I. Gobernanza transnacional, gobernanza indirecta y OI

Las OI participan en la gobernanza transnacional como gobernadores debido a que son instancias autónomas de autoridad.¹⁶ Tal como lo sostienen Barnett y Finnemore, “las burocracias materializan una forma de autoridad, la autoridad racional-legal, que la modernidad ve como particularmente legítima y buena”.¹⁷ Se trata de una forma de autoridad que descansa en procedimientos legales y reglas impersonales, en torno a las cuales las burocracias crean conocimiento social.¹⁸

El control burocrático sobre la información y la experiencia es también una fuente de autonomía y poder de las oi, ya que mientras “el conocimiento técnico experto ayuda a las burocracias a cumplir más eficientemente con las directivas de los políticos, Weber estableció que también daba a las burocracias poder sobre los políticos (y otros actores) y habilitaba a las burocracias a forjar políticas, y no solamente a implementarlas”.¹⁹

Con base en estos atributos, las burocracias ejercen tres tipos de poder: 1) clasifican el mundo, creando categorías de actores y de acción; 2) fijan significados en el mundo social y 3) articulan y difunden normas, principios y actores.²⁰

Así, el papel de estas agencias especializadas y su capacidad para estructurar conocimiento social relevante da sustento a los llamados a favor del “multilateralismo científico”,²¹ y del “multilateralismo efectivo”.²² Si bien no son la panacea y, como sostienen las y los teóricos de los complejos de regímenes,²³ la presencia de actores burocráticos aumenta también la densidad institucional y puede actuar tanto a favor de la complementariedad, como en su contra, con problemas de duplicidad, superposición y competencia entre los agentes. Es decir, la interacción de los actores burocráticos es compleja.

En la literatura sobre la gobernanza transnacional, la interacción entre los agentes es clave también para entender los resultados que pueden alcanzar.²⁴ Más allá del tipo de agente, o sus capacidades individuales, la vinculación entre ellos posibilita nuevas dinámicas de acción, con efectos en resultados.²⁵ De allí que, para los propósitos de esta investigación, resulte relevante comprender dos modalidades analíticas de gobernanza indirecta: delegación y orquestación.²⁶ Como se verá enseguida, la orquestación implica la vinculación de actores sobre una base voluntaria, donde el orquestador carece de controles legales sobre ellos.

La gobernanza indirecta por delegación se efectúa mediante la existencia de un contrato formal, a través del cual un gobernador (o principal) concede autoridad de manera condicionada a un tercero (o agente), y lo empodera para actuar en su nombre.²⁷ El principal puede rescindir el contrato cuando el agente se aparta de los objetivos trazados por él. Se trata de una modalidad fundamentalmente jerárquica donde, al menos formalmente, el principal controla al agente, si bien son los agentes los que proveen los incentivos para delegar (actores especializados, capaces de definir los temas en la agenda, monitorear el cumplimiento, resolver disputas, adjudicar decisiones y legitimar o hacer creíbles las políticas que adopta el principal).²⁸

La orquestación, en cambio, requiere de intermediarios sobre una base voluntaria. El orquestador carece de controles legales sobre los intermediarios, no puede comandar la cooperación del intermediario, pero al alinearlos, adquiere recursos y capacidades que de otro modo no tendría.²⁹ Adicionalmente, gracias a la orquestación, los gobernadores logran incidir en las conductas y políticas de otros.

A continuación, se aplica la categoría analítica de gobernanza indirecta por orquestación al caso de estudio, con la intención de observar la manera en que la OMS y la OPS interactuaron entre sí, así como la diversidad en los esquemas de coordinación que desarrollaron en sus relaciones con otros agentes.

La OMS y la OPS como gobernadores

La OMS y la OPS se entienden como gobernadores en el proceso de respuesta a la pandemia de la Covid-19, con capacidad de ejercer poder y afectar políticas de manera transnacional.³⁰ En este apartado, se explican las interacciones entre estas organizaciones y el ambiente en el que operan.

