Introducción

La crisis sanitaria global vinculada a la Covid-19 (SARS-Cov-2) ha sacado a flote tensiones en todos los sistemas políticos del planeta, así como los sistemas económicos y sociales.¹ Los Estados más débiles o vulnerables han tenido que hacer frente a situaciones de emergencia para proteger a su población, a pesar de la escasez de recursos económicos, materiales y humanos. Pero no sólo se puso a prueba a los Estados, sino también a las organizaciones internacionales y regionales (OR). Tras haber extendido, durante dos décadas, sus roles y su lugar en los sistemas de gobernanza multinivel,² intervinieron lógicamente en esta crisis sanitaria global. Sin embargo, el alcance de su intervención y su desempeño siguen sin explorarse.

Así pues, hay un doble interés en observar las respuestas del Sistema de la Integración Centroamericana (Sica) y de la Comunidad del Caribe (Caricom) ante la Covid-19. En primer lugar, se considera que los Estados de ambas regiones, América Central y el Caribe, son débiles y vulnerables, y que estas dos OR han tenido la oportunidad de desempeñar un papel central. En segundo lugar, ambas regiones han visto crecer, en las últimas décadas, la importancia de sus respectivas organizaciones regionales. A raíz de estas dos constataciones iniciales, se observa un aparente buen resultado de las acciones y estrategias llevadas a cabo por el Sica, la Caricom y los Estados miembros respectivos, debido al impacto limitado de la primera oleada de contagios. En efecto, estas OR contrastan con intervenciones limitadas o inexistentes para otros bloques regionales del continente, en particular la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Mercado Común del Sur (Mercosur) o la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (Celac).³

En este artículo intentaremos realizar un primer análisis de las situaciones regionales centroamericana y caribeña. Al principio revisamos las peculiaridades de los dos espacios regionales. Después de hacer un recuento de las hipótesis que permiten explicar el impacto diferenciado de la Covid-19 en América Central y el Caribe en comparación con otras regiones del mundo, proponemos una perspectiva empírica del impacto de la circulación del virus durante la primera ola, antes de establecer un panorama de la gestión de crisis en ambas regiones, abordando en particular la cuestión de los dispositivos institucionales y las ayudas exteriores. Aprovechamos esta reflexión para establecer varias observaciones conclusivas sobre el estado de los regionalismos caribeño y centroamericano.

Caricom/Sica: Estados, organizaciones e historias regionales

Centroamérica (Sica) y el Caribe (Caricom) comparten un estatuto que los torna singulares y los une: la vulnerabilidad. En América Central, esta vulnerabilidad se expresa en términos de desarrollo socioeconómico (con excepción de Costa Rica y Panamá). La debilidad de las estructuras estatales, que tiene sus raíces en una estructura de acumulación capitalista desigual heredada de la colonización y en dinámicas políticas estructurales del periodo contemporáneo (neopatrimonial, corrupción, cooptación y captura de los aparatos estatales), explica los muy bajos niveles de gasto público en salud y la fragilidad de la capacidad de reacción ante un escenario pandémico (infraestructura de acogida, materiales/productos médicos y farmacéuticos). Por ello, las intervenciones exteriores -mediante apoyo técnico y/o ayudas financieras- constituyen un elemento esencial para el funcionamiento de las políticas de salud en general y para la gestión de la crisis sanitaria vinculada a la Covid-19.⁴

En una tónica similar, todos los Estados miembros de la Caricom pertenecen a la categoría de los pequeños Estados insulares en desarrollo (PIED), aunque Belice, Guyana y Surinam no comparten la característica de la insularidad. A diferencia de América Central, los Estados caribeños están clasificados más bien como Estados de “ingresos medios” (o incluso altos), pero el reconocimiento global de la categoría PIED ha permitido destacar otros tipos de vulnerabilidades: una económica, debida a la dependencia casi absoluta del turismo, y otra ambiental, debida al cambio climático. Al igual que la región centroamericana, los Estados caribeños tienen una limitada disponibilidad de recursos para responder a la complejidad de su situación nacional, incluyendo las emergencias sanitarias.⁵

Si bien ambas regiones comparten esta vulnerabilidad ante los choques externos, siguen siendo singulares en cuanto a los riesgos de la crisis sanitaria. Centroamérica, como espacio de circulación de bienes e individuos, ha enfrentado prioritariamente un imperativo de control de flujos (procedentes del exterior en primer lugar, del seno de la región en segundo). Para el Caribe, la dimensión insular facilitó la contención de la circulación del virus mediante el control de los puntos de entrada, limitados numéricamente por su naturaleza. En ese sentido, dado que los Estados caribeños viven principalmente del turismo internacional, las repercusiones económicas de la pandemia (especialmente en Europa y América del Norte) han sido uno de los principales focos de preocupación.

