China, el gran ascendente y la apuesta temprana

Desde su lanzamiento en 2013, y de manera más específica, a partir del desembarco en América Latina con el ingreso de Panamá en 2017, la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés) se ha constituido como la principal plataforma de proyección geopolítica del Estado chino y sus empresas. La BRI configura el sentido de los despliegues geopolíticos de dos maneras: por un lado, es atractiva para los países miembros porque ofrece oportunidades de financiamiento para abordar necesidades reales de infraestructura; por el otro, la influencia económica resultante es también un medio de Beijing para tener acceso a mercados, proyección de empresas y obtención de concesiones políticas en diversas cuestiones, entre las que resultan fundamentales las garantías de acceso al mercado para tecnologías de última generación.¹⁰

El objetivo primordial que tiene China de fortalecer esta plataforma en las diferentes regiones del mundo se manifiesta de manera evidente en la geopolítica de las vacunas. El dato elocuente es que, del total de 98 países en los que Beijing desembarcó con 405 millones de dosis, 85 son miembros de la BRI, una proporción equivalente a casi el 90% del total.¹¹ En América Latina, la ecuación no es tan lineal, ya que 10 países miembros de la BRI, de un total regional de 18 adherentes, recibieron vacunas chinas. Uruguay y Chile, los primeros países sudamericanos en ingresar a la BRI en 2018, fueron los que avanzaron de manera más rápida en los procesos de vacunación a partir de la recepción del biológico de la firma privada Sinovac, tras haber sido, en el caso de Chile, lugar de ensayo de ese laboratorio. Posteriormente, ambos países fueron conductos para donar vacunas chinas a Paraguay, país que no reconoce a China y mantiene relaciones diplomáticas con Taiwán.

Es preciso señalar que no sólo las exportaciones fueron fluidas hacia miembros de la BRI, sino que también la política de donaciones se centró en ese destino; así lo reflejan los casos de Venezuela, Guyana, El Salvador, Dominica, Ecuador, Bolivia y República Dominicana (véase el cuadro 3).¹²

Fuente: elaboración propia con base en ^{BRIDGE, “China COVID-19 Vaccine Tracker”, 26 de julio de 2021}, https://bridgebeijing.com/our-publica tions/our-publications-1/china-covid-19-vaccines-tracker/#comment-2 (consulta del 26 de julio de 2021) y Global Health Centre, “COVID-19 Vaccine Donations”, Graduate Institute of International and Development Studies, 4 de junio de 2021, https://public.tableau.com/app/profile/global.health.center4838/viz/DonationsMaps_16227998507010/IndianSecArr (consulta del 1 de agosto de 2021).

MAPA 1 Exportaciones y donaciones de China y membresía a la BRI en América Latina (al 26 de julio de 2021) 

Si bien la consolidación de la BRI ha sido una de las guías principales de la estrategia geopolítica, esa centralidad no ha implicado desatender otros aspectos fundamentales de la política exterior como el impulso a asociaciones integrales con otros países que poseen importante peso político y económico para Beijing. En este caso, se trata de aquellos que mantienen un estatus de “asociación estratégica amplia” con China, como los casos de Argentina, Brasil y México; o bien países con los que Beijing procura establecer “relaciones diplomáticas especiales”, como Colombia, aliado natural de Estados Unidos en Sudamérica.¹³ De esa manera, las vinculaciones tácticas que ingresan en la agenda de política exterior china son amplias, desde asegurar la continuidad de proyectos estratégicos, promover inversiones en infraestructura y transferencia tecnológica de quinta generación, hasta contribuir a la internacionalización del renminbi. La puesta en práctica de esas dimensiones de la estrategia geopolítica refleja que China no sólo ha intentado ocupar espacios relegados por Estados Unidos en la región, sino que ha añadido un mayor impulso a la competencia estratégica en sectores que Washington tradicionalmente ha dominado y en países con los que ha mantenido estrechas alianzas políticas.¹⁴ El ejemplo emblemático pareciera ser Colombia que, pese a ser uno de los aliados más cercanos de Washington en la región, dio un paso histórico al apoyar a China en el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas poco después de haber recibido vacunas de Beijing.¹⁵