La relación entre la OMS y la OPS es sui generis, pues contempla una combinación de integración formal y de autonomía, o lo que la literatura interorganizacional conceptualiza como instituciones anidadas,³¹ esto es, organizaciones que se encuentran incrustadas una dentro de otra, como las muñecas rusas.³² Nacieron como organizaciones independientes, con sus propias estructuras y formas de gobernanza, equidistantes en el tiempo por un periodo de más de cuarenta años. La OPS fue creada en 1902 como una organización regional, mientras que la OMS nació en 1948 como agencia especializada de las Naciones Unidas. Se unieron en 1949, tras un complejo proceso de negociación.³³

De conformidad con el acuerdo de su creación, la OPS -originalmente conocida como Buró Sanitario Panamericano-, se convirtió en la oficina regional de la OMS para las Américas, conservando su nombre e identidad, así como la facultad de adoptar y promover convenciones y programas para el hemisferio occidental, siempre y cuando fuesen compatibles con las políticas y programas de la OMS y se financiaran de manera separada.³⁴ El capítulo XI de la Constitución de la OMS también estipula que cada oficina regional puede establecer sus propias reglas, si bien sus funciones y tareas deben alinearse con las de la OMS.³⁵

La incrustación de la OPS dentro de la OMS -y otras entidades regionales-, organización independiente y previamente consolidada, generó un ambiente operativo complejo marcado por una estructura altamente descentralizada, integrada por seis oficinas regionales semiautónomas, que eligen a su director(a) general, contratan a su propio personal y financian sus programas con donaciones voluntarias de países y fundaciones privadas.³⁶ En el caso de la OPS, la descentralización se refuerza además por el hecho de que funciona también como agencia especializada del sistema interamericano, encabezado por la Organización de Estados Americanos (OEA) y, aunque en teoría goza de total autonomía técnica, en la práctica está obligada a tomar en cuenta las recomendaciones de su Asamblea General y sus Consejos.³⁷

La descentralización y el ambiente anidado abren así retos de coordinación entre estos gobernadores pues, como sostienen sus directivos, enfrentan problemas para priorizar sus objetivos.³⁸ Los esquemas de financiamiento, por ejemplo, dan lugar a pensar en dos organizaciones separadas, pues mientras la OMS se financia con contribuciones señaladas (o cuotas fijas de los países miembros) y contribuciones voluntarias, la OPS se financia mediante contribuciones señaladas, contribuciones voluntarias y una cuota que le asigna la propia OMS.³⁹ Entonces, la relación entre los gobernadores está marcada por la descentralización y la dificultad para que la OMS pueda pronunciarse y actuar como una sola organización, “no dos como sugieren sus mecanismos de financiamiento, o seis como sugiere su estructura regional”.⁴⁰

Sin embargo, como se verá en el siguiente apartado, gracias a su conocimiento técnico especializado y a su capacidad para establecer categorías de acción, las dos organizaciones asumieron posiciones de liderazgo y coliderazgo en la gestión de crisis, coordinando de manera voluntaria, y no jerárquica, a muchos otros agentes.

Modalidades y mecanismos de gobernanza indirecta adoptados por la OMS y la OPS

De conformidad con el Reglamento Sanitario Internacional (RSI), el mandato de la OMS es “actuar en la contención, control y seguimiento de brotes epidemiológicos y de enfermedades transmisibles”,⁴¹ mediante la ejecución de dos tareas esenciales: investigación y monitoreo. Adicionalmente, al formar parte del sistema internacional humanitario, la OMS y la OPS están mandatadas por el Comité Permanente entre Organismos (IASC) para asumir funciones de liderazgo y coliderazgo en el clúster en salud.

