistema internacional, poniendo sobre el tablero el concepto de interdependencia compleja. Desarrollado por los autores como herramienta analítica que confronta las nociones realistas de la política internacional, hizo tambalear teóricamente paradigmas tradicionales como la diferenciación entre la política interna y externa, así como el interés nacional como guía de las acciones de los Estados, que se consideraron como visiones categóricas de la realidad desde una perspectiva aislada y unidimensional. Para hacer frente a estas nociones clásicas, Koehane y Nye se decantan por una visión constructivista al señalar que “[La] interdependencia en la política mundial se refiere a situaciones caracterizadas por los efectos recíprocos entre países o entre actores de diferentes países”,26 y entienden la interdependencia como el efecto de transacciones de distinta naturaleza que traspasan las fronteras nacionales.
Los autores ofrecen una definición muy básica del concepto de interdependencia compleja como una dinámica
en la que múltiples canales conectan a las sociedades, surgen múltiples cuestiones que no están ordenadas jerárquicamente y en la que los gobiernos no utilizan la fuerza militar [...] un mundo de problemáticas múltiples vinculadas de forma imperfecta, en el cual las coaliciones se forman de manera transnacional y transgubernamental.27
Evalúan las relaciones interdependientes a partir de una matriz costo-beneficio en los tres ámbitos de mayor interés de esta perspectiva en la política internacional: el poder político, el poder militar y el poder económico, y las relaciones funcionales entre sí.
c) Relaciones transnacionales
En 1995, Thomas Risse-Kappen28 buscaba entender el impacto de actores transnacionales en la política global y en las políticas nacionales a través de canales institucionales internacionales. Ello dio lugar al concepto de relaciones transnacionales, entendidas como “[aquellas] interacciones regulares a través de las fronteras nacionales cuando al menos un actor es un agente no estatal o no opera en nombre de un gobierno nacional o de una organización intergubernamental”.29 Nótese aquí que los actores transnacionales incluyen a actores no gubernamentales, como redes de activistas, empresas multinacionales y sus asociaciones, así como las alianzas entre actores públicos y privados.
El grado de impacto de los actores transnacionales en políticas nacionales es resultado de dos variables dependientes: estructuras domésticas e instituciones internacionales. La primera se refiere al grado de fragmentación o control de las instituciones de las políticas internas. La segunda variable corresponde al grado de institucionalización internacional de un tema concreto. A instituciones políticas nacionales más controladas y a mayor grado de institucionalización internacional de un tema, mayores posibilidades de observar el impacto de normas internacionales en ámbitos nacionales. Del mismo modo, mientras más fragmentadas se encuentren las políticas e instituciones nacionales y con menor grado de institucionalización internacional del tema, menores posibilidades de que una política global permee en políticas nacio nales. Para Risse, el aspecto más trascendental del estudio de las relaciones transnacionales es que debe superarse el debate sobre si las relaciones son Estado-céntricas, como las teorías clásicas de las RI podrían afirmar, o socio-céntricas, como podrían sostener las teorías sociológicas de los movimientos sociales (MS) transnacionales, para reenfocarse hacia la interacción entre los Estados y los actores transnacionales. Una de las grandes conclusiones es que las estructuras de gobernanza nacional e internacional determinan el grado de impacto de los actores transnacionales en las políticas nacionales.30
d) Nuevo multilateralismo
La noción de nuevo multilateralismo nace en 1991 como parte de los trabajos del proyecto “Multilateralismo y el Sistema de Naciones Unidas” (Multilateralism and the United Nations system-MUNS por sus siglas en inglés) dirigido por el canadiense Robert W. Cox y desarrollado en el seno de las Naciones Unidas, con la idea de ofrecer una alternativa a la situación de crisis por la que atravesaba el multilateralismo en aquellos años.31
Cox hace una propuesta de los nuevos formatos, temas, actores y dinámicas hacia las cuales orientar el multilateralismo; en este contexto, surge el concepto de nuevo multilateralismo con aspiración normativa y con un carácter estipulativo.
Una de las características fundamentales que Cox plantea constantemente es la necesidad de incluir en la práctica del nuevo multilateralismo a actores y sectores de la sociedad que suelen estar excluidos del multilateralismo convencional. Para Cox, el nuevo multilateralismo se construye de abajo-hacia-arriba:
La posibilidad de reconstruir la sociedad civil y la autoridad política “desde abajo” se basa en el resurgimiento del sentido de la responsabilidad colectiva en muchos movimientos sociales, acompañado de un entendimiento intercultural. Ésta sería la base indispensable para un “nuevo multilateralismo”.32
Asimismo, la premisa básica se basa en una visión relacional y constructivista al concebirlo como un sistema de relaciones que forma, a la vez que es formado, por los cambios estructurales en la política y economía mundiales.