En ambos casos, sin embargo, la escasez de recursos ha originado una estrategia común, la de previsión y prevención, incluso antes de los escenarios de reacción. El Caribe, como veremos más adelante, en un primer momento invirtió en gran medida en el control de los flujos procedentes del exterior para impedir la entrada del virus a las islas.

Esta configuración de la vulnerabilidad, en lo que se refiere a los Estados miembros, ha permitido a las organizaciones regionales desempeñar un papel especial. No obstante, hay que señalar que este papel y las expectativas asociadas no son una novedad para ambas regiones. Producto de historias singulares, comparten hasta la fecha dos realidades comunes: la de tomar sus decisiones sobre una base de unanimidad entre sus miembros y la de intervenir en las situaciones de crisis para ayudar a superar las debilidades de los Estados miembros, aunque mediante estrategias diversas.

La primera organización regional, la Caricom, surge de lo que se conoce como la primera “ola voluntarista” (décadas de 1950 a 1970) de regionalismo latinoamericano y la segunda, el Sica, de una ola posterior (década de 1990), llamada “regionalismo abierto” (ola neoliberal).⁶

La Caricom, creada en 1973, es el producto institucional de mecanismos de cooperación económica y comercial anteriores (como el Carifta de 1968). Con 15 Estados miembros (y cinco miembros asociados: Anguila, Bermudas, Islas Vírgenes Británicas, Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos), la Caricom se estableció para promover la integración económica, la cooperación funcional y la coordinación de la política exterior de conformidad con el Tratado de Chaguaramas de 1973.⁷ Si bien desde su creación el sistema regional ha tropezado con dificultades para armonizar las políticas exteriores, la Caricom ha logrado sin embargo desempeñar un papel central en la coordinación de sus Estados miembros con respecto al exterior, en particular en el seno de las instituciones financieras internacionales, las OR y las Cumbres de las Américas.⁸ Por otra parte, la agenda de su principal órgano, las Cumbres de Jefes de Gobierno, se ha centrado regularmente en las situaciones de crisis, como ocurrió durante la crisis económica de 2009, el terremoto haitiano de 2010 y los daños causados por los huracanes en Haití, Granada, Jamaica, las Islas Caimán en los últimos años.

El Sica, por su parte, surgió de la ola de reactivación de los regionalismos a principios de la década de 1990, tras los conflictos civiles armados que afectaron la región, asumiendo la continuación de la Organización de los Estados Centroamericanos (Odeca), creada en 1951. De acuerdo con la doctrina del “regionalismo abierto”,⁹ el Sica se inscribe en una secuencia de democratización y pacificación de la región, promoviendo al mismo tiempo el desarrollo económico y comercial. Inmediatamente después de su creación, el Sica entró en una fase de inercia de la que sólo pudo salir “gracias” a la gestión de un desastre natural, vinculado con el paso del huracán Mitch en octubre de 1998, que relegitimó su existencia. El apoyo de la Unión Europea (UE) para su desarrollo institucional a partir de 2004 contribuyó a su burocratización, pero no aumentó significativamente la legitimidad de su existencia regional. La organización regional fue objeto de constantes críticas por su ineficacia en la crisis hondureña (2009), la de los migrantes cubanos (2015) y la nicaragüense (2018), sufrió la polarización de las posiciones continentales con respecto a la crisis venezolana y se mantenía en una situación de extrema vulnerabilidad financiera al seguir dependiendo esencialmente de contribuciones externas.¹⁰

