nueva página del texto (beta)
Español (pdf)
Artículo en XML
Referencias del artículo
Traducción automática
Enviar artículo por email
Citado por SciELO 
Similares en
SciELO 
Permalink
INTRODUCCIÓN
El 23 de junio de 2016, alrededor del 52% del electorado británico votó a favor de abandonar la Unión Europea (UE).1 Este voto representa el cenit del euro escep ti cis mo británico2 y un punto de inflexión en las relaciones entre el Reino Unido y la UE. Recientemente, han surgido numerosos estudios para intentar comprender las causas del Brexit.3
Sin embargo, es imposible establecer una relación unidireccional de causa y efecto para explicar por qué la Gran Bretaña votó a favor de la salida de la UE.4 Varios factores que llevaron a los británicos a votar por el Leave (abandonar la UE) o el Remain (permanecer en la UE) en el referéndum se entrelazaron en una compleja red de interacciones. Además, la estrecha diferencia de votos (51.9% - 48.1%) puede sugerir que pequeñas fluctuaciones podrían haber llevado a otro resultado.5
En comparación con las crisis pasadas a las que se enfrentó la UE en el siglo XXI -turbulencias económicas y migratorias-, se habla del Brexit como una “tormenta perfecta”.6 Ello significa una combinación rara o inusual de factores que produce resultados inesperados. La tormenta perfecta del Brexit combina elementos a corto, medio y largo plazo que interactúan en bucles de retroalimentación.
El voto a favor del Brexit no fue causado por “un” solo factor. Más bien, la estrecha decisión del Brexit reflejó una mezcla compleja y transversal de cálculos, emociones y señales. Mientras que algunos de los factores, como las actitudes de la gente hacia la inmigración y sus sentimientos de identidad nacional, se “cocinaron” mucho antes de que comenzara la campaña del referéndum, otros, como la opinión de la gente sobre los diferentes líderes políticos, produjeron fuertes efectos en fechas más cercanas a la propia votación. El voto del Brexit se debió a muchos factores, no sólo a uno.7
Este artículo se propone utilizar el enfoque de los sistemas adaptativos complejos (SAC) para entender el Brexit como un punto de inflexión en la relación entre el Reino Unido y la UE. Sostiene que, desde la adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas,8 se forjó un patrón coherente basado en la integración diferenciada. El Brexit cambió este patrón de interacción y representó el paso de la integración diferenciada a la desintegración. Asimismo, en consonancia con la teoría posfuncionalista, y tomando el caso del Reino Unido como ejemplo, el trabajo analiza la hipótesis de que la disputa política empujó tanto a una integración más diferenciada como a la desintegración.
Para cumplir estos objetivos, el artículo se divide en cuatro secciones. En primer lugar, presenta una breve reseña histórica de la relación entre el Reino Unido y la UE para destacar algunos acontecimientos clave que distinguieron el perfil único que adquirió el caso británico en el proceso de integración regional. En segundo lugar, el artículo presenta el marco de los SAC y sus principales características. A continuación, emplea el modelo contenedores, diferencias, intercambios (CDE por sus siglas en inglés)9 para identificar el patrón emergente de la relación a largo plazo entre el Reino Unido y la UE. Por último, basándose en el “disenso restrictivo” posfuncionalista,10 sostiene que el Brexit representa una interrupción del patrón anterior de la relación entre el Reino Unido y la UE a nivel de sistema y una transición de la integración diferenciada a la desintegración.
LA RELACIÓN ENTRE EL REINO UNIDO Y LA UE: UN BREVE COMENTARIO
No vemos más que el bien y la esperanza en una
comunidad europea más rica, más libre y más satisfecha.
Pero tenemos nuestro propio sueño y nuestra
propia tarea. Estamos con Europa, pero no somos de ella.
Estamos vinculados, pero no comprometidos. Estamos
interesados y asociados, pero no absorbidos.
WINSTON CHURCHILL, 1930(énfasis añadido)11
Los orígenes de la relación del Reino Unido con una futura Europa comunitaria se remontan a principios del siglo XX cuando, en 1930, Winston Churchill ya vislumbraba la posible formación de los Estados Unidos de Europa. Sin embargo, sólo después de la Segunda Guerra Mundial, esta relación se asentó sobre bases concretas con la aparición de un proyecto de integración regional y la creación de las Comunidades Europeas.
La relación de Gran Bretaña con Europa se ha descrito generalmente como incómoda, ambivalente, semidistante, reticente, vacilante o dilatoria.12 Este comportamiento se vio impulsado por una percepción de excepcionalísimo británico13 y un euroescepticismo arraigado.14 El primero se refiere a la perspectiva insular del Reino Unido, influida por la nostalgia de su pasado imperial, un sentimiento de superioridad y el anhelo de un papel de liderazgo en el orden internacional.15 La “historia insular” resuena en el imaginario colectivo británico en oposición a la Europa continental, a la que suele denominarse “el continente”.16 La segunda tiene que ver con un euroescepticismo latente en los dos partidos mayoritarios (conservadores y laboristas), que se critican mutuamente con regularidad por su compromiso regional, tornando más difícil la defensa de la integración europea en el país.