Cox ofrece un amplio e insistente reconocimiento a la sociedad civil global, entendida como toda expresión, espacio y organización social de base, como “fuerza formativa para el futuro desarrollo tanto del Estado como de la gobernanza global”,33 así como la imperante necesidad de incluir las visiones alternativas de la sociedad civil en las dinámicas globales sobre “la promoción de la equidad social, la difusión del poder entre los grupos sociales y las sociedades, los medios no violentos para tratar los conflictos, la protección de la biosfera y el reconocimiento mutuo de los valores de las diferentes civilizaciones”.34
e) Regímenes transnacionales
Ronnie D. Lipschutz es el autor del término ‘regímenes transnacionales’ y surge como interpelación de al menos dos situaciones de la globalización: problemas transfronterizos y desorden institucional, los cuales se han confrontado de manera general a través de la cooperación entre Estados con la firma de acuerdos o tratados. Para Lipschutz,35 estas acciones de cooperación no ofrecen soluciones significativas para los problemas mencionados, y reconoce una variedad de lagunas regulatorias, así como la ausencia de acuerdos políticos efectivos. En consecuencia, surgen los regímenes transnacionales cuyos principales agentes son las organizaciones de la sociedad civil (OSC), los MS e incluso grupos de presión que trabajan y empujan temas para buscar soluciones alternativas a los problemas transfronterizos.
Por otra parte, estas dos condiciones de la globalización provocan un debilitamiento del Estado, al transferir parte de su responsabilidad hacia arriba (hacia los OM) y hacia abajo (hacia gobiernos locales y otros actores no estatales), lo que implica la difusión de autoridad en una gran variedad de espacios políticos de diferentes relevancias, tamaños y locaciones.
En breve, para Lipschutz, un régimen transnacional surge de la división internacional de las regulaciones, abriendo el espacio político para que actores de la sociedad civil global -MS, OSC y grupos de presión- creen instituciones transnacionales orientadas a manejar problemas transfronterizos y establecer formatos de regulación no convencionales. Un régimen transnacional implica la incursión de la sociedad civil en espacios de política global, lo que ha implicado en el pasado la transgresión en varios sentidos de los formatos tradicionales de hacer política a nivel global, a saber: se han transgredido los espacios políticos cuando la sociedad civil ha participado de muy diversas maneras en foros antes dedicados exclusivamente a los Estados; se han transgredido los abordajes de problemáticas globales cuando la sociedad civil se suma a los expertos técnicos, a los científicos y a los diplomáticos tradicionales en las discusiones globales institucionalizadas; y, finalmente, se ha transgredido la autoridad centrada en el Estado, con todo lo cual la sociedad civil y su acción transnacional se convierten en un agente que busca implementar acuerdos globales.
f) Multilateralismo complejo
A la relación entre los actores clave del sistema internacional, Robert O’Brien la ha denominado multilateralismo complejo, entendido como “[la] forma de gobernanza global que surge de la intersección entre el Estado, organismos intergubernamentales, corporaciones y sociedad civil”.36 Se trata de un tipo de gobernanza producto de la interacción continua y cambiante entre tres esferas superpuestas: la esfera estatal -que incluye los OM-, la esfera de las asociaciones corporativas y la de la sociedad civil global. Cada una despliega actores y lógicas particulares. En la interacción -y a veces superposición- de los actores de cada esfera y de sus lógicas de pensamiento y acción, se establecen las reglas de la gobernanza global. La premisa básica plantea que en las políticas globales es posible distinguir un esquema de relaciones de varias esferas de actores, en cada una de las cuales es posible identificar intereses concretos y diferenciados.
De acuerdo con O’Brien, el multilateralismo complejo es la transformación del multilateralismo como resultado del encuentro entre OM y MS globales.37 Esta transformación implica nuevas características para el multilateralismo clásico: la variedad de actores que participan en los procesos políticos internacionales, divididos según sus diferentes intereses y motivaciones; que esta variedad de actores puede interactuar en espacios políticos globales en situación de conflicto -no sólo de intereses, sino de objetivos y metas últimas- o en situación de cooperación y convergencia. Todos estos cambios y dinámicas tienen un impacto sobre el rol que el o los Estados desempeñan en un proceso de política global.
Mientras que el multilateralismo clásico plantea un sistema de instituciones incuestionables encargadas del establecimiento de temáticas, y del diseño e implementación de políticas globales desde un enfoque de arriba-hacia-abajo, el multilateralismo complejo complementa esta visión -no la sustituye- con un enfoque de abajo-hacia- arriba. Una de las características básicas de esta noción es que el multilateralismo tiene una naturaleza dinámica y se genera a cada instante del encuentro de la gran variedad de actores involucrados, desde gobiernos hasta MS locales, pasando por sindicatos, asociaciones corporativas, plataformas de relaciones multiactor, redes transnacionales, entre otros.
g) Transnacionalismo complejo
En el contexto de la intersección de OSC con la Organización Mundial de Comercio (OMC), Jeffrey Ayres observa en la literatura académica la omisión de actores de la sociedad civil que actúan fuera de las instituciones internacionales formales en la búsqueda de influir en éstas. Para Ayres el término transnacionalismo complejo “tomaría en serio a los actores de la sociedad civil que adoptan formas político-organizativas mucho menos específicas teóricamente y, por tanto, menos comprendidas, los cuales emprenden acciones colectivas menos predecibles contra las instituciones económicas multilaterales”.38 Este autor considera que no tomar en cuenta a este tipo de OSC y MS en los análisis de política global es descalificarlos como actores relevantes y, por lo tanto, ignorar su influencia en la opinión pública y las negociaciones globales como tales.