La historia de estas dos OR está íntimamente relacionada con las crisis y los desastres naturales. Si bien las han afectado, constituyen no obstante una fuerza de impulso significativa, en particular vinculada al fenómeno de canalización de recursos exteriores, claves para su funcionamiento, en las situaciones críticas o de emergencia. En el caso de la Caricom, aproximadamente 52% del presupuesto proviene de financiación externa.¹¹ En el de Sica, alrededor de 70% del presupuesto de la organización procede también de donantes extranjeros.¹² Algunos sectores, incluido el de la salud, a través del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica y República Dominicana (Cimsica), reciben 90% de sus recursos de financiación externa (Taiwán, Fondo España-Sica, Centers for Disease Control and Prevention o Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades).¹³

Teniendo en cuenta esta situación, el ejercicio de una “gobernanza eficaz” en este escenario de crisis sanitaria plantea dudas, sobre todo cuando los donantes tradicionales han visto reducidas sus propias capacidades de intervención al verse afectados por la pandemia (véase la sección 3). Sin embargo, estas OR han mostrado cierta capacidad de reacción, que se puede analizar mediante varias hipótesis.

Una gobernanza regional efectiva: supuestos

Habida cuenta de las estructuras sociohistóricas y de la posición geopolítica de los dos conjuntos regionales, pueden presentarse varias hipótesis explicativas de una gobernanza regional eficaz: espacial, político-institucional y de externalidad.

Hipótesis espacial. Una primera hipótesis se refiere a la localización y a las características geográficas de las dos regiones consideradas. En el caso centroamericano, este istmo que une al continente americano siempre ha sido un espacio de intensa circulación, de movilidad de bienes y de personas, propicio a una rápida propagación del virus. Esta característica la convierte en una región de alto riesgo. En el mismo registro geográfico, el espacio caribeño podría considerarse menos peligroso debido a su dimensión predominantemente insular (con excepción de Belice, Guyana y Surinam). Sólo la dependencia económica del exterior, en particular del turismo, constituye un efecto indirecto potencialmente negativo de sus características geográficas, si bien las medidas de confinamiento adoptadas en Europa y América del Norte han contenido preventivamente este riesgo. Una vez disminuido ese riesgo, el espacio caribeño tenía en realidad barreras “naturales” para limitar la movilidad del virus en la escala regional. Sin embargo, mantener el intercambio comercial y establecer una “travel bubble” (burbuja de viajes) para los Estados de la Caricom, que se extendió a los Estados de la Organización de los Estados del Caribe Oriental (OECS), desmiente esta hipótesis desde el momento en que el virus apareció en el espacio caribeño.¹⁴ Por lo tanto, si se excluye la hipótesis espacial para el Sica, ésta sigue siendo poco explicativa para la Caricom.

Hipótesis política. Otra hipótesis se centra en las medidas que tomaron los gobiernos y las OR de las dos regiones para luchar contra la propagación de la Covid-19. Se compone de dos dimensiones: la primera corresponde a la aplicación de una estrategia de prevención, a sabiendas de que los aparatos estatales no podrían hacer frente en caso de propagación del virus (realismo estratégico); la segunda se refiere a la experiencia adquirida en el aprendizaje de los Estados de las dos regiones en lo relativo a la gestión de crisis sanitarias -dengue, zika, entre otros- y de desastres naturales -huracán, sequía, inundaciones- (institucionalismo histórico). En lo que respecta al segundo aspecto, el reto consiste en identificar la existencia de conocimientos especializados construidos y acumulados como consecuencia de la frecuencia de las situaciones de emergencia que experimentan ambas regiones, una pericia puesta en práctica ante la pandemia. En este caso, esta hipótesis del patrimonio institucional daría aún más protagonismo a las OR, a veces denominadas “burocracia regional”,¹⁵ en la medida en que la pandemia coincide con un contexto político desfavorable a la cooperación y a la convergencia política entre los Estados miembros de la región.

Hipótesis de la externalización. La última hipótesis que formulamos se sitúa en la prolongación de una tradición analítica relativa a los dos subconjuntos regionales: la influencia de actores exteriores. En este sentido, esta hipótesis consiste en atribuir la resistencia frente a la Covid-19 al apoyo de actores extrarregionales, que pueden ser tanto organizaciones internacionales como cooperantes estatales extranjeros o no estatales, y se justifica por el legado de una dependencia de la financiación exterior, como ya se ha mencionado, con respecto a los presupuestos de las organizaciones regionales.¹⁶ También se justifica por la tensión geopolítica en la región entre Estados Unidos, China y Rusia, que ha hecho de la crisis sanitaria una oportunidad para ampliar la presencia china y rusa en el continente.¹⁷ Esta realidad también remite a las rivalidades entre agentes intermedios, en particular Taiwán en América Central, frente a la República Popular China (RPC).

