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La política exterior durante el sexenio de Enrique Peña Nieto tuvo variaciones de forma y fondo. En los primeros meses de la administración, el resultado de la elección presidencial, los consensos internos, las reformas estructurales y un ambiente internacional favorable permitieron una mayor presencia de México en los temas globales. Sin embargo, a partir de 2014, la situación interna se complicó debido a casos de violaciones a derechos humanos y situaciones de corrupción en el sistema político. Entonces, la política exterior tuvo menor importancia para el presidente mexicano.
En 2016, otros factores impactaron de manera directa en esta materia. La aparición de Donald Trump en el escenario político estadounidense encendió focos rojos en la diplomacia mexicana. Las críticas al país en los inicios de las campañas presidenciales obligaron al gobierno de Peña a responder de manera directa. En agosto de 2017, Peña Nieto invitó a Trump a México para tratar de lograr un impacto en su visión sobre el país. En noviembre de 2017, el republicano ganó la elección presidencial y ello tuvo también repercusiones en la política exterior de Peña Nieto. La administración hizo ajustes importantes.
El 1º de julio de 2018, el candidato opositor, Andrés Manuel López Obrador, triunfó en forma arrolladora en la elección presidencial. Esto marcó los últimos seis meses de la presidencia de Peña Nieto. La capacidad de negociación de México aumentó debido al resultado electoral. Con ello, la administración peñista tuvo logros importantes, como la conclusión de la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
Este artículo evalúa la política exterior de México durante el sexenio de Enrique Peña Nieto. El argumento principal es que esa actividad estuvo condicionada por diversos factores, tanto internos como externos. En la primera mitad del sexenio, los elementos endógenos tuvieron un mayor peso. En la segunda parte de la administración, el componente externo influyó de manera significativa. En los últimos seis meses del sexenio, el factor interno volvió a tener relevancia. El texto está dividido en tres grandes apartados. El primero plantea las principales metas que la administración peñista se propuso. La segunda parte divide al sexenio en cuatro etapas: la primera, que comprende de 2012 a 2014, en que los consensos internos permitieron alcanzar reformas estructurales que tuvieron un impacto en la política exterior de México. La segunda abarca de 2014 a 2016, cuando los problemas internos afectaron la diplomacia del país. La tercera etapa va de 2016 a mitad de 2018, cuando apareció en la escena política Donald Trump. La última comprende de mediados de 2018 hasta la finalización de la administración. El último apartado analiza los resultados obtenidos respecto a los objetivos de política exterior propuestos al inicio.
Diagnóstico y planeación de la política exterior
El sexenio del presidente Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) estuvo marcado por la violencia, un magro crecimiento económico y una desastrosa imagen del país en el exterior. México estaba en los titulares de los principales diarios en Estados Unidos, Canadá, Europa y de América Latina, la mayoría de las veces con noticias negativas.1 La población percibía un Estado con instituciones debilitadas, con altos gastos y pocos resultados. En este contexto, el candidato a la presidencia del Partido de la Revolución Institucional (PRI), Enrique Peña Nieto, representaba la figura del cambio bajo un nuevo priismo. Su filosofía regresaba a una política exterior tradicionalista, basada en los principios consagrados en la Constitución mexicana, con la soberanía como rectora de la política exterior. La plataforma presentada por su equipo fijaba el rumbo hacia una diversificación en las relaciones de México y el multilateralismo para temas de derechos humanos, crimen transnacional, producción de alimentos y liberalización comercial.2 Una vez ganada la elección, los documentos oficiales en los que se plasman las grandes líneas de trabajo del gobierno -el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el Programa Sectorial de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE)- plantearon un México con responsabilidad global:
Una fuerza positiva y propositiva en el mundo al servicio de las grandes causas de la humanidad. Un país cuya actuación global incorpore la realidad nacional y las prioridades internas, enmarcadas en las otras cuatro Metas Nacionales, para que éstas sean un agente definitorio de la política exterior. Una Nación que fortalezca su voz y su presencia en la comunidad internacional, recobrando el liderazgo en beneficio de las grandes causas globales. 3
El regreso del PRI a la presidencia en 2012 generó nuevas expectativas en torno a la política exterior. Desde el inicio, la administración de Peña Nieto delineó una diferencia sustantiva al no incluir seguridad, migración y derechos humanos como temas prioritarios en la agenda, a diferencia de los gobiernos anteriores, pero también buscó darle un giro distinto a su política exterior. Los planes eran hacer de México un actor global responsable. El nuevo gobierno planeaba darle un mayor peso al país en el concierto de naciones desde una posición más comprometida con los problemas globales. Parecía que el objetivo era lograr mayor congruencia entre la importancia geográfica y económica del Estado con el alcance de su política exterior. Para cumplir con esa meta, el presidente planteó cuatro pilares: fortalecer la presencia internacional de México; ampliar la cooperación internacional; promover el valor de México en el mundo y velar por los intereses de México en el extranjero.