Un rasgo importante en la ejecución de estos mandatos es que las oi necesitan la colaboración activa de los Estados. Son los Estados quienes, en primer instancia, deben reportar, notificar, verificar y responder a brotes y emergencias derivadas de enfermedades transmisibles (aunque actores no gubernamentales puedan reportarlos también).⁴² Las organizaciones no tienen mecanismos coercitivos para sancionarlos por incumplimiento, ni los recursos para obligarlos a cooperar, de modo que, por lo general, se ven obligadas a buscar mecanismos alternativos para coordinarlos, impulsar sus recomendaciones y ejecutar sus políticas.

Como veremos a continuación, en el cumplimiento de sus funciones de crisis, la OMS y la OPS establecieron algunos mecanismos diferenciados de vinculación y coordinación con otros actores que son: (i) el Sistema de Gestión de Incidentes (SGI); (ii) la Red Mundial de Alerta y Respuesta ante brotes epidémicos (Goarn); (iii) el clúster de salud y (iv) la asistencia técnica transversal. Cada uno de estos mecanismos implica diferentes responsabilidades y relaciones de autoridad entre los gobernadores y otros actores (nacionales, organizacionales, subnacionales, humanitarios, privados, etcétera).

Así entonces, respondiendo a las directrices establecidas en el Plan Estratégico de Preparación y Respuesta a la Covid-19 de la OMS, de febrero de 2020, el Sistema de Gestión de Incidentes posibilitó una estructura de coordinación multinivel (global, regional, nacional), mediante el establecimiento temporal de unidades de comando. En las Américas, se activaron equipos de apoyo para la gestión de incidentes en 27 oficinas regionales y, desde allí, se coordinaron (hacia arriba) con la OMS y (hacia abajo) con equipos de países integrados por las autoridades nacionales de salud y los encargados nacionales y regionales de regulación sanitaria.⁴³ El objetivo fundamental de estos equipos era prevenir el colapso de los sistemas de salud ante la escalada de contagios por Covid-19, apoyando a los gobiernos en (i) la identificación de necesidades y la elaboración de planes de respuesta; (ii) la colecta de información actualizada sobre la evolución y comportamiento de la Covid-19, útil para ajustar o reformular la respuesta y,(iii) la elaboración de recomendaciones para el fortalecimiento y protección del sector sanitario.⁴⁴

De esta manera, gracias al manejo de información actualizada, basada en evidencia científica, y en el monitoreo sistemático del fenómeno,⁴⁵ la OMS y la OPS adquirieron autoridad para participar en la elaboración y el seguimiento de políticas y planes nacionales de respuesta. Ello, sin embargo, no quiere decir que pudiesen incidir directamente en la implementación de dichas políticas o asumiesen las responsabilidades de los gobiernos. Antes bien, cada gobierno interpretó la información y adoptó, o no, las recomendaciones que le parecieron más convenientes. La coordinación por orquestación aquí fue algo similar a una “red centralizada”,⁴⁶ donde las organizaciones actuaron como nodos, desde los cuales se distribuía información valiosa sobre el fenómeno y se buscaba adecuar la respuesta a las condiciones particulares de los diversos actores involucrados.

Otro mecanismo de coordinación por orquestación es la Red Mundial de Alerta (GOARN), encargada de proveer información y alerta temprana ante brotes epidemiológicos. Esta red posibilitó la vinculación de la OMS y la OPS con comunidades epistémicas y de investigación científica. Así, por ejemplo, durante la pandemia, la red proporcionó información científica, altamente relevante para comprender la naturaleza del coronavirus, su origen, su severidad y sus mecanismos de transmisión. A partir de esta información se diseñaron protocolos, guías técnicas y recomendaciones para el manejo clínico de los enfermos, su aislamiento, la aplicación de pruebas y el desarrollo de tratamientos y vacunas.⁴⁷ Bajo esta forma de coordinación, las organizaciones adquirieron recursos y capacidades orientadas al control efectivo de la pandemia, si bien ello pudiera tener implicaciones en cuanto a compaginar intereses privados y lógicas de mercado con la provisión de bienes públicos globales.