Por lo tanto, nos centraremos específicamente en la dimensión político-institucional y en la relación con los actores externos en esta crisis sanitaria, así como en la interrelación de estas dos realidades, para interpretar el impacto menor de la Covid-19 en la primera ola.

Hacer frente a la propagación del virus

En comparación con otras partes del mundo, América Central y el Caribe parecen haber resistido mejor la primera ola de la Covid-19. Aunque América en su conjunto se ha visto afectada con retraso respecto a Europa (“outbreak” o brote, marzo-abril), se observa una rápida intensificación a partir de mediados de abril y, esencialmente, durante mayo de 2020. Sin embargo, a pesar de este crecimiento continental, América Central y el Caribe han quedado relativamente “indemnes”. Como indican las cifras (véase el cuadro 2), tanto el número de casos de contaminación como el número de muertes son inferiores en las dos regiones consideradas, en comparación con otras partes del continente americano y de Europa. A pesar de que la densidad de población es menor, el índice de letalidad (case fatality rate) sigue siendo inferior en ambas regiones.

En cuanto a la difusión de la pandemia, la República Dominicana fue el primer Estado perteneciente al Sica afectado por el virus, el 1 de marzo, seguido de Costa Rica, el 6 de marzo. En cambio, el último Estado perjudicado fue Belice, también miembro de la Caricom, el 23 de marzo. A este respecto, se observa que los Estados del Caribe han sido golpeados en forma más tardía por el virus. Jamaica fue el Estado de la Caricom que identificó su primer caso, el 11 de marzo. El último fue San Cristóbal y Nieves, casi dos semanas después, el 25 de marzo. El ritmo de propagación del virus en ambas regiones también ha sido más lento, lo que explica el menor número de casos de infección y muerte y menores tasas de mortalidad por el virus.¹⁸

Desde la aparición del primer caso, las modalidades de contagio han variado entre las dos regiones. La OMS define tres modalidades: comunitaria, por conglomerados y esporádica. La primera corresponde a una difusión local masiva no necesariamente vinculada a cadenas de transmisión o a la aparición de múltiples agrupamientos no conectados entre sí. Las transmisiones por conglomerados se refieren a difusiones localizadas en el tiempo y en el espacio. Por último, los casos esporádicos concuerdan con el tipo de propagación más bajo, es decir, mediante la aparición de casos importados o detectados localmente.¹⁹ Según esta tipología, al 23 de agosto de 2020 sólo cuatro Estados miembros de la Caricom experimentaban una propagación de tipo comunitario (entre ellos, Belice), tres de ellos tienen sólo casos esporádicos (Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves y San Vicente y las Granadinas), un Estado no tiene ningún caso (Monserrat) y otros Estados ven el virus diseminarse por conglomerados.²⁰ En América Central, el contagio sigue siendo comunitario para todos los países en la misma fecha, lo que prefigura una mayor vulnerabilidad al riesgo de difusión del virus.

Con el fin de limitar su propagación regional, los Estados miembros han aplicado numerosas medidas. Se pueden agrupar en cinco grandes categorías: restricción de la movilidad, distanciamiento social, medidas de salud pública, medidas socioeconómicas y confinamiento.²¹

Como lo sostienen Madhuyanti Murphy y sus coautores, en comparación con otros Estados del mundo, los de la Caricom adoptaron medidas tempranas.²² En promedio, las primeras medidas de control de los desplazamientos hacia los territorios de la región se tomaron 27 días antes de la aparición del primer caso. El promedio es de cuatro días antes del primer caso para una muestra de países extranjeros (Alemania, Islandia, Italia, Nueva Zelanda, Singapur, Corea del Sur, Suecia, Reino Unido, Vietnam).²³ En cuanto al control de las circulaciones internas, los Estados de la Caricom respondieron en promedio nueve días después de la aparición del primer caso, frente a 15 en la misma muestra internacional. En la misma lógica, el control de las reuniones se inició, como término medio, un día antes de la aparición del primer caso, frente a los 29 días siguientes al primer caso para la segunda muestra.²⁴ En consecuencia, los Estados de la Caricom han actuado con un promedio de tres a cuatro semanas de anticipación respecto de las respuestas de otros Estados del mundo.

