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El 11 de enero de 2013, el presidente francés François Hollande decidió lanzar una intervención militar en Malí con el objetivo de poner fin a las conquistas territoriales de los grupos yihadistas Al Qaeda en el Magreb Islámico (AQMI),1 Ansar Dine2 y el Movimiento para la Unicidad y la Yihad en África Occidental (MUYAO).3 Al igual que sus predecesores, aprovechó los poderes conferidos por la Constitución de la Quinta República y la puesta en práctica de las instituciones desde la presidencia del general De Gaulle, para tomar dicha decisión de manera solitaria, rodeado únicamente por algunos asesores diplomáticos y militares.4
Para su intervención en Malí, Francia pudo contar con una participación de tropas africanas, mediante el despliegue de la Misión Internacional de Apoyo a Malí (misma) y el envió de más de 2000 soldados de Chad. Por el contrario, la operación “Serval” estuvo caracterizada por la ausencia de participación europea, a excepción de ayudas materiales a nivel bilateral. En Francia, la oposición insistió sobre la ausencia de una respuesta común de la Unión Europea (UE).5 Esas críticas pusieron de relieve la importancia del tema de la europeización del intervencionismo militar de Francia y la deslegitimación del intervencionismo unilateral.6
Desde la primera operación de la UE en 2003, hasta 2013, se desplegaron en África trece operaciones de veintiséis. Tomando en cuenta únicamente las operaciones militares, fueron cinco de seis las que se desarrollaron en el mencionado continente. En los estudios sobre la política de Defensa de la ue, muchos autores han subrayado el liderazgo de Francia en la elaboración de la política de defensa europea en África subsahariana, en particular en los países francohablantes.7 Si bien ciertos autores han demostrado la importancia de la dimensión normativa de las misiones desplegadas por la UE,8 otros han mostrado que su decisión de intervenir dependía en gran medida de la voluntad de movilización de uno o varios Estados capaces de instrumentalizar el discurso normativo para obtener una acción de la UE.9 En el caso de la operación Serval, que movilizó hasta 4500 soldados franceses desplegados en una guerra ofensiva, el uso de un discurso ético de los gobernantes franceses -François Hollande, pretendiendo que Francia no tenía “ningún interés en Malí salvo el de la paz”10- no bastó para lograr una movilización fuerte de los miembros de la UE. Por consiguiente, la operación francesa recordó las antiguas operaciones del tiempo de la Guerra Fría, cuando Francia actuaba de manera unilateral como gendarme de África, en nombre de la lucha contra el comunismo.
Este papel tradicional de Francia, desde la época de las independencias, puede comprenderse con el concepto de “rol ”, introducido en el análisis de la política exterior por Kalevi J. Holsti en 1970. El rol corresponde a la idea que se hacen los dirigentes de los Estados sobre un conjunto de decisiones, compromisos y reglas de comportamiento que corresponden a su Estado, así como de la función que éste debe cumplir a largo plazo en el sistema internacional.11 El rol no es un dato objetivo, pero su característica es que a la vez es el producto del estatuto real del Estado y de factores ideacionales.12 En su estudio efectuado entre los años de 1965 y 1967, K. Holsti identificó una decena de roles posibles para un Estado en materia de política exterior: bastión de la revolución; líder regional; protector regional; independiente activo; abogado de los movimientos de liberación; agente antiimperial; defensor de un sistema de valores; mediador-integrador; colaborador del sistema subregional; puente entre varios Estados y culturas; fiel aliado; independiente; ejemplo; desarrollado en el ámbito interno; protegido.13
En 1960, al reconocer la soberanía de sus antiguas colonias en África occidental y central, tras no haber podido convencerlas de mantenerse en la comunidad francesa establecida en 1958,14 Francia se vio obligada abandonar el rol de potencia imperial. Sin embargo, al firmar acuerdos de cooperación con estos nuevos Estados soberanos, que incluían un componente militar, logró hacerse de un nuevo rol de protector regional. Entre Francia y sus socios de África subsahariana se instauró una relación clientelista. A cambio de su ayuda y de la protección de los regímenes vigentes, Francia esperaba mantener una relación económica y política privilegiada.15 La noción de “pré carré ” (coto privado) permitió formalizar el lazo entre el rol de protector que respaldaba Francia y el espacio constituido por los países de la antigua comunidad francesa.16 Según la definición aprobada por Jacques Foccart, secretario general para los asuntos africanos y malgaches durante las presidencias del general De Gaulle y de Georges Pompidou, la política del pré carré consistía en “consolidar el poder de los dirigentes jugando de manera leal el juego de la amistad franco-africana […]; hacer sentir la mordaza a los que miran demasiado en otras direcciones; contrarrestar al mismo tiempo los designios de las potencias rivales cuando se les juzga como amenazas”.17
Esta definición subraya la importancia de la dimensión militar como garantía suprema de la protección de los regímenes africanos. Partiendo de la presencia continua de operaciones militares francesas en África, este artículo intentará medir la importancia del surgimiento de una dimensión europea. Mediante el cruce de numerosas fuentes sobre la política africana y europea de Francia y también de investigaciones en los archivos presidenciales para el periodo anterior a la década de 1990, este trabajo plantea que la europeización del intervencionismo militar en África francófona no ha generado una transferencia del rol de protector de Francia hacia Europa. Por el contrario, la europeización se caracteriza por ser de baja intensidad y tener un alcance limitado dentro de una división del trabajo con la política unilateral de Francia.
En este trabajo no se analizarán los mecanismos de decisión y de acción de las instituciones europeas ni los resultados de sus intervenciones, sino que se tratará de ver cuándo y por qué razones Francia procedió a una europeización de su intervencionismo militar en su pré carré. Por consiguiente, la “europeización” se entenderá no como la transferencia del modelo político y de las ideas europeas al ámbito nacional en los distintos países miembros (europeización top down), sino más bien como la transferencia de las preferencias nacionales en el ámbito europeo (europeización bottom up).18 Del debate sobre la regionalización de la política exterior, lo que nos interesa es observar cómo y cuándo Francia buscó tener una legitimación/normalización de su rol de protector regional en su pré carré, gracias a una acción en el marco de la UE.19 Este enfoque puede justificarse por tres razones principales:
1. El intervencionismo de Francia en su pré carré, y el endoso del rol de protector precedió las intervenciones europeas en África.
2. Las operaciones civiles y militares de la UE desplegadas desde 2003 todavía dependen del poder de decisión e intervencionista de los principales Estados. El nivel de integración y el papel de las instituciones comunitarias en materia de política de defensa está muy por debajo de otras dimensiones de la política africana de la ue, como por ejemplo lo que concierne a la ayuda oficial para el desarrollo.20
3. En cada intervención civil o militar de la UEen el pré carré de Francia, pudo demostrarse el papel clave de los dirigentes franceses para obtener la participación europea y definir los objetivos de su misión.21
Para estudiar la evolución en el desempeño del rol de protector regional y ver en qué momentos los dirigentes franceses han podido hacer uso de la palanca europea, se prestará atención tanto a los efectos de los cambios del entorno internacional, en particular el fin de la Guerra Fría, como a la evolución de la relación entre Francia y su pré carré. En la medida en que la Quinta República se presenta como un modelo de “Estado fuerte”, donde el ejecutivo dispone de un margen de maniobra particularmente grande en materia de política exterior y de defensa, el trabajo se centrará sobre las decisiones tomadas por los cinco presidentes y por sus asesores más importantes dentro del Secretariado General para los Asuntos Africanos y Malgaches (SGAM) entre 1962 y 1974, y luego dentro de la célula africana del Elíseo.22
En la primera parte se presentará cómo, tras el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa (CED), el rol de protector de Francia en sus antiguas colonias se consolidó sin tener en cuenta la dimensión europea. La segunda parte mostrará cómo la nueva Guerra Fría que surgió al fin de los años setenta reforzó ese papel de protector, mientras que el fin de la Guerra Fría lo hizo más frágil, abriendo la puerta a la europeización de la política africana de Francia.23 En la tercera parte se presentará de qué manera esta europeización sirvió como un remedio a la crisis del papel de protector de Francia, tras el genocidio ruandés, mientras que la operación Serval puso de manifiesto una relegitimación del rol de protector regional de Francia y el papel segundario de la UE. Para lograr una mejor comprensión de la evolución del rol de protector regional de Francia en su pré carré, las principales operaciones militares desde 1960 hasta la actualidad se presentarán en cuadros donde aparecerá una descripción de cada intervención, precisando cuándo hubo una participación europea y de otros actores.