Otro gran objetivo fue mejorar la imagen del país en el exterior. La percepción general que se tenía afuera antes de 2012 era de violencia, debido al número de muertes producto del narcotráfico. Para ello, el nuevo gobierno estableció varias estrategias. Se pidió a los medios de comunicación no enfatizar las noticias sobre la violencia en México y se instruyó a todas las representaciones de México en el exterior a promover una imagen positiva del país. Esta política se convirtió en una prioridad al inicio de la administración.
Alineado a los cuatro pilares, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 planteaba los siguientes objetivos de política exterior:
Impulsar un diálogo político para fortalecer la presencia de México en el mundo y dotar de un marco jurídico claro y confiable a la interacción con otros Estados;
Promover el valor de México mediante la difusión económica, turística y cultural;
Reafirmar el libre comercio, la movilidad de capitales y la integración productiva, y
Velar por los intereses de los mexicanos en el extranjero y proteger los derechos de los extranjeros en el territorio nacional.
Por su parte, el Programa Sectorial de Relaciones Exteriores (2013) definió los objetivos, las estrategias y las líneas de acción que guiarían el comportamiento internacional del país en el sexenio de Peña Nieto. Las prioridades internacionales serían contribuir a la prosperidad nacional mediante la promoción de México como un destino atractivo para las inversiones, el turismo y como socio comercial confiable y plataforma de acceso a otros mercados; promover un desarrollo mediante la cooperación, la educación y la movilidad de las personas y el intercambio de conocimientos; fortalecer el Estado de derecho, la paz y la seguridad, profundizando el diálogo político con el exterior y velar por el bienestar de los mexicanos en el exterior.
El proyecto de política exterior lucía prometedor en el papel. Dado el margen que dejó el resultado de la elección, la nueva administración le otorgó prioridad a la política exterior al principio del sexenio. Sin embargo, a la mitad de éste la situación cambió. Por un lado, el país enfrentó escenarios complicados: casos de corrupción, asesinatos, la baja del precio internacional del petróleo, la devaluación del peso mexicano y la violencia generalizada por la lucha contra el narcotráfico. Por otro, la aparición de nuevos nacionalismos y protagonismos en el mundo y los conflictos en varias regiones complicaron el sistema internacional. La llegada de Donald Trump a la presidencia en Estados Unidos y la salida del Reino Unido de la Unión Europea marcaban una nueva tendencia aislacionista. Conflictos en varias regiones del mundo y nuevos liderazgos acentuaron la incertidumbre. Los contextos interno y externo afectaron la política exterior de Enrique Peña Nieto, especialmente en la última etapa de su administración.
Los periodos de la política exterior
En este sexenio se identifican cuatro periodos de la política exterior. El primero es la etapa que comprende el inicio de la administración, de 2012 a julio de 2014. El segundo va de agosto 2014 a julio 2015, etapa en la que hacen explosión varios conflictos internos. El tercer periodo abarca de la precampaña de Donald Trump en 2015 a la elección en México del 1o de julio de 2018. La última etapa son los meses de no-gobierno de Enrique Peña Nieto, de julio a diciembre.