En América Central, las primeras medidas que tomaron los gobiernos también fueron tempranas. En promedio, la primera medida nacional se adoptó 19.5 días antes de que apareciera el primer caso. Al igual que en el Caribe, no se puede subestimar el efecto de la explosión de la crisis sanitaria en Europa. Costa Rica y el Salvador se distinguen por la precocidad de su reacción. La primera medida nacional se aplica en esos dos Estados 46 y 55 días antes, respectivamente, de la aparición del primer caso confirmado. En América Central, no todas las primeras medidas estuvieron relacionadas con el control de la circulación.²⁵ El Salvador es el único que intervino muy pronto en este ámbito (55 días). Costa Rica, Honduras, Guatemala y Nicaragua tomaron medidas relacionadas con la regularización de la salud. Belice intervino en materia de protección social (1 de marzo). Panamá tomó su primera medida en materia de educación (11 de marzo). Cuando sólo se observaba el control de la movilidad, la región centroamericana adoptó, en promedio, una reacción precoz de 2.6 días previos a la aparición del primer caso confirmado. Sin embargo, hay que precisar que esta media estuvo sesgada por el caso salvadoreño, que estableció una medida anticipada 55 días antes del primer caso. Sin esta excepción salvadoreña, la centroamericana fue de 4.8 días después de la aparición del primer caso (o sea, parecida a la de los países extranjeros antes mencionados). Sólo El Salvador y Guatemala adoptaron el control de la movilidad antes de que se produjeran los primeros casos en Centroamérica. Los demás países aplicaron estas medidas entre tres (Costa Rica) y 13 días (República Dominicana).

Con estas medidas tempranas, la propagación del virus se logró controlar en ambos espacios regionales. Al 1 de septiembre, todos los Estados estaban por debajo del 5% de tasa de crecimiento diario del contagio (con excepción de Jamaica, con 11.5%). Por lo tanto, partiendo de los valores absolutos de casos confirmados y fallecimientos (en comparación con otras partes del mundo) y del control de la propagación del virus, los Estados del Sica y la Caricom se posicionan a principios de septiembre de 2020 como experimentos de control y resistencia frente a la primera ola de la Covid-19.

Esta situación puede parecer paradójica al menos en dos aspectos: la alta vulnerabilidad de los Estados y su debilidad estructural, como ya se ha mencionado, y el enorme impacto de la crisis para los donantes tradicionales que ven reducidas sus capacidades de ayuda a las dos regiones. Aunque se trata de dos factores fundamentales para analizar las respuestas de los Estados del Sica y de la Caricom al Covid-19, ¿cómo explicar el control de la pandemia y esta experiencia de “buena gestión de crisis”?

Instituciones y apoyos exteriores: la valorización de los conocimientos técnicos regionales

Mientras los Estados del Sica y de la Caricom apostaban por estrategias nacionales de prevención, con la notable excepción de Nicaragua, que mucho tiempo negó la peligrosidad del virus y sus efectos nacionales,²⁶ las organizaciones regionales contribuyeron a la mitigación de los efectos directos e indirectos de la pandemia. Este buen desempeño de las políticas regionales contra la propagación del virus se debe, como veremos, a la interrelación de un factor de aprendizaje, vinculado con la historia de las dos regiones, en particular ante la gestión de crisis naturales y medioambientales, y el apoyo estructural de agentes exteriores canalizado por las organizaciones regionales. Elaboramos aquí un panorama región por región.

