Introducción

Desde los años noventa, el comercio exterior de México ha sido uno de los motores de crecimiento económico. del país. Por ello, en su estrategia de acceso a mercados, ha sido clave la construcción de una red de acuerdos comerciales que le ofrezcan acceso preferencial a sus exportaciones y a la importación de insumos y maquinaria que fortalezcan su plataforma productiva. En esta red de acuerdos que se remonta a 2001, Guatemala ha sido un socio comercial de México, primero bajo el Tratado de Libre Comercio (TLC) México-Triángulo Norte (2001-2011) y, posteriormente, bajo del TLC Único México-Centroamérica, en vigor desde 2012.

La relación de comercio e inversión con Guatemala, aunque pequeña, ha sido uno de los pilares de la relación bilateral y ha sido clave para apuntalar las oportunidades de crecimiento y desarrollo de la frontera sur. Para México el tamaño de la relación con Guatemala no representa más de 0.3% de su comercio exterior. En 2017, Guatemala adquirió casi 3 de cada 10 dólares de las exportaciones mexicanas realizadas a los seis países que forman el Mercado Común Centroamericano.² A pesar del acceso preferencial que ofrece el TLC Único, entre 2012 y 2017 el comercio bilateral decreció 7.7%, las importaciones que México realizó de Guatemala cayeron 13.7%, mientras que las exportaciones se contrajeron 5.7%. Estas cifras contrastan con el crecimiento del comercio de México con el mundo en el mismo periodo, que creció 12%, en tanto que el comercio de Guatemala con el mundo se incrementó 8.4%.³

El comercio e inversión bilaterales deberían ser una fuente de prosperidad económica y bienestar para la región del sur-sureste; sin embargo, México parece percibir esta relación bilateral como una fuente de problemas. Ésta también se ha caracterizado por la desconfianza de ambas partes, algo con hondas raíces históricas; del lado de Guatemala y de Centroamérica, en general, hay una “sensación de abandono y de una pérdida de la presencia mexicana en la región … Centroa mérica está lejos del México de hoy”.⁴

Guatemala no sólo es el primer socio comercial de México en Centroamérica, también es la puerta de entrada para el comercio y las inversiones mexicanas con los países del Triángulo Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador) y, de manera más amplia, para la exportación de bienes, servicios e inversiones hacia seis países de la región centroamericana donde se concentran más de 49 millones de habitantes.⁵

En este artículo nos planteamos las siguientes preguntas: ¿por qué el sólido andamiaje institucional para la integración de México con Centroamérica ha resultado insuficiente para detonar el crecimiento en el comercio con Guatemala, lo que también ha impedido detonar tasas de crecimiento y mayores niveles de bienestar en la región? ¿Por qué si el TLC eliminó los aranceles al comercio México-Guatemala, éste se contrajo en el periodo 2012-2017? ¿Por qué el desarrollo de la frontera sur no replicó el desarrollo fronterizo del norte posterior a la liberalización del comercio de México con sus vecinos?

El presente artículo se divide en cinco secciones. En la primera nos enfocamos en analizar el marco institucional que rige la relación de comercio e inversión entre México y Guatemala. En la segunda parte examinamos los mecanismos de cooperación para impulsar el comercio y la inversión bilaterales. En la tercera sección analizamos el comercio bilateral y exploramos las razones del escaso aprovechamiento de las oportunidades presentes en los tratados comerciales negociados. El cuarto apartado se enfoca en limitantes y retos del intercambio comercial, destacando los retos regulatorios y de infraestructura. La quinta parte incluye una serie de recomendaciones sobre diferentes formas en las que podría impulsarse el comercio y la inversión bilaterales. Las conclusiones del estudio encuentran que el comercio México-Guatemala debería ser un tema prioritario en la agenda de política pública de ambos países, a fin de convertirse en instrumento del desarrollo fronterizo. Ello permitiría avanzar de forma tangible en la superación de los añejos obstáculos que han caracterizado esta relación comercial bilateral.

Marco institucional

La política comercial y de inversión ha estado en el centro de la agenda de desarrollo de México con Guatemala y, de manera más amplia, con Centroamérica. Con ésta se ha buscado contribuir a apuntalar el crecimiento, apoyar mayores niveles de bienestar en la región del sur-sureste de México y la región centroamericana, y así contribuir a la estabilidad política y social. Desde la I Cumbre de Presidentes de Centroamérica y México, en 1991, se consideró que el comercio y la inversión eran componentes fundamentales para lograr una relación más estable y próspera. Por ello, desde enero de 1991, se planteó el objetivo de crear una zona de libre comercio entre México y los países de Centroamérica a fin de promover una integración comercial y productiva, y contribuir con ello a generar oportunidades que pudieran apuntalar los niveles de desarrollo y bienestar de los habitantes de la región.⁶ El mandato presidencial permitió iniciar negociaciones para establecer acuerdos de libre comercio entre México y Centroamérica. En la Declaración del Mecanismo de Tuxtla⁷ se estableció un marco general para las relaciones comerciales entre México y los países de la subregión.⁸ En 1996, como resultado de la II Cumbre de Tuxtla celebrada en Costa Rica, los países confirmaron su compromiso de continuar los procesos de negociación para establecer tratados de libre comercio (TLC). México, junto con los Estados del Triángulo Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras), alcanzaron un TLC que se suscribió después de celebrar 18 rondas de negociaciones que culminaron el 10 de mayo de 2000. Dicho acuerdo se firmó el 29 de junio del mismo año y para los tres primeros entró en vigor el 15 de marzo de 2001.