El intervencionismo militar de Francia en África: el pré carré sin Europa
En el verano de 1950, para responder al deseo de Estados Unidos de obtener una mayor participación de los europeos en favor de la defensa de Europa occidental, el gobierno francés propuso crear una Comunidad Europea de Defensa (CED) con un ejército integrado, bajo un mando común y con garantía mutua en caso de agresión. Sin embargo, el 30 de agosto de 1954, la Asamblea Nacional francesa rechazó el proyecto.
Si bien es cierto que la disminución de la amenaza soviética, con el fin de la guerra de Corea y la muerte de Stalin, tuvo un papel determinante en la toma de la decisión mencionada, las causas esenciales de ésta provenían de la voluntad francesa de conservar una política de defensa independiente. En el combate contra la adopción de la CED, liderado por los comunistas y los gaullistas, se rechazó a la vez que el lugar de Francia quedara relegado en comparación con los anglosajones; la perspectiva del rearme alemán y la exigencia de acordar prioridad a las fuerzas integradas en la CED sobre las fuerzas desplegadas fuera del espacio europeo.24 Así, el proyecto se percibió en forma negativa para los tres círculos de la política exterior francesa: el círculo transatlántico, el europeo y el del “grand large”.
Una Europa política como alternativa efímera durante el proceso de descolonización
Tras el voto de la Asamblea Nacional francesa, el “no” fue superado con la firma de los acuerdos de París el 23 de octubre de 1954, que provocó la entrada de la República Federal Alemana (RFA) en la Organización del Tratado del Atlántico del Norte (OTAN) y la mutación de la Unión Occidental, constituida el 17 de marzo de 1948 por Francia, el Reino Unido y los países del Benelux a la Unión de Europa Occidental (UEO) para integrar la RFA e Italia. Con respecto a la construcción europea, los desafíos económicos acabaron por sacar ventaja sobre los asuntos político-militares con la firma de los tratados de Roma el 25 de marzo de 1957. A costa de negociaciones tensas con sus socios, Francia logró obtener la inclusión de sus colonias en los mecanismos de los Tratados de Roma.25 Sin embargo, durante un encuentro con Adenauer el 14 de septiembre de 1958, De Gaulle admitió la existencia de “fuerzas centrífugas” que empujaban a Alemania “hacia Prusia” y a Francia “hacia África”.26 Focalizada en su guerra en Argelia, Francia se contentó con presionar a sus socios europeos para que actuaran de manera solidaria, ayudándola en su lucha contra la política de internacionalización del conflicto. A pesar de tales esfuerzos, los europeos entendían con dificultad la permanencia de la presencia francesa en Argelia27.
Enfrentado la determinación de los revolucionarios argelinos y una presión diplomática creciente, De Gaulle se vio obligado a proclamar el derecho a la autodeterminación para Argelia el 16 de septiembre de 195928 y, a partir de este momento, el proyecto europeo volvió al primer plano de la política exterior francesa. A medida que la situación en Argelia se encaminaba hacia la independencia, parecía más importante para el general De Gaulle basar la potencia francesa sobre un proyecto ambicioso a nivel europeo. Desde esta perspectiva, Francia lanzó la idea de reuniones periódicas de los ministros de Asuntos Exteriores de los seis países.29 Así, durante un encuentro en Rambouillet, el 29 y 30 de julio de 1960, De Gaulle y Adenauer acordaron establecer un mecanismo de coordinación entre Estados miembros y, en febrero de 1961, los trámites de Francia llevaron a la puesta en marcha de una comisión de estudio dirigida por Christian Fouchet.
La reorientación de la política exterior francesa hacia Europa tenía también como objetivo suscitar una nueva atracción de los países del Sur.30 En este sentido, De Gaulle propuso organizar debates europeos sobre África y América del Sur. Para el mandatario francés, Europa tenía vocación de servir como palanca para un acercamiento con el “tercer mundo” y para tener mayor independencia frente a EE.UU. Sin embargo, Francia no pudo convencer a sus socios y, el 17 de abril de 1962, los ministros de los Asuntos Exteriores tomaron nota de sus desacuerdos sobre el proyecto de una Europa política. Durante los años siguientes, no existió voluntad de lanzar nuevos proyectos en materia de política exterior y defensa europea.31
El intervencionismo francés en África en el centro de una política de “manos libres”
En la medida en que su visión de Europa como concierto de los Estados y como entidad independiente de EE.UU. no era compartida por los otros países de la Comunidad Europea, De Gaulle no buscó un acuerdo a cualquier costo.32 Fuerte económicamente y poseedora del arma nuclear, Francia ocupaba de facto, un lugar privilegiado en Europa. Además, a nivel de la política del “grand large”, en razón de la firma de acuerdos bilaterales con sus socios de África subsahariana y del avance de las negociaciones con el Frente de Liberación Nacional (FLN) en Argelia, Francia ya no necesitaba una alternativa europea.
Así, tras el fracaso del plan Fouchet, De Gaulle se contentó con preservar la dinámica de acercamiento con Alemania, firmando un tratado de amistad el 22 de enero de 1963.33 Sin embargo, el 15 de junio, el Bundestag añadió un preámbulo al tratado para precisar que éste no debía poner en peligro la defensa común en la Alianza Atlántica y tampoco una futura participación de Gran Bretaña en la Comunidad Económica Europea, CEE.
Posteriormente, Francia privilegió una política de “manos libres” encaminada a rechazar su participación en sistemas integrados, bien fuera a nivel de la OTAN o de las comunidades europeas. En este contexto, la política de cooperación de Francia con sus antiguas colonias fue elevada al rango de “gran ambición francesa” por el general De Gaulle. En el marco de esta política, la utilidad de la construcción europea quedó limitada a una dimensión comercial, debido a los acuerdos de Yaundé, firmados en 1963. Por el contrario, a nivel de los asuntos políticos y de defensa, Francia se apoyaba sobre sus acuerdos bilaterales de defensa y no esperaba nada de Europa.34
Desde las independencias, el sistema de defensa francés se organizó con fuerzas estacionadas en bases ubicadas en zonas estratégicas (en los alrededores de los puertos y los aeródromos) y de fuerzas de intervención inmediata basadas en Francia.35 El control en materia de seguridad estaba garantizado también de manera cotidiana, gracias a los servicios de inteligencia con base en las capitales africanas.36 Estos dispositivos buscaban permitir prever las crisis y disuadir las operaciones de desestabilización de los poderes establecidos.37 Sin embargo, a pesar de preferir una acción discreta, Francia intervino varias veces a través de la inteligencia y la formación de las fuerzas africanas.