Covid-19: Conveniencia de (RE) legitimación de los regionalismos

Entre los aciertos de las instituciones regionales, podrán identificarse las medidas excepcionales de ayuda que pudieron haber contribuido a apoyar a los Estados miembros directamente, mediante fondos no reembolsables (extensión de los fondos de emergencia por el BCIE) o mediante financiaciones indirectas que faciliten el acceso a los mercados farmacéuticos a costo reducido (negociación conjunta, CDB). Esto refleja el comienzo de una evolución potencialmente importante de los modelos regionales que hasta ahora se habían estructurado en torno a esquemas orientados hacia los recursos externos. La activación de los recursos propios y la consolidación de instrumentos que favorezcan las economías de escala son elementos de legitimación de las organizaciones regionales y, en particular, de sus intervenciones más pragmáticas, las de las ganancias y beneficios económicos. Por otra parte, cabe señalar que, en la fase inicial de elaboración de las respuestas regionales, las organizaciones trabajaron en un contexto de despolitización deliberada por parte de los Estados (en particular en Centroamérica, ante la situación conflictiva en Nicaragua), dejando un lugar preponderante a las dimensiones técnicas de gestión de la crisis. Esta orientación hacia la técnica contribuyó a la producción de bienes colectivos regionales (datos e información, material, peritajes, etcétera) que han influido positivamente en la legitimidad de los órganos regionales, a menudo despreciados por una eficacia relativa debido a la falta de voluntad política. El imperativo de prevenir y anticipar los riesgos de expansión pandémica ha favorecido en gran medida este predominio de la técnica sobre la política y, por consiguiente, cierta tendencia a la despolitización de las organizaciones regionales durante la crisis sanitaria.

Además, las dos organizaciones regionales se han caracterizado por un modelo de gestión específico. Una característica central de la gestión de la Covid-19, como problemática de salud pública global, fue su percepción a través del prisma de la gestión de “crisis” o “catástrofes”/”desastres”. En los casos en que las organizaciones sectoriales de salud podrían haber intervenido solas (Comisca para Centroamérica y Carpha para Caricom), una de las claves de su buen desempeño fue la activación de los organismos especializados en gestión de desastres y emergencias (Cepredenac para Centroamérica, CDEMA para el Caribe). Esta orientación no sólo destaca el uso de los principales conocimientos técnicos de las OR, sino también el hecho de que se han convertido en sustitutos burocráticos de los Estados de la región. En materia de control territorial (apoyo de IMPACS en el Caribe), de recolección de datos territoriales y epidémicos (Cepredenac, vía RM-GIRD en Centroamérica), los Estados dependen de los datos procedentes de estos instrumentos regionales para la aplicación de sus acciones. La experiencia técnica de las OR, apoyada o no por las organizaciones internacionales, en contextos regionales en que los Estados son mayoritariamente débiles y vulnerables, compensa la falta de consolidación de órganos burocráticos a nivel nacional. Históricamente, la importancia de los actores externos y su financiación explica esta diferencia en las habilidades de organización.⁴²

Si bien el impacto reducido de la crisis sanitaria es un indicador del desempeño de la gestión de los Estados de la Caricom y el Sica, constituye una señal positiva para el regionalismo. Esta crisis, que se produjo en un contexto de debilitamiento de las cooperaciones regionales y multilaterales en el continente -y en los dos espacios regionales estudiados-, no pudo contra la concertación y la coordinación regionales. En un contexto que se ha visto dificultado por tensiones políticas a las que se ha sumado la crisis sanitaria, o por cambios políticos (dificultades de gestión administrativa), las OR han logrado imponer sus conocimientos técnicos y promover una armonización de las prácticas para luchar contra el virus. Esta constatación no impedirá observar la persistencia de particularidades nacionales o de obstáculos a la armonización completa. En efecto, las normas diferentes en Honduras impidieron el otorgamiento de material médico (máscaras) por Taiwán. En Costa Rica, se promovió una plataforma específica a escala mundial (C-TAP)⁴³ sin el apoyo de sus vecinos centroamericanos. Sin embargo, la naturaleza y las capacidades de los Estados miembros de los dos conjuntos regionales, así como las ventajas comparativas que ofrece el recurso a las OR, crearon una ventana de oportunidad para el regionalismo. Desde esta perspectiva, la crisis sanitaria se ha presentado como un vector de legitimación o relegitimación de las OR en un momento de cuestionamiento profundo.