El Reino Unido se negó a adherirse a las primeras iniciativas de las comunidades europeas, a saber, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), en 1951, y la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom), ambas en 1957.17 La negativa estaba relacionada en gran medida con la importancia de las relaciones comerciales con la Commonwealth, así como con la oposición a una propuesta de unión aduanera.18 El Reino Unido prefería los acuerdos de libre comercio y la cooperación regional guiados por una lógica económica e intergubernamental en lugar de una unión política, y quizá supranacional. La defensa del principio de soberanía nacional en detrimento de instituciones comunitarias más profundas es uno de los principales elementos que ha creado constantemente tensiones entre el país y la UE.19
Durante la década de 1960, cuando los gobiernos del Reino Unido -los conservadores en 1961 y los laboristas en 1967- presentaron la candidatura para que el país se incorporara a las comunidades, su proceso de adhesión fue bloqueado en dos ocasiones por el veto francés, en 1963 y 1967, bajo la presidencia de Gaulle.20 A lo largo de los años, los conservadores y los laboristas oscilaron entre el apoyo y la oposición al proceso de integración regional, lo que reitera el elemento de euroescepticismo arraigado. En el manifiesto laborista de 1983, por ejemplo, el partido abogaba por la retirada británica de las Comunidades Europeas. Luego, en 1987, al considerar la propuesta de la Carta Social, el tono fue moderado, aunque manteniendo las críticas tradicionales. Sólo en 1992 se adoptó una posición más comprometida con la UE. En los años noventa, mientras los conservadores se consolidaban como cada vez más euroescépticos, los laboristas pasaron gradualmente a una postura prointegracionista como estrategia política para oponerse a los primeros.21
En 1973, el Reino Unido se adhirió finalmente a las Comunidades Europeas y, en 1975, confirmó su decisión mediante un referéndum; sin embargo, las décadas siguientes estuvieron marcadas por continuos desacuerdos entre británicos y europeos respecto a los principales objetivos del proyecto de integración regional y el compromiso del Reino Unido con el bloque europeo.22 De hecho, a lo largo de los años se concedieron al Reino Unido algunas exenciones a las políticas comunitarias para dar cabida a sus intereses divergentes. A finales de la década de 1970, las primeras elecciones al Parlamento Europeo se aplazaron debido al retraso de los diputados británicos para la aprobación de su legislación electoral.23 Se hizo una concesión específica al Reino Unido que le permitió aplicar su sistema de mayoría simple en lugar del modelo proporcional, que se mantuvo hasta las elecciones al Parlamento Europeo de 1999.24 Además, el Reino Unido estuvo oficialmente fuera del Sistema Monetario Europeo de 1979 a 1990 y, tras formar parte durante dos años, se retiró después de la crisis de 1992.25
Más aún, desde su adhesión, el gobierno británico externó sus preocupaciones por la desproporción de las contribuciones del país al presupuesto comunitario.26 Bajo el gobierno de Thatcher, la Gran Bretaña negoció una importante rebaja en la reunión de Fontainebleau de 1984.27 Sin embargo, a pesar de los cambios en el cálculo de las cantidades, el Reino Unido siempre fue un contribuyente neto a la Comunidad, excepto en 1975.28 Por tanto, la percepción de un presupuesto europeo injusto se mantuvo entre los británicos.
En los años siguientes, al negociar una integración institucional más profunda y amplia, los Estados miembros concedieron algunas excepciones legales a la legislación comunitaria -no sólo al Reino Unido, sino también a Dinamarca, Irlanda y Polonia- en un proceso de diferenciación mientras se elaboraban nuevos tratados. El Reino Unido obtuvo formalmente cláusulas de excepción en los protocolos de los tratados de Maastricht, Ámsterdam y Lisboa en las décadas de 1990 y 2000. En Maastricht, el Reino Unido obtuvo dos exenciones para no participar en la Unión Monetaria Europea, manteniendo su moneda nacional, y para no firmar el “Capítulo social”, lo que se revirtió en el gobierno de Blair en 1997.29 En Ámsterdam, las cláusulas de exclusión voluntaria del Reino Unido permitieron al país no participar en el espacio Schengen, así como la posibilidad de elegir respecto a participar en las políticas comunitarias del Espacio de libertad, seguridad y justicia.30 Por último, el Tratado de Lisboa concedió al Reino Unido la opción de no estar vinculado jurisdiccionalmente por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.31
Durante el mismo periodo, los movimientos euroescépticos que impugnaban la participación del país en la UE ganaron fuerza en todo el Reino Unido -como lo ejemplifica la fundación del Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP), en 1993, y del Partido del Referéndum, en 1994-, incluso dentro del Partido Conservador.32 Esos sectores presionaron al gobierno de Cameron, que prometió en el discurso de Bloomberg de 2013 celebrar un referéndum sobre la pertenencia británica a la UE.33 La campaña del Leave, arraigada en el emotivo eslogan de “recuperar el control”, tuvo más éxito a la hora de movilizar a sus partidarios para que votaran en los comicios de 2016.34
El resultado del referéndum británico no fue necesariamente sorprendente. Según Diamond, Nedergaard y Rosamond, “para quienes han dedicado tiempo a investigar la historia de las relaciones entre el Reino Unido y la UE y/o la evolución de las actitudes británicas hacia la integración europea, el Brexit puede llegar a verse como la máxima expresión de la condición del Reino Unido como ‘socio incómodo’”.35 A pesar de no ser una sorpresa, el Brexit supone una alteración de un patrón anterior de organización propia en la relación entre el Reino Unido y la UE que había funcionado durante más de cuatro décadas. Este artículo utiliza el marco de los sistemas adaptativos complejos (SAC) para entenderlo.