El TLC México-Triángulo Norte y los firmados con Costa Rica en 1995 y con Nicaragua en 1998 se constituyeron como piedra angular para la integración de México con la región centroamericana. Éstos crearon el fundamento institucional para impulsar el comercio y las inversiones. Una década más tarde, en 2010, se inició la negociación para lograr la convergencia de los tres acuerdos en uno solo. Tras siete rondas de negociaciones que concluyeron el 20 de octubre del 2011, tomó forma el TLC Único entre México y los países de Centroamérica. Su vigencia entre México y Guatemala empezó el 1° de septiembre de 2013 y rige las relaciones comerciales y de inversión entre los seis países.⁹

El TLC Único México-Centroamérica tendría que ser la base para promover una mayor integración productiva de México no sólo con Guatemala, sino con la subregión en su conjunto, pues con él se actualizaron compromisos y se modernizaron disciplinas contenidas en los tres TLC negociados previamente. Asimismo, se buscó dar certidumbre al comercio de bienes y servicios y a los flujos de capital, pues aseguró reglas del juego claras, predecibles y transparentes entre todos los actores. También incorporó compromisos de reducción o eliminación de aranceles para algunos productos excluidos en los acuerdos previos. Por ejemplo, México ofreció acceso sin arancel de manera inmediata para productos lácteos (leche evaporada y condensada, así como para un cupo de 400 toneladas de quesos frescos y madurados), cigarrillos y cartuchos de Guatemala, así como una participación de 22% en el cupo unilateral de azúcar cuando México necesite importar por razones de desabasto. Ello amplió la liberalización que ya se había negociado en el TLC previo. Asimismo, bajo el TLC Único, Guatemala abrió su mercado para las exportaciones mexicanas de productos tales como grapas de acero, autos ligeros de transporte de personas y mercancías, y autobuses con peso no mayor a cinco toneladas.

El TLC Único homologó 98% de las reglas para el comercio entre los seis países, con lo que se logró establecer una sola normatividad, un sólo certificado de origen y una sola instancia de interlocución con el fin de reducir costos administrativos para las empresas. El objetivo fue que éstas puedan aprovechar las preferencias arancelarias y otras ventajas establecidas en los acuerdos comerciales en vigor y crear un mercado de mayor alcance para todas las partes, al permitir el uso de insumos intrarregionales. Aunado al TLC México-Panamá, en vigor desde 2015, con el TLC Único México logró el objetivo de crear un corredor comercial con toda la región centroamericana.

Se intento profundizar aún más la integración comercial de México con Guatemala mediante la promoción de la acumulación de insumos en procesos productivos que les permitiera fortalecer su oferta exportable, al contar con acceso preferencial en mercados de socios comerciales en común. Específicamente en el caso del TLC de Estados Unidos con Centroamérica y la República Dominicana (CAFTA-DR), en vigor desde julio de 2006, se estableció una disposición que permite la acumulación de insumos textiles entre los países de Centroamérica y México para poder exportar, libres de arancel a EEUU, 100 millones de metros cuadrados equivalentes (MCE) de prendas de vestir confeccionadas con telas mexicanas en Centroamérica y la República Dominicana. En reciprocidad, México también permite la importación sin aranceles de 70 millones de MCE de prendas con materia prima de EEUU y confeccionada en estos países, lo que incluye prendas producidas en Guatemala.¹⁰ Esta disposición refleja el potencial para integrar cadenas productivas en ciertos sectores para producir de manera conjunta y atender terceros mercados. Sin embargo, se ha recurrido poco a esta facilidad debido a la serie de complejos requisitos administrativos que los productores deben cumplir para poder aprovecharla. Aunque incipiente y limitado a un sector, éste es un ejemplo de cómo México y Guatemala pueden abrirse nuevas oportunidades para incrementar comercio e inversiones, así como de empleo en ambos países.

México y Guatemala también han suscrito acuerdos en ámbitos esenciales para darle fluidez a los flujos de comercio e inversión bilaterales. En materia aduanera, desde julio de 1990, establecieron el Acuerdo de Facilitación Aduanera para actividades de cooperación en la materia. Desde 2011 se buscó negociar un Acuerdo sobre Asistencia Administrativa Mutua e Intercambio de Información en Asuntos Aduaneros, con el fin de modernizar el sistema aduanero, agilizar el intercambio comercial y fortalecer los vínculos de cooperación y asistencia, agilizar el cálculo de los impuestos aduaneros correspondientes y reducir los tiempos de revisión del transporte de carga terrestre sobre todo de bienes perecederos. Éste se suscribió el 7 de noviembre de 2019.¹¹ Una vez aprobado por los respectivos congresos, podrá entrar en vigor y convertirse en un efectivo instrumento para la facilitación del comercio.