Entre intervenciones limitadas a favor de las autoridades en el poder (Senegal), para restablecer el gobierno tras un golpe de Estado (Gabón), para apoyar un régimen frente a una rebelión armada (Chad) o para apoyar a un movimiento secesionista mediante una acción clandestina (Nigeria, Congo Kinshasa), las operaciones francesas se caracterizan por su “polimorfismo” y, por ello, resulta difícil establecer una “tipología”.38 En varios casos, el general De Gaulle prefirió no intervenir en apoyo a un aliado, juzgando que tal intervención hubiese podido poner en tela de juicio la imagen de Francia tanto en África como a nivel internacional. Tal fue el caso, durante el derrocamiento del presidente Fulbert Youlou de la República del Congo, el 15 de agosto de 1963. En esta ocasión, De Gaulle aseguró que Francia no “podía tomar la responsabilidad” de intervenir militarmente en contra de la multitud cuando esta intervención causaría la muerte de “hasta mil o dos mil personas”.39 Desde este punto de vista, la aplicación del rol de protector regional en el pré carré se vio matizado por los otros papeles que tenía Francia en el ámbito internacional, como el de “balancer” basado en la crítica del “imperialismo” de los dos grandes en el marco de la Guerra Fría y en la superación de la época del imperialismo europeo.40 Por el contrario, cuando el presidente francés consideró que la credibilidad del rol de protector del pré carré estaba en juego y que una intervención no pondría en gran peligro sus otros papeles a nivel internacional, las autoridades en París consideraban que tenían el poder y la responsabilidad de intervenir de forma unilateral. Tal fue el caso de la intervención en Gabón en 1964 y en Chad, en 1968-1969: “El Chad es una parte de la pared de nuestro edificio […] es una parte carcomida, pero debe permanecer de pie”.41
Adicionalmente a la voluntad de actuar como protector del pré carré, el punto común entre las intervenciones presentadas en el cuadro es que, en cada ocasión, Francia intervino de manera unilateral, sin buscar un mandato de la ONU ni el apoyo activo de Estados Unidos y de sus socios europeos.
Durante esta época, en el plano militar, Francia no podía contar con el apoyo de la RFA, cuyo rearme dentro de la OTAN desde 1955 estaba enfocado en la defensa frente a la amenaza soviética. Entre los demás países, Bélgica es el único que tenía una política africana. Sin embargo, en el caso del Congo Kinshasa, los dos países se encontraban en una situación de competencia más que de cooperación.42 Desde inicios de 1960, frente a la perspectiva de la independencia del Congo Belga, De Gaulle habló de la necesidad de tomar posición en este país.43 En noviembre de 1964, el gobierno francés se negó a participar en la operación “dragon rouge”, liderada por Estados Unidos y Bélgica para liberar la ciudad de Stanleyville. Para Francia, intervenir en África como ejecutante del bloque occidental, provocando a las potencias comunistas, era inconcebible.44
Dado lo anterior, la proximidad de EE.UU. con los socios europeos de Francia impedía iniciativas comunes. Así, Francia se negó a participar en un plan de reorganización del ejército congolés con Bélgica e Italia.45 En resumen, el aporte de Europa a la política francesa en África se limitó a los aspectos económicos y comerciales.
Un intervencionismo militar inmune a las dinámicas de la construcción europea
Al mismo tiempo que deseó mantener las grandes líneas de la política exterior del general De Gaulle, Georges Pompidou, electo presidente en 1969, quiso reorientar la diplomacia francesa hacia Europa.46 En este sentido, apoyó la adhesión de Gran Bretaña en la CEE e impulsó el nacimiento de la Cooperación Política Europea (CPE) durante la cumbre europea de La Haya, en diciembre de 1969. Este proyecto permitió escuchar una voz independiente de Europa en el marco de la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE) y desarrollar una política autónoma en el mundo árabe, con el “dialogue euro-árabe ”, lanzado durante la Cumbre de Copenhague, en diciembre de 1973.47 Por el contrario, la creación de la CPE no condujo a una europeización de la política africana de Francia y mucho menos de su dimensión militar.
El intervencionismo desenfrenado de Francia en el marco de las nuevas tensiones de la Guerra Fría al final de los años setenta
Si bien Francia apostó por Europa para defender su posición en el Medio Oriente, la política en África subsahariana dio continuidad a la época del general De Gaulle.48 A pesar de la salida de Mauritania y de Madagascar de la zona franco y de la apertura forzada de negociaciones para la revisión de acuerdos de cooperación, Francia no buscó europeizar su política africana.49 Por el contrario, en esa coyuntura en la cual “todo se estaba derrumbando”, según las palabras de G. Pompidou,50 el gobierno francés escogió reunir una cumbre franco-africana con el objetivo de “reforzar la coherencia del conjunto franco-hablante”.51 Durante esos años, la europeización quedó limitada al ámbito comercial, mientras que Francia siguió ejerciendo su papel de gendarme de África francófona, en particular en Chad (véase el cuadro 1).
Cuadro 1 Las intervenciones militares francesas en África bajo las presidencias del general De Gaulle (1958-1969) y de Georges Pompidou (1969-1974)
| País | Periodo | Objetivos | Participación europea | Otros aliados; resolución del CSNU; Operación de la ONU |
| Guinea Operación Persil | 1958 | Desestabilizar el régimen de Sékou Touré que se negó a formar parte de la comunidad francesa en 1958. | X | |
| Camerún | 1960 | Apoyar al presidente Ahidjo en su lucha en contra de la Unión de las Poblaciones del Camerún (upc). | X | |
| Congo Kinshasa | 1960-1964 | Apoyar de forma clandestina la secesión del Katanga. | X | |
| Gabón | 19 de febrero de 1964 | Restablecer al presidente Léon Mba, víctima de un golpe de Estado militar. | X | |
| Nigeria | Enero de 1968-abril de 1969. | Apoyar el movimiento secesionista en Biafra, tras la proclamación de su independencia el 30 de mayo de 1967. | X | Costa de Marfil, Gabón |
| Senegal | Mayo de 1968. | Apoyar levemente el régimen con la vigilancia de los puntos sensibles en el marco de las agitaciones a fin del mes de mayo de 1968. | X | |
| Chad Operación Limousin | 1969-1972 | Tras los ataques de una rebelión refugiada en Sudán, el Frente Nacional para la Liberación del Chad (frolinat), las fuerzas francesas buscan apoyar al Chad en 1966. Frente al aumento de los incidentes, Francia interviene entre agosto y noviembre de 1968 y lanza la operación Limousin en abril de 1969, en el norte y este del país, con 2550 hombres. | X |
Ahora bien, la continuidad global de la política africana de Francia no debe ocultar ciertas evoluciones durante la década de 1970, en especial frente a la caída del presupuesto de la política de cooperación y la adaptación a la creación de grupos regionales africanos, fundados sobre la cercanía geográfica, en vez de la unidad lingüística.52 Ciertas evoluciones del ámbito europeo alteraron la política africana de Francia. Desde esta perspectiva, tras la entrada del Reino Unido en la CEE en 1973, la firma de la convención de Lomé, el 28 de febrero de 1975, consagró la apertura de la cooperación europea hacia países fuera del pré carré francés. El 6 de junio de 1975, la designación de los Estados de África, Caribe, Pacifico (ACP) simbolizó la dinámica de mundialización de la ayuda.53
Sin embargo, esos cambios no pusieron en tela de juicio el rol de protector regional de Francia en su pré carré. Por el contrario, durante el mandato de Valéry Giscard d’Estaing (1974-1981), la ofensiva soviética en el contexto de la caída del imperio portugués en África y del régimen de Haïlé Sélassié, en Etiopía, convirtieron a África en un foco de la confrontación Este-Oeste, provocando un mayor intervencionismo de Francia.54