A nivel global, la OMS y la OPS se vincularon con más de 230 diferentes instituciones técnicas y operativas (153 instituciones y 37 redes adicionales) que incluyen agencias de gobierno, instituciones público-privadas de salud globales, regionales y nacionales, centros especializados en epidemiología, control de infecciones, ciencias biomédicas, redes de laboratorios y organismos de las Naciones Unidas que realizan tareas de identificación, confirmación y respuesta a brotes epidémicos de importancia internacional.⁴⁸ A nivel regional, las oi se vincularon con 14 socios y cuatro redes adicionales entre los que se encuentran la Agencia de Salud Pública del Caribe (Trinidad y Tobago), el Centro Nacional de Epidemiología (Guatemala), la Dirección General de Epidemiología de la Secretaría de Salud (México), el Institut Pasteur (Guyana), el Instituto Evandro Chagas (Brasil), el Instituto Nacional de Enfermedades Virales Humanas J. Maiztegui (Argentina), el Instituto Nacional de Salud (Perú), el ProEpi y la Universidad Federal de Río de Janeiro (Brasil). La red fortalece a la OMS y la OPS en el cumplimiento de sus funciones sustantivas de gestión de crisis -investigación y monitoreo del fenómeno-, de manera que, para algunos analistas, se está convirtiendo en el brazo operativo del RSI.⁴⁹

El tercer mecanismo de coordinación por orquestación es el clúster de salud. El clúster forma parte del sistema de respuesta humanitaria de las Naciones Unidas, y está regulado por el Comité Permanente (IASC) y por el Coordinador Humanitario de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA). Los clústeres humanitarios se activan en las fases tempranas de emergencias para proveer coordinación sectorial temporal (salud, albergue, protección, agua, sanidad e higiene, etcétera)⁵⁰ y vinculan tanto a las agencias especializadas de las Naciones Unidas como a las organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales y locales. Dentro del clúster, cada una de las organizaciones participantes contribuye a la identificación de necesidades y ejecución de la respuesta evitando tanto la duplicidad como los vacíos y asegurando la aplicación de estándares internacionales sobre derechos humanos.⁵¹ Se integra por una agencia líder y diversos actores humanitarios, en una estructura de coordinación horizontal que puede entenderse como una red “flojamente acoplada”,⁵² donde los participantes contribuyen con información y propuestas para elaborar planes de respuesta, pero no están obligados a seguirlos y aplicarlos si no lo desean.

Durante la pandemia de Covid-19 y en seguimiento al Plan Global de Respuesta Humanitaria, OCHA identificó 63 países particularmente vulnerables a la pandemia, debido a que en ellos ya se vivían crisis humanitarias previas, con Colombia, Haití y Venezuela como los países señalados en la región. Debido a sus bajos índices de desarrollo, crecimiento económico y débiles sistemas de salud, así como a las problemáticas derivadas de conflicto civil, altos niveles de pobreza, problemas de inseguridad alimentaria o recepción masiva de refugiados, migrantes y desplazados, se decidió activar el clúster de salud en estos tres países.⁵³

Para atender a estas poblaciones en condición de doble riesgo -humanitario y por la Covid-19-, se hizo un requerimiento de 6.710 millones de dólares.⁵⁴ De éstos, se estimó que 406.7 millones se destinarían a cubrir las necesidades humanitarias en Colombia; 424.3 millones a Haití y 750.0 millones a Venezuela para apoyar su Plan de Respuesta Humanitaria preexistente, más 1.440 millones para apoyar el Plan de Respuesta para Refugiados y Migrantes.⁵⁵ Así, en Venezuela, con el apoyo del gobierno de Nicolás Maduro, se activaron ocho clústeres humanitarios, donde participaron 116 organizaciones operacionales (59 ONG nacionales y locales; 19 internacionales, 12 instituciones públicas y ocho agencias de la ONU). Esta estructura de coordinación alcanzó a 24 estados y dependencias federales, 335 municipios y 3.7 millones de personas en noviembre de 2020.⁵⁶ En Colombia, el clúster integró a seis agencias de la ONU, 25 ong internacionales y cinco ONG nacionales.⁵⁷ Así, en la vinculación con los actores humanitarios, la OMS y la OPS asumen el liderazgo de la respuesta, sin que ello signifique que tienen comando jerárquico o capacidad de control sobre otros actores. Su función es servir de puente entre los actores para cruzar información y trazar una ruta operativa.