En lo que se refiere a transporte terrestre de carga, en julio de 2011 México y Guatemala suscribieron el Memorándum de Entendimiento para el Transporte Terrestre Internacional de Carga General, de Pasajeros y de Turismo en la Zona Fronteriza, el cual tiene una vigencia de dos años con opción a renovarse. Sin embargo, este instrumento ha sido insuficiente para agilizar el transporte terrestre, pues no prevé el reconocimiento mutuo de los seguros de vehículos de carga. Los marcos regulatorios en materia de contaminación de vehículos de carga y de pasaje, y de configuraciones vehiculares son diferentes y no se ha avanzado hacia un reconocimiento mutuo.

Este tema ha recibido atención presidencial. En efecto, en el marco de la visita presidencial a México el 27 de julio de 2011, los presidentes de Guatemala, Álvaro Colom, y de México, Felipe Calderón, reconocieron la necesidad de dotar de una mejor infraestructura a la frontera para fortalecer la seguridad y agilizar los flujos comerciales. Los presidentes dieron instrucciones al Grupo Bilateral de Puertos y Servicios Fronterizos de reunirse tres veces al año, para ofrecer soluciones a temas tales como la eliminación de trabas al tránsito fronterizo, incluyendo horarios de servicios así como homologación de prácticas de inspecciones correspondientes, entre otros.¹² Durante el gobierno del presidente Peña Nieto se lanzó, en 2015, el Plan de Modernización Fronteriza México-Guatemala, que mostró escasos avances y no logró eliminar la prohibición a la prestación de servicios de transporte de carga de largo recorrido, lo que sigue siendo un obstáculo para el crecimiento del comercio bilateral.

La escasa y frágil infraestructura fronteriza tampoco ha ayudado a desarrollar el comercio bilateral. En la frontera sólo ocho cruces son formales en tanto que dos están en proceso de formalizarse.¹³ Como se muestra en el cuadro 1, estos cruces fronterizos cuentan con infraestructura física e institucional diversa para apoyar el intercambio de bienes y el ingreso de personas. En los cruces de La Mesilla, Nuevo Orizaba y Gracias a Dios operan autoridades hacendarias, migratorias y sanitarias tanto del lado mexicano como del guatemalteco; en otros cruces se permite el vehicular y el tránsito de personas. Estos cruces fronterizos están interconectados a la red de carreteras centroamericanas, que van desde Guatemala hasta Panamá. A pesar de contar con un TLC que ha eliminado aranceles a los bienes originarios de ambos países, México y Guatemala no han realizado inversiones significativas en infraestructura física y mejoramiento del entorno para facilitar los intercambios y abrir nuevas oportunidades de desarrollo económico en la región.¹⁴

Una frontera porosa con cuantiosos cruces informales, escasos controles y muy pocos cruces formales ha facilitado el comercio informal en mercancías legales, pero también flujos de tráfico ilegal. En la región fronteriza, las comunidades en ambos lados mantienen vínculos y relaciones económicas a través de redes comerciales tradicionales. El cruce de personas por motivos turísticos, laborales, médicos, de entretenimiento o de compra de productos básicos se da de manera informal de manera recurrente.¹⁵

Tras casi tres décadas, México y Guatemala han logrado algunos avances en la creación de un marco institucional para promover los flujos de comercio e inversión y atender los retos que presenta una frontera dinámica, porosa y con elevados niveles de informalidad. Sin embargo, aun cuando hay acuerdos en diversas áreas, también destaca el hecho de que acuerdos clave como el TLC Único o los que buscan la facilitación del comercio en temas relacionados con la liberalización de los servicios de transporte terrestre de carga, acuerdos aduaneros o de doble tributación no se han podido poner en práctica, lo que inevitablemente incide sobre la posibilidad de apuntalar el desarrollo de la frontera. El marco institucional para facilitar el comercio y la inversión bilaterales se refleja más en el papel que en las operaciones cotidianas, lo que deja una gran oportunidad perdida. Si se pretende que los acuerdos en vigor sean un instrumento de crecimiento y desarrollo económico en la frontera, sería recomendable incluirlos en la agenda de prioridades del desarrollo de la región sur-sureste.

Mecanismos de cooperación para impulsar el comercio y la inversión

A través de la cooperación técnica internacional, México y Guatemala han desarrollado proyectos para fortalecer las capacidades técnicas de los actores involucrados en el comercio y la producción, tanto a nivel público como privado. México ha demostrado de diversas formas que está idealmente posicionado para contribuir al desarrollo de capacidades en la frontera con Guatemala que por décadas ha recibido cooperación mexicana. La cooperación en materia de facilitación comercial se enmarca en el Proyecto Mesoamérica¹⁶ (PM), promovido por el presidente Felipe Calderón. En el pm se establecieron nueve líneas de acción; cuatro del eje económico y cinco del eje social. En el económico se identificaron las áreas de transporte, energía, telecomunicaciones y facilitación del comercio, cuyos proyectos han mostrado un impacto limitado.