Las preocupaciones centrales de Ayres al observar a estos MS y OSC, son:39 1) las transformaciones en las tácticas de los MS para tener presencia y visibilidad en foros globales; 2) las diferencias en la acción colectiva de los diferentes tipos de OSC, sus estructuras organizacionales y sus metas entre los grupos disruptivos (a las que denomina rechacistas, es decir, que rechazan el sistema internacional de poder), y las OSC formales que se presentan en estos mismos foros globales (a los que llama reformistas, por buscar modificar las instituciones globales); 3) el “déficit democrático” dentro de las OSC transnacionales, que no permite ver las necesidades y demandas de otro tipo de grupos con formatos de organización y acción menos estructurados y menos formales, que muy posiblemente provengan del sur global; 4) que las OSC formales que sí participan de manera directa y oficial en las reuniones globales sean cooptadas por las propias instituciones multilaterales.
h) Internacionalismo complejo
Para Donatella della Porta y Sidney Tarrow, autores del término internacionalismo complejo, los niveles macro y micro de análisis de la política y los cambios sociales han dominado el campo de investigación; el nivel macro de análisis se centra en condiciones de larga data y de amplio alcance a nivel geográfico, como la globalización, mientras que el nivel micro se orienta a observar condiciones mucho más particulares que permiten o limitan la acción contenciosa transnacional, como las nuevas tecnologías. Desde esta perspectiva, los autores observan el conjunto de cambios en el sistema internacional y las implicaciones para los MS contenciosos, al que denominan internacionalismo complejo, cuya dinámica la describe como:
La expansión de las instituciones internacionales, de los regímenes internacionales, así como la transferencia de recursos de los actores locales y nacionales al escenario internacional, produciendo amenazas, oportunidades y recursos para las ONG internacionales, los movimientos sociales transnacionales e, indirectamente, a los movimientos sociales de base.40
Parten de la idea de la interdependencia entre Estados, OM y actores no gubernamentales; esta relación de interdependencia es concebida como una estructura triangular en la que dan cabida a actores no estatales. Los propios autores declaran que su término se inspiró en la “interdependencia compleja” de Koehane y Nye, con la diferencia de que el internacionalismo complejo otorga un rol a los actores no estatales, sin dejar de mirar las asimetrías de poder e influencia entre los diferentes actores.
Los cambios en las estructuras del sistema internacional abren rutas para la acción de actores no estatales, a las que denominan Multilevel Opportunity Structure (estructura de oportunidades multinivel), señalando que los espacios políticos en foros globales abren posibilidades de mayor visibilidad, oportunidades de establecer vínculos entre los activistas, de realizar foros paralelos, de encontrarse físicamente en un espacio definido.
i) Gobernanza dinámica multinivel
El término gobernanza multinivel fue desarrollado por Liesbet Hooghe y Gary Marks,41 y refiere la difusión de la autoridad de manera vertical y horizontal entre diferentes tipos de actores. La gobernanza multinivel es un formato de organización social y el ejercicio legítimo del poder de la autoridad se encuentra difundida en una variedad de figuras, todo esto en un contexto de democracia.
En el 2005, Kathryn Sikkink42 retoma esta idea y le añade la noción de “dinámica”, para describir la relación entre las instituciones nacionales y los OM, y su grado de apertura hacia actores no estatales como OSC, redes y coaliciones transnacionales. Sikkink sugiere cómo los diferentes grados de apertura institucional en los niveles nacional e internacional influyen en los formatos de participación de los activistas: cuando las instituciones globales y nacionales se encuentran abiertas, puede darse una coalición de activistas que participan dentro y fuera de las instituciones (insiders y outsiders),43 y cuando ambos niveles de autoridad están cerrados a la participación de activistas, se pronostican las menores posibilidades de que el activismo pueda tener lugar. Esto, en consecuencia, definirá las posibilidades del activismo, su enfoque y formato.
Para Sikkink, la gobernanza dinámica multinivel “no es de arriba-hacia-abajo, ni de abajo-hacia-arriba, sino que es un proceso complejo y dinámico de interacción de la política local y la política internacional”,44 una oportunidad política de doble nivel y dinámica porque: 1) los niveles local y global interactúan; 2) la apertura de instituciones en ambos niveles puede ser variable según el tema; 3) la apertura es variable también en el tiempo, y 4) una oportunidad política en cualquiera de los dos niveles es relativa a la percepción de los activistas, pues si un MS no considera los mecanismos de participación de las instituciones nacionales o globales como una forma de apertura legítima, no usarán ese camino para cumplir sus objetivos.
j) Gobermentalidad en la gobernanza global
El término gobermentalidad (término original: governmentality) lo propusieron Ole Jacob Sending e Iver B. Nuemann45 como herramienta analítica de los estudios de gobernanza en general y de la gobernanza global en particular. Sending y Neumann critican la literatura de la gobernanza global y su enfoque en los tipos de actores que participan en ella o que la construyen, las diferentes formas de poder que cada uno es capaz de desplegar y cómo la autoridad se transfiere entre éstos. Como alternativa, el término gobermentalidad se enfoca en un proceso y no en actores. Los autores consideran de mayor utilidad analítica enfocarse en el estudio de la gobernanza global como proceso.
