El multilateralismo en una nuez

En su famoso libro, The Anarchical Society, Hedley Bull propone la idea de sociedad internacional, que supone la existencia de normas e instituciones que los Estados comparten. Los Estados están conscientes de que hay ciertos intereses y valores comunes, se conciben vinculados por reglas que rigen sus relaciones, y trabajan por crear y defender instituciones como el derecho internacional, la diplomacia y las organizaciones internacionales.¹ Así pues, la sociedad internacional cuenta con ciertas metas elementales: la preservación de la sociedad misma, el mantenimiento de la independencia y la soberanía externa de los Estados, la paz, la limitación de la violencia, el cumplimiento de las promesas y el respeto a la propiedad.²

El multilateralismo, basado en el derecho internacional y la diplomacia, puede verse como ilustración de la existencia de una sociedad internacional pues requiere que los Estados se comporten según ciertas normas y respeten las instituciones internacionales.³ Robert Keohane ha definido el multilateralismo como la práctica de coordinar políticas nacionales en grupos de tres o más Estados, mediante arreglos ad hoc o instituciones. Diebold, sin embargo, arguye que la esencia del multilateralismo no es el número de países participantes, sino el tipo de vínculos que se instituyen entre ellos; lo que distingue al multilateralismo es que las relaciones entre Estados se ordenan según ciertos principios.⁴ Para Atsushi Tago, el “multilateralismo diplomático” se interesa por la manera en que la sociedad internacional o alguna institución aprueba una política; es decir, la práctica multilateral prohíbe ciertos actos y autoriza otros. Su objetivo fundamental es la cooperación, para lo cual puede imponer restricciones. En general, los Estados que buscan legitimidad, compartir costos, información o evitar la politización de sus actos recurrirán a ese tipo de política.⁵

Las instituciones multilaterales se crean para resolver problemas que exigen la colaboración de los Estados, para lo cual se determinan reglas y derechos. La organización internacional monitorea y maneja esas reglas, reduciendo la incertidumbre y los costos para sus miembros.⁶ Es decir, el multilateralismo y las organizaciones multilaterales en particular hacen previsible el comportamiento de los Estados, lo cual es necesario en los cálculos políticos de cada uno de ellos.

El multilateralismo enfrenta siempre grandes desafíos pues los Estados pueden obtener más ventajas al actuar de manera bilateral o unilateral. El siglo XXI ha sido testigo de una etapa muy difícil para el ámbito multilateral, especialmente desde la llegada de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos. Mucho se discute hoy la vigencia del liberalismo en el escenario internacional y de la vía multilateral cuando Estados Unidos y Reino Unido, los arquitectos del sistema, parecen no estar interesados en mantenerlo, y cuando China y Rusia también lo desafían.⁷ La actuación de China, según Tago, ha sido ambivalente, pues ha construido regímenes al tiempo que amenaza y debilita otros. Al igual que Rusia, China respeta el multilateralismo sólo cuando la opción bilateral o unilateral no es conveniente. El unilateralismo parece tener primacía.⁸

Es en este entorno de incertidumbre en el que México defiende el multilateralismo como la mejor alternativa para resolver problemas comunes; crea normas, principios y prácticas que se convierten en regímenes internacionales, pretende moderar la actuación unilateral de los Estados y es profundamente democrático, pues permite la actuación y el encuentro entre Estados pequeños, medianos y grandes. De este modo, la práctica multilateral es el instrumento por excelencia de países como México, interesados en promover un mundo de normas, certeza jurídica y política.⁹

El escenario mundial: intereses y gobernanza internacional

Durante el sexenio de Peña Nieto, México fue muy activo en la ONU para influir en el diseño de reglas del juego en temas de su interés y para defender la paz. Actuó de manera congruente con su objetivo de ser actor global, aunque la eficacia de los regímenes creados pueda ponerse en duda. Esta sección analizará la defensa de la paz mediante la participación de México en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz (OMP) y el Tratado sobre Prohibición de las Armas Nucleares, y la creación de regímenes mediante la Agenda 2030, el cambio climático, el problema de las drogas y la migración.

