Introducción

Hasta hace unos años parecía que la democracia en México se había aceptado mayoritariamente como la mejor forma de gobierno. Según datos de LAPOP de 2012,¹ 61.9% de los mexicanos opinaban que la democracia era mejor que cualquier forma de gobierno. No obstante, en 2014 esa cifra bajó a 58.7% y en 2017 a 46.6%.² Otros indicadores de apoyo político, como la confianza en las instituciones y la satisfacción con la democracia, tampoco muestran resultados optimistas, pues revelan que la desafección y el descontento ciudadanos se han acrecentado de manera sostenida.³ De hecho, datos de la misma encuesta de 2017 muestran que casi la mitad de los mexicanos (46.4%) desconfían de una institución fundamental para la democracia (los partidos políticos), y que sólo 3.6% están satisfechos con el funcionamiento de la democracia.

La brecha entre la aspiración demócrata de los ciudadanos (medida a partir de qué tanto valoran los ideales democráticos y desprecian las alternativas autoritarias) y la percepción de la oferta democrática (medida a partir de la satisfacción con el desempeño democrático de su país) se conoce como déficit democrático.⁴ Por lo tanto, este concepto es aplicable a los casos en los que el desempeño de una democracia no es capaz de cumplir con las expectativas ciudadanas, ya sea una agencia gubernamental en específico, algunos de los arreglos institucionales que rigen al país o el régimen en su conjunto.

La razón por la cual este fenómeno es importante es que, aunque algunos optimistas afirman que la insatisfacción ciudadana puede servir como catalizador del activismo político y, por ende, fortalecer los procesos democratizadores, una mayoría de estudios apunta a que el descontento con el desempeño de las democracias provoca el distanciamiento cívico de los ciudadanos. Este hecho fomenta la erosión de modos de participación política convencionales y, peor aún, genera serios riesgos de inestabilidad y colapso en regímenes débiles que no tienen fundamentos sólidos de legitimidad en sus poblaciones.⁵

La legitimidad es la condición que proporciona justificación y consentimiento a quien ejerce el poder. Ésta, como cualidad que dota al poder de autoridad moral, ratifica el “derecho a gobernar” y motiva la cooperación política.⁶ Por ende, una cuestión fundamental para entenderla es identificar y analizar de dónde surge o qué la motiva.

El objetivo de este estudio es explorar empíricamente los fundamentos de la legitimidad gubernamental durante la gestión de Enrique Peña Nieto. Este caso es relevante porque involucra a un presidente que inició su mandato con una aprobación de 55%, para caer cuatro años más tarde a menos de la mitad (25% en noviembre de 2016, de acuerdo con datos de Buendía y Laredo),⁷ hasta llegar a 18% en agosto de 2018, logrando el peor nivel de aprobación para un presidente en los últimos 30 años (Consulta Mitofsky).⁸ Por lo tanto, es particularmente interesante explorar si esos niveles de aprobación y popularidad presidencial afectaron el apoyo más general al sistema político, es decir, la legitimidad.

De este modo, en el presente texto analizo, mediante datos individuales sobre percepciones y actitudes, qué determinó que los ciudadanos percibieran mayor o menor legitimidad en todo el gobierno (no sólo en el del presidente Peña Nieto) y qué factores influyeron en los cambios de esta percepción. Es importante hacer énfasis en que la legitimidad gubernamental es distinta a la popularidad presidencial. Los datos que utilizo provienen del Barómetro de las Américas, correspondientes a los años 2012, 2014 y 2017.⁹

Los fundamentos de la legitimidad

El tema de la legitimidad ha sido recurrente en la historia del pensamiento político. Max Weber es quizá uno de los autores que vienen primero a la mente cuando se piensa en ese concepto y, aunque no define la legitimidad como tal, su trabajo permite inferir una noción del término. Primero, para Weber toda legitimidad está basada en determinadas valoraciones que, sin ser inalterables, tienen cierta permanencia temporal. Segundo, tales valoraciones o creencias tienen el carácter de verdaderas para una sociedad política. Tercera, la legitimidad otorga mayores probabilidades de estabilidad a las organizaciones.¹⁰