Conclusión

El estudio del Sica y de la Caricom ante la crisis de la Covid-19 pone de relieve, ante todo, la revitalización de estos dos regionalismos. El Sica y la Caricom, criticados frecuentemente por su inacción, inercia e incluso inutilidad-debido principalmente a la falta de voluntad política-, no sólo han actuado al lado de los Estados, sino que también los han acompañado en la crisis y han sido productores de bienes públicos regionales.

En el momento mismo en que se consideraba que los dos conjuntos regionales estaban viviendo una secuencia de debilitamiento o decadencia, la crisis constituyó un vector de revitalización. No se trata de un caso aislado, como hemos visto, sus historias regionales están llenas de otros casos semejantes. Sin embargo, su singular legado ha constituido una fuerza para hacer frente a la pandemia, gracias a los conocimientos técnicos acumulados y a los mecanismos institucionales existentes. Aunque la muerte de estas organizaciones regionales haya sido escenificada muchas veces, la crisis de la Covid-19 marcó la revitalización de los regionalismos centroamericano y caribeño.⁴⁴

Otra lección que se puede extraer de esta secuencia es la eficacia de las cooperaciones funcionales que presagian un retorno al funcionalismo de la génesis. En efecto, los principales valores agregados fueron extraídos de economías de escala realizadas a través de herramientas burocráticas. Lo demuestran el éxito y las emulaciones de la negociación conjunta centroamericana. Si bien esta práctica tiende a extenderse más allá de América Central, simboliza un regreso al funcionalismo y puede presagiar el desarrollo de una dinámica de “spill-over ” (efecto de derrame) hacia otros sectores. Dado que la negociación conjunta de productos farmacéuticos ha beneficiado a la región, a los Estados miembros y, en última instancia, a los ciudadanos centroamericanos, su extensión a otros productos y sectores está al alcance de la mano. Queda por verse si el Caribe, por su parte, seguirá este modelo mediante una ampliación del intercambio institucional durante la crisis.

El 20 de julio de 2020, Helen Royer declaró ante los médicos del Caribe “De manera tal vez sorprendente para el mundo -pero no para nosotros los caribeños- nuestra región ha resurgido de pie de la primera ola”.⁴⁵ Aunque América Central puede compartir esta conclusión, quedan otros pendientes no menores, en particular la recuperación económica. Si bien la primera ola de la Covid-19 ha sido menos costosa en términos de vidas humanas para ambas regiones, las consecuencias socioeconómicas pueden ser más duraderas y dramáticas. Así pues, se plantea la cuestión de si, fuera de las situaciones de crisis y de emergencia sanitaria, las organizaciones regionales podrán mantener el diálogo regional, promover la armonización de las prácticas y, sobre todo, resistir las tentaciones de repliegue proteccionista en los Estados de ambas regiones. Si el Sica y la Caricom logran cumplir esta tarea, serán verdaderamente ejemplos de superación de los obstáculos y debilidades del multilateralismo regional en América Latina.

Por último, habrá que identificar algunas limitaciones inherentes a este análisis, que deben servir para alimentar futuras exploraciones empíricas y más amplias, que se beneficiarán de forma particular de la colaboración con especialistas en epidemiología y en salud pública. La primera se refiere al acceso a los datos que, en la fase de la investigación, se pusieron parcialmente a disposición, cuando existían y estaban consolidados. Esto es especialmente cierto en el caso de las cuestiones relativas a la mortalidad o a la aceleración pandémica en ambas regiones, las dos en estrecha relación con el desafío de que existieran capacidades de aplicar pruebas (tasa de pruebas). En otras palabras, en la situación actual, hay que ser consciente de posibles sesgos debidos a la no detección de casos de contaminación o muerte vinculados a la Covid-19. Si estos puntos de orden metodológico han significado retos en una fase temprana de la pandemia, suponiendo que los datos puedan consolidarse algún día, no han impedido sin embargo formular un análisis de las reacciones tempranas de las organizaciones regionales centroamericanas y caribeñas y de sus interacciones con los Estados miembros. En consecuencia, la extensión temporal y geográfica del marco analítico propuesto en este artículo contribuirá, en términos generales, al estudio del regionalismo en las Américas, invitando a realizar evaluaciones comparativas del desempeño de sus Estados y organismos multilaterales en situaciones de crisis, ya sean sanitarias o de otro tipo.