MARCO DE LOS SISTEMAS ADAPTATIVOS COMPLEJOS
La creciente aparición de fenómenos interconectados en las relaciones internacionales, como el Brexit o, más recientemente, la pandemia de la COVID-19, hace difícil aplicar una lógica newtoniana (o lineal) para entender estas realidades. El enfoque newtoniano es un marco de investigación positivista basado en cuatro principios básicos: 1) el orden, que corresponde al establecimiento de una relación causa-efecto en cualquier circunstancia; 2) el reduccionismo, que afirma que a partir de la observación del comportamiento de las partes se puede entender el todo; 3) la predictibilidad, que se refiere a la idea de que, una vez entendida la relación entre las variables, puede predecirse su comportamiento en el futuro, y 4) el determinismo, que entiende que los procesos siguen caminos ordenados y predecibles con principios claros y finales racionales.36
En este sentido, el uso del enfoque de sistemas complejos, en lugar de la lógica newtoniana, permite una comprensión más completa de los fenómenos internacionales caracterizados por la interacción compleja entre las variables. La complejidad puede definirse como “una condición de relaciones no lineales y recursivas entre causas y efectos, que en consecuencia limita la capacidad de los individuos para identificar el conjunto completo de resultados posibles o asignar probabilidades a resultados particulares de acciones específicas”.37 Esto implica que no existe necesariamente una relación unidireccional ordenada de causa y efecto. Por lo tanto, los principios newtonianos de previsibilidad y determinismo tampoco se aplican a los sistemas complejos.
Además, “debido a las relaciones causa-efecto no lineales y al carácter endógeno recursivo, el reduccionismo científico no es posible”.38 En los fenómenos complejos, conocer sus partes no es suficiente para comprender el sistema en su totalidad, porque algunos comportamientos emergentes surgen de la interacción no lineal entre estas partes.39 Así, los comportamientos emergentes tienden a ser, en su mayoría, imprevisibles. La emergencia es un atributo fundamental de la complejidad que afirma la incertidumbre en un sistema determinado.40 Esta incertidumbre significa que los resultados del sistema pueden alternarse entre antiguas tendencias y dinámicas nuevas.
Los sistemas pueden clasificarse como lineales, no lineales o alineados.41 Los casos en los que es posible aplicar la lógica newtoniana se denominan sistemas lineales, mientras que los sistemas complejos se entienden como sistemas no lineales. Robert Geyer42 también distingue los sistemas alineados. En estos casos predomina el desorden y la aleatoriedad, a diferencia de los patrones emergentes de organización propia de los sistemas complejos (no lineales) o la relación unidireccional de causa y efecto de los sistemas lineales. El cuadro 1 resume esta clasificación.
CUADRO 1 Tipos de sistemas
| Sistemas lineales | Sistemas no lineales | Sistemas alineados |
| Orden | Complejidad | Desorden |
| Lógica newtoniana | Patrones emergentes de organización propia |
Aleatoriedad |
Fuente: elaboración propia a partir de R. Geyer, art. cit., op. cit. y Orsini, art. cit.
Según la literatura sobre la complejidad,43 los sistemas complejos presentan las siguientes características:
Están formados por un gran número de agentes.
Un gran número de agentes es necesario, mas no suficiente, para garantizar que un sistema sea complejo.
Cualquier agente del sistema puede influir y recibir influencia de muchos otros.
Las interacciones entre estos agentes no son lineales, lo que reduce la previsibilidad del sistema.
Existen bucles de retroalimentación continuos que incluyen varios niveles de análisis entrelazados.
Estas interacciones pueden generar fenómenos emergentes.
Están abiertos a su entorno e interactúan con él.
Tienen una dimensión espacio-temporal específica.
Funcionan en condiciones muy alejadas del equilibrio.
No existe un control centralizado.
Tienen una dinámica de organización propia, que puede generar patrones emergentes.
Cada agente del sistema desconoce el comportamiento del sistema en su conjunto.
Asimismo, Geyer44 propone una categorización que diferencia tres tipos de complejidad, según el espectro orden-de sor den: 1) complejidad mecánica; 2) complejidad orgánica; y 3) complejidad consciente. La primera corresponde al tipo más simple y se da cuando los agentes del sistema son incapaces de tomar decisiones, de aprender y/o de adaptarse a su entorno. En este caso, los patrones emergentes tienden a ser más estables. En el segundo tipo de complejidad, los agentes son capaces de responder al entorno en el que están inmersos y de adaptarse a los cambios. Los patrones emergentes, a su vez, reflejan la dinámica de la organización. Por último, en el tercero, la conciencia de los agentes añade una capa adicional de complejidad al sistema. Al crear signos, símbolos y narrativas para entender e incluso controlar el sistema, estos agentes también lo modifican.
Varios temas de investigación sobre relaciones internacionales pueden comprenderse empleando de una mejor manera el enfoque de los sistemas complejos, como la guerra contra el terrorismo, tras los atentados del 11 de septiembre en Estados Unidos en 2001; la primavera árabe, a principios de la década de 2010, y las diversas crisis de la Unión Europea en el siglo XXI.45 La pandemia de COVID-19 también podría analizarse con este marco analítico. Estos acontecimientos pueden caracterizarse como fenómenos emergentes, ya que surgen de una red compleja y enmarañada de variables que interactúan entre sí con bucles de retroalimentación. Todos estos ejemplos representan elementos de complejidad consciente, que ocasionan que sus patrones emergentes sean aún más imprevisibles.