En comparación con las presidencias de De Gaulle y de Pompidou, durante la presidencia de Valery Giscard d’Estaing, Francia empezó a actuar de manera más intervencionista. Así, el cuadro sobre las intervenciones durante su mandato presenta una concentración de operaciones no clandestinas en un periodo corto (1977-1981), correspondiente al resurgimiento de fuertes tensiones Este-Oeste a nivel mundial. En estos años, el intervencionismo francés dejó ver una imbricación entre los intereses tradicionales de Francia en su rol de protector regional y los intereses del bloque occidental a favor de la contención de la influencia soviética.55 Con sus intervenciones en Zaire, Chad o en la República Centroafricana, el gobierno francés quiso hacer frente a la influencia de los soviéticos y sus aliados de la República Democrática Alemana, de Cuba y, sobre todo, de Libia.56
En este contexto, Francia actuó de manera menos solitaria y no solamente tuvo el apoyo de sus socios tradicionales, sino también el de ciertos países del Magreb y del Medio Oriente, en el seno de un grupo informal llamado “Safari club”, que se constituyó a mitad de la década de los años setenta para luchar militarmente en contra del comunismo. En el caso de Estados Unidos, la convergencia se instaló solamente tras el éxito militar de los soviéticos y los cubanos en contra de Somalia, en la región de Ogaden, en marzo de 1978.57
Si bien Francia pudo contar con varios aliados en su política africana, durante toda esa época de la nueva Guerra Fría en África, Europa se mantuvo al margen.58 Tras la segunda intervención en el Shaba, el presidente francés intentó presentar sus intervenciones como parte de una acción europea, en una entrevista televisada, el 12 de abril de 1977.59 Sin embargo, en ausencia de una deliberación para la adopción de una posición común, y con la no participación de los otros países europeos en las operaciones francesas, su declaración no se ajustaba a la realidad política y militar. Además de eso, con Bélgica, el único socio europeo implicado en los asuntos africanos, seguía prevaleciendo la competencia sobre la cooperación.60
A pesar de lo anterior, la voluntad del presidente Giscard d’Estaing de presentar esas operaciones como “europeas”, mostraba la creencia en que la existencia de un marco europeo legitimaría más el rol de protector regional ejercido por Francia. Esta actitud se explicaba por la voluntad del gobierno de responder a las críticas internas dado que, a pesar de la inscripción de las intervenciones francesas en el marco de la nueva Guerra Fría, éstas se percibían como nuevas operaciones neocolonialistas más que como operaciones anticomunistas.61
Del fin de la Guerra Fría al genocidio ruandés: hacia una europeización forzada del intervencionismo francés en África
Durante la campaña electoral de 1981, la política africana de Valéry Giscard d’Estaing estuvo en el centro de las críticas de los partidarios del candidato del partido socialista, François Mitterrand.62 Sin embargo, tras su elección, este último asumió el papel de protector de los países del pré carré, descartando la posibilidad de revisar los acuerdos de cooperación militar.
Si bien subsistía la duda sobre la voluntad del nuevo gobierno de aplicar los acuerdos de Defensa en los Estados del pré carré, Mitterrand pudo dar garantías a los mandatarios africanos desde agosto de 1981, interviniendo para apoyar a Camerún en la crisis con Nigeria.63 No obstante, Mitterrand buscó establecer una frontera clara entre la legítima protección hacia injerencias exteriores y el apoyo a regímenes frente a sus oposiciones internas. Según esta voluntad, no intervino después de los golpes de Estado en la RCA, el 1 de septiembre de 1981, y en Alto Volta, el 7 de noviembre de 1982.64
Sin embargo, el problema más espinoso para el gobierno francés seguía siendo el del Chad. En un primer momento, Mitterrand decidió apoyar al presidente de este país, Goukouni Oueddei, a pesar de su proximidad con Gadafi.65 Si bien la retirada de las tropas libias en otoño justificó la decisión del presidente francés, su efecto inmediato fue provocar nuevos enfrentamientos entre las fuerzas de Goukouni Oueddei y las de su oponente, Hissène Habré.66 De este modo, cuando este último tomó la capital, N’Djamena, el 7 de junio de 1982, obligando a Oueddei a exiliarse, Mitterrand subrayó el carácter intraestatal del conflicto y estableció lazos de cooperación con Habré. Por el contrario, el gobierno francés no logró disuadir al coronel Gadafi de apoyar de nuevo la ofensiva de Oueddei, quien, gracias a la ayuda libia, retomó Faya Largeau el 24 de junio de 1983. En este contexto, los llamamientos de Estados Unidos y de gobiernos del pré carré, para que Francia asumiera su rol de protector regional, acabaron por convencer a Mitterrand de desplegar la operación “Manta”, el 9 de agosto de 1983.67 En menos de tres años, Francia intervino de nuevo en Chad con las operaciones “Trionyx” y “Epervier” (véase cuadro 3).
Cuadro 2 Las intervenciones militares francesas en África bajo el mandato de Valéry Giscard d’Estaing (1974-1981)
| País | Periodo | Objetivo | Participación europea | Otros aliados; resolución del CSNU; operación de la ONU |
| Benín Operación Crevette | 16 de enero de 1977 | Provocar la caída del presidente marxista Mathieu Kérékou con una operación clandestina | X | Marruecos, Togo, Gabón |
| Zaire Operación Verveine | 10 de abril de 1977 | Apoyar logísticamente una intervención de boinas verdes marroquíes para poner fin a un movimiento secesionista en el Shaba | X | Marruecos |
| Mauritania Operación Lamentin | Diciembre de 1977-julio de 1978 | Defender el régimen mauritano en guerra contra el frente Polisario | X | |
| Chad Operación Tacaud | 12 de marzo de 1978-30 de mayo de 1980 | Tras haber desplegado una misión de asistencia técnica en 1977 (operación “Camomille”), Francia lanza la operación “Tacaud”, con el objetivo de poner fin a la ofensiva de las fuerzas de Oueddei apoyadas por el coronel Gadafi | X | |
| Zaire Operación Bonite | 17 de mayo de 1978-21 de mayo de 1978 | Después de la toma del aeropuerto de Kolwezi por el fnlc, Francia lanza paracaidistas para retomar la ciudad | Bélgica | Después de la operación, despliegue de una fuerza de seguridad interafricana |
| RCA Operación Barracuda | Septiembre de 1979-junio de 1981 | En razón principalmente de su acercamiento con el coronel Gadafi, Francia interviene para sacar el dictador Jean-Bedel Bokassa del poder | X | |
| Túnez | 27 de enero de 1980 | Ayuda de Francia para hacer frente a un intento de Libia de tomar la ciudad de Gafsa | X |
Cuadro 3 Las intervenciones militares francesas en África bajo la presidencia de François Mitterrand (1981-1995)
| País, nombre de la operación y periodo | Objetivo | Participación europea | Otros aliados; resolución del CSNU; operación de la ONU |
| Camerún, agosto de 1981 | En el marco del litigio entre Camerún y Nigeria para la península de Bakassi, Francia envía un Transall y pone en alerta a sus fuerzas en la región | X | |
| Chad Operación Manta, 9 de agosto de 1983-1 de agosto de 1984 | Despliegue de 3500 hombres para disuadir a las fuerzas de G. Oueddei de entrar en el sur del Chad | X | |
| Chad Operación Épervier 16 de febrero de 1986-1 de agosto de 2014 | Detener la ofensiva de las fuerzas de G. Oueddei apoyadas por Gadafi. En el mismo tiempo, la operación “Trionyx” permite destruir la pista aérea de Ouadi Doum | X | |
| República del Congo Septiembre de 1986 | Francia envía un avión de transporte de tropas para ayudar al presidente congolés Denis Sassou-Nguesso, que enfrenta protestas | X | |