Un reto elemental de las democracias exitosas es la construcción de legitimidad de sus instituciones y procesos. Diversos académicos han desarrollado teorías para explicar la legitimidad del Estado, y el trabajo empírico para demostrar las consecuencias de dicha legitimidad ha sido menor.¹¹ Estos autores han afirmado que el ejercicio del poder exige cierto grado de cooperación de aquellos sobre quienes se ejerce. La autoridad impuesta mediante la coerción o la violencia se cuestionará permanentemente y, por lo tanto, será inestable mientras no consiga generar lealtad y apoyo. La legitimidad entonces proporciona a la autoridad el consenso necesario para asegurar la obediencia de la población sin que sea preciso utilizar la fuerza.¹²

El análisis empírico de la legitimidad que hacen la ciencia política y la sociología contemporáneas se ha desarrollado en el campo delimitado justamente por la teoría de Weber,¹³ para quien la legitimidad está asociada con la probabilidad que tienen los tipos de dominación de generar acatamiento a un mandato determinado, basando su efectividad en la creencia acerca de las razones de dicha legitimidad.¹⁴

La idea de legitimidad puede utilizarse para referirse a líderes políticos, al régimen, al gobierno o al Estado.¹⁵ Lipset, por ejemplo, propone que “la legitimidad comporta la capacidad de un sistema político de generar y mantener la creencia de que las instituciones existentes son las más apropiadas para una sociedad”.¹⁶ Por su parte, Easton la define como actitudes ciudadanas, específicamente “la convicción de que es correcto y propio obedecer a las autoridades y acatar las leyes por las cuales se rige el régimen”.¹⁷ Parte de la importancia de analizar la legitimidad democrática permite estudiar las causas y consecuencias del apoyo que una sociedad manifiesta hacia la autoridad y el gobierno.

Sin embargo, como señala el propio Easton, dada su respetable historia como concepto central en la ciencia política, la legitimidad estatal todavía no recibe la atención que merece en la investigación empírica.¹⁸ De hecho, la literatura que analiza los factores que moldean las percepciones que los individuos tienen sobre ésta es escasa.

Entender, desde el punto de vista teórico, las consecuencias de la legitimidad estatal es muy importante, pero analizarla como variable dependiente y explorar qué lleva a un ciudadano a confiar más o menos en el Estado, o a considerarlo más o menos legítimo es crucial. Estudiar las fuentes de legitimidad y confianza en el Estado, particularmente en contextos en que los legados autoritarios han deteriorado su reputación, puede ayudar a determinar las probabilidades de que el apoyo sea duradero o se resquebraje en el corto o mediano plazo.¹⁹

Así, podemos afirmar que el concepto de legitimidad es teóricamente muy rico, pero poco estudiado empíricamente, en especial porque el apoyo difuso al sistema es difícil de medir.²⁰ Este apoyo es distinto de la popularidad de gobernantes o el apoyo a políticas específicas. La legitimidad es claramente un concepto multidimensional que en principio no puede capturarse por completo mediante una sola pregunta de una encuesta o cuestionario y, en general, no existe una medida aceptada para medirlo. David Beetham intenta capturar ese carácter al afirmar que se compone de tres dimensiones: las reglas que definen cómo se obtiene y ejerce el poder público, el reconocimiento público de la validez de esas reglas y la aceptación popular de su funcionamiento, y la expresión de acuerdo mediante comportamientos congruentes con las normas e instituciones prevalecientes.²¹

Otros estudios que han aceptado la multidimensionalidad del concepto han utilizado diferentes medidas de “legitimidad”. En su estudio sobre modernización y cambio cultural, por ejemplo, Inglehart y Welzel lo miden como confianza institucional (evaluada en diversas instituciones gu ber na mentales).²² Otros estudios más recientes que también intentan calcularla, recurren a la medición de confianza o apoyo a las instituciones y van más allá al considerar también la satisfacción ciudadana con el régimen democrático.²³

En su trabajo seminal sobre el concepto de apoyo político, Easton sugiere que es multidimensional y puede dividirse en dos categorías: “específico y difuso”. El primero se refiere al tipo de evaluaciones ciudadanas relacionadas con las autoridades políticas y sus acciones. El segundo se refiere a características o aspectos del sistema. La legitimidad es un apoyo “difuso”²⁴ y, en cierto sentido, “refleja el hecho de que de una manera vaga o explícita [una persona] vea estos objetos [autoridades o régimen] como acordes con sus principios morales, su propio sentido de lo que es adecuado y correcto en la esfera política”.²⁵ Por ello, es razonable asumir que, cuando consideramos que un estado de cosas es moralmente correcto, es muy probable que lo juzguemos en términos muy favorables.