En la administración del presidente Enrique Peña Nieto se creó el Fondo de Infraestructura para países de Mesoamérica y el Caribe (Fondo de Yucatán)¹⁷ que sustituyó al anterior Fondo del Acuerdo de San José. El Fondo de Yucatán se constituyó con US$130 millones y funciona como un fideicomiso para la construcción de proyectos de infraestructura como escuelas, puertos, carreteras, aeropuertos, entre otros, y que forman parte de la cartera de proyectos del pm. Los recursos financieros de México se dan en forma de donativo, lo que exige que, cuando se agotan, el gobierno mexicano deba volver a capitalizarlo. Entre 2012 y 2016, el Fondo aprobó 16 proyectos destinados a 11 países de la región por un monto de US$129.7 millones, pero ninguno a Guatemala.¹⁸ Sin embargo, en El Salvador se desarrollan dos proyectos para la construcción del Puente General Manuel José Arce, sobre Río Paz, Frontera La Hachadura, y el Puente Binacional de la Hermandad sobre el Río Anguiatú, inaugurado el 4 de septiembre de 2018.¹⁹ Ambos se ubican a lo largo de la frontera entre El Salvador y Guatemala y se espera ayuden a mejorar la conectividad y a facilitar el comercio entre los países de la subregión, lo que puede ayudar a agilizar el transporte terrestre de la subregión con México.²⁰

En lo que se refiere específicamente a los temas de facilitación comercial, el Proyecto Mesoamérica ha quedado mucho a deber y sus actividades han sido insuficientes para resolver los obstáculos que impiden un mayor aprovechamiento del marco jurídico, el cual pretende impulsar el comercio en la región. Después de 10 años de haberse puesto en marcha, entre 2008 y 2018, las acciones orientadas a la agenda de facilitación comercial se enfocaron en la capacitación de funcionarios y autoridades nacionales, así como en promover la Agenda Mesoamericana de Fomento a las pequeñas y medianas empresas (pymes) para desarrollar capacidades en apoyo a las de la región.²¹ Es evidente que el tema de facilitación comercial en el pm tendría que tener una agenda sustantiva de resolución de cuestiones que obstaculizan el comercio, a fin de poder incidir de manera efectiva sobre el comercio, la producción, exportación, inversión, producción y creación de empleos.

Comercio México-Guatemala: avances y retos

Entre 2001 y 2018, el comercio total México-Guatemala creció 311% al pasar de US$648 millones a US$2669 millones, donde las importaciones que Guatemala realizó de México crecieron 285% mientras que las importaciones que México realizó de su vecino al sur experimentaron un crecimiento de 463%.²²

Históricamente, el comercio México-Guatemala se ha caracterizado por ser superavitario para México. En 2018, Guatemala importó de México US$2133 millones en tanto que México adquirió bienes guatemaltecos por US$553 millones.²³ Ese mismo año, Guatemala fue el decimo tercer destino de exportación de México y el cuarto entre países de América Latina y el Caribe. Como fuente de importaciones de México, Guatemala se ubicó en el sitio 39 a nivel global (0.11% de todas las compras que realizó del mundo ese año) y quinto en América Latina después de Brasil, Colombia, Chile y Argentina.²⁴

En el periodo de implementación del TLC México-Triángulo Norte entre 2001 y 2012, las exportaciones de Guatemala a México pasaron de US$95 millones a US$611 millones, un crecimiento de 542%.²⁵ Sin embargo, como se muestra en el cuadro 2, desde la implementación del TLC Único, entre 2012 y 2017, contrario a lo que se hubiera esperado, las ventas de Guatemala a México se redujeron de US$611 millones a US$487 millones en 2016 y US$527 millones en 2017, lo que representó una caída de 13.74% entre 2012 y 2017. Ello podría explicarse por la caída, en esas ventas, de tres productos (grasas y aceites vegetales, caucho y azúcar) que en 2012 registraban un valor de US$381 millones y en 2015 tan sólo sumaron US$211 millones. Otros factores que podrían explicar esta caída tienen que ver con la crisis política de Guatemala en 2015 y la llegada de un nuevo gobierno que tuvo enormes dificultades para afianzar su autoridad. Por otra parte, a partir de 2016, el quetzal se ha apreciado 3.8% debido a una sobreoferta de dólares como resultado de “un alto flujo de remesas, ahorro en importación de combustibles y menor gasto de gobierno, principalmente en inversión”.²⁶

Se estima que una parte importante del contrabando de Guatemala viene de México, lo que se ha incentivado en años recientes por el diferencial cambiario en el que se ha fortalecido la moneda de Guatemala frente a la mexicana.²⁷ Sin embargo, probablemente el principal contrabando que ingresa a Guatemala venga de Panamá y se hace por vía marítima, un reto mayor para la fortaleza fiscal guatemalteca.²⁸ Los sectores de combustibles, alimentos, bebidas alcohólicas y no alcohólicas, granos básicos, productos agrícolas, pecuarios y del vestido son los que presentan mayor volumen de afectación. De igual forma, el sector comercial formalmente establecido se ve afectado por los crecientes volúmenes de contrabando que cruzan la frontera.²⁹

Como proveedor de importaciones de bienes de Guatemala, en 2018, México ocupó el tercer lugar, sólo después de EEUU y China, al abastecer 10.85% de las compras de bienes que Guatemala hizo del mundo, aunque su nivel máximo fue en 2015 con 11.6%. Ello contrasta con la dinámica de China que en esta década más que duplicó su participación, al pasar de 5.7% a 10.97% de importaciones de Guatemala entre 2008 y 2019. China y México presentan ofertas exportables semejantes, pero México cuenta con un TLC que ha eliminado aranceles al comercio y una frontera física que tendría que facilitar una mayor presencia.