Primer periodo: del Mexican Moment al declive de la administración
La política exterior en pocas ocasiones ha sido relevante para las acciones de un gobierno -a menos que se confunda con la política comercial-. El primer mensaje enviado para esa área fue de continuidad, al designar a José Antonio Meade como secretario de Relaciones Exteriores. El nombramiento de Meade, quien fuera secretario de Estado en Hacienda y en Energía con el presidente Felipe Calderón (2006-1012), dejaba claro que el perfil de Relaciones Exteriores continuaría apuntando al reforzamiento y la ampliación de las relaciones comerciales.4 De manera paralela, el nuevo gobierno planteó reactivar las relaciones con las distintas regiones del mundo que habían permanecido estáticas durante el sexenio anterior. Como presidente electo, Enrique Peña organizó una robusta agenda de visitas al exterior. Una vez en el cargo, realizó 36 visitas al extranjero de diciembre de 2012 al 30 de junio de 2014, en todos los continentes. Los primeros años de gobierno estuvieron marcados por una actividad constante en materia de política exterior.
Destaca la relación con Estados Unidos (EEUU), con un fuerte componente en temas de seguridad. El gobierno desa pareció la Secretaría de Seguridad Pública y trasladó sus funciones a la Secretaría de Gobernación, que se encargaría de ese tema en una ventanilla única, centralizando la actividad de las agencias de EEUU; esto funcionó de cuatro a seis meses.5 En mayo de 2013, el presidente estadounidense Barack Obama visitó México. El discurso giró en torno a la intención de hacer de América del Norte la región más competitiva del mundo, además de tratar temas de educación, diálogo económico y emprendimiento.6 Los gobiernos dieron también continuidad a los programas de la Iniciativa Mérida, poniendo énfasis en la prevención del delito y el desarrollo social.7 El gobierno mexicano había hecho de la meta nacional “México en Paz” un objetivo de política exterior vinculado a Estados Unidos.
En agosto del mismo año, un juez ordenó la liberación del narcotraficante Rafael Caro Quintero, en prisión por el asesinato del agente de la DEA, Enrique Camarena, en 1985. Por otro lado, en septiembre, Edward Snowden, exempleado de la CIA y antiguo contratista del gobierno de EEUU, filtró información clasificada, parte de la cual revelaba que Enrique Peña había sido espiado por el gobierno de Estados Unidos durante su campaña a la presidencia. Ambos gobiernos protestaron por estas situaciones.
Finalmente, así como la relación de México con Estados Unidos ha estado definida en términos económicos y de seguridad, también lo ha estado en lo que respecta a lazos sociales derivados de la migración. El tema de la seguridad fronteriza ligado al tema migratorio fue una prioridad para el gobierno de Obama, quien proponía “capas de seguridad”, extendiendo la seguridad nacional de EEUU hasta la frontera sur de México. Los muros físicos y virtuales, así como las deportaciones, aumentaron durante su mandato.8 La prometida reforma migratoria estadounidense no se concretó. El gobierno mexicano tampoco hizo los esfuerzos necesarios para cabildear el proceso al considerarlo un tema de política interna del vecino país.
Canadá, por su parte, es el tercer socio comercial de México y el segundo destino de las exportaciones mexicanas.9 Históricamente, Canadá ha actuado en el entendido de que no comparte fronteras con México, ni ha mostrado interés en profundizar la relación. De cualquier manera, los encuentros de alto nivel, sobre todo para cuestiones comerciales, continuaron con regularidad,10 aunque la relación fue distante. Un tema pendiente era el de la visa impuesta por el gobierno canadiense a los mexicanos desde 2009. Ello no entorpecía el comercio y las demás iniciativas con el sector privado. Entre los tres países, el TLCAN era la pieza principal. En esta época, ni EEUU ni Canadá pensaban en modificar el acuerdo.11 En febrero de 2014 celebraron la Cumbre de Líderes de América del Norte, en la que el ministro Harper descartó negociar el tema de las visas.