Easton propone tres tipos de fuentes que se asocian con la percepción que un individuo tiene sobre la legitimidad de una autoridad o régimen: 1) ideológicas, que se refieren a la convicción moral sobre la validez del régimen o la autoridad; 2) estructurales, respecto a la creencia en la validez de las estructuras y normas; 3) personales, tienen que ver con las características de las personas que fungen como autoridades. En este trabajo, me valgo de esta tipología para construir una medida de legitimidad gubernamental.

La variable dependiente ¿Cómo se mide la legitimidad gubernamental?

Partiendo de los tres tipos de fuentes de legitimidad propuestos por Easton, y con el fin de llevar el análisis al gobierno de Peña Nieto, decidí usar la valoración ciudadana de la democracia como mejor forma de gobierno y el orgullo por el sistema político como las medidas de la fuente ideológica de la legitimidad. Utilicé el respeto a las instituciones como la medida de la fuente estructural de la legitimidad y, finalmente, la confianza en el presidente para medir la fuente personal; en este último caso, asumiendo que los lazos de confianza se establecen, por lo general, con personas específicas (debido a las cualidades que muestran) y no con instituciones, que por definición son impersonales.

A continuación, presento la evolución de estos cuatro indicadores de 2012 a 2017. Como puede verse en el cuadro 1, los cuatro indicadores muestran una clara tendencia a la baja, y en algunos es francamente preocupante.

El 2012 fue año de elecciones y de cambio de gobierno, pues el 1 de diciembre de ese año asumió la presidencia Enrique Peña Nieto. Aunque la elección mostró que la gente quería un cambio de rumbo en las políticas del país, Felipe Calderón terminó su periodo con alrededor de 53% de aprobación presidencial (según datos de una poll de polls, promedio de diversas encuestas: Buendía y Laredo; Parametría; GEA-ISA;²⁶ Consulta Mitofsky) y Enrique Peña comenzó con un porcentaje similar. En cambio, para 2014 ya era otra historia. Ese año coincide con dos situaciones que dañaron ampliamente la imagen del entonces presidente. El escándalo de la “Casa Blanca” (noviembre de 2014) y la desaparición de 43 estudiantes de la Escuela Normal de Ayotzinapa (septiembre de 2014). El primer caso devino en una investigación oficial por conflicto de interés, en el que un equipo de periodistas denunció la compra de una mansión de siete millones de dólares por Angélica Rivera -esposa del presidente- a una compañía de Grupo Higa, empresa con la que se habían tenido contratos de obra pública durante la gubernatura de Peña Nieto en el Estado de México entre 2005 y 2011. Aunque el presidente, su esposa y el secretario de Hacienda fueron exonerados, el resultado de la investigación fue muy cuestionado por ciudadanos y políticos de oposición y tuvo un impacto muy negativo sobre la popularidad del presidente.

El caso de los 43 estudiantes desaparecidos se refiere a una serie de episodios de violencia ocurridos la noche del 26 y la madrugada del 27 de septiembre de 2014, en los que la policía municipal y estatal de Iguala, Guerrero, persiguió y atacó a estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa, a quienes acusaba de haber tomado un autobús de forma ilegal en la terminal local. En el ataque resultaron nueve personas fallecidas, 43 estudiantes desaparecidos y 27 heridos. La ineficacia de las autoridades para encontrar a los responsables de la desaparición de los normalistas, las contradicciones en las que cayeron y las incongruencias de la investigación provocaron gran indignación en los padres de las víctimas y en la población en general, lo que a su vez generó fuerte desaprobación del desempeño del presidente y el gobierno en todos sus niveles.

Durante 2017 ocurrieron, asimismo, al menos dos escándalos de corrupción que estuvieron muy presentes durante varias semanas en la opinión pública. El primero estuvo relacionado con un socavón de ocho metros de diámetro y 16 de profundidad que ocasionó la muerte de dos personas en la autopista Cuernavaca-Ciudad de México. El sobrecosto de la obra de infraestructura que se acababa de inaugurar y la indiferencia con la que se recibieron las quejas de vecinos, que detectaron que un muro de la carretera estaba a punto de colapsar, hicieron que este caso generara gran indignación en la población.

El segundo caso fue la publicación de varias revelaciones que señalaban a Emilio Lozoya, exdirector de Pemex, como uno de los funcionarios que habían recibido sobornos millonarios de la constructora brasileña Odebrecht. Una segunda acusación sugería que el dinero que esta empresa había dado a Lozoya cuando trabajaba en el equipo de Peña Nieto había sido donado de manera ilegal a la campaña presidencial. En ese momento, Lozoya rechazó todas las acusaciones, pero el efecto en la opinión pública fue claramente muy negativo para el gobierno.