| Togo 25 de septiembre de 1986 | Enfrentado a una ofensiva de oponentes provenientes de Ghana, Gnassingbé Eyadéma recibe la ayuda de 200 paracaidistas y cinco “jaguares” | X | |
| Comores Operación Oside 5 de diciembre de 1989-16 de diciembre de 1989 | Poner fin a la toma de control del país por los mercenarios de Bob Denard, tras el asesinato del presidente Ahmed Abdallah | X | |
| Gabón Operación Requin 24 de mayo de 1990-29 de mayo de 1990 | Francia interviene para proteger a sus nacionales en Port Gentil. Sin embargo, la operación permite también a las autoridades gabonesas retomar el control de la ciudad | X | |
| Ruanda Operación Noroit 4 de octubre de 1990-15 de diciembre de 1993 | Para detener las incursiones de las fuerzas armadas del Frente Patriótico Ruandés (FPR) desde Uganda, Francia envía dos compañías de paracaidistas (300 hombres) | Cooperación con Bélgica (500 hombres) | - Zaire (3000 hombres). -En diciembre de 1993, establecimiento de la misión de las Naciones Unidas en Ruanda (MINUAR) |
| Somalia Fuerza de intervención unificada, diciembre de 1992-diciembre de 1993 | Esta intervención humanitaria es liderada por Estados Unidos, que envía 28 000 hombres. Francia participa con 3000 soldados | Bélgica, Grecia, Italia, Países Bajos, Noruega, Rumania, Suecia | Resolución núm. 794 del CSNU, el 3 de diciembre de 1992 |
| Ruanda Operación Turquoise 22 de junio de 1994-21 de agosto de 1994 | Según la resolución 929 del CSNU: “Poner fin a las masacres en todas partes donde sea posible, eventualmente con el uso de la fuerza” | Cobertura satelital de la UEO. | - Francia envía 1500 soldados y cuenta con la participación de 500 soldados africanos (Egipto, Guinea Bissau, Egipto, Mauritania, Níger, Senegal y Chad) - Resolución núm. 929 del CSNU el 22 de junio de 1994 |
Mientras que el periodo de cohabitación durante el gobierno de Jacques Chirac (1986-1988) estuvo marcado por el consenso para asumir el rol de protector, es el cambio del sistema internacional, con el fin de la Guerra Fría, lo que afectó la política africana de Francia. Con la desaparición de la Unión Soviética, Francia ya no podía legitimar su apoyo a regímenes no democráticos en nombre de la lucha contra el comunismo. En sus memorias, Hubert Védrine, el secretario general de la Presidencia de la República con Mitterrand, entre 1991 y 1995, reconoció la importancia del fin del “chantaje a la Unión soviética”, que le quitó a Francia su rol de agente anticomunista.68 En este contexto, Benín constituyó el terreno de experimentación de los estándares de buena gobernanza. En este país, marcado por la crisis económica y la impopularidad del presidente Mathieu Kérékou en el poder desde 1972, Francia propuso una ayuda de 160 millones de francos a cambio del “abandono del partido único y que se convocara una conferencia nacional”.69 El embajador francés en Benín tuvo un papel clave para convencer a Kérékou de adoptar el multipartidismo.70 Esta nueva política de Francia puso también de relieve una dinámica de adaptación al mayor poder del Banco Mundial, que se vio reflejada tanto a nivel de la política bilateral de Francia, como de la política europea. Lo anterior, debido a que el acuerdo de Lomé 3 en 1984 adoptó las normas del Banco Mundial sobre la condicionalidad económica y el ajuste estructural.71
Tras la experiencia en Benín, el modelo de la conferencia nacional se difundió rápidamente en los países del pré carré, en particular después del discurso de Mitterrand en la Baule el 20 de junio de 1990, en el que proclamó que Francia condicionaría su ayuda a la adopción de los estándares de la democracia.72 Este cambio de reglas en la relación clientelista estaba directamente relacionado con el contexto internacional y reflejó la búsqueda de una nueva credibilidad para la política africana de Francia.73
Si bien la adopción de un nuevo rol, que puede identificarse según la tipología de Holsti como el de “defensor de un sistema de valores” mediante la promoción de la democracia, compensó desde un punto de vista ético la pérdida del rol de agente anticomunista, dado que este último no fue relevante para decidir sobre las operaciones militares a desplegar.74 Así, Francia se negó a intervenir con la fuerza cuando Joseph Kokou Koffigoh, antiguo presidente de la Liga Togolesa de los Derechos Humanos, nombrado primer ministro de la transición democrática, fue encarcelado por el presidente Eyadéma Gnassingbé.75 En esta ocasión, el gobierno recordó que solamente un jefe de Estado podía activar los acuerdos de defensa. Finalmente, la adopción del rol de “defensor de un sistema de valores” se limitó a una aplicación más restrictiva del rol de protector regional.76 De este modo, por haber rechazado cualquier consideración del criterio democrático en la relación clientelista franco-africana, los mandatarios de Chad y de Malí, Hissène Habré y Moussa Traoré, facilitaron la inacción de Francia durante su derrocamiento (1 de diciembre de 1990 y 26 de marzo de 1991).
Sin embargo, en estos dos casos, si Francia no intervino fue también porque los cambios de mandatario no ponían en tela de juicio las buenas relaciones con estos países.77 Por el contrario, cuando el régimen de Omar Bongo se encontró en dificultades en 1991, Francia no dudó en desplegar la operación “Requin” en Gabón.78 De la misma manera, en octubre de 1990, Mitterrand aceptó prestar asistencia al presidente ruandés Juvénal Habyarimana en virtud de los acuerdos franco-ruandeses de 1983 (véase cuadro 3). Si bien la misión tenía como objetivo oficial asegurar la seguridad de los nacionales franceses, la llegada de las fuerzas francesas permitió bloquear la invasión del Frente Patriótico Ruandés (FPR).79
Para el presidente francés, el carácter exterior de la agresión del FPR (apoyada por Uganda y los servicios de inteligencia de Libia), justificaba la activación de los acuerdos de defensa, la entrega de materiales militares y la intervención militar.80 Sin embargo, el hecho de que el conflicto estuviera ligado a la voluntad de los tutsi refugiados en Uganda de volver a Ruanda, creó una ambigüedad en la operación francesa, que podía parecer a la vez como una intervención para hacer frente a una agresión exterior y como una política de injerencia en los asuntos ruandeses. En este contexto, el gobierno francés siguió una doble política que consistía en prestar asistencia al régimen ruandés con motivo de las incursiones puntuales del FPR y, al mismo tiempo, presionar al presidente Habyarimana para que llevase a cabo negociaciones.
Si bien Francia supervisó la conclusión de los acuerdos de Arusha el 21 de agosto de 1993, el atentado en contra del presidente Juvénal Habyarimana, el 6 de abril de 1994, provocó, por una parte, el principio del genocidio contra los tutsis y, por otra, una ofensiva victoriosa del FPR. En este contexto, Francia intervino en junio con la operación “Turquoise”, tras haber obtenido una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU que la permitía. En esta ocasión, el ministro de Defensa francés, François Léotard, no logró convencer a su homólogo alemán, Volker Ruhe, para permitir una participación del Eurocuerpo y solamente pudo contar con una asistencia satelital de la UEO. Por el contrario, la UE tomó posición respecto a Ruanda solamente seis meses después del genocidio, pidiendo el retorno de los refugiados de las fronteras del país.81
La ausencia de una respuesta común en el caso de Ruanda reflejó el poco impacto que había tenido la creación de la política común, exterior y de seguridad (PESC) de la Unión Europea con ocasión del tratado de Maastricht, sobre la elaboración de una política común en África.