Más drástico resulta que, en el caso de las exportaciones de Guatemala a México, éstas han experimentado una caída continua desde 2008, cuando el mercado mexicano representó 6.6%; en 2017 a éste sólo se destinó 4.6% de las ventas guatemaltecas al mundo, mientras que mercados en la UE como Países Bajos, Italia y Canadá han incrementado su participación.

En comparación, EEUU es el principal socio comercial de Guatemala y ha mantenido su participación sin cambios. En 2001, más de 38% del comercio exterior de Guatemala era con ese país; en 2018 dicha participación se ubicó en 37.3%, a pesar de la implementación del TLC entre EEUU, Centroamérica y República Dominicana (CAFTA-DR), que Guatemala puso en vigor a partir del 1 de julio de 2006.

En lo que se refiere a mercados de exportación, en 2018 México fue el quinto mercado para las exportaciones de Guatemala después de EEUU: El Salvador, Honduras y Nicaragua. De acuerdo con datos de importación de México, éste adquirió productos de ese país por US$535 millones, lo que representó 4.7% de las exportaciones de Guatemala al mundo ese año y una caída con respecto a 2008, cuando alcanzó 6.6% del total, como se muestra en el cuadro 3.³⁰ Una explicación está en las dificultades que el exportador centroamericano y, en particular, el guatemalteco enfrenta para acceder al mercado mexicano por diversas regulaciones que debe cumplir, así como trabas burocráticas en frontera. Las dificultades burocráticas que presenta el mercado mexicano a los exportadores de Guatemala, y de Centroamérica en general, los ha desincentivado para aprovechar las oportunidades que, en principio, debería ofrecer el TLC Único México-Centroamérica, y los ha llevado a centrar sus esfuerzos en mercados en la misma región centroamericana.³¹

Inversiones productivas

México y Guatemala también han visto incrementos en las corrientes de inversión en ambos sentidos. En 2017 México fue el segundo inversionista extranjero con mayor presencia en Guatemala.³² Para México, Centroamérica es el quinto destino mundial de sus inversiones, a donde se destinan más de US$9000 millones de los cuales US$2800 corresponden a inversiones en Guatemala, el principal destino para la inversión extranjera mexicana en la subregión.³³

Existe una amplia variedad de empresas mexicanas con presencia en Guatemala. En el sector servicios las hay de gran diversidad de actividades y donde operan empresas globalizadas, como América Móvil/Claro, Aeroméxico, Banco Azteca, Cinépolis, Fondo de Cultura Económica, Grupo Elektra, Grupo Carso, Grupo Zeta, Grupo Salinas, ICA, Interjet, Kepacrepa, Televisa, tv Azteca y Volaris. En el sector de alimentos hay también grandes empresas con presencia mundial como Grupo Bimbo, Grupo Lala, Gruma, Femsa, Maseca, Sigma Alimentos. En el sector industrial se cuentan Cemex, Calzado Van Vien, Comex, Envases Universales, Grupo Fersan, Industrias Lavín, Interceramic, Mabe-Geaca, Mexichem, entre otras.³⁴

Las marcas mexicanas se han internalizado y ahora se reconocen como marcas “domésticas” en el mercado guatemalteco.³⁵ Aunque los principales inversionistas de México en Guatemala son grandes empresas, cada vez hay más inversiones de pymes y es previsible suponer que “la internacionalización de las empresas mexicanas en Centroamérica continuará en aumento, consolidando a esta subregión como la principal receptora de inversión de las pymes mexicanas en Latinoamérica”.³⁶

El interés del empresariado de Guatemala por invertir en México también ha ido en ascenso. En el periodo 1999-2017, Guatemala ocupó el lugar 43 entre 149 socios inversionistas en México. La IED de Guatemala en México ha alcanzado un stock acumulado de casi US$130 millones, que se ha colocado en 270 sociedades, lo que representa 0.46% del total de la IED acumulada en México en el periodo. Estas inversiones se ubican sobre todo en la región sur-sureste del país.³⁷ En Chiapas, Guatemala es el 10° inversionista, en Puebla el 15° y en Tlaxcala el 16º. De las sociedades constituidas en México con capital guatemalteco, 143 se ubican en la Ciudad de México, 25 en Jalisco y 22 en Chiapas. Por subsector este capital se destina a los servicios, específicamente, el autotransporte de carga, servicios de mensajería y paquetería y de almacenamiento.³⁸

Los flujos de inversión entre México y Guatemala van en ascenso y tienen como propósito atender la demanda en los mercados locales. Ello es evidencia de que el sector privado sí está dispuesto a explorar oportunidades productivas en ambos mercados y de que existen oportunidades en ambas economías a partir de marcos institucionales conducentes para ello, como las protecciones a la inversión contenidas en el TLC Único México-Centroamérica. Sin embargo, estas inversiones no han sido motor para la integración de cadenas productivas de valor que promuevan los flujos comerciales entre ambos países ni han generado actividad en la frontera para poder promover un desarrollo orgánico de la región.