Con América Latina y el Caribe, el gobierno de Enrique Peña Nieto buscó una recomposición de las relaciones y un acercamiento aplicando el principio de no intervención. El primer viaje que Peña Nieto hizo al exterior como presidente electo fue hacia esta región. En septiembre de 2012 visitó Guatemala, Colombia, Brasil, Chile, Argentina y Perú. Buscaba mayor legitimidad interna, además de proponer una política de influencia en la región.12
Centroamérica también fue parte de la agenda de política exterior mexicana. En marzo de 2013, Peña Nieto participó en la I Cumbre México-Sistema de Integración Centroamericana (sica) donde se trataron temas de seguridad, migración, comercio e inversión. La región es crítica para México, dada la cuantiosa migración de centroamericanos que cruzan por territorio mexicano para llegar a EEUU. Posterior a la crisis migratoria del verano de 2014, el gobierno mexicano anunció el Programa Frontera Sur, para contener los flujos, que se impulsó a través de la Iniciativa Mérida.13 En lo concerniente al Caribe, el presidente condonó a Cuba el 70% de una deuda de casi 500 (mdd) que tenía desde hacía 15 años.14 Esta acción fue un gesto simbólico, pues la relación con Cuba reviste una importancia política por motivos ideológicos anacrónicos.15 También se dio continuidad a la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).16
Otra de las iniciativas heredada del sexenio anterior que el gobierno de Peña Nieto apoyó fue la Alianza del Pacífico (AP), bloque comercial formado por Chile, Colombia, México y Perú. La AP tiene una lógica liberal de regulación del comercio, con un andamiaje institucional y jurídico que facilita la toma de decisiones.17
Con respecto a Venezuela, el presidente Peña Nieto acudió en marzo de 2013 al funeral del presidente Hugo Chávez. Sin embargo, en noviembre del mismo año, el reemplazo de Chávez, Nicolás Maduro, anunció que un avión mexicano había sido derribado por las Fuerzas Armadas de Venezuela por haber ingresado de manera ilegal a su espacio aéreo.18 Las relaciones se deteriorarían aun más en los años siguientes.
En general, las relaciones de México con la región fueron pragmáticas, pues no hubo alineación con gobiernos por motivos ideológicos (excepto Cuba), sino principalmente por razones comerciales y estratégicas.
El caso de Europa sería similar. México debía mantener un intenso diálogo político y económico con la región. El presidente viajó a Rusia, Turquía, Portugal, España y la Santa Sede.19 Mandatarios de Europa visitaron México: Suecia, Irlanda, Italia y Francia.20 Sin embargo, el mayor vínculo de México con Europa siguió siendo el Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea (TLCUEM) de 2000. México ocupaba en ese periodo el lugar 17 como exportador para la UE y el 24 como importador. Los países de la Unión Europea en su conjunto se ubicaron como el segundo inversionista y tercer socio comercial de México, con un comercio total que ascendía a 64.3 mdd.21
En Medio Oriente, la administración quiso ampliar las relaciones con la región. Una de las acciones fue la ayuda económica destinada a los refugiados sirios por medio de la Cruz Roja y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la cual le dio un lugar en la Conferencia sobre Siria en Ginebra en enero de 2014. El canciller Meade viajó a los Emiratos Árabes Unidos (EAU), Kuwait, Arabia Saudita, Jordania y Catar, donde se abrió una embajada en junio de 2014. A su vez, el presidente Peña recibió en México a los mandatarios de Israel, Jordania y de los eau. Por su parte, la agenda del gobierno mexicano para África incluyó la inauguración de dos consulados honorarios en Angola y en Burundi, y la apertura de la Embajada de México en Doha, con nivel de Encargado de Negocios, al igual que la apertura de la Representación Diplomática en Accra, Ghana, de conformidad con los acuerdos de la Alianza del Pacífico.22
Para la región Asia-Pacífico, las prioridades económicas fueron las que guiaron la relación. Quedó claro que el acercamiento a China era primordial. Peña Nieto visitó este país en abril de 2013. En junio recibió al presidente Xi Jinping y volvieron a reunirse tres meses después durante la Cumbre de Líderes del G20, en San Petersburgo, Rusia. Se buscaba atraer inversión a México y mayor acceso a productos mexicanos en el mercado chino. En esa ocasión, China comprometió inversiones en infraestructura para comunicaciones y transportes por hasta 81 000 mdd entre 2013 y 2018. Derivado de estos acuerdos, la China Railway Construction Corporation (CRCC) ganó la licitación para construir el Tren de Alta Velocidad (TAV) entre México y Querétaro, que más adelante se cancelaría.