Otros ejemplos de vinculación táctica de cuestiones con aliados estratégicos se asientan fundamentalmente en el despliegue de una diplomacia económica, cuyo epicentro corresponde a la disputa con Estados Unidos por el control de tecnologías de última generación. Los ejemplos de Brasil y República Dominicana muestran, sin lugar a dudas, el alcance de la lógica empleada y la forma en que la disputa con Washington permea las estrategias geopolíticas de Beijing. En ambos países, aunque no está todo dicho, China pareciera haber logrado imponer un cambio de rumbo en las reglas de licitación del mercado de 5_G, al alterar la aproximación inicial de esos países a la iniciativa estadounidense Clean Network¹⁶ y asegurarse del ingreso de la firma Huawei en la competencia local.¹⁷ Entonces, ¿son las transacciones de vacunas una confirmación de la consecución de mayores accesos e influencia de Beijing en la región? ¿Haber llegado primero con las vacunas en la carrera con Estados Unidos es un indicador suficiente de confirmación o cabe esperar observar cómo evoluciona la tendencia en los próximos meses?

La defensa del principio de “una sola China” es otra de las bases de la estrategia geopolítica de China. En ese ámbito, el foco principal han sido los países de Centroamérica y el Caribe, un subconjunto en el que se localizan 8 de los 17 países que aún reconocen formalmente a Taiwán. Los instrumentos políticos de presión por excelencia en esos escenarios han sido las donaciones directas e indirectas. Un claro ejemplo de las primeras fueron las donaciones enviadas a Guyana tras rescindir un acuerdo con Taiwán para la apertura de una oficina comercial en ese país.¹⁸ Son ilustrativas de las segundas, en tanto, las donaciones de Chile a Paraguay y de Emiratos Árabes Unidos a Belice, que de manera funcional para Beijing ayudaron a ejercer presión sobre Taiwán. En el Caribe es fundamental el apoyo logístico del banco de vacunas de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) a través de la aerolínea venezolana Conviasa.¹⁹

La estrategia geopolítica de Beijing se presenta, además, como una extensión del proceso de transformación de su política exterior, de internacionalización del Estado y de incremento del rol internacional de las provincias.²⁰ Esto marca el paso de una estrategia originalmente centrada en su proyección de Estado a Estado hacia una suerte de “diplomacia de base”, de corte pragmático y más caótica en su expansión, siguiendo la clasificación de Juan Tokatlian.²¹ A diferencia de Estados Unidos, que mantiene una estrategia vertical o de cúpula, Beijing se proyecta sobre un rango mayor de actores y de manera más descentralizada, lo que habilita la celebración de acuerdos de exportación con gobiernos subnacionales o la suscripción de contratos para la producción local con laboratorios (véase cuadro 4).

Rusia y el desafío a Estados Unidos

La estrategia geopolítica de Rusia en la región fue, al igual que China, temprana y persiguió claros lineamientos políticos y económicos. Los primeros corresponden a un intento por plantear un desafío político a Estados Unidos en su propia periferia como espejo del involucramiento de Washington en la periferia de Moscú, principalmente a través de la ayuda militar y el apoyo a Ucrania.²² Los segundos se verifican en la articulación de estrategias con los laboratorios farmacéuticos rusos y otros de la región, como parte de la búsqueda de nuevos mercados en reacción a las sanciones económicas impuestas por Estados Unidos y la Unión Europea desde 2014, que la impulsan a desarrollar vinculaciones más allá de su esfera de influencia tradicional de Eurasia en los rubros de la biotecnología, industria, energía, tecnología y defensa. Aquí, de manera similar a Beijing, los instrumentos de diplomacia económica a disposición de Rusia han sido la exportación y la internacionalización de la producción de vacunas.²³

Fuente: elaboración propia con base en “Sputnik V COVID-19 vaccine”, ^{Statista Research Department, 24 de junio de 2021}, https://www.statista.com/topics/7762/sputnik-v-covid-19-vaccine/ (consulta del 25 de junio de 2021). Referencia: la textura a rayas corresponde a países con contratos con firmas rusas para producción local.

MAPA 2 Compromisos de exportaciones en dosis cada 100 habitantes y acuerdos de descentralización de la producción de Rusia en América Latina (al 24 de junio de 2021) 