Una europeización circunscrita
Debilitada con la triple ruptura de 1994: funeral del presidente marfileño Félix Houphouët-Boigny, devaluación del franco de la comunidad financiera africana (CFA) y, sobre todo, acusaciones de complicidad en el genocidio ruandés por su apoyo militar al régimen de Habyarimana y las ambigüedades de su acción durante el genocidio, Francia tuvo que buscar nuevas modalidades para mantener su rol de protector regional en su pré carré.82 Los años de cohabitación entre Jacques Chirac, electo presidente en 1995, y Lionel Jospin, primer ministro socialista nombrado tras las elecciones legislativas de 1997, estuvieron marcados por la fusión del Ministerio de la Cooperación con el Ministerio de los Asuntos Exteriores, la disminución de la presencia militar en África y el lanzamiento del programa recamp (Refuerzo de las capacidades africanas de mantenimiento de la paz), destinado a preparar los ejércitos africanos para hacerse cargo de la seguridad del continente.83 Más allá de la triple crisis de 1994, esta evolución de la política de Francia en África respondía también a la evolución de la pos Guerra Fría y al ambiente favorable para una regionalización de la resolución de las crisis tras los fracasos de la ONU en Somalia y Ruanda.84 En este contexto, en ocasión de la adopción de la política europea de seguridad y defensa (PESD) en el Tratado de Niza de 2001, Francia pudo proceder a una europeización de su intervencionismo militar. Esta respuesta correspondía a la evolución general de la diplomacia francesa después de la Guerra Fría, con la adopción de dos “valores identitarios”: la construcción europea y el apoyo y participación en las instituciones internacionales.85
Cuadro 4 Las intervenciones militares francesas en África bajo la presidencia de Jacques Chirac (1995-2007) y de Nicolas Sarkozy (2007-2012)
| País, nombre de la operación y periodo | Objetivo | Papel de Europa | Otros aliados; resolución del CSNU; operación de la ONU |
| Comores Operación Azalée 3 de octubre de 1995-6 de octubre de 1995 | Neutralizar el mercenario francés Bob Denard, tras la caída del presidente Said Mohamed Djohar | X | |
| Camerún Operación Aramis 16 de febrero de 1996-31 de mayo de 2008 | Apoyar a Camerún en su disputa con Nigeria por la península de Bokasi | X | |
| RCA Operación Almandin 18 de mayo de 1996-27 de mayo de 1996 | Poner fin a un motín | X | - Despliegue de la Misión de vigilancia de los acuerdos de Bangui (misab), tras el voto de la resolución 1125 del CSNU el 6 de agosto de 1997 - En marzo de 1998, sustitución de la misab por la Misión de las Naciones Unidas para la República Centroafricana (minurca) |
| Costa de Marfil Operación Licorne 22 de septiembre de 2002-21 de enero de 2015 | En 2002, intervención de 5000 soldados franceses que se interponen entre las fuerzas de Costa de Marfil y las fuerzas de la rebelión del Norte Abril de 2011: intervención de la operación Licorne y de la ONU para permitir la detención de Laurent Gbagbo, que se negaba a reconocer la victoria electoral de Alassane Ouattara | X | - La operación Licorne es autorizada por la resolución 1464 del CSNU, el 4 de febrero de 2003 - En marzo de 2003, despliegue de los cascos blancos de la CEDEAO (operación ecoforce). - 4 de abril de 2004: pasaje de la fuerza de la CEDEAO bajo mandato de la ONU con el establecimiento de la United Nations Operation in Côte d’Ivoire (onuci) - Resolución 1975 del 30 de marzo de 2011 adoptada en el marco de la Responsabilidad de Proteger (r2p)a |
| RCA Operación Boalis Octubre de 2002-diciembre de 2013 | Operación militar para apoyar el establecimiento de la Fuerza Multinacional en la República Centroafricana (FOMUC) | X | Despliegue de la FOMUC por la Comunidad Económica y Monetaria de África Central (CEMAC) |
| RDC Operación Artémis 6 de junio de 2003-6 de septiembre de 2003 | - Despliegue de 1400 soldados (90% franceses) para restablecer la seguridad en la provincia del Ituri | Operación en el marco de la PESD | - Resolución núm. 1484 del CSNU el 30 de mayo de 2003 - Presencia de Artemis en la concertación con la Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUC) |
| RDC Operación EUFOR-RDC 28 de marzo de 2006-18 de abril de 2006 | Garantizar el éxito del proceso electoral | Operación en el marco de la PESD | - Resolución núm. 6698 del CSNU el 25 de abril de 2006 - Misión desplegada de manera simultánea con la MONUC (noviembre de 1999-junio de 2010) |
| Somalia Operación Alcyon y Operación EUNAVFOR Atalante desde el 10 de noviembre de 2008 | Tras el despliegue de la misión francesa Alcyon, (noviembre de 2007-febrero de 2008), la UE envía 1200 hombres y 16 buques para luchar contra la piratería en el océano Índico | Operación en el marco de la PESD | Resolución 1851 del CSNU el 16 de diciembre de 2008 |
| Chad 1 de febrero de 2008 | Intervención de las fuerzas especiales francesas para impedir la toma de la capital por los rebeldes de la Unión de Fuerzas para la Democracia y el Desarrollo (UFDD) apoyados por Sudán | X | |
| Yibuti Junio de 2008 | Apoyo logístico a Yibuti en su conflicto con Eritrea | X | |
| Chad Operación EUFOR Chad/RCA 28 de enero de 2008-15 de marzo de 2009 | Con 2100 soldados sobre 3700, Francia lidera la operación que tiene como objetivo oficial proteger los campos de refugiados procedentes de Darfur | Operación en el marco de la PESD | - Resolución núm. 1778 del CSNU el 25 de septiembre de 2007 - Reemplazo progresivo de la operación europea por la Misión de las Naciones Unidas en la República Centroafricana (MINURCAT) |
a N. del E. En 2005, los miembros de la Organización de las Naciones Unidas aprobaron por unanimidad la doctrina de la Responsabilidad de Proteger (RdP o R2P por sus siglas en inglés), “diseñada para actuar colectivamente con el fin de poner coto a los que desde entonces vienen siendo calificados como ‘crímenes atroces’”, cuyos antecedentes se remontan de manera más reciente al genocidio en Ruanda y, posteriormente, en Serbia. Con información de Emilio Menéndez del Valle, “Responsabilidad de proteger: la OUNU en acción”, s/l, Real Instituto Elcano, 15 de febrero de 2016.
Las primeras operaciones militares de la UE en África
Tras un golpe de Estado en Costa de Marfil en contra de Henri Konan Bédié, el 24 de diciembre de 1999, el contexto de la cohabitación obstaculizó una intervención de Francia dado que el primer ministro, Lionel Jospin, señaló al presidente Jacques Chirac su oposición a la aplicación de los acuerdos de defensa. Sin embargo, esa decisión simbolizó también un fuerte debilitamiento del rol de Francia como protector del pré carré. En esta época, en razón de los fracasos de las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU en Ruanda (MINUAR) y en Somalia (ONUSOM y ONUSOM 2), la africanización de la resolución de las crisis en el marco de la Unión Africana y de las organizaciones subregionales, como la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO), se presentaba como la respuesta promovida a nivel de las organizaciones africanas, así como de las grandes potencias, como Estados Unidos.86
En este nuevo entorno, cuando Jacques Chirac decidió finalmente lanzar una intervención en Costa de Marfil en septiembre de 2002, quiso actuar en concertación con la CEDEAO. Del mismo modo, la intervención de Francia tenía como objetivo favorecer una solución concertada entre las dos partes en vez de apoyar al gobierno.87 En África central, durante 1996, Francia intervino en la República Centroafricana para poner fin a un motín. Sin embargo, durante la cumbre franco-africana de diciembre de 1996, pidió a sus socios que reemplazaran su presencia con el objetivo de proceder a una africanización de la resolución del conflicto.