Inspirados en Foucault, Sending y Neumann usan el término gobermentalidad como herramienta analítica para observar las prácticas de gobierno y la lógica detrás de las relaciones entre los Estados y los actores no estatales. Vista como proceso, la gobernanza global desde la gobermentalidad propone que las posibilidades de los actores no estatales de participar en procesos de política global no se dan en función de la transferencia de poder de los Estados a estos actores; en cambio, estos actores construyen su propio poder, lo que los vuelve actores por derecho propio.
La gobermentalidad implica poner el énfasis analítico en las acciones de los actores políticos en su ejercicio de gobernar: en las prácticas y no en las instituciones; en la lógica o racionalidad del sistema de pensamiento y conocimiento que hay en ese mismo ejercicio de gobernar; en los cambios de aspectos en el tiempo y cómo esto impacta en las relaciones de poder entre los actores no estatales y el Estado. Desde la gobermentalidad, la gobernanza global es el proceso de construcción de agencia de los diferentes actores como agentes activos, dinámicos y co-colaboradores en la configuración del sistema político global; la participación de actores no estatales en el escenario político global es consecuencia de un cambio en el sistema de creencias, en la lógica de pensamiento del ejercicio de la autoridad que genera nuevos patrones de interacción entre los distintos actores implicados.
k) Gobernanza experimentalista global
El punto de partida de la gobernanza experimentalista global es un pluralismo global, por ser una de sus características centrales la amplia participación de una variedad de actores. Es una forma normativa de gobernanza global descrita como “conjunto de prácticas que implican la participación abierta de una variedad de entidades (públicas o privadas), la falta de jerarquía formal dentro de los acuerdos de gobernanza y una amplia deliberación a lo largo del proceso de toma de decisiones y su implementación”.46
El modelo de gobernanza experimentalista global tiene cinco características: 1) la inclusión de variedad de actores relevantes a la temática; 2) la participación de éstos en diálogos y deliberaciones no jerárquicas; 3) el establecimiento de una o varias compresiones comunes acerca de la o las problemáticas a tratar por todos los participantes; 4) las soluciones, las políticas y arreglos se ejecutan a nivel local, adaptados a contextos y conocimientos locales, y 5) la implementación de mecanismos de monitoreo y evaluación no son comandados por actores estatales, sino por todos los actores con igualdad de relevancia.
Un aspecto novedoso de esta propuesta conceptual es que reconoce, de manera especial, la condición de incertidumbre en los temas en política global y su tratamiento. La forma de enfrentar esta incertidumbre es una gobernanza flexible y de cierta manera “experimentalista” en al menos dos sentidos: 1) la concepción de los problemas cambia en el curso de la búsqueda de soluciones, lo que implica una redefinición constante de los problemas mismos, y 2) los acuerdos alcanzados a nivel global que se implementen a nivel local necesitan adaptarse a contextos igualmente locales a la luz del conocimiento generado de forma también local.
3. Gobernanza global: surcando el pantano de la polisemia
La gobernanza en general puede entenderse como el proceso del manejo colectivo de los asuntos públicos relativos a determinados contextos políticos, sociales, económicos y culturales en los niveles global, regional, nacional y local; la pluralidad de actores, temas e intereses y su interconexión; la existencia de conflicto en el encuentro de estos intereses, y la necesaria coordinación política para establecer pisos comunes en la comprensión de los temas y su abordaje. Estas características son el cimiento para la elaboración y el desarrollo de nociones alrededor de la gobernanza global pues, sin caer en esencialismos, ayudan a establecer un punto de partida para indagar, identificar, analizar, sistematizar y estratificar los asuntos públicos de carácter global.
Los conceptos presentados, surgidos a lo largo de casi medio siglo, responden a la necesidad de comprender la interacción entre los actores y sus intereses, en contextos y tiempos particulares cuyas dinámicas constituyen un sistema de relaciones de alcance global. La transformación de los instrumentos conceptuales implica adoptar nuevas perspectivas para comprender realidades también nuevas, a la vez que la realidad puede aspirar al cambio a partir de ideales conceptuales; transformar los conceptos o la realidad son dos polos que se interpelan y complementan para el avance científico de las ciencias sociales y su conexión con ámbitos de la propia vida social.
La gobernanza global -como teoría, criterio hermenéutico, proyecto político o agenda de investigación social- llegó para quedarse y las RI han de abrir sus horizontes disciplinarios para convivir con el término y sus implicaciones transdisciplinarias. Las diferentes nociones de gobernanza global parecen tocar, rozar y conversar con perspectivas del constructivismo, el transnacionalismo, la economía política internacional y la complejidad. El siguiente cuadro (cuadro 1) presenta las tendencias de los desarrollos conceptuales de la gobernanza global.