Finalmente, una de las iniciativas más importantes para el presidente Peña Nieto en la región fue la continuidad en las negociaciones del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (o TPP por sus siglas en inglés), al que se integró en octubre de 2012. El tratado significaba una mayor sintonía y una actualización del TLCAN. Este acuerdo ayudaría a impulsar la competitividad de la planta productiva del país, además de fomentar la integración de productos mexicanos a las exportaciones de EEUU a Asia y de México a EEUU con insumos asiáticos.23
En este contexto de inicio del sexenio, en el ámbito multilateral destaca el anuncio del presidente Peña sobre el regreso de México a participar en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) de la ONU.24 El gobierno logró el consenso interno para esta participación que en otros tiempos enfrentó gran oposición, sobre todo de las Fuerzas Armadas.
Como puede observarse, en esta primera etapa, la política exterior de Peña Nieto fue muy activa. Hubo varias iniciativas, giras y el país estuvo presente en diversos foros internacionales. El resultado favorable en la elección de 2012 y el consenso interno que generaron las reformas estructurales permitieron una política exterior de mayor proyección. Sin embargo, esta situación cambiaría cuando ocurrieron incidentes graves en el plano interno.
Segundo periodo: de Ayotzinapa a las precampañas en EEUU
En otoño de 2014 reinó la desconfianza por parte de la población y se modificó sin remedio la percepción del gobierno mexicano en el interior y en el exterior. Un primer hecho fue el caso de los 43 normalistas desaparecidos en Iguala el 26 de septiembre de 2014, presuntamente a manos del crimen organizado coludido con policías y presidentes municipales de las ciudades de Iguala y Cocula. Este caso evidenció el total fracaso de la estrategia del gobierno para combatir la corrupción y el crimen organizado.25
En cuanto a la corrupción, el caso que marcó la administración fue el de la “Casa Blanca”. Una fuente periodística reveló que la primera dama, Angélica Rivera, había comprado una casa de 7 mdd en la Ciudad de México. La compra se canceló con una disculpa del presidente.26 Anteriormente, una investigación realizada por la organización Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad y el medio de comunicación Animal Político reveló que entre 2013 y 2014 al menos once dependencias habrían desviado dinero público a través de 186 empresas a las que el gobierno otorgó contratos irregulares, con un fraude de alrededor de 192 mdd.27 Se suman a esto los casos de los gobernadores que hicieron desfalcos millonarios a sus estados.28 Estos hechos no detuvieron las reformas estructurales, pero afectaron la imagen de México y del presidente.
El caso de los estudiantes desaparecidos afectó significativamente la política exterior de Peña Nieto. El primer impacto tuvo lugar días después, en la gira del presidente programada para China y Australia, en noviembre de 2014. Originalmente la extensión de la visita estaba prevista en diez días, pero “el mandatario la acortó por el caso de los 43 normalistas desaparecidos”.29 El presidente no quería que, al solicitar permiso al Congreso, pudieran negarlo por el caso Ayotzinapa.30 La situación interna estaba limitando el alcance de la política exterior.
El 6 de enero de 2015, los presidentes Enrique Peña Nieto y Barack Obama se reunieron en Washington, D.C., derivado de una iniciativa ejecutiva de EEUU en materia migratoria que beneficiaría a un importante número de mexicanos.31 Los presidentes también acordaron avanzar en la instrumentación del Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte con el Salvador, Guatemala y Honduras, mediante inversiones en infraestructura. La cooperación en materia fronteriza y de seguridad siguió siendo álgida.32
Con la región de América Latina y el Caribe, si bien el gobierno de Peña Nieto quiso continuar el diálogo político y reforzar el comercio, la región leyó como desinterés la cancelación de la participación del presidente en la cumbre de la Celac, mientras que acudió a foros en China y Australia en noviembre de 2014. De cualquier forma, entre septiembre de 2014 y septiembre de 2015, viajó en cinco ocasiones a países latinoamericanos y caribeños.33 Por otro lado, la inversión extranjera directa de México en la región de la Alianza del Pacífico fue de 83 mdd, más que con cualquier país del G20, con excepción de China y Estados Unidos.34
Con la Unión Europea (UE), la situación fue realmente álgida en 2014, tras los hechos de Ayotzinapa. Aunque estuvo la posibilidad, la UE no invocó la cláusula democrática, quedando claro que privilegiaba la relación comercial por encima de consideraciones sociales.35 Pese a ello, la agenda del presidente mexicano con la región fue bastante nutrida, con visitas al Reino Unido, Italia y Francia.36 La relevancia con la región en este periodo reside en que el gobierno de México y la UE acordaron, en junio de 2015, el inicio de las negociaciones de modernización del Acuerdo Global y el reforzamiento de la Asociación Estratégica.