Si bien Francia dio prioridad a una mayor participación de los países africanos y de la ONU en el África de los grandes lagos, donde estaba más debilitada, también empezó a apostar por una europeización de su política. Durante un primer tiempo, para hacer frente a la ofensiva del oponente Laurent-Désiré Kabila, apoyado por Uganda y Ruanda, los países de la UE nombraron un enviado especial, sin que por ello se hubiesen puesto de acuerdo para desplegar una misión humanitaria con la Unión Europea Occidental (UEO).88 En razón de la oposición de sus socios europeos y de Estados Unidos a toda operación que hubiera podido ayudar al presidente Mobutu Sese Seko, Francia dejó a Kabila tomar el poder en mayo de 1997.89 Finalmente, en 2003 los miembros de la UE se pusieron de acuerdo para lanzar una primera intervención militar en África con la operación Artemis en la RDC.90 Esta operación fue permitida por los avances en materia de defensa europea desde la Declaración franco-británica de Saint-Malo, en diciembre de 1998, hasta la adopción definitiva de la política europea de seguridad y defensa (PESD) en 2001 con el Tratado de Niza.
Sin embargo, estos avances en la construcción de una ambición europea en materia de defensa estuvieron ligados principalmente al contexto de las guerras en los Balcanes y a las relaciones entre Europa y la OTAN.91 Por su parte, la operación en la RDC respondía a otras lógicas, en la medida en que la OTAN nunca tuvo un papel importante en África.92 Así, al contrario de lo que pasó con la misión en Macedonia, primera operación exterior de la UE en el marco de la PESD, la operación Artemis no se inscribió en el marco de los acuerdos de Berlín+ firmados con la OTAN el 16 de diciembre de 2002. De la misma manera, contrariamente a la operación en Macedonia y de la operación EUFOR Althea en Bosnia, es Francia quien ocupó el lugar de Estado marco.93 La presencia de 1639 soldados franceses dio a la operación Artemis el aspecto de europeización a una operación francesa.94
Para entender cómo la dinámica a favor de una Europa de la defensa estuvo orientada hacia el continente africano, es necesario subrayar el acercamiento bilateral entre Francia y el Reino Unido. Desde la declaración de Saint-Malo del 4 de diciembre de 1998, los dos países acordaron dejar de lado su rivalidad en el continente africano para hacer frente a desafíos comunes: apoyar la africanización de la resolución de las crisis; mantener una influencia con medios reducidos; hacer frente a la competencia con nuevas potencias y, finalmente, reafirmar la legitimidad de su puesto como miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas mediante un papel activo en el continente africano.95
En este contexto, la guerra en la RDC, donde actuaban países angloparlantes y francohablantes de África, constituyó un terreno privilegiado para una actuación de la ue.96 Así, gracias a este entendimiento franco-británico se consiguió superar las reticencias de Alemania.97 Durante los años siguientes, la presencia de la UE en la RDC se prorrogó a través dos operaciones civiles: Eupol RDC en 2004 y Eusec RDC en 2005. En 2006, a raíz de la adopción en 2005 de una estrategia de la UE para África, una nueva operación militar nombrada EUFOR fue desplegada en Kinshasa, en ocasión de las elecciones presidenciales. Esta vez, los dirigentes franceses lograron obtener una importante participación de Alemania.98 Finalmente, gracias a esas operaciones, Francia pudo seguir actuando política y militarmente en esa región en un marco colectivo, que podía matizar su rol de protector regional.99
Los límites del intervencionismo europeo
Si bien es cierto que Francia es, con el Reino Unido, el actor que tiene el mayor potencial político-militar en la UE, no puede imponer los objetivos de su política de seguridad a los otros miembros con facilidad. La dificultad para obtener una acción de la UE viene de la necesidad de identificar intereses comunes.100 Desde este punto de vista, la operación Artemis fue el resultado de condiciones extraordinarias: voluntad de europeizar de Francia;101 convergencia de interés puntual entre Francia y el Reino Unido; convergencia con Bélgica;102 apertura para un regateo con Alemania;103 y voluntad del alto representante de la UE para los asuntos exteriores, Javier Solana, de concretar la estrategia europea de seguridad adoptada en 2003.104 Tras las operaciones Artemis y EUFOR RDC, la UE ya no desempeñó un papel central en la RDC, en particular después del fracaso de los acuerdos de Goma firmados en 2008. Así, Francia no pudo convencer a sus socios de desplegar una misión Artemis 2.105
En otros casos, como el de Costa de Marfil, los dirigentes franceses privilegiaron la búsqueda de apoyo de la ONU y de la CEDEAO para legitimar su intervencionismo, en vez de una participación europea. Sin embargo, en 2008, Francia logró de nuevo obtener el despliegue de dos operaciones europeas en África: una marítima en las costas de Somalia (EUNAVFOR Somalia), afuera de su pré carré tradicional, y una operación en Chad y la República Centroafricana (EUFOR CHAD-RCA). En los dos casos, Francia desempeñó una función directiva.
En el primero, después de una operación unilateral denominada Alcyon, Francia logró convencer al Reino Unido de desplegar una intervención europea diferente a la ya desplegada por la OTAN.106 El hecho de tener la presidencia del Consejo de la UE, entre julio y diciembre de 2008, facilitó sus trámites.107 De la misma manera, la coyuntura marcada por el retorno de Francia en el mando integrado de la OTAN facilitó el entendimiento con el Reino Unido, que también tomó en cuenta la necesidad de Alemania de actuar en el marco de la UE en vez de la OTAN, por razones constitucionales.108
En el segundo caso, la misión desplegada con motivos humanitarios para proteger los campos de refugiados de Darfur también se inscribió en el marco de la protección acordada por Francia al régimen de Idris Deby en Chad.109 Si bien Francia logró imponer esa misión, sus socios no aceptaron la participación de los battle groups y se negaron a aplicar el plan Athéna de financiamiento colectivo.110 Además, esa operación provocó un sentimiento de instrumentalización, en particular de Alemania. Así, tras la misión EUFOR-Tchad, la posibilidad para Francia de poder apoyarse sobre la UE para sus operaciones en África se vio limitada.111 De este modo, el leve apoyo que Francia recibió durante su operación en Malí en 2013 tiene mucho que ver con la voluntad de los europeos de no ponerse al servicio de los intereses de Francia. Durante los meses anteriores a la operación, las autoridades francesas habían podido medir esas reticencias, en particular durante un Consejo de Ministros de la Defensa en Chipre el 26 y 27 de septiembre de 2012.112 Así, tras el lanzamiento de la operación Serval, el ministro de los Asuntos Exteriores lamentó la ausencia de movilización de los socios europeos de Francia en ocasión de una conferencia de prensa el 17 de enero y durante el Consejo de los Ministros de los Asuntos Exteriores del 11 de marzo de 2013.113
Si bien es cierto que la UE apoyó políticamente la intervención francesa, aceleró la ejecución de su estrategia para “el desarrollo y la seguridad del Sahel” adoptada en 2011, y nombró un enviado especial, su papel siguió siendo secundario, ya que no activó sus herramientas en materia de “poder duro”, como los grupos de batallas. Frente a las solicitudes del gobierno francés, solamente pudo obtenerse el lanzamiento de una misión de formación de las fuerzas malienses: la UETM Malí.114 Gracias a esta operación, François Hollande pudo proclamar que los franceses no “estaban solos” en Malí, sino que habían sido los “primeros” en intervenir.115
Posteriormente a los atentados terroristas del 13 de noviembre de 2015 en París, ciertos socios europeos respondieron al llamado del presidente francés en favor de la aplicación del artículo 42.7 del tratado de Lisboa sobre la “solidaridad mutua en caso de una agresión armada en contra de un territorio miembro”, con una mayor participación en la minusma y la UETM en Malí. De la misma manera, desde su elección, Emmanuel Macron hizo de los avances en materia de defensa europea uno de los principales objetivos de su política exterior. Así, tanto por razones políticas como económicas, la voluntad de europeización continuará vigente en los próximos años. Sin embargo, Francia no puede hacer caso omiso de los límites de la solidaridad de sus socios cuando se trata de participar en lógicas militares, que van más allá de la formación de las fuerzas locales.116 Además, gracias al reconocimiento de la pertinencia de las acciones militares de Francia en Malí por la mayoría de los países africanos y por los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, la voluntad de poner a la UE en el primer plano ya no es tan necesaria como antes.117 De hecho, la crisis maliense confirmó que después de los escollos del rol de protector de Francia en África, que empezaron con el fin de la Guerra Fría y culminaron con las intervenciones en Ruanda y en Costa de Marfil, en 1994 y 2002 respectivamente, Francia pudo asumir plenamente su rol de protector regional en nombre de la lucha en contra de grupos armados islamistas. El 1 de agosto de 2014, la transformación de la operación Serval en una operación denominada “Barkhane”, de carácter regional, con 4000 hombres en cinco países del Sahel (Mauritania, Níger, Chad, Burkina Faso y Malí), confirmó la inscripción de la intervención francesa en el largo plazo. Mientras tanto, el apoyo de Francia a la puesta en marcha del G5 Sahel, coalición de los países donde actúa la operación Barkhane, confirmó la sinergia entre la acción de Francia y los mecanismos de africanización.