Cuadro 1 Conceptos relacionados con la noción de gobernanza global: tipos, problemáticas, postulados e intereses analíticos
| Concepto | Interacciones transnacionales | Interdependencia compleja | Relaciones transnacionales | Nuevo multilateralismo | Multilateralismo complejo | Regímenes transnacionales |
| Autor | Joseph Nye y Robert O. Keohane | Robert O. Keohane y Joseph Nye | Thomas Risse- Kappen | Robert W. Cox | Robert O'Brien | Ronnie D. Lipschutz |
| Año | 1971 | 1977 | 1995 | 1997 | 2000 | 2000 |
| Nivel analítico | Teoría y proyecto de investigación | Teoría | Teoría | Proyecto político, proyecto de investigación | Criterio hermenéutico | Criterio hermenéutico |
| Tipo de definición | Noción general | Estipulativa | Noción general | Estipulativa | Noción general | Noción general |
| Problemática central que observa | Integración de actores autónomos a procesos políticos globales | Relaciones de interdependencia entre los poderes político, militar y económico, y sus asimetrías | El grado de apertura de las estructuras gubernamentales nacionales a la influencia de los OM | El proceso de creación de un sistema de relaciones a nivel global que provenga de instancias sociales no gubernamentales | Las formas de acción de MS y el grado de apertura de los organismos internacionales a la acción social colectiva | La transformación del espacio político global a través de la incorporación de agentes no gubernamentales |
| Concepto | Interacciones transnacionales | Interdependencia compleja | Relaciones transnacionales | Nuevo multilateralismo | Multilateralismo complejo | Regímenes transnacionales |
| Correlaciones implícitas | Las relaciones entre actores no gubernamentales tienen un impacto en la relación entre los Estados | La vinculación de problemáticas políticas, económicas y militares, y las asimetrías de poder entre los actores, genera condiciones de interdependencia | El impacto de los actores transnacionales no gubernamentales en políticas nacionales es resultado de dos variables dependientes: estructuras domésticas e instituciones internacionales | La recomposición de la sociedad civil y del poder político a nivel local es el fundamento de la reconstitución de un nuevo sistema de relaciones a nivel global, a la vez que el sistema global da forma a la sociedad civil y al poder político locales | La transformación del multilateralismo como resultado del encuentro entre OM y MS globales | Difusión de la autoridad del Estado hacia arriba (OM) y hacia abajo (OSC y MS), lo que ocasiona la apertura del espacio político |
| Énfasis analítico | En las relaciones entre actores no gubernamentales y actores estatales | En los procesos económicos internacionales y sus actores principales: los Estados y las empresas | En la correlación entre políticas de OM y cambios políticos nacionales | En los actores: en la sociedad civil global, perspectiva de abajo-hacia-arriba | En los actores y los procesos: diversidad de actores públicos y privados en la política global, cuya interacción genera cambios en el sistema multilateral de relaciones | En los actores: actores sociales como agentes de cambio |
| Autor | Jeffrey M. Ayres | Dontella della Porta y Sidney Tarrow | Kathryn Sikkink | Ole Jacob Sending y Iver B. Neumann | Gráinne de Búrca, Robert O. Keohane y Charles Sabel | |
| Año | 2000 | 2005 | 2005 | 2006 | 2013 | |
| Nivel analítico | Criterio hermenéutico, proyecto de investigación | Teoría, proyecto de investigación | Criterio hermenéutico | Teoría | Teoría | |
| Tipo de definición | Noción general | Parecidos familiares | Noción general | Parecidos familiares | Estipulativa | |
| Problemática central que observa | La participación de MS y otros actores sociales en foros de política global y la ausencia de procesos democráticos dentro de las OSC y MS | La vinculación entre los activistas y sus problemáticas y experiencias locales a espacios globales, y la transferencia de recursos de actores locales a escenarios globales | Las posibilidades y formatos de acción de las OSC y MS según el grado de apertura de las instituciones nacionales y globales | La gobernanza global como proceso dinámico de interacción de identidades | La capacidad de los gobiernos de establecer soluciones comprehensivas a los problemas globales | |
| Concepto | Interacciones transnacionales | Interdependencia compleja | Relaciones transnacionales | Nuevo multilateralismo | Multilateralismo complejo | Regímenes transnacionales |
| Correlaciones implícitas | Las OSC con acciones contenciosas gozan de poca legitimidad en los OM, a la vez que estas organizaciones menos formales tienen más probabilidad de tener contacto con movimientos de base y grupos de población marginados | Las relaciones de interdependencia entre Estados, actores no estatales y OM se desarrollan en un sistema internacional cuyas estructuras se encuentran en constante cambio. La acción social trasnacional está condicionada por la acción social local | El grado de apertura de las instituciones gubernamentales nacionales y de los organismos internacionales a la participación de OSC, redes y coaliciones transnacionales define patrones de acción de los activistas | La mentalidad y la lógica de pensamiento de un sistema de relaciones tiene implicaciones directas en las formas del ejercicio del poder y de gobernar | A mayor incertidumbre en un escenario (problemática de índole global), mayor probabilidad que agentes de carácter local (OSC e incluso empresas), comiencen a redefinir problemas, identificar y proponer soluciones | |