En efecto, el sistema internacional está compuesto en su inmensa mayoría por patrones de interacción marcados por la imprevisibilidad -no por un determinismo newtoniano-, así como por procesos descentralizados que no se limitan a un nivel de análisis. Según Scartozzi,46 el sistema internacional es “un sistema que carece de control centralizado y está compuesto por un gran número de agentes adaptativos que interactúan de forma no lineal, lo que da lugar a comportamientos emergentes y principios de organización propia”. Además, los fenómenos emergentes también están relacionados con la globalización, “se producen en lugares específicos y en contextos históricos concretos, dimensiones espacio-temporales sin las cuales no pueden explicarse los acontecimientos globales importantes”.47
Tomemos como ejemplo la relación entre el Reino Unido y la UE, en la que las dimensiones espacio-temporales desempeñaron un papel fundamental. El contexto histórico y geográfico del Reino Unido como histórica potencia imperial y país insular en su espléndido aislamiento contribuyó a enmarcar su interacción con la UE. Además, las dimensiones espacio-temporales tuvieron un impacto significativo en los factores condicionantes del Brexit y en cómo diversas variables, como la migración, la recesión económica y el euroescepticismo, interactuaron para producir el resultado del referéndum.
El marco analítico de los SAC nos ayuda a comprender mejor la complejidad de la relación entre el Reino Unido y la UE como un sistema no lineal, ya que varios factores se entrelazaron y funcionaron en bucles de retroalimentación a lo largo de los años en un proceso que culminó con el Brexit. Los enfoques positivistas basados en una lógica newtoniana (o lineal) tienden a centrarse en algunas variables buscando una relación unidireccional de causa y efecto, dejando de lado otros elementos que también contribuyeron a la salida del Reino Unido de la UE.
Las teorías positivistas y centradas en el Estado propias de las relaciones internacionales suelen tener dificultades para abordar la naturaleza transversal y multidimensional de estos fenómenos emergentes.48 Los enfoques pospositivistas, así como algunos constructivistas49 y posestructuralistas,50 intentan superar la perspectiva newtoniana, al incluir nuevos elementos de análisis -como el acto de habla, las identidades, la subjetividad, el poder y el conocimiento, etcétera-, antes despreciados por las teorías tradicionales de las relaciones internacionales.
El marco de los sistemas complejos, aunque no se utiliza comúnmente en los estudios de las relaciones internacionales, puede ampliar nuestro conocimiento de los temas de investigación al proponer nuevas formas de entender las múltiples fuerzas y procesos aleatorios que animan el dinamismo de las relaciones internacionales. Al utilizar el enfoque de sistemas complejos, los propósitos de investigación del positivismo tradicional deben cambiar.51 Según Scartozzi,52 “los estudios deben ser explicativos y no necesariamente predictivos, los modelos deben ser instrumentales y no realistas, y las teorías deben ser holísticas y no reduccionistas”.
La complejidad puede generar tanto fenómenos imprevisibles como estructuras emergentes que se derivan de la capacidad de organización propia del sistema. La organización propia es un proceso por el cual las interacciones internas entre los agentes y las condiciones espacio-temporales de un sistema engendran patrones estables en éste.53 Los sistemas que se organizan a sí mismos se denominan sistemas adaptativos complejos. “Los sistemas adaptativos complejos contienen partes que poseen memoria y tienen una serie de respuestas detalladas a éstos, así como a diferentes contextos y escenarios”.54 La retroalimentación desempeña un papel esencial en este proceso, ya que, en el intento de hacer frente a los cambios, los agentes incorporan nuevos elementos al propio sistema que pueden acabar generando más cambios. Es un proceso de adaptación. El modelo CDE, desarrollado por Glenda H. Eoyang,55 puede ayudar a entender esta lógica adaptativa de los sistemas complejos.
EL MODELO CDE Y LAS RELACIONES ENTRE EL REINO UNIDO Y LA UE
Eoyang56 identifica tres condiciones fundamentales para la organización propia de los sistemas adaptativos complejos: 1) contenedores; 2) diferencias significativas, y 3) intercambios transformadores. El conjunto de estos tres elementos dan forma al modelo CDE. La interacción57 entre estas condiciones da forma, con el tiempo, a los patrones que surgen de la dinámica no lineal de los sistemas humanos, produciendo procesos de organización propia.58
“Los contenedores (C) limitan el sistema y lo mantienen unido”. Aunque los contenedores restringen a los agentes del sistema, también permiten que se formen nuevas relaciones y estructuras entre ellos.59 Según Eoyang y Yellowthunder,60 los contenedores pueden ser 1) físicos, si existen límites geográficos o espaciales que creen barreras que influyan en la evolución del sistema; 2) conceptuales, cuando una perspectiva o visión compartida actúa como factor de cohesión del sistema,61 y 3) emocionales, en los casos en que las relaciones personales o las afinidades identitarias mantienen unido el sistema.
Las “diferencias significativas (D) son distinciones entre los agentes del sistema”.62 Establecen posibilidades de tensión y cambio dentro del sistema. Según Eoyang y Yellowthunder,63 “cualquier sistema humano incluye un número ilimitado de diferencias, algunas son significativas y otras no, pero cada una de ellas representa un potencial específico de cambio”. Si las diferencias entre los agentes del sistema son muy pequeñas, no hay voluntad de intercambios ni un patrón emergente de organización propia resultante. Por el contrario, si las diferencias son demasiado grandes, es posible que los contenedores no puedan sostener las conexiones entre los agentes y el sistema acabe dividiéndose.64 Además de los cambios potenciales, las diferencias también dan forma a los patrones emergentes del sistema a través de los intercambios.65 “Los intercambios transformadores (E) representan transacciones y conexiones entre agentes a cualquier nivel”.66 Además, “permiten los procesos de organización propia de los agentes. Dentro de un contenedor, el poder potencial de las diferencias significativas se libera a través de los intercambios transformadores entre los agentes que encarnan esas diferencias”.67 En este sentido, los agentes se adaptan a los cambios, creando un nuevo patrón emergente de organización propia.