A partir de los cuatro indicadores incluidos en el cuadro, construí un índice de legitimidad gubernamental, que obtuve mediante un análisis de componentes principales.²⁷ En el caso del concepto que nos ocupa, el método permite reducir cuatro variables a una sola que las contiene. El primer componente extraído por este método fue el que utilicé como el índice de legitimidad (debido a que explica la mayor parte dela varianza del conjunto original de variables (50.08 para el índice de 2014 y 49.82% para el índice de 2017). Para comprobar la consistencia de los índices, hice una prueba de Alpha de Cronbach para cada año y obtuve un valor de .658 y .654 respectivamente, lo cual muestra que ambos índices tienen un grado de fiabilidad y congruencia interna suficiente (véase anexo 1).

Los determinantes de la legitimidad gubernamental

Como he mencionado anteriormente, hay pocos estudios empíricos que analicen los determinantes de la legitimidad gubernamental. La literatura existente parece coincidir en que son tres tipos de factores los que inciden en los niveles de legitimidad estatal: los atributos individuales de los ciudadanos, las actitudes, valores y experiencias de aquéllos en el nivel microsocial y la actuación o desempeño del gobierno y del sistema político en el nivel macro. Es más probable que los ciudadanos evalúen positivamente un gobierno más eficiente y un mejor desempeño económico.²⁸ Se presupone, asimismo, que factores de largo plazo influyen en un tipo de apoyo más difuso, en cambio, los de corto plazo tienen un mayor efecto sobre un apoyo más específico.²⁹

Siguiendo a Booth y Seligson, dividí los factores que determinan el grado de la legitimidad estatal en micro y macrosociales.³⁰ Los primeros son exclusivos de los individuos e incluyen sus características socioeconómicas, demográficas, de actitudes y experiencias. Los determinantes macrosociales incluyen variables contextuales y de evaluación del desempeño, que forman las bases de las normas de la legitimidad que desarrollan los individuos. En este trabajo analicé ambos grupos de factores y desarrollé diversos modelos estadísticos para tratar de evaluar su impacto.

Análisis estadístico

Con el fin de encontrar qué factores son los que tienen mayor efecto sobre el índice de legitimidad gubernamental que construí, desarrollé dos modelos de regresión lineal, uno para 2014 y otro para 2017. Los datos provienen del Barómetro de las Américas. No incluí un tercer modelo para 2012 porque la encuesta se levantó en octubre de ese año, por lo que, aunque Peña Nieto ya era presidente electo, aún no asumía funciones. Con base en lo expuesto anteriormente, incluí variables sociodemográficas y otras que intentan representar factores micro y macrosociales.³⁶

El modelo de 2014 muestra que la aprobación presidencial es la variable que tiene mayor efecto sobre el índice de legitimidad gubernamental; como era de esperarse, a mejor evaluación presidencial, la legitimidad del gobierno es mayor. De las otras tres variables que incluimos como factores macrosociales, una mayor satisfacción del ciudadano con las escuelas públicas también aumenta este índice. De acuerdo con lo esperado, una mayor percepción ciudadana de corrupción en los funcionarios públicos afecta de manera negativa la legitimidad gubernamental. En cambio, la satisfacción con los servicios de salud no presenta impacto estadísticamente significativo sobre la variable dependiente.

De acuerdo con los resultados del modelo, entre los factores microsociales, la confianza interpersonal, seguida de la identidad partidista y la experiencia de intento de soborno por un policía son los factores que mayor efecto tienen sobre la legitimidad gubernamental. En el caso de los dos primeros, el impacto sobre ésta es positivo. El aumento en la confianza interpersonal y el hecho de identificarse con el PRI coincide con un aumento en este índice. El haber sufrido un intento de soborno por un policía, como era de esperarse, tiene el efecto contrario; haber sido víctima de algún delito o experimentado un intento de soborno de un empleado público también tienen un impacto negativo estadísticamente significativo sobre el índice de legitimidad gubernamental.

De las variables sociodemográficas, sólo la edad tiene un efecto sobre la variable dependiente. Conforme aumenta la edad de los ciudadanos es mayor la legitimidad percibida.