Finalmente, de manera transversal a toda su actividad, la OMS y la OPS actuaron como burocracias racionales, proveedoras de asistencia y conocimiento técnico experto. Durante la pandemia, este tipo de conocimiento fue clave para que las dos organizaciones pudieran elaborar recomendaciones y diseñar categorías de acción dirigidas a estructurar la respuesta de los gobiernos, pero también buscaron socializarla con otros actores subnacionales involucrados en la respuesta y público en general. Así, impartieron más de 206 cursos virtuales de entrenamiento y capacitación, publicaron alrededor de 109 guías técnicas y diseñaron cientos de protocolos e infografías para la aplicación de pruebas, detección y rastreo, medidas preventivas de contagio, manejo clínico, medidas de protección, etcétera,⁵⁸ así como medidas de confinamiento social, hábitos personales y uso de mascarillas.⁵⁹ Este proceso de capacitación y entrenamiento, más las conferencias de prensa diarias, sirvió entonces para familiarizar a la ciudadanía con principios, estándares y recomendaciones. Adicionalmente, ofrecieron asesoría y asistencia técnica a los gobiernos latinoamericanos y caribeños en torno al mercado de compra y al transporte para insumos médicos, respiradores y equipos de protección. Con este propósito, enviaron 165 equipos médicos de emergencia a 21 países de la región, donde además contribuyeron a la instalación de 209 centros de asistencia alternativos (en estadios, bases militares, estaciones de bomberos, hoteles, etcétera).⁶⁰ Al ofrecer asistencia y capacitación técnica, las organizaciones se relacionaron con actores subnacionales, asociaciones de profesionistas, sector privado, medios de comunicación y ciudadanos, lo que amplió su rango de acción y capacidades.

Con base en lo analizado, es posible asumir que la OMS y la OPS alcanzaron algunos buenos resultados en la respuesta. Para octubre de 2020 se reportó que de un total de 54 países y territorios americanos:

En suma, los mecanismos de coordinación aplicados por la OMS y la OPS para responder a las funciones de crisis conferidas en su mandato, ofrecen evidencia de su papel en el desarrollo de la gobernanza indirecta por orquestación. Mediante el SGI, las organizaciones se vincularon, desde oficinas regionales, con gobiernos nacionales, autoridades sanitarias, agencias reguladoras, hospitales, laboratorios, centros de atención y, en general, con los actores de primera línea de respuesta, para apoyarlos en la identificación de necesidades y riesgos. Actuaron en esquemas de coordinación sin jerarquía o control formal de los participantes, pero con capacidad de incidir gracias al “control burocrático de información”.

Mediante la Red de Alerta, interactuaron con institutos de investigación públicos y privados, farmacéuticas, universidades y centros especializados en procesos de investigación médica y científica, orientadas al desarrollo tecnológico para el control del brote. La vinculación con todos estos actores aportó conocimiento científico sobre la naturaleza, evolución y el manejo del fenómeno, y sumó recursos y capacidades de acción que, de otra manera, las organizaciones no tendrían.