Si bien Rusia fue el primer país en anunciar la aprobación de una vacuna, el avance de las vacunas rusas ha abierto todo tipo de polémicas en el contexto de una fuerte campaña de desprestigio desde Washington sobre la eficacia y la seguridad de la Sputnik V. Países como Argentina, Brasil, Bolivia, Venezuela, Paraguay y Perú se aproximaron rápidamente a Moscú para intentar recibir dosis. A partir de allí, se abrieron especulaciones sobre cómo las vacunas servirían como conducto para el mejoramiento transitorio de relaciones bilaterales o para facilitar el camino diplomático y ampliar la cooperación industrial, tecnológica y política. Un ejemplo de ello ocurrió con Bolivia, donde la llegada de las primeras 20 000 dosis importadas de vacuas rusas habilitó una discusión sobre la posible reactivación de proyectos como la construcción de una central nuclear y la explotación de reservas de gas natural y de litio.²⁴ Otro caso ilustrativo fue el de México, donde abrió un canal de diálogo para poner en agenda la primera visita de un presidente ruso a ese país en casi una década. En cualquier caso, la Sputnik V habilitó varios canales de intercambio con Rusia que fueron debilitándose a medida que los países comenzaron a experimentar serios retrasos en las entregas.²⁵

Estados Unidos y los aliados europeos frente a China y Rusia

El avance de las vacunas chinas y rusas en la región se aprovechó del “nacionalismo de vacunas” que primó en Estados Unidos durante el primer semestre de 2021. Tanto la administración de Trump como la de Biden invocaron la Defense Production Act con el propósito de combatir el COVID-19 y de aliviar los cuellos de botella en los suministros de insumos necesarios para la producción de vacunas. Pese a que las firmas farmacéuticas nacionales habían sido capaces de atender la demanda de la población nacional e incluso presentar excedentes de vacunas, el primer antecedente de donación de vacunas se registró recién en mayo de 2021, cuando el gobierno de Joe Biden anunció el envío de 4.2 millones de dosis a Canadá y México, seguido por los compromisos de donaciones a nivel mundial del 3 y del 10 de junio, que asignaron 20 millones de dosis para América Latina.²⁶

Dos lineamientos principales guiaron la estrategia geopolítica de donaciones de vacunas de Estados Unidos en América Latina: el primero, acompañar a una mayor presencia de agencias estatales políticas y militares de Washington en la región; el segundo, reaccionar frente al avance de las vacunas de China y Rusia en su propia periferia. De un lado, la intención, como prioridad de seguridad nacional, ha sido colocar un escudo sanitario para evitar que en la frontera entre México y Estados Unidos ingresen migrantes y “flujos ilícitos”. El cálculo principal ha sido que con las poblaciones de México y de los países del Triángulo Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador) inmunizadas, Estados Unidos se aseguraría mayor protección.²⁷ Del otro, el despliegue de la agenda de Washington se ha basado en un diagnóstico y una reacción a la influencia “negativa” de la geopolítica de vacunas de China y Rusia en la región. Aquí los instrumentos han sido la denegación de acceso al mercado norteamericano y una fuerte campaña de desprestigio sobre las vacunas chinas y rusas.

Una de las consecuencias directas de la pandemia ha sido la expansión del rango de acción militar de Washington en la región, más allá de la experiencia en gestión de desastres. Cabe señalar que el rol del Comando Sur ha sido de vital importancia en la estrategia geopolítica, tanto en la elaboración del diagnóstico como en la afinación de la respuesta. Lo primero se reflejó en las advertencias contra el uso “maligno” de China de su influencia en materia de vacunas para impulsar la integración de la firma Huawei al mercado de 5_G de la región.²⁸ Lo segundo, en el aprovechamiento de la respuesta humanitaria a la COVID-19 como pretexto para reforzar la presencia militar en el Triángulo Norte y atender las así denominadas amenazas del “narcoterrorismo”, al tiempo que se colaboró con el programa de Asistencia a la Migración y a los Refugiados, y se apoyó logísticamente a los laboratorios farmacéuticos en el traslado de congeladores especiales y de otros insumos relacionados con las vacunas.²⁹

La exacerbación de la rivalidad con China se expresó de manera particular en los anuncios de donaciones a la región, que buscaron revertir la inicial ausencia de Washington en las primeras etapas de la pandemia y avanzar con la ayuda a aquellos países que todavía no habían recibido donaciones de China. El dato que surge de las asignaciones de donaciones es elocuente, ya que 14 de un total de 16 países de la región a los que donó Washington no habían sido congraciados por Beijing. Las excepciones fueron países que reconocen a Taiwán -como Belice, El Salvador y Paraguay- a los que las vacunas chinas llegaron de manera indirecta desde terceros países. El cuadro 6 muestra diferencias y coincidencias de destinatarios entre las donaciones estadounidenses y chinas; De éstas, Bolivia, Dominica y República Dominicana son los únicos países que recibieron donaciones de ambas potencias. La lectura de Washington parece ser que las donaciones pueden cumplir un doble papel: mostrar una mirada asistencial y compasiva frente a una región muy castigada, por un lado, y lograr con poco desembolso de recursos extender una visión de que la ayuda es más benigna que el comercio, por el otro.