Los resultados para 2017 son similares a los obtenidos para 2014. En este modelo, dos factores de los que denominamos macrosociales tienen mayor efecto sobre el índice de legitimidad gubernamental. En este caso, los ciudadanos que tienen una percepción mayor de corrupción de los funcionarios públicos perciben que ésta es menor. En cuanto a la aprobación presidencial, ésta tiene una relación positiva con este índice: como era de esperarse, una mayor aprobación del presidente coincide con una mayor percepción de legitimidad en el gobierno.

Haber sido víctima de algún delito tiene una relación negativa con el índice de legitimidad, mientras que la satisfacción con las escuelas públicas, el identificarse con el PRI y la confianza interpersonal son los factores microsociales que tienen mayor efecto positivo sobre esta percepción. De las variables socioeconómicas, sólo la edad y la situación económica familiar afectan la impresión que los ciudadanos tienen sobre el gobierno: conforme aumenta la edad y mejora la situación económica familiar, los ciudadanos perciben una mayor legitimidad en el gobierno.

Discusión y consideraciones finales

La legitimidad se ha definido tradicionalmente como un atributo del Estado que consiste en que una parte importante de su población considera que las leyes que la rigen son las correctas y las obedecen, sin que sea necesario el uso de la fuerza estatal.

La legitimidad es, según Easton, una forma de apoyo difuso que refleja sólidos lazos de lealtad o afecto hacia el sistema, a diferencia del apoyo específico que se refiere a la evaluación de las acciones de ciertas autoridades.³⁷ Tras reconocer la multidimensionalidad de este concepto, en este capítulo traté de analizar los factores que afectan las percepciones ciudadanas sobre la legitimidad gubernamental en México, medida con un indicador compuesto por cuatro variables: valoración de la democracia como mejor forma de gobierno, sentimiento de orgullo por el sistema político, respeto por las instituciones y acuerdo con el sistema legal y la valoración de la democracia.

Con datos de la Encuesta LAPOP (2014 y 2017) construí dos modelos multivariados que mostraron que, en ambos años, una combinación de factores macrosociales y microsociales determina la percepción que tienen los ciudadanos sobre la legitimidad gubernamental. Es interesante comprobar que la legitimidad tiene distintas dimensiones y diversos determinantes en distintos niveles de análisis. Es decir, las percepciones de los ciudadanos sobre la legitimidad del Estado dependen de sus características y actitudes individuales, pero también de elementos contextuales relacionados con la evaluación de las tareas de los gobiernos.

Los datos muestran que, en ambos años, la aprobación presidencial es el factor con mayor influencia sobre la legitimidad gubernamental. Los ciudadanos que dijeron estar más satisfechos con las escuelas públicas y quienes se identificaron con el PRI también tendieron a percibir que ésta es mayor. Por el contrario, quienes tuvieron una experiencia de intento de soborno por un policía, quienes observaron mayores niveles de corrupción entre los empleados públicos o quienes fueron víctimas de un delito tendieron a evaluar de peor manera la legitimidad del gobierno. El impacto de la percepción ciudadana de la corrupción fue especialmente importante en 2017, muy probablemente por todos los escándalos que se fueron acumulando en el sexenio de Peña Nieto. De acuerdo con las expectativas, los jóvenes mostraron peores evaluaciones de la legitimidad gubernamental que otros grupos etarios en ambos años. Es decir, la percepción de ésta depende no solamente de las experiencias personales de los ciudadanos (que pueden incluir su interacción con funcionarios públicos), sino también de apreciación general de cómo el gobierno realiza su trabajo.

El hecho de que la legitimidad dependa de manera importante del desempeño del gobierno claramente tiene ventajas. Un buen desempeño generará mayores niveles de legitimidad para el régimen. Los resultados que obtuve indican que el desempeño del gobierno en relación con la educación pública es lo que más valoran los ciudadanos. Sin embargo, lo contrario también es cierto. Este estudio prueba cómo los escándalos de corrupción y la ineficacia del gobierno tuvieron un claro efecto negativo en el índice de legitimidad durante el sexenio de Peña Nieto. Además, muestra empíricamente que el nivel de legitimidad se ve influido por la evaluación que los ciudadanos hacen de agencias estatales específicas encargadas de educación, salud y seguridad pública. La pregunta que queda sin respuesta es: ¿en qué momento la insatisfacción por el desempeño de los gobernantes o autoridades específicas se convierte en ilegitimidad del régimen? Responder esta pregunta es un desafío para una nueva investigación.