| Énfasis analítico | En los actores: la sociedad civil que participa de manera formal e informal en la política global | En los actores: activistas sociales con vínculos locales que participan en foros formales y en movilizaciones fuera de los OM | En los actores: MS y OSC que participan en acciones sociales a nivel nacional y transnacional | En procesos: la configuración del poder político a nivel global; en las interacciones de los diferentes actores y sus implicaciones en la construcción de agencia | En procesos: la creación de modelos de relaciones no jerárquicos y la inclusión de actores locales |
Fuente : elaboración propia con base en Joseph Nye y Robert O. Keohane, “Transnational Relations and World Politics: An Introduction”, International Organization, vol. 25, núm. 3, 1971, pp. 329- 349; Robert O. Keohane y Joseph Nye, Power and interdependence (4.a ed.), Boston, Longman, 2012; Thomas Risse-Kappen (ed.), Bringing transnational relations back in: Non-state actors, domestic structures, and international institutions, Nueva York, Cambridge University Press, 1995; Robert W. Cox (ed.), The new realism: Perspectives on multilateralism and world order, Tokyo, Macmillan (International Political Economy Series), 1997; Robert O’Brien, Annie Marie Goetz; Jan Aart Scholte y Marc Williams (eds.), Contesting global governance: Multilateral economic institutions and global social movements, Nueva York, Cambridge University Press (Cambridge Studies in International Relations, vol. 7), 2000; Ronnie D. Lipschutz, “Crossing borders: Global civil society and the reconfiguration of transnational political space”, GeoJournal, vol. 52, núm. 1, 2000, pp. 17-23; Jeffrey M. Ayres, “Global Governance and Civil Society Collective Action: The Challenge of Complex Transnationalism”, International Journal of Political Economy, vol. 33, núm. 4, 2003; Donatella della Porta y Sidney Tarrow, Transnational protest and global activism. People, passions and power, Oxford, Rowman & Littlefield, 2005; Kathryn Sikkink, “Patterns of Dynamic Multilevel Governance and the Insider-Outsider Coalition”, Donatella della Porta y Sidney Tarrow (eds.), Transnational protest and global activism. People, passions and power, Nueva York, Rowman & Littlefield, 2005, pp. 151-73; Ole Jacob Sending e Iver B. Neumann, “Governance to Governmentality: Analyzing NGOs, States, and Power”, International Studies Quarterly, 50 (3), 2006, pp. 651-672; Gráinne de Búrca, Robert O. Keohane y Charles Sabel, “New Modes of Pluralist Global Governance”, New York University Journal of International Law & Politics, vol. 45, núm. 3, 2013.
Como resultado del análisis de los conceptos presentados, se observa que en la categoría de nivel analítico la mayoría de los conceptos son propuestas de desarrollos teóricos y proyectos de investigación; se busca una perspectiva novedosa para comprender los aconteceres de la esfera política global. Esta tendencia tiene el potencial de convertirse en una propuesta metodológica para la propia disciplina de las RI y ahí radica la riqueza del término y los desarrollos conceptuales relacionados.
Sobre los tipos de definición, la mayoría de los conceptos son nociones generales, lo que quizá pueda ser indicador de la debilidad del concepto señalada por varios autores, pues si bien en algunos de éstos los autores realizaron un esfuerzo por aterrizar sus reflexiones en casos concretos de la política global, la mayoría se queda en una propuesta conceptual abstracta sin anclaje empírico. Las definiciones estipulativas con aspiraciones normativas que establecen modelos ideales son el segundo tipo de definición que más predominó en este análisis; un alto grado de abstracción y con cierta vocación de construcción de modelos con los elementos indispensables para el manejo de los asuntos políticos a nivel global.
La debilidad del concepto de gobernanza global sobre la falta de evidencia empírica quizá pueda atribuirse a las dificultades en la recolección de información de ámbitos territoriales distintos, como los locales, subnacionales, nacionales, regionales e incluso globales, de actores tan diversos como los públicos, los privados y los híbridos. Además del dinamismo del tratamiento de un tema en el tiempo; los actores cambian de posturas, hacen y deshacen alianzas, el conocimiento generado es muy diverso y con distintos intereses. Como lo explica Porras: “[Se trata de] procesos complejos no lineales, en los que incide un gran número de factores entrelazados, tal evidencia quizá no esté al alcance de las ciencias sociales en el corto plazo, si es que efectivamente es posible obtenerla”.47 Todo esto impone retos al operacionalizar el concepto, retos metodológicos que, para ser afrontados, requieren muchos recursos humanos y financieros, apertura de los actores para ofrecer información e idealmente en investigaciones de largo aliento.
En cuanto a las problemáticas centrales que los distintos conceptos abordan, una de las preocupaciones principales es la influencia de actores no estatales -local, nacional, regional, transnacional- en la configuración del sistema de relaciones a nivel global y las políticas que en este sistema se gestan; cómo se conforma el espacio político global cuando hay actores no estatales. En la misma línea, los conceptos se ocupan de las formas de acción de los distintos actores y cómo éstas se transforman de acuerdo con los diferentes contextos nacionales y globales. Por último, el vínculo de lo local con lo global es uno de los enfoques centrales para explicar cómo escalan problemáticas locales para insertarse en las globales. El proceso de definición de problemáticas y sus soluciones de abajo-hacia-arriba implica el reconocimiento de nuevas formas de autoridad y de su ejercicio a escala global, en formatos no jerárquicos y no necesariamente institucionalizados.