Estas tres condiciones para la organización propia (contenedores, diferencias e intercambios) están acopladas entre sí de forma compleja y no lineal.68 Basándose en ellas, Eoyang y Yellowthunder69 propusieron un modelo para analizar la aparición de procesos de organización propia en los sistemas humanos. El cuadro 2 muestra las implicaciones del modelo CDE.
CUADRO 2 Implicaciones del modelo CDE
| Condiciones para la organización propia | Alta restricción | Limitación media | Baja o ningunarestricción |
| Contenedor | Pocos y pequeños | Muchos y entrelazados | Grandes y numerosos |
| Diferencias | Pocas | Muchas Algunas de las más significativas |
Innumerables |
| Intercambio | Estrecho Claro |
Holgado Ambiguo |
Arbitrario Sin sentido |
| Comportamiento emergente | Patrones predecibles
Estructura rígida Causa y efecto lineal Acoplamiento estrecho |
Patrones emergentes
Estructura emergente Causa y efecto no lineal Acoplamiento holgado |
No hay patrones
Al azar No hay causa y efecto Desacoplamiento |
Fuente: Eoyang y Yellowthunder, art. cit., p. 9.
Hasta cierto punto, el cuadro 2 se asemeja a la categorización del cuadro 1. Los esquemas de restricción alta reflejan las propiedades de los sistemas lineales, en los que es posible aplicar una lógica newtoniana, mientras que los de restricción baja o nula tienen características similares a los sistemas alineados, como la aleatoriedad. Los casos de restricción media, por su parte, se refieren a sistemas no lineales, es decir, a sistemas adaptativos complejos.
Este artículo utiliza el modelo CDE para entender el patrón de organización propia de todo el sistema en la relación de la Gran Bretaña con la UE, desde su adhesión, y analiza cómo el Brexit generó cambios al respecto. Con base en los antecedentes históricos de la integración europea del Reino Unido, presentados brevemente en la primera sección de este artículo, podemos identificar cada una de las condiciones de este SAC. Los “contenedores” de esta relación se refieren tanto a los tratados firmados, que establecían el compromiso con el acervo comunitario, como a la participación en las instituciones europeas, que moldeaban y limitaban las políticas nacionales del país. Aparecen como una suerte de contenedores conceptuales formalizados a través de diseños jurídicos e institucionales. El acervo comunitario (o acervo de la UE) es el conjunto de derechos y obligaciones comunes que vinculan jurídicamente a todos los Estados miembros de la UE. Estos países están obligados a aplicarlo desde su fecha de adhesión, aunque pueden concederse algunas excepciones previo consenso de todos los países miembros. Estos “contenedores” son los responsables de mantener unido el sistema, por ejemplo, la pertenencia del Reino Unido a la UE.
Las “diferencias significativas” estaban relacionadas con los objetivos británicos en el proceso de integración regional, que eran distintos a los de los Estados miembros fundadores. Mientras que para el Reino Unido la integración regional se veía, sobre todo, como una oportunidad para recuperarse de la recesión económica y mejorar su posición política global, para la Europa de los Seis (Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Alemania occidental), representaba la superación de las disputas de la Segunda Guerra Mundial y el compromiso de promover la paz y la estabilidad continentales.
Además, el desacuerdo sobre la interpretación de los tratados, especialmente en lo que respecta al principio de “unión cada vez más estrecha”, y las perspectivas divergentes sobre la integración europea aumentaron la heterogeneidad de los SAC. Por un lado, el punto de vista de Gran Bretaña se guiaba de manera predominante por un enfoque intergubernamental y pragmático, destacando los intereses del Estado y la soberanía nacional en oposición al poder centralizado. Por otro lado, los Seis pretendían desarrollar instituciones supranacionales y un ethos comunitario más cercano a la idea de una Europa federal.
Por último, los “intercambios transformadores” son negociaciones de los Estados miembros. Funcionan como un mecanismo para conciliar las diferencias mencionadas y se producen principalmente, aunque no sólo, al redactar nuevos tratados. Estas negociaciones intentan acomodar las demandas de los Estados y mantener el sistema unido. Como se mencionó en la primera sección, el Reino Unido obtuvo algunas exenciones de los compromisos de las comunidades europeas a lo largo de los años en un proceso de diferenciación.
Según Winzen y Schimmelfennig,70 “la diferenciación es una exención legal de la validez de las normas que rigen un ámbito político”. Sin embargo, esta definición corresponde principalmente a la idea de una diferenciación de iure, es decir, una derogación institucionalizada de la legislación comunitaria. Cuando la diferenciación se refiere a la aplicación de las normas comunitarias por parte de los Estados miembros, puede denominarse diferenciación de facto.71
Inicialmente, el Reino Unido experimentó una diferenciación de facto debido a las características de su proceso de europeización, con normas diferentes a las de las elecciones al Parlamento Europeo, la no participación en el Sistema Monetario Europeo y una reducción del presupuesto comunitario. A partir de los años noventa, el Reino Unido obtuvo una diferenciación de iure con las exclusiones negociadas de los tratados de Maastricht, Ámsterdam y Lisboa. El cuadro 3 resume el modelo CDE aplicado a la relación entre el Reino Unido y la UE.