Limitantes y retos del intercambio comercial bilateral

El gran peso de la economía de EEUU en el desempeño de la economía mexicana privilegió su integración a los mercados al norte de México bajo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). El comercio exterior y las inversiones han gravitado hacia el mercado norteamericano, en tanto que ha habido poco interés por integrar la vocación productiva del sur a los mercados internacionales, incluyendo los colindantes: Belice y Guatemala.

La integración de México a la economía estadounidense ha acentuado las históricas desigualdades y los rezagos existentes entre las regiones del país. Mientras que el norte se ha integrado de una manera muy efectiva al principal mercado de exportación, no puede decirse lo mismo de la región sur-sureste. De hecho, desde la implementación del TLCAN las desigualdades regionales de México se han vuelto más evidentes entre un norte y centro prósperos e integrados a mercados internacionales, y los evidentes rezagos de las entidades federativas del sur que no han sido capaces de aprovechar las oportunidades que ofrece la posibilidad de integrarse al mercado global. La frontera sur de México refleja claramente esta realidad. Mientras que en la frontera norte se han desarrollado obras de infraestructura para facilitar el comercio y se han construido carreteras y obras públicas para promover la conectividad con diferentes regiones, ése no ha sido el caso en la frontera sur. Oddone destaca que atender esta brecha de desigualdad entre regiones exige “crear capacidad en las zonas de frontera a partir de estrategias selectivas y diferenciadas”, fortaleciendo tanto las propias regiones como las estrategias de integración.³⁹ Los gobiernos tanto federal como estatales deben priorizar los procesos de integración fronteriza para destinar recursos que permitan desarrollar la infraestructura necesaria para promover el desarrollo de la región pues la inercia o el mercado han mostrado ser totalmente insuficientes para atender esta brecha.⁴⁰

La región sur de México y los estados que colindan con Guatemala han experimentado pobres tasas de crecimiento y concentran municipios que presentan una elevada concentración de pobreza y alta marginación. El cuadro 4 muestra los municipios más pobres de Guatemala que se concentran en la zona oriente, algunos de los cuales colindan con la región fronteriza con México, como San Marcos, Quiché, Huehuetenango y Alta Verapaz. Las comunidades rurales están dominadas por población indígena que difícilmente ha podido insertarse en actividades económicas remuneradas en el mercado formal y mucho menos en los flujos de comercio e inversión más allá de sus fronteras. Esta situación hace mucho más complicado buscar un desarrollo productivo fronterizo orgánico impulsado por el comercio y la inversión entre México y Guatemala, como tampoco resulta fácil promover que se aprovechen las oportunidades que ofrece el TLC Único México-Centroamérica como factor para el desarrollo fronterizo.

Para atender este rezago es imperiosa una intervención dirigida y focalizada de autoridades federales, estatales y locales a fin de que el marco jurídico y legal, desarrollado desde los años noventa para promover la integración económica, pudiera llegar a apoyar decididamente el desarrollo de la frontera México-Guatemala y ser un motor del crecimiento y el desarrollo en ambos países. Los acuerdos de integración comercial ofrecen un andamiaje jurídico-institucional que puede ser útil para promover el desarrollo fronterizo, pero están lejos de ser el motor del desarrollo por sí mismos.⁴¹ Probablemente, la principal limitante para que este marco jurídico detone oportunidades económicas por el comercio y la inversión está en el hecho de que éste no ha recibido la prioridad política que necesita para impulsar su desarrollo. Para que las comunidades fronterizas puedan experimentar un desarrollo productivo vía esta serie de acuerdos resulta fundamental que el Estado, a nivel nacional y estatal, ubique a la región y su desarrollo como prioridad de política pública. En el caso de la relación México-Guatemala, el TLC Único y la diversidad de acuerdos entre ambos países constituyen un soporte institucional básico para promover el desarrollo fronterizo, pero por sí solos ya demostraron que no pueden marcar la diferencia. Asimismo, se han lanzado ambiciosas iniciativas, como el Plan Puebla Panamá o el Proyecto Mesoamérica, y han generado grandes expectativas que, sin embargo, no se han cumplido debido a la falta de proyectos bien estructurados y de recursos humanos y financieros suficientes para atender las necesidades de desarrollo de la región. Del mismo modo, tampoco se han desarrollado proyectos que, a partir de la vocación productiva de la región, se complementen con un fortalecimiento de instituciones, inversión en infraestructura física, transparencia en la realización de trámites y eliminación de todo tipo de trabas burocráticas para impulsar el comercio y las inversiones, por mencionar algunas áreas clave.

Política Recomendaciones para impulsar el comercio y la inversión bilateral

Promover el desarrollo productivo de la frontera México-Guatemala a través del comercio y la inversión requiere, al menos, apuntalar tres elementos esenciales: 1) facilitación comercial; 2) fortalecimiento de la infraestructura física y 3) fortalecimiento institucional.

En ambos lados de la frontera “subsisten problemas y obstáculos, entre los que sobresale el burocratismo y la frecuente discrecionalidad local en los puestos de frontera, así como la corrupción”.⁴² Por ello, es urgente una agenda de facilitación del comercio que incluya la simplificación, modernización y armonización de los procedimientos de exportación e importación lo que podría, efectivamente, actuar como un detonador del desarrollo de la frontera.⁴³ Aunque el Proyecto Mesoamérica cuenta con un eje de facilitación comercial aún incipiente, ya es una plataforma desde la cual podría impulsarse el comercio México-Guatemala y, de manera más amplia, con todos los países centroamericanos. Entre las principales áreas en las que se debe de trabajar están las de reglamentos técnicos, medidas sanitarias y procedimientos aduaneros.