Fuente: elaboración propia con base en Chase Harrison, “Tracker: U.S. Vaccine Donations to Latin America”, AS/COA Online, 28 de julio de 2021, https://www.as-coa.org/articles/tracker-us-vaccine-donations-latin-america (consulta del 28 de julio de 2021).

Referencia: la textura a rayas corresponde a los países con donaciones de vacunas chinas.

MAPA 3 Donaciones de Estados Unidos a América Latina (en dosis cada 100 habitantes, al 28 de julio de 2021) 

La competencia entre Washington y Beijing muestra, además de diferentes enfoques, diversas modalidades. Mientras la segunda centró su estrategia en las exportaciones y en la internacionalización gradual de su producción, la primera realizó donaciones bilaterales que combinó, a partir del anuncio de retorno a la Organización Mundial de la Salud, con contribuciones al mecanismo multilateral COVAX.³⁰ La evidencia demuestra que para Washington la apuesta al multilateralismo no sólo ratificó una línea discursiva de Biden en campaña, sino que fortaleció los lazos políticos y económicos con los aliados europeos de cara a la disputa con China. Fue fundamental en este ámbito el aporte de la empresa de la Universidad de Oxford/AstraZeneca que, a finales de 2020, era el único fabricante de vacunas que tenía un acuerdo con la iniciativa global COVAX, y realizó un esfuerzo para descentralizar su producción. Por otra parte, la vinculación con los países europeos también fue reactivada a través de empresas de biotecnología estadounidense. Moderna y Johnson & Johnson articularon sus cadenas de producción con firmas de Francia, Alemania y España, mientras que la alemana estadounidense Pfizer/BioNTech lo hizo con firmas de Francia, Alemania y Suiza. Como lo refleja un informe de Global Health Centre, un tercio (36/122) del total de acuerdos registrados por los laboratorios farmacéuticos de Estados Unidos fueron sellados con fabricantes con sede en Europa.³¹

La India, retador de China

Durante el tiempo en que primó el nacionalismo de vacunas en Washington, la India adoptó una política activa de donaciones³² en América Latina, fruto de la trayectoria y las capacidades adquiridas en el campo farmacéutico.³³ Si bien las exportaciones y las donaciones a la región apenas representaron 10.5 y 10.8% del total, respectivamente, la cobertura de vacunas se extendió a 20 países latinoamericanos. La explicación detrás de esta lógica es el impulso de la diplomacia económica, cuyo objetivo consistió en apalancar la exportación de vacunas y contribuir al acceso de laboratorios indios al mercado farmacéutico; no obstante, algunos analistas señalan también el interés indio de avanzar a paso firme frente a China en un contexto de aumento de tensiones geopolíticas en la frontera norte.³⁴

La visión de la India sobre China, funcional a Washington, pone de relieve una serie de cuestiones conexas vinculadas a la creciente influencia china en la región. Por ejemplo, ¿no comparten Nueva Delhi y Beijing la competencia por el acceso a mercados exportadores de alimentos? ¿No debería la India aprovecharse de los vacíos que deja la política exterior de China para avanzar en la región? ¿No comparten acaso Estados Unidos y la India la preocupación por la creciente influencia china en sus respectivas periferias? Algunos informes indican que la rivalidad sino-india se manifestó de manera particular en la pandemia. La preferencia india a desembarcar con vacunas en países que reconocen a Taiwán o bien aprovechar la ausencia de las donaciones de Beijing en determinados países expresa una tendencia.³⁵ Los datos de transacciones muestran que India donó a ocho países aliados de Taiwán (Antigua y Barbuda, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y Granadinas, Santa Lucía, Belice, Nicaragua, Paraguay y Guatemala); cubrió las demandas de 12 países de la región que no recibieron donaciones chinas y envió vacunas a Brasil a raíz de una crisis de confianza sobre las vacunas de China. La racionalidad parece ser suficientemente clara.

Fuente:^{Gobierno de la India, Ministerio de Asuntos Exteriores, “Vaccine Supply”, 29 de mayo de 2021}, https://www.mea.gov.in/vaccine-supply.htm (consulta del 3 de agosto de 2021).

Referencia: la textura a rayas indica los países en donde existe diáspora o población de ascendencia india.

MAPA 4 Exportaciones y donaciones de vacunas de la India en América Latina (al 29 de mayo de 2021)