Una de las decisiones más convincentes del gobierno para hacer de México un actor con responsabilidad global fue la decisión de participar en las OMP. La colaboración de México en ese tipo de misiones se venía discutiendo desde la administración del presidente Vicente Fox pero diferencias entre las fuerzas políticas internas lo habían hecho imposible. En 2013, Peña Nieto instruyó la creación del Grupo Intersecretarial de Trabajo, que incluía a los secretarios de Relaciones Exteriores, Defensa y Marina Armada de México, para que evaluara la conveniencia y posibilidad de que el país reanudara su actividad en las OMP. La decisión a favor se justificó con la consideración de que México podría contribuir directamente a la paz y seguridad internacionales, y cumpliría con las expectativas de algunos países que durante varios años habían esperado -y solicitado- un México comprometido con los retos globales.¹⁰ México obtendría una de las credenciales fundamentales para ser reconocido como actor con responsabilidad global y podría ampliar su presencia en regiones en donde tenía poca o nula influencia, como África y el Medio Oriente, e incrementar su capacidad de interlocución con las potencias, los países en conflicto, sus vecinos y otros contribuyentes con tropas.¹¹ Además, la participación de México lo colocaría en mejor posición para contar con un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad con regularidad.

La participación en las OMP ha sido gradual: comenzó con el envío de personal a lugares estratégicos para la política exterior y con bajo riesgo militar y sanitario. Asimismo, los primeros destinos se escogieron con el fin de brindar a las fuerzas armadas la oportunidad del aprendizaje y de integrarse en contingentes que contaran con representación de países iberoamericanos para poder estrechar vínculos de cooperación con sus fuerzas armadas. Las tareas a realizar han sido de naturaleza humanitaria y no se ha enviado personal combatiente.¹²

La cancillería y las Fuerzas Armadas de México diseñaron una hoja de ruta para incorporar a los efectivos militares entre 2015 y 2020. Los requisitos para la participación mexicana han sido: contar siempre con la autorización expresa y el mandato del Consejo de Seguridad así como con el consentimiento expreso y la cooperación del Estado en donde se despliega la operación; regirse por el marco jurídico nacional y las prioridades de la política exterior y dedicarse a tareas de índole humanitaria en beneficio de la población.¹³ Hacia el final del sexenio, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) informaba que de marzo de 2015 a junio de 2018 se habían realizado 72 despliegues de personal de las Fuerzas Armadas y de la Comisión Nacional de Seguridad en ocho operaciones de paz en el Sahara Occidental, Líbano, Haití, República Centroafricana y Malí, así como en la Misión Especial en Colombia para monitorear y verificar el Acuerdo Final de Paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo.¹⁴

El valor de la paz no sería defendido únicamente mediante las OMP; congruente con su tradición, México participó activamente en el proceso que concluyó con el Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares, ratificado en enero de 2018. Podría cuestionarse el valor de la actuación mexicana para la conclusión de este tratado si se tiene en cuenta que México no posee armas nucleares, ni el deseo ni la capacidad para tenerlas, y tampoco ejerce poder de influencia en los países que sí las tienen. Aun así, podría argumentarse que la no proliferación de ese tipo de armas y su eventual destrucción conviene al interés de México al asegurar un escenario internacional menos peligroso.

México favoreció una convención única que incluyera disposiciones en materia de prohibición, destrucción, eliminación y verificación, buscando siempre la estigmatización de las armas nucleares.¹⁵ Esto último se logró mediante la resolución 70/50, de 2015, que presentó junto con Austria, Irlanda y Sudáfrica. Con base en un cambio doctrinario promovido por el papa Francisco, la resolución “Imperativos éticos para un mundo libre de armas nucleares” calificó a ese tipo de armas como inherentemente inmorales.¹⁶ A partir de ese momento, se establecieron dos grupos de trabajo en la Asamblea General, con participación de México y Austria, para evaluar los avances en las negociaciones multilaterales de desarme nuclear. Esos grupos sesionaron en 2013 y 2016, y recomendaron a la Asamblea convocar a una conferencia en 2017.¹⁷ El tratado que resultó de ésta no eliminó ojivas nucleares y no es obligatorio para los poseedores de armas nucleares que decidan vincularse al régimen. Es decir, sólo quienes tienen armas nucleares pueden decidir eliminarlas, por lo que no afecta sus políticas de seguridad o disuasión. Por otra parte, quienes no poseen ese tipo de armas asumen obligaciones de no proliferación adicionales a las adquiridas en el Tratado de No Proliferación (TNP) y pueden formar parte de zonas libres de armas nucleares. Las nuevas obligaciones no sustituirían a las anteriores de forma tal que el Tratado de prohibición de armas nucleares es congruente con el TNP y se convierte en medida definitiva de no proliferación.¹⁸ México, según Jorge Lomónaco, desempeñó un papel determinante en este proceso, “proporcional a su tamaño e influencia global”.¹⁹