CUADRO 3 Modelo CDE aplicado a la relación entre el Reino Unido y la UE
| Contenedores | Compromisos de los tratados
Pertenencia a las instituciones europeas |
| Diferencias | Objetivos de la integración europea
Interpretación de los tratados - significado de “una unión cada vez más estrecha” |
| Intercambios | Negociaciones entre Estados miembros |
| Comportamiento emergente | Integración coherente y diferenciada |
Fuente: elaboración propia.
Durante más de cuatro décadas, la interacción entre estas tres condiciones (CDE) promovió la organización propia del sistema y la aparición de un patrón coherente en la relación entre el Reino Unido y la UE: la integración diferenciada. Esta diferenciación interna del proceso de integración regional se evidenció de forma más clara, aunque no exclusiva, en las excepciones concedidas al derecho primario del bloque a partir de los años noventa.
Según Eoyang,72 la organización propia es un proceso mediante el cual el sistema genera nuevas normas basadas en su dinámica interna. En el caso de la relación entre el Reino Unido y la UE, a pesar de las “diferencias significativas”, los “contenedores” fueron suficientes para unir y mantener unido el sistema, y los “intercambios transformadores” lo hicieron posible y favorecieron su capacidad de adaptación, al menos hasta el referéndum británico de 2016.
Cabe mencionar que este proceso de adaptación no se limitó al caso del Reino Unido. La ampliación del número de Estados miembros y de zonas cubiertas por la integración europea tiende a aumentar las posibles “diferencias significativas” entre los agentes del sistema y, por tanto, a impulsar más “intercambios transformadores”. La integración diferenciada, especialmente en la forma de cláusulas de exclusión, surgió como una acción adaptativa y una herramienta de organización propia para mantener unido el sistema de la UE.
La relativa flexibilidad en el proceso de integración europea para acomodar las heterogeneidades entre los Estados miembros ya se aceptaba desde el Tratado de Roma.73 Sin embargo, no fue hasta el Informe Tindemans de 1975 que se concibió explícitamente la idea de una “Europa de varias velocidades”.74
Según Leo Tindemans,75 a pesar de la flexibilidad en la aplicación de las políticas comunitarias, se mantendría el compromiso legal de una integración uniforme a largo plazo.
A finales de los años setenta, la propuesta de Europa a la carta fue retomada por lord Ralf Dahrendorf.76 En ese momento, el bloque se preparaba para las ampliaciones hacia el sur (Grecia, Portugal y España), que traerían nuevos desafíos al ritmo del proyecto de integración europea.77 Aunque la propuesta de Dahrendorf no tuvo éxito, las cuestiones de diferenciación surgieron, a mediados de los años ochenta, como un debate ineludible. De hecho, la diferenciación parecía necesaria para que el bloque avanzara en su programa de integración, como en el caso del Mercado Común.
Así, la primera vez que el concepto de diferenciación apareció en los tratados de la Comunidad Europea fue con el artículo 8c de la Single European Act.78 En este caso, la flexibilidad para la diferenciación se entendió como una medida transitoria para la aplicación de un objetivo común, dada la heterogeneidad de las capacidades de los Estados miembros, de forma similar a la interpretación presentada por Tindemans. Sólo con el Tratado de Maastricht la diferenciación adquirió también el carácter de un mecanismo legal de exclusión, debido principalmente a los intereses divergentes de los Estados miembros, no a sus capacidades. En este caso, las excepciones a las políticas comunitarias en un ámbito concreto eximen a los Estados miembros de la obligación de incorporarlas en el futuro.
Desde entonces, la diferenciación se ha consolidado como un patrón recurrente en la integración europea.79 En este sentido, este instrumento de acción adaptativa y organización propia adquirió un estatus más permanente en el sistema de la UE. De hecho, la diferenciación se convirtió en un mecanismo oficial para hacer frente a la heterogeneidad de los miembros de la UE y permitir una mayor integración, evitando los posibles vetos de los países.
LIMITAR EL DISENSO: DE LA INTEGRACIÓN DIFERENCIADA A LA DESINTEGRACIÓN
Aunque el neofuncionalismo ha señalado un camino potencial para la investigación de las dinámicas desintegradoras basado en el concepto de “spill-back”,80 las teorías tradicionales de la integración europea no han desarrollado propuestas sólidas sobre la desintegración o la integración diferenciada durante mucho tiempo.81 Recientemente, esta área de estudios ha ganado terreno impulsada tanto por la crisis interna de la UE como por el proceso del Brexit. En este sentido, han surgido perspectivas intergubernamentales,82 neofuncionalistas83 y posfuncionalistas84 que intentan dar cuenta de esos acontecimientos. Además, también se han ampliado los enfoques comparativos entre estas tres perspectivas teóricas, para explicar tanto la integración como la desintegración diferenciada.85
Existe un relativo consenso en que la heterogeneidad entre los Estados conduce a la diferenciación, pero reconocerla y reaccionar ante ella es una opción política. Mientras que para el intergubernamentalismo y el neofuncionalismo la heterogeneidad proviene de las diferentes preferencias y, esencialmente, de las capacidades económicas de los Estados, para el posfuncionalismo las identidades nacionales también tienen una influencia significativa en la expresión de esas divergencias.86 Además, como forma de explicar el surgimiento de la integración diferenciada, el intergubernamentalismo enfatiza el poder de negociación de los Estados debido a sus capacidades políticas y económicas. Además de compartir esta interpretación, el neofuncionalismo destaca los procesos endógenos de integración, de modo que la probabilidad de que las políticas ya diferenciadas generen diferenciaciones adicionales, como en un efecto cascada, es mayor que en las políticas tradicionalmente uniformes. Por último, el posfuncionalismo demuestra la relevancia de las restricciones internas, en forma de referendos o de partidos euroescépticos, que dan fuerza a las demandas de integración diferenciada. En otras palabras, la existencia de presiones internas contrarias a la integración regional influye en las opciones de los actores políticos en la búsqueda de la diferenciación dentro del proceso integrador.