En Asia-Pacífico, China siguió siendo prioridad. El ejecutivo realizó la tercera visita al gigante asiático en noviembre de 2014, pero la relación se tornó amarga cuando ese mismo mes el gobierno mexicano canceló la licitación para construir el Tren de Alta Velocidad México-Querétaro que había ganado la China Railway Construction Corporation,37 lo que generó protestas de China y una solicitud de indemnización de 600 mdd.
Tercer periodo: la irrupción de Donald Trump
Al desgaste del gobierno del presidente Peña se sumó un acontecimiento externo. En junio de 2015, Donald Trump se registró como candidato republicano a la elección presidencial de EEUU de 2016, con discurso agresivo, entre otros, hacia México.38 Durante este periodo, la mayor cantidad de recursos y esfuerzo de México se dirigió hacia EEUU En paralelo, el cambio de gobierno en Canadá le abría la puerta al país, y Peña Nieto viajó en junio para lanzar el Diálogo Estratégico de Alto Nivel y participar en la Cumbre de Líderes de América del Norte.39
En agosto, el presidente nombró secretario de Desarrollo Social al hasta entonces canciller José Antonio Meade, en vista de las elecciones presidenciales de 2018. Claudia Ruiz Massieu Salinas llegó a ocupar la cabeza de la cancillería, quien, sin experiencia diplomática ni el oído del presidente, tuvo un desempeño positivo.40 Instrumentó una estrategia para renovar la presencia de México y el aporte de su diáspora en eeuu.41 Le tocó, además, uno de los momentos más tensos de la relación bilateral: la invitación del presidente Peña Nieto a Trump para visitar México. La visita fue muy criticada en México y fue motivo de la salida del gabinete del entonces secretario de Hacienda, Luis Videgaray.
Este contexto internacional adverso se extendió hasta las elecciones presidenciales de EEUU, en noviembre de 2016. El candidato republicano Donald Trump resultó ganador y su triunfo obligó a más cambios en la dirección de la SRE. Luis Videgaray, aún hombre fuerte del presidente, mantenía una buena relación personal con altos oficiales de aquel país, por lo que el presidente lo nombró a la cabeza de la cancillería en enero de 2017 y orientó los objetivos de política exterior hacia dos prioridades: la diversificación y un nuevo diálogo y negociación en la relación bilateral con EEUU, sobre todo en un contexto que amenazaba el TLCAN.42
Esto no bastó para evitar otro incidente. Trump firmó una acción ejecutiva que dirigía fondos hacia la construcción de un muro en la frontera con México y para reforzar las deportaciones. Como resultado, el presidente Peña canceló el viaje planeado a EEUU el 31 de enero.43 Además, el presidente Trump había decidido que el TLCAN era desventajoso para su país por lo que, bajo amenazas de denuncia, los tres países comenzaron su renegociación a mediados de agosto de 2017 a petición del gobierno estadounidense.44
En lo referente al tema migratorio, la administración Trump continuó con el legado de su predecesor Barack Obama, por lo que México reforzó sus redes consulares y programas para recibir a los connacionales repatriados.45 En la frontera sur de México, los flujos migratorios de Centroa mérica seguían significando un reto para el gobierno. En este contexto, el presidente Peña Nieto moderó sus visitas a Latinoamérica y priorizó la relación comercial, con excepción de Venezuela. Siguió el impulso a la Alianza del Pacífico, aunque sus intercambios sólo representaban 1.6% de las exportaciones de México y 0.7% de las importaciones.46 Con respecto a Venezuela, México decidió liderar una propuesta de resolución en el seno de la Organización de los Estados Americanos (OEA),47 contra el régimen de Maduro. Sin embargo, la ausencia de EEUU y el apoyo de países caribeños al gobierno represor no permitieron su aprobación.