Otros temas en los que México intentó influir en el diseño de la gobernanza global relacionados de manera más directa con sus intereses nacionales fueron el desarrollo sostenible, el cambio climático, las drogas y la migración. México apoyó con entusiasmo la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible que busca, entre otras cosas, eliminar la pobreza y el hambre, reducir la desigualdad, brindar educación de calidad para todos, fomentar la equidad de género, cambiar los patrones de producción y consumo en favor de economías limpias y sustentables, y proteger el medioambiente y la biodiversidad.²⁰ Así pues, el gobierno asumió los 17 objetivos y las 169 metas de la Agenda como compromiso de Estado y elabora una hoja de ruta para cumplir con ellos.²¹ México también organizó la Reunión de los Países de América Latina y el Caribe sobre Desarrollo Sostenible en 2017, que será el mecanismo de seguimiento de instrumentación de la Agenda en la región, y fue el primer país del mundo en cumplir con la revisión nacional voluntaria ante el Foro Político de Alto Nivel de la ONU, el mecanismo global de seguimiento.²²

En el caso del cambio climático, México adoptó el Acuerdo de París en 2015, y su contribución se remonta al proceso que inició en Cancún en 2010, cuando reencauzó la discusión sobre el tema y fortaleció la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático en la cop16-cmnucc. El Acuerdo de París es jurídicamente vinculante e intenta mejorar la respuesta de la comunidad internacional al cambio climático.²³

Las drogas y la migración son asuntos graves y cotidianos en México, por lo que no sorprende el deseo del gobierno de contar con normas y reglas para enfrentarlos. Con el propósito de cambiar el enfoque prohibicionista y punitivo que había dominado la cuestión de las drogas, México, Guatemala y Colombia convocaron a un periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General en 2012. La estrategia dominante ha responsabilizado a los países productores y de tránsito, y no tanto a los consumidores, y ha descansado en las políticas de seguridad como el instrumento para tratar de solucionar el problema.²⁴ La evidencia, sin embargo, sugiere que el consumo de drogas ha aumentado al ritmo del crecimiento de la población, y la edad de inicio de consumo de drogas se ha reducido, acercando a los adolescentes a la adicción. Más aún, las organizaciones criminales no han variado sus rutas y modo de operación, y sus actividades delictivas se han extendido a áreas como el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas, la extorsión y la trata de personas. Finalmente, se han producido 500 nuevas sustancias psicoactivas disponibles en el mercado.²⁵

Según Isaac Morales, los retos que México enfrenta como país de producción, tránsito y consumo le daban autoridad y legitimidad para solicitar la cooperación internacional. La sesión extraordinaria, conocida como ungass (Special Session of the United Nations General Assembly on the World Drug Problem) tuvo lugar en 2016, y el papel de México en las negociaciones fue muy destacado, buscando tender puentes y lograr convergencias entre países. La UNGASS adoptó la resolución “Nuestro compromiso conjunto de abordar y contrarrestar eficazmente el problema mundial de las drogas” como lineamiento para lograr mayor integralidad en las políticas sobre drogas y responder de manera más equilibrada a la compleja dinámica del fenómeno. Hubo consenso en el sentido de que el enfoque punitivo no era suficiente y se cambiaron los términos de referencia del debate sobre las drogas.²⁶

Peña Nieto participó en la UNGASS y subrayó la necesidad de adoptar una perspectiva de derechos humanos, prevención y salud pública, que pusiera en el centro el bienestar de las personas y que combatiera a los delincuentes sin criminalizar a los consumidores. Asimismo, los países consumidores deberían asumir un mayor compromiso en la reducción de la demanda y en el combate al crimen organizado transnacional. El presidente resumió la posición de México en diez puntos, entre los que destacan: atender los daños sociales relacionados con el mercado ilícito de drogas; favorecer penas proporcionales y alternativas al encarcelamiento y sumar esfuerzos internacionales para prevenir el consumo mediante campañas orientadas a niños y jóvenes.²⁷ La Resolución final incluye siete recomendaciones basadas en las propuestas que promovió México, pero no otras como la abolición de la pena de muerte para delitos relacionados con las drogas o la mención explícita a la despenalización del consumo de drogas.²⁸ Aun así, el gobierno consideró a la UNGASS como un triunfo diplomático.

Otro logro de política exterior según el gobierno fue el papel de México en la conclusión del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular (PMM) en 2018. El proceso que llevó