El caso del Reino Unido es simbólico, ya que el país combina elementos de estos diferentes enfoques teóricos para explicar el patrón de integración diferenciada en la UE. El Reino Unido contaba con determinadas condiciones materiales y políticas que le otorgaban un alto poder de negociación dentro del bloque regional, así como una fuerte identidad nacional arraigada en un euroescepticismo enraizado, que actuaba como una restricción interna, sobre todo a partir de los años noventa.
Considerando el proceso de integración europea, la perspectiva posfuncionalista pretendía entender los cambios producidos, principalmente, desde el Tratado de Maastricht. Según Liesbet Hooghe y Gary Marks,87 resulta necesario investigar más allá de las preferencias económicas de los grupos de interés y considerar los efectos de la opinión pública en las decisiones de las elites políticas para entender la evolución tardía de la integración europea. A partir de la década de 1990, la cuestión europea cobró mayor protagonismo en los debates públicos nacionales. El proceso de politización de la UE quedó en evidencia tanto en los referendos como en las elecciones nacionales.
El rechazo danés, vía referéndum, del Tratado de Maastricht en 1992, por ejemplo, resultó un hito que inauguró una nueva etapa integracionista, en la que la opinión pública nacional puede ejercer presión sobre la dirección y la forma de la integración. Dinamarca obtuvo cuatro cláusulas de exclusión después de este rechazo:88 1) de la Unión Monetaria Europea, de manera similar al Reino Unido; 2) de la Política de Seguridad y Defensa Común;89 3) de Justicia y Asuntos Internos, y 4) de la ciudadanía de la Unión Europea.4 Además, el temor a la oposición popular, aunque a veces no se manifieste formalmente, también es utilizado por las elites políticas para impulsar un proceso de integración más flexible, ejemplificado por las excepciones legales concedidas a algunos otros Estados miembros, como Irlanda y Polonia, desde Maastricht. Según Hooghe y Marks,90 “la política nacional y la europea se han acoplado más estrechamente a medida que los gobiernos han ido respondiendo a las presiones públicas sobre la integración europea”.
Este cambio en la dinámica de la integración europea representa el paso del “consenso permisivo” al “disenso restrictivo”. El “consenso permisivo” se refiere a un periodo, sobre todo antes de la década de 1990, en el que la opinión pública de la UE era menos vocal y las decisiones sobre los tratados y las políticas europeas eran tomadas por las elites políticas. Por el contrario, el “disenso restrictivo” se refiere a una época de creciente politización de la UE.
Inicialmente, la teoría neofuncionalista preveía que, con el tiempo, los ciudadanos de los Estados miembros participarían cada vez más en el proceso de integración regional, involucrando a sus respectivas sociedades civiles y partidos políticos. Para el neofuncionalismo, la integración basada en una lógica funcional aportaría más beneficios que costos al público en general y, en consecuencia, se esperaba que la movilización política de la población fuera favorable a una mayor integración, y no lo contrario, como se ha observado en los últimos años.91 Teniendo en cuenta este comportamiento, los estudiosos posfuncionalistas afirman que el estudio de las identidades es fundamental para entender los recientes desarrollos de la integración europea, porque éstas actúan como un factor crucial que da forma a las políticas de rechazo en Europa.92
En consonancia con el enfoque posfuncionalista,93 este documento sostiene que el grado de disputa política influye en la dirección de la integración más que en el nivel de politización. Cuando Schimmelfennig, Leuffen y Rittberger94 definieron la UE como un sistema de integración diferenciada, señalaron dos elementos esenciales para configurar sus diferenciaciones verticales y horizontales: la interdependencia y la politización.
Si la interdependencia es escasa, la politización no importa mucho porque, en primer lugar, no habrá una demanda importante de integración sustancial. Si una interdependencia fuerte se combina con una politización nula o débil, es probable que se satisfaga la demanda de integración. Sin embargo, si la interdependencia fuerte se enfrenta a una politización fuerte, la integración fracasará, se mantendrá en un nivel bajo o se diferenciará.95
En este sentido, la interdependencia es una condición previa de cualquier demanda de integración regional, y la politización es el factor clave para definir su estructura. Según Zürn,96 “la politización en términos generales significa la demanda o el acto de transportar una cuestión al campo de la política”. En un enfoque más detallado, la politización puede ser operacionalizada a través de tres indicadores: 1) concienciación, 2) movilización y 3) disputa u oposición (contestation).97 Los dos primeros se refieren al nivel de interés y compromiso con un problema y, por sí mismos, no impiden necesariamente una integración uniforme estándar. Sin embargo, el grado de disputa -definido como las prácticas sociales de objeción a cuestiones específicas98 puede obstaculizar la integración o llevarla a otra dirección que no estaba prevista inicialmente: la diferenciación o incluso la desintegración.