Aunque en el comercio México-Guatemala no se aplican aranceles, ello no ha generado corrientes comerciales; una razón está en las diferencias regulatorias y en la dificultad para cumplir regulaciones nacionales. Las nuevas barreras al comercio se encuentran en las reglamentaciones nacionales que varían entre México y Guatemala y, de manera más amplia, entre México y Centroamérica; esto ha sido uno de los frenos más significativos en el crecimiento del comercio formal. Las diferentes regulaciones de cada parte para la comercialización de bienes y servicios han sido una constante que hace muy difícil el intercambio comercial y deja en letra muerta los compromisos de liberalización alcanzados en acuerdos internacionales. Lograr una coherencia regulatoria mínima podría contribuir a reducir costos a los operadores económicos y a detonar el comercio que tendría que impulsar el marco jurídico-institucional. La experiencia de la unión aduanera centroamericana ha permitido armonizar normativas técnicas en el marco del Mercado Común Centroamericano. Sin embargo, también es cierto que la normativa centroamericana suele contener estándares que están por debajo de los de México. Trabajar para dar atención a este tema es clave para facilitar el comercio, reducir costos de transacción y permitir que el comercio se dé.⁴⁴

Una de las áreas de oportunidad para el desarrollo productivo de la frontera México-Guatemala está en el sector agroalimentario. Su principal obstáculo a vencer tiene que ver con los requisitos fito y zoosanitarios que los productos del sector alimentario y agroindustrial deben cumplir en ambos lados de la frontera. Ante las restricciones sanitarias vigentes y la dificultad para cumplir con la normativa se ha incrementado el comercio informal en el sector, lo que también representa un riesgo sanitario para los dos países. La facilitación para el cumplimiento de las regulaciones nacionales es determinante para permitir un intercambio fluido en el sector agroalimentario. Para promover el comercio agropecuario y crear cadenas de valor en la zona es necesario impulsar el cumplimiento de la regulación sanitaria y fitosanitaria, responsabilidad del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación de Guatemala (MAGA) así como del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (Senasica), órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (Sader) de México. Por ejemplo, con el fin de regularizar el mercado de bovinos, evitar el contrabando y mantener el hato de ambos países en calidades sanitarias y genéticas adecuadas, el 27 de noviembre de 2019 se firmó un Memorándum de Entendimiento para el trabajo conjunto entre la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural de México y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación de Guatemala.⁴⁵ A nivel de autoridades, es preciso fortalecer este tipo de acuerdos que contribuyen a una mejor institucionalidad en temas sanitarios entre ambos países para fortalecer la seguridad alimentaria, lo que permitirá incrementar el intercambio en este sector. Asimismo, también es urgente incluir a Belice pues, desde una perspectiva sanitaria, es parte integral de la región fronteriza.

Los procesos aduaneros en ambos países son un cuello de botella, razón por la cual es vital agilizarlos. Resulta fundamental reducir la discrecionalidad de funcionarios aduaneros en lo que se refiere a la revisión de contenedores en frontera y a los despachos aduanales. Actualmente los trámites para el cruce legal de mercancía toman demasiado tiempo.⁴⁶

Aunado a lo anterior, en la frontera México-Guatemala no hay una franja fronteriza para propósitos aduaneros. Ello contrasta con los avances de Guatemala al crear una unión aduanera con Honduras y El Salvador, sus socios en el Triángulo Norte. En junio de 2017, Guatemala y Honduras, por primera vez, implementaron la primera unión aduanera en Centroamérica. Con ella se obtuvo la libre circulación del 75% del comercio entre ambos países mediante el establecimiento de un arancel común y la reducción de requisitos para el libre tránsito de personas.⁴⁷ En agosto de 2018, El Salvador se adhirió a la unión aduanera y esto ha agilizado ya los flujos comerciales entre los tres socios, por lo que México tendría que ser parte de este proceso. Esta unión aduanera es territorio único, de manera que las aduanas entre México y Guatemala ya son también, de cierta forma, las aduanas periféricas con Honduras y El Salvador.

El comercio bilateral ha creado y ofrece el potencial de abrir mayores oportunidades para el desarrollo y crecimiento de empresas micro, pequeñas y medianas (mipyme) las cuales son casi la totalidad de las empresas en ambos países. El fortalecimiento de las mipymes en México y Guatemala puede ser una vía para apoyar la estabilidad de la región y crear prosperidad, al generar actividad económica y empleos. El potencial de mercado está dado por el hecho de que la demanda en Guatemala y Centroamérica requiere volúmenes que son manejables para las empresas mexicanas. Asimismo, las demandas de bienes y servicios son muy similares debido a similitud de gustos, mismo idioma y cercanía geográfica lo que, sin duda, tendría que facilitar las relaciones comerciales. Todo ello también coadyuva a crear oportunidades locales, necesarias para generar más y mejores empleos que desincentiven la necesidad de la población de migrar para buscar mejores niveles de vida.