La red con comunidades epistémicas, al igual que con actores humanitarios internacionales y locales en torno a los clústeres de salud, ofrecen mecanismos de orquestación en forma de redes horizontales “flojamente acopladas”, donde las agencias líderes (OMS Y OPS) no tienen autoridad o capacidad para imponerse sobre otras agencias u organizaciones participantes pero que, al coordinarse, logran mejores resultados, pues evitan la duplicidad o el vacío en la respuesta.⁶² Estas redes funcionaron gracias a que las comunidades epistémicas y los actores humanitarios comparten objetivos, principios y estándares de acción.

Finalmente, la cualidad burocrática de las organizaciones, específicamente su autoridad racional legal y conocimiento experto, sirvió para que establecieran mecanismos de acción y socializaran procedimientos, normas y estándares para el manejo y monitoreo del coronavirus, alcanzando incluso a actores subnacionales y al público en general. En el cuadro que aparece a continuación se hace un resumen de los mecanismos de coordinación que dieron forma a la orquestación y se mencionan algunas de sus fortalezas y retos.

Conclusiones

El estudio de los mecanismos de gobernanza indirecta mediante orquestación aplicados por organizaciones regionales e internacionales en contextos de crisis global es todavía terra incognita.⁶³ Aunque la bibliografía sobre gestión de crisis sostiene que la capacidad organizacional es un elemento clave para facilitar la coordinación emergente de múltiples actores de manera transnacional,⁶⁴ los procesos de coordinación organizacional siguen siendo difíciles de lograr en escenarios caracterizados por la descentralización de las decisiones.

El artículo buscó analizar los mecanismos de coordinación, orquestados por la OMS y la OPS, que fomentaron esquemas de gobernanza indirecta, con sus fortalezas y retos. Lo que observamos es que las organizaciones vincularon a muy diversos agentes en sus procesos de respuesta y, al hacerlo, confeccionaron formas de coordinación diferenciada: en algunos casos se trató de coordinación sectorial, como en el clúster de salud, y en otras implicó una coordinación multinivel como en el SGI. En ocasiones se desarrollaron redes horizontales con liderazgo predefinido y, en otras, redes “flojamente acopladas”, donde actuaron como nodos claves de información y conocimiento. La combinación de estos mecanismos permite argumentar que las organizaciones participan en distintos momentos y con diversas capacidades en el proceso de gobernanza transnacional.

Sin embargo, los mecanismos de coordinación por orquestación permiten observar también que, en contextos de incertidumbre y fragmentación de la respuesta, se requieren algunos mínimos de coordinación por jerarquía y centralización, de allí que estos mecanismos exhiban algunas combinaciones extrañas de acción horizontal en red y, al mismo tiempo, con formas de liderazgo o centralización.

Por otro lado, los mecanismos de coordinación por orquestación son claramente instrumentos de intervención no coercitivos y ello tiene implicaciones en materia de cumplimiento, pues no están diseñados para comandar, controlar o dirigir a los actores en sus interacciones. Como instrumentos de coordinación, tienen potencial para establecer categorías de acción, fijar significados y socializar normas y procedimientos a favor de una respuesta más o menos homogénea, brincando incluso la intermediación gubernamental y llegando a actores subnacionales.⁶⁵ Sin embargo, también enfrentan el enorme reto de abrir la respuesta a muy diversos actores, con lógicas, intereses y dinámicas de acción diferentes, como sucede con los actores privados y sus lógicas de mercado. De manera que, en ocasiones, resulta complicado saber quién toma las decisiones y con qué objetivos.

Adicionalmente, el artículo buscaba contribuir al debate teórico de la gobernanza transnacional, mediante el análisis de un caso empírico. Al respecto, se identificaron cuatro mecanismos de coordinación por orquestación, con variaciones en los tipos de actores que se vincularon, las relaciones de autoridad y las dinámicas de control burocrático. Ello permite argumentar que la coordinación mediante orquestación no responde a un solo modelo y se materializa con estructuras y formas organizacionales sumamente diversas, desde las cuales los actores organizacionales participan como agentes activos y autoritativos, contribuyendo a la gobernanza desde diversos frentes.⁶⁶