Teniendo en cuenta lo anterior, la poca oposición corresponde al “consenso permisivo”, mientras que la alta oposición se refiere al “disenso restrictivo”. Este último puede impulsar la integración diferenciada -tanto externa (Noruega y Suiza, por ejemplo99) como interna (Dinamarca y el Reino Unido antes del Brexit)-, o -cuando las “diferencias significativas” ya no pueden acomodarse mediante “intercambios transformadores” en los “contenedores”- la desintegración (el Reino Unido después del Brexit).
El resultado del referéndum británico de 2016 y, sobre todo, la decisión política de llevar a cabo la retirada del Reino Unido del bloque regional, simboliza una crisis sin precedentes para el proyecto europeo y un ejemplo de desintegración. Por primera vez, un Estado miembro decidió voluntariamente abandonar la Comunidad y, el 31 de enero de 2020, el Reino Unido se retiró oficialmente de la UE.100 Este cambio también representa una ruptura del patrón de integración diferenciada a nivel de sistema de la relación entre el Reino Unido y la UE identificado en la sección anterior.
En este caso, los “intercambios transformadores” no fueron suficientes para conciliar las “diferencias significativas” en un proceso de adaptación. Antes del referéndum, en el marco del Consejo Europeo de febrero de 2016, tuvo lugar un primer intento de acomodar los intereses divergentes con el objetivo de evitar que el Reino Unido abandonara la UE. Esas negociaciones reforzaron y ampliaron el patrón de diferenciación de todo el sistema en la relación entre el país y la Comunidad.101 No obstante, los cambios negociados sólo entrarían en vigor si el Reino Unido decidía permanecer.102
La decisión del Reino Unido de abandonar la UE y, por tanto, dejar de estar obligado por sus tratados y no participar en las instituciones comunitarias representa un cambio brusco en los “contenedores” de esta relación. El final del periodo de transición, el 31 de diciembre de 2020, supuso la ruptura oficial de estos “contenedores” previos. Desde entonces, se ha construido un nuevo patrón de relación, ilustrado por el Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la UE y el Reino Unido, que merece el desarrollo de una agenda de investigación más amplia. El Brexit representó una crisis sui generis que condujo al repentino colapso del patrón coherente de todo el sistema en la relación entre el Reino Unido y la UE, a saber, la integración diferenciada, y a la desintegración institucional de dicho país con respecto a la UE. En pocas palabras, la transición al “disenso restrictivo” en la UE engendró tanto una integración más diferenciada como una desintegración. El caso del Reino Unido ilustra el argumento. El grado de oposición y la permeabilidad gubernamental a la misma, tal y como lo argumenta la teoría posfuncionalista, afectan tanto la forma como la dirección de la (des)integración europea.
CONCLUSIÓN
La literatura sobre las relaciones entre el Reino Unido y la UE pone de manifiesto los desacuerdos entre británicos y europeos sobre el proceso de integración regional. A pesar de esas divergencias, el logro de un terreno común fue a menudo posible mediante las negociaciones, en las que el mecanismo de integración diferenciada desempeñó un papel importante para resolver las diferencias. El resultado del referéndum británico de 2016, aunque no exactamente sorpresivo, representa un acontecimiento sin precedentes en el que la oposición popular impulsó la desintegración.
Como señalan los posfuncionalistas, desde la década de los noventa la opinión pública interna, principalmente a través de las consultas populares, ha configurado la dirección y el formato de la integración europea, tanto entre los Estados miembros como en su relación con otros socios regionales. Estos acontecimientos refuerzan la importancia del “disenso restrictivo”, es decir, de la alta oposición, en la consolidación de la UE como sistema de (des)integración diferenciada. Cuanto mayor sea el grado de disputa política, mayor será la probabilidad de que la integración no se produzca, se diferencie o incluso se rompa.
La convocatoria a un referéndum sobre la permanencia en la UE fue la forma en que el primer ministro británico Cameron trató de hacer frente a la oposición a la que se enfrentó desde que la integración europea se politizó cada vez más. En la percepción británica, las “diferencias” ya no podían acomodarse mediante “intercambios transformadores”. El resultado del referéndum y la decisión del gobierno de avanzar en la retirada del Reino Unido de la UE representó una ruptura con los “contenedores” de este complejo sistema.
El Brexit simboliza el primer caso de desintegración de un Estado miembro de la UE. La singularidad del caso del Reino Unido, tradicionalmente marcado por la oposición masiva a una integración europea más profunda, ilustra cómo un patrón coherente de integración diferenciada pasó a la desintegración. Cuando los agentes (el Reino Unido y la UE) no fueron capaces de conciliar sus divergencias mediante “intercambios transformadores”, el patrón anterior de todo el sistema se desmanteló y los “contenedores” de esta relación se deshicieron.
En los últimos años, los enfoques de desintegración han ganado terreno en los estudios europeos, sobre todo debido al referéndum británico de 2016.103 Sin embargo, la (des)integración de la UE es un fenómeno complejo, y serán necesarios futuros estudios para trazar un esquema sobre qué otros factores, además de la oposición, influyen en los nuevos caminos del bloque. El marco analítico de los SAC y el modelo CDE podrían contribuir a esta investigación al iluminar la complejidad de los sistemas no lineales.