Atender los temas relacionados con infraestructura física y conectividad es esencial para promover la integración económica y productiva de la región fronteriza México-Guatemala. Lograr el desarrollo productivo de la frontera precisa de invertir en infraestructura física: puertos, carreteras, puentes, vías férreas, recintos aduaneros, entre otros. Entre los principales retos está mejorar la red vial de Guatemala y modernizar puertos terrestres, marítimos y aéreos para facilitar el despacho y la recepción de mercancía. La falta de infraestructura en los estados del sur de México ha limitado su posibilidad de abrirse nuevas oportunidades económicas y productivas mediante la integración a mercados ampliados. Es previsible que, con mayor inversión en infraestructura, sea más fácil promover la formalidad en la región fronteriza.

El desarrollo de cadenas de valor en la frontera México-Guatemala necesariamente requiere el involucramiento y liderazgo de las autoridades a nivel estatal y municipal. En México hay casos de éxito, como Guanajuato, Jalisco y Querétaro, que desarrollaron su vocación productiva a partir de sus fortalezas locales y con la ayuda de organismos públicos especializados, como JalTrade en Jalisco o Cofoce, en Guanajuato. Ambos organismos le han servido a estos estados para atraer inversiones productivas mediante un plan estratégico de desarrollo específico de sectores que responden a la vocación productiva de cada entidad federativa. Los gobiernos estatales y locales pueden ser “las instituciones públicas más directamente interesadas e involucradas en los procesos de integración fronteriza”, con quienes las autoridades federales pueden buscar desarrollar proyectos conjuntos.⁴⁸ En el caso de la relación México-Guatemala, los gobiernos de los estados de Chiapas y Tabasco tendrían que buscar el desarrollo de proyectos específicos para aprovechar las oportunidades que les brinda el marco jurídico y legal establecido por las autoridades nacionales en la forma de acuerdos internacionales para facilitar el comercio y las inversiones.

Conclusiones

Existen pocos estudios sobre la dinámica y los retos del comercio transfronterizo México-Guatemala, por lo que este trabajo es una primera aproximación para ofrecer un diagnóstico sobre la dinámica del comercio entre estos dos países, a fin de poder ofrecer recomendaciones precisas que ayuden a desarrollar la región fronteriza vía la inversión productiva y el comercio.

Es evidente que los acuerdos comerciales que han eliminado aranceles al comercio han sido un buen punto de partida, pero han resultado por completo insuficientes para impulsar el comercio y las inversiones y, más aún, para hacer de éstos impulsores de crecimiento económico, desarrollo productivo y creación de empleos formales bien remunerados. Hasta ahora, los beneficios del TLC Único para la frontera son escasos. El comercio y las inversiones bilaterales podrían detonar mayores oportunidades productivas en la frontera si a esta relación y a estos temas se les diera la máxima prioridad política que requieren. Ello tendría que traducirse en invertir en el desarrollo de la infraestructura física e institucional necesaria para generar oportunidades productivas mediante aprovechamiento de dichos acuerdos. Dado que los mandatarios de México y de los países de Centroamérica se reúnen de manera regular en las Cumbres del Mecanismo de Tuxtla que se celebran desde 1991, éstas podrían ser el marco para atender temas que han mostrado elevados niveles de sensibilidad política en ambas partes y revisar de manera periódica el cumplimiento de compromisos.

Las autoridades locales y estatales también tienen un papel importante en el buen funcionamiento de esta relación, a fin de otorgarle las mejores condiciones para que se desarrolle de forma próspera y ordenada. Estas autoridades pueden aportar para el desarrollo de soluciones locales, pero también necesitan del apoyo y recursos de las autoridades centrales. Actores clave en el sector público a nivel federal, como son la SRE, SE, SHCP, SADER, SENASICA, SCT, Aduanas, la AMEXCID, son vitales para que los temas de la agenda bilateral avancen.

Guatemala y México ya son destinos para la inversión mutua por lo que se tendría que buscar cómo hacer que dichas inversiones promuevan cadenas productivas regionales en sectores como el agroalimentario, forestal o textil-confección, así como en una diversidad de servicios, tales como los relacionados con el turismo a lo largo de la zona fronteriza. Una forma de detonar esas inversiones sería a través de instrumentos de financiamiento para el exportador y el inversionista para asegurar mayor presencia de empresas, productos y servicios de México en Guatemala y viceversa, tal como en su momento ofreció el Acuerdo de San José a través de atractivas líneas de crédito.

Finalmente, el reto de mayor envergadura y de más largo plazo es buscar formas constructivas para ir transitando de la informalidad y la ilegalidad a una economía formal en la que efectivamente se pueda crecer. La inversión pública sí cambia la calidad de vida de la población y en la frontera es urgente, sobre todo para promover la formalización de la economía de la frontera México-Guatemala. Sólo con una atención prioritaria y sostenida de las autoridades responsables en ambos países podrán detonarse oportunidades productivas para el desarrollo sostenible de la frontera sur de México. El comercio y las inversiones son instrumentos valiosos para mejorar la calidad de vida de las comunidades, pero seguirán siendo insuficientes sin el impulso y la prioridad política que la región necesita.