En lo que respecta a Europa, a pesar de los incidentes de 2014 y del contexto adverso con EEUU, las visitas del presidente Peña al continente no cesaron. Asistió a diversos foros multilaterales e hizo visitas a Alemania, Dinamarca, Francia, Países Bajos y España. También recibió en México a los mandatarios de Finlandia, Dinamarca, Polonia, Alemania y Portugal, cuyas visitas tuvieron, en su mayoría, un componente comercial. Además, México y la UE, después de nueve arduas rondas de negociaciones, concluyeron exitosamente la modernización del Acuerdo Global en abril de 2018.48
La agenda del presidente Peña para Medio Oriente fue intensa durante 2016. Para promover el comercio y las inversiones, visitó Arabia Saudita, los EAU, Kuwait y Qatar. África, por su parte, la agenda no fue muy dinámica. En lo que respecta a Asia-Pacífico, dado que Donald Trump retiró a EEUU del TPP, México, junto con los otros países que integraban el acuerdo, comenzaron conversaciones para concretar el instrumento comercial que se firmó en marzo de 2018.49
Con respecto a China, y aun con los desencuentros derivados de la cancelación del contrato del tren rápido y el desarrollo en Quintana Roo, en junio de 2016 el Banco de Industria y Comercio de China (ICBC) y el Banco de China iniciaron operaciones en México. En 2017, México tuvo un déficit récord con China de 67 432 mdd.50
Finalmente, en el ámbito multilateral destaca la participación de México en las negociaciones de la Agenda de Desarrollo Post-2015, adoptada en septiembre de 2015; el aumento de la participación de efectivos mexicanos en las OMP; la firma del Acuerdo de París sobre Cambio Climático que México ratificó en septiembre de 2016, y la conmemoración del 50º Aniversario de la firma del Tratado de Tlatelolco, en febrero de 2017, en la Ciudad de México.51
Cuarto periodo: las elecciones del primero de julio de 2018 y el no-gobierno de EPN
El 1o de julio de 2018, el candidato de Morena, Andrés Manuel López Obrador, ganó las elecciones presidenciales con 53.19% de los votos, según datos del Instituto Nacional Electoral (INE). Esto marcó el último periodo de Enrique Peña Nieto. El tema más relevante del periodo en la relación con América del Norte fue la conclusión del nuevo tratado comercial (T-MEC). El 27 de agosto de 2018 se concluyó la negociación entre México y EEUU, pues había una fuerte presión por formalizar un acuerdo antes del cambio de gobierno.52 Canadá se unió a lo ya pactado en octubre. El 30 de noviembre de 2018 se firmó el tratado en Buenos Aires, Argentina.53 El presidente electo, que en el pasado había sido acérrimo crítico de las políticas de libre mercado, elogió las negociaciones de última hora que salvaron el acuerdo trilateral.
Finalmente, la relación con China también se ha considerado importante para López Obrador. El 5 de noviembre envió a su equipo económico a Shanghái, respondiendo a la invitación del gobierno chino a una feria comercial.
Conclusiones
En general, el presidente Enrique Peña realizó 68 viajes durante su mandato que resultaron en 94 encuentros. Dos terceras partes los hizo después de los hechos de Ayotzinapa y con críticas dentro y fuera del país. Aun cuando no hubo acciones extraordinarias de política exterior, la instrumentación ordinaria de ésta no se detuvo. También hubo continuidad en la política exterior como política económica con la renegociación del TLCAN, el impulso a la Alianza del Pacífico, la renegociación del TLCUEM y la firma del tpp-11.