La observación de las correlaciones implícitas de variables en los conceptos analizados dio lugar al establecimiento de cinco hipótesis, a saber:
La autoridad de un Estado no es unitaria, sino fragmentada en varios actores gubernamentales e incluso no gubernamentales, y cuando estos últimos entran en la esfera de la política global, las instituciones intergubernamentales se modifican para dar cabida a estos elementos de autoridad, dando sentido a la noción de pluralidad.
Las estructuras políticas institucionalizadas domésticas son relevantes para los actores no gubernamentales en dos sentidos: para permitir la participación autónoma de éstos en políticas globales prescindiendo del Estado, y como medio e instrumento para que políticas globales penetren en ámbitos nacionales.
Se observan vínculos e interdependencia entre las escalas local y global de las relaciones políticas cuando las instituciones nacionales e internacionales se retroalimentan. Asimismo, la acción social transnacional de actores no estatales está condicionada por la acción social local.
Entre los factores que dan forma a los patrones de acción de las OSC y MS transnacionales se encuentran el grado de apertura y los mecanismos de interacción de los OM, así como la mentalidad y lógica de pensamiento de estas instituciones en las distintas temáticas.
A mayor incertidumbre en el tratamiento de un tema en los espacios políticos globales, más posibilidades hay de que actores locales no estatales participen en los diálogos políticos.
En cuanto al énfasis analítico, se observan tres tendencias: los conceptos se enfocan en el análisis de actores, de las relaciones entre éstos, así como en los procesos de configuración del mundo a partir de diversidad de dinámicas. En el énfasis analítico en los actores se percibe una preocupación constante por distinguir los tipos de actores, incluyendo a los tradicionales en las RI; se observa una preocupación por incluir gran variedad de éstos, como empresas, OSC, MS, fundaciones corporativas, sindicatos, asociaciones público-privadas, por mencionar sólo algunos. La relevancia que cada concepto les da en relación con la política global es variable; unos siguen dando centralidad a los Estados mientras otros proponen a los no estatales como actores por derecho propio. En cuanto al énfasis analítico en las relaciones entre estos actores, la preocupación apunta hacia los formatos de relación, los mecanismos formales e informales, la convergencia y contraposición de sus objetivos. Finalmente, el tercer énfasis analítico de los conceptos es el examen de los procesos; cómo se configuran los sistemas económicos y políticos a nivel global, el ejercicio y la fragmentación de formas de autoridad autónomas, el dinamismo de las relaciones según el tema y el momento político. En otras palabras, los énfasis analíticos de los conceptos relativos a gobernanza global van de lo micro (relaciones entre diferentes tipos de actores) a lo macro (cómo esas relaciones en conjunto y cambiantes en el tiempo dan forma a los sistemas internacionales de poder).
4. Conclusiones
El artículo presenta una investigación metodológica en dos dimensiones: por un lado, se analizan los conceptos, metodología que puede resultar útil para el análisis de otros conceptos del ámbito social; por otro lado, el resultado del análisis de los conceptos resalta la necesidad de generar una metodología para analizar la gobernanza global y siembra una semilla para su desarrollo y para el fortalecimiento del concepto en el ámbito académico.
En cuanto al análisis de conceptos, se realiza una breve discusión histórico-conceptual del término gobernanza global que ha adquirido mucha relevancia dado su amplio uso en los ámbitos académico, político y social. La premisa de partida es que el concepto de gobernanza global es, como todo concepto en ciencias sociales, polisémico. Este trabajo de análisis reconoce esta polisemia, la observa y la analiza, con el fin de examinar el desarrollo del concepto a lo largo de cuatro décadas (1971 a 2013), para finalmente apreciar el desarrollo del concepto el momento actual; si se encuentra en un momento de caos teórico, de impasse académico -dado su amplio uso sin reparar en su significado-, o en un momento en el que puede abrevar del trabajo precedente para distinguir atributos concretos que fortalezcan el concepto y uso analítico en las RI.
El análisis de los conceptos, además de ayudar a navegar en la polisemia, revela que a pesar de las críticas que enfrenta el término de gobernanza global, sí es posible distinguir algunos atributos que le profieren utilidad analítica y que cubren, además, vacíos de las nociones teóricas clásicas de las RI. Se observan principalmente tres grandes aportaciones de los diferentes conceptos relativos a gobernanza global que contribuyen a su potencial analítico. En primer lugar, la gobernanza global ofrece una visión multiescalar, donde lo local, regional y global están estrechamente vinculados; no solamente observa los niveles de política sino las interrelaciones entre éstos. En segundo lugar, aporta una perspectiva compleja, en la que se reconoce que diferentes formas de gobernanza coexisten unas a lado de las otras y que tratar de discernir una jerarquía entre éstas presenta complicaciones, pues puede implicar demasiados mecanismos de control diseminados en el mundo con distintas lógicas y objetivos. Por ello, no puede considerarse la gobernanza como una lógica cohesionadora de esos distintos mecanismos y procesos de control. Estas distintas, variadas y particulares formas de control relacionan a sus actores de diferentes maneras. Por último, reconoce distintas formas de autoridad como los acuerdos privados entre las grandes empresas que rigen determinados sectores del mercado mundial, las redes transnacionales de OSC y MS, los actores fuera de la legalidad que también toman decisiones y dan forma al sistema internacional, entre otros, todo lo cual llena de matices el análisis de la política global.