Cuadro 5 Las intervenciones militares francesas en África bajo las presidencias de François Hollande (2012-2017) y de Emmanuel Macron (desde 2017)
| País, nombre de la operación y periodo | Objetivo | Papel de Europa | Otros aliados; resolución del CSNU; operación de la ONU |
| Níger Operación EUCAP Sahel desde el 17 de julio de 2012 | Formar las fuerzas de seguridad nigerianas para luchar contra el terrorismo y el crimen organizado | Operación en el marco de la PCSDa | |
| Malí Operación Serval 20 de diciembre de 2012-15 de julio de 2014 | Detener el avance de los grupos terroristas | En 2015 la UE decidió poner en marcha el Plan de acción del Sahel 2015. | Resolución 2085 del 20 de diciembre de 2012 |
| Malí Operación EUTM Malí desde el 18 de febrero de 2013 | Ayudar a la formación y la reorganización de las fuerzas armadas de Malí | Operación en el marco de la PCSD, con participación del Eurocuerpo | |
| RCA Operación Sangaris 5 de diciembre de 2013-31 de octubre de 2016 | Despliegue de hasta 2500 hombres para poner fin a los enfrentamientos entre los musulmanes de la Seleka y las milicias cristianas “antibalaka” | Resolución 2127 del CSNU el 12 de mayo de 2013 Sangaris viene en apoyo a la Misión Internacional de Apoyo a la República Centroafricana con Liderazgo africano (MISCA), reemplazada por la Misión Unidimensional Integrada de las Naciones Unidas para la Estabilización en la República Centroafricana (MINUSCA) desde el 10 de abril de 2014 | |
| RCA Operación EUTM RCA Desde el 19 de abril de 2016 | Ayudar a la formación y reorganización de las fuerzas armadas de RCA | Operación en el marco de la PCSD | |
| Malí Operación EUCAP Sahel Malí Desde el 15 de abril de 2014 | Operación civil de la UE para apoyar las fuerzas de seguridad internas de Malí | Operación en el marco de la PCSD | |
| Mauritania, Níger, Chad, Burkina Faso, Malí, Operación Barkhane Desde el 1 de agosto de 2014 | - Luchar contra los grupos terroristas el Sahel - Ésta reemplaza la operación Serval en Malí y la operación Épervier en Chad | 21 de julio de 2017, resolución núm. 2359 sobre el despliegue de la fuerza conjunta G5 Sahel, formada por Malí, Mauritania, Burkina Faso, Chad, Níger y lanzada oficialmente el 2 de julio | |
| Mar Mediterráneo Operación EUNAVFOR Med operación Sophia Desde el 22 de junio de 2015 | Operación en el marco de la PCSD | ||
| Chad 3 a 6 de febrero de 2019 | Bombardeos en el Noreste de Chad para hacer frente a una incursión de la Unión de las Fuerzas de la Resistencia (UFR) desde Libia |
a Después del Tratado de Lisboa de 2009, la política europea de seguridad y defensa (PESD) tomó el nombre de política común de seguridad y defensa (PCSD).
Conclusión
Desde la pérdida de su imperio colonial, los dirigentes franceses siempre buscaron apoyarse en el proyecto europeo para consolidar la relación estrecha que mantuvo Francia con sus antiguas colonias mediante la firma de acuerdos de cooperación. Si bien es cierto que, durante un primer tiempo privilegiaron el papel económico de la construcción europea, a partir de los años setenta quisieron dar una dimensión europea al intervencionismo militar en África. La europeización, que en principio fue retórica, paso a ser real con el fin de la Guerra Fría y la deslegitimación del papel protector de Francia, tras el genocidio en Ruanda.
El lanzamiento de operaciones militares y civiles de la UE en África franco-hablante, a partir de la operación Artemis en la República Democrática del Congo en 2003, pudo llevar a pensar en una posible “comunitarización” del intervencionismo francés en África. Sin embargo, sólo un número reducido de Estados tuvo una relevancia significativa en los procesos de decisión que llevaron al despliegue de las misiones europeas. Finalmente, en la medida en que nunca puede garantizarse este entendimiento entre los principales Estados, incluso con argumentos éticos, para Francia la UE aparece como una herramienta, entre otras, que puede movilizarse de manera puntual. Asimismo, a pesar del interés creciente de la UE por el continente africano, desde la adopción de una estrategia de la UE para África en 2005 y del “Joint Africa-EU Strategy” (jaes) en diciembre de 2007,118 las estrategias militares de Francia en África todavía ocasionan, por parte de los demás miembros, falta de interés o, en el peor de los casos, rechazo.119
El interés limitado de Alemania por África, la prioridad que dan los países de Europa del Este a las relaciones con Rusia y los resurgimientos de competencia con el Reino Unido y Bélgica son otros tantos obstáculos para una europeización del intervencionismo francés en África.120 A pesar del aumento de legitimidad conferido por una participación europea, las dificultades de obtener un apoyo de sus socios y los límites de las capacidades de estos últimos se conjugan para disuadir a los dirigentes franceses de hacer de la UE el principal instrumento de su política africana. Finalmente, nada permite hablar de una posible transferencia del rol de protector regional de los regímenes africanos de Francia a la ue.
Por otro lado, si bien es cierto que la UE se impuso como un actor en la resolución de los conflictos en África, su presencia se inscribe en el marco de una división del trabajo en el cual no tiene un papel de “poder duro”. Mientras que la operación EUFOR CHAD-RCA pudo haberse percibido como el indicio de un proceso de mutación de la PCSD de un poder civil a un poder militar,121 la crisis en Malí desmintió esa dinámica, confirmando en cambio la inclinación de la UE de no intervenir en casos militarmente complicados.122 Por el contrario, desde el punto de vista de los responsables franceses de la toma de decisiones, la crisis maliense confirmó la idoneidad del sistema de decisión a escala del Estado nación. En este sentido, durante un simposio sobre la democracia, el 6 de octubre de 2016, Hollande resaltó las ventajas de la Constitución francesa que le dieron la posibilidad de “actuar con rapidez”.123 Así, a pesar de sus quejas en contra de los europeos, los dirigentes franceses no buscan compartir el poder de decisión, sino que se proponen obtener una solidaridad posterior a la decisión a nivel militar y, sobre todo, a nivel político-económico. De esta manera, las últimas intervenciones en Malí y en la RCA demuestran una división del trabajo entre Francia, que entró primero en el terreno, y la UE, que intervino en segundo plano y actuó con operaciones limitadas, enfocadas en su mayoría en la formación de los ejércitos africanos, y se comprometió principalmente a nivel económico con la promesa de financiar hasta con 100 millones de euros la fuerza G5 Sahel en 2018.124 Por lo tanto, la evolución del intervencionismo francés en África confirma bien la renovación del rol de protector regional de Francia, asociado a una zona geográfica que corresponde en particular al espacio común del G5 Sahel y de la operación Barkhane.125