El objetivo de diversificación no se logró plenamente, debido a que la prioridad fue fortalecer el acuerdo trilateral con Estados Unidos y Canadá.54 México ingresó al TPP, pero el volumen comercial no cambió desde una perspectiva geográfica. Asimismo, el país tuvo una fuerte presencia en América Latina mediante la Alianza del Pacífico. Sin embargo, su presencia en este mecanismo de integración regional no modificó los números de comercio e inversiones de manera significativa.
Respecto a los pilares de política exterior que planteó el programa sectorial de la SRE, el sexenio de Peña Nieto inició con una fuerte presencia del país en el mundo. Parecía que el objetivo de convertirse en un actor globalmente responsable podría cumplirse. Sin embargo, los problemas internos a mitad del sexenio y la aparición de Donald Trump impidieron que México pudiera alcanzar ese objetivo. En relación con la cooperación internacional, el gobierno peñista trató de impulsar una mayor colaboración del país. Sin embargo, la falta de un amplio presupuesto impidió alcanzar esa meta de manera cabal. El país cooperó con algunos países, especialmente de Centroamérica, pero los alcances de la contribución fueron limitados.
En cuanto a los objetivos de política exterior planteados en el Plan Nacional de Desarrollo, hubo altibajos. México impulsó en diversos foros multilaterales un diálogo político para ampliar y fortalecer su presencia en el mundo. Sin embargo, al final del sexenio la evaluación no es altamente positiva debido a que la imagen negativa del país por la corrupción y la violencia afectó su imagen en el exterior. Asimismo, la administración peñista promovió el valor de México en el mundo mediante la difusión económica, turística y cultural del país. Sin embargo, la actividad no se reflejó en una mayor atracción de inversiones y divisas.
En cuanto al tercer objetivo del PND, el gobierno de Peña Nieto logró reafirmar el compromiso del país con el libre comercio, la movilidad de capitales y la integración productiva. Durante el sexenio, tanto la SRE como la Secretaría de Economía hicieron esfuerzos destacados para mantener una política de puertas abiertas al libre comercio y la atracción de inversiones.
Asimismo, la SRE realizó esfuerzos significativos para velar por los intereses de los mexicanos en el extranjero. La principal labor de las embajadas y consulados mexicanos estuvo relacionada con esa meta. Sin embargo, las capacidades de la cancillería se ven limitadas debido al gran número de mexicanos que demandan protección y servicios, y a la falta de mayores recursos humanos y económicos.
Este texto ha dejado evidencia de que la política exterior de Enrique Peña Nieto fue relativamente activa al principio del sexenio. El resultado de la elección presidencial le permitió al nuevo presidente un margen más amplio de acción, puesto que las relaciones exteriores de México no estarían atadas a la situación interna. Gracias a esta situación, el país empezó a mejorar gradualmente su imagen en el exterior. Las reformas constitucionales en las áreas fiscal, energética, educativa y otras trajeron una mayor atención del mundo en México. Sin embargo, antes de la mitad del sexenio la situación se modificó significativamente. Los casos de violaciones a los derechos humanos, la constante violencia en el país, la corrupción rampante en varios niveles de gobierno, la baja del precio del petróleo y la devaluación del peso frente al dólar impactaron de manera negativa la imagen de México en el exterior. Ello afectó la política exterior de México y el país recibió críticas fuertes de la comunidad internacional.
En la parte final del sexenio de Peña Nieto, la política exterior regresó a la lista de prioridades debido a la llegada del presidente Donald Trump a la presidencia de EEUU. La amenaza que representó la posible cancelación del TLCAN y la construcción del muro en la frontera obligó al gobierno peñista a replantear sus estrategias frente al vecino del norte.
La principal conclusión entonces es que la política exterior de México se convierte en una prioridad como respuesta a estímulos externos. Por lo tanto, las relaciones exteriores de México en algunos casos son reactivas frente a coyunturas específicas y no existe un ejercicio de planeación continuo. La política exterior de México en el sexenio de Peña Nieto empezó buscando mejorar la imagen del país en el mundo, pero pronto fue claro que el factor externo y las cuestiones internas no permitieron la priorización de la política exterior.