La diversidad de actores, contextos y momentos históricos particulares da pie a concebir la gobernanza global como “un sistema que se organiza para distintas escalas de fenómenos y conforma una unidad que es mayor que la suma de sus enunciados”;48 una comprensión de la gobernanza global desde la perspectiva teórica de la complejidad. La gobernanza global y la complejidad como enfoques teóricos tienen coincidencias y puntos de convergencia, pues “entre ellas [las varias aproximaciones teóricas de la gobernanza y la complejidad] se encuentran la modelización explícita de agentes heterogéneos, los sistemas de interacción y el papel del aprendizaje y la adaptación, así como el reconocimiento de la naturaleza multi-capa y multi-relacional de los sistemas sociales”.49
La visión multiescalar, las distintas formas de autoridad y una perspectiva desde la complejidad son los tres atributos de los conceptos relacionados con el de gobernanza global. De éstos se resalta que: son resultado de las aportaciones de la variedad de perspectivas revisadas; contribuyen al fortalecimiento del término como categoría analítica y pueden detonar el desarrollo de un método de análisis que permita una mejor comprensión de los fenómenos para entender la gobernanza global, más allá de las instituciones multilaterales y las relaciones internacionales de los Estados.
Asimismo, la revisión de conceptos permitió la identificación de algunas unidades de análisis clave para examinar procesos políticos globales, como son los siguientes: actores públicos, privados e híbridos, formales e informales, que operan en una o varias escalas de acción política, en determinados periodos temporales (de corto o largo aliento) y en contextos sociales, económicos, políticos y territoriales particulares. El conjunto de estos bloques analíticos puede constituir el cimiento de un método de análisis orientado a una comprensión de la política global, que coadyuve en la construcción de una visión del sistema mundial, siempre de la mano de un estricto monitoreo epistemológico.
Con esto en mente, este artículo busca plantar una semilla para el desarrollo de una metodología de análisis, apuntando a la necesidad de fortalecer el concepto en el ámbito académico al generar una herramienta analítica.
La metodología de análisis de la gobernanza global se expresa como idea/fuerza, como plano cartesiano: modelo de análisis de escenarios globales basado en agentes. Se plantea al final del artículo y no al comienzo, pues es el resultado de las aportaciones de los conceptos revisados, y se presenta como una idea a desarrollar, que requiere mucho trabajo académico.
Bajo la premisa de que la gobernanza global es un fenómeno dinámico con doble dirección, con comunicación de asuntos, estructuras y actores locales con asuntos, estructuras y actores globales, esta metodología exige ubicar las unidades de análisis: en el eje de las ordenadas (y) se encuentran las dinámicas bidireccionales global-local: vertical (de arriba-hacia-abajo y viceversa). En el eje de las abscisas (x), se encuentran las dinámicas bipolares horizontal (de negativo a positivo, y viceversa). La ubicación de las unidades de análisis establece las coordenadas de posicionamiento de un actor en este plano, de modo que el mapa provee un escenario según las acciones de los actores involucrados, y se devela la interconexión e interdependencia entre los actores.
Fuente : elaboración propia.
Gráfica 1 Idea-fuerza. Plano cartesiano de la gobernanza global Modelo de análisis de escenarios globales basado en agentes
Los tres atributos del concepto de gobernanza global identificados en la revisión de conceptos se aplican a este modelo de análisis de la siguiente forma:
Las dinámicas de los actores son multiescalar, de ahí que se señalan las cinco escalas de acción política. Las acciones de los actores se ubican en una o varias escalas de acción, entre lo global y lo local. Se considera que todas las acciones en estas escalas son interdependientes, pues cambios en posiciones locales puede implicar modificaciones en las posiciones a nivel global del mismo actor, o de otros.
Se expresan distintas formas de autoridad, lo que implica una perspectiva multiactor, en la que se considera que actores institucionalizados, como gobiernos nacionales, subnacionales y parlamentarios, así como los OM, son actores de la política global. También las OSC y los movimientos sociales son participantes activos y dinámicos, lo mismo que las corporaciones. Igualmente, actores como académicos, actores híbridos, fundaciones corporativas, sindicatos y de otro tipo, cuya clasificación no cae en ninguno de los aquí enlistados.
Ofrece una perspectiva desde la complejidad, al reconocer la variedad de actores implicados y sus posiciones en un determinado momento, que éstas son dinámicas, pues van de un extremo negativo a uno positivo, o se localizan en un punto entre estos dos opuestos. El positivo y negativo del plano cartesiano no poseen ningún ánimo normativo o ético, simplemente reflejan dos extremos opuestos. De igual manera, la perspectiva compleja reconoce que la gobernanza global en un tema es diferente según el contexto social, económico, político de un momento determinado, así como que no es una idea totalizadora, sino más bien que admite la fragmentación del sistema internacional y sus normas duras y suaves, difusa en distintos actores y redes.
La idea-fuerza del modelo de análisis de la gobernanza global es una propuesta cuyo desarrollo requiere un amplio sustento teórico, así como ponerse a prueba. Ambos aspectos exigen un trabajo académico de largo plazo, pero las semillas se plantan ahora para cosechar una metodología robusta en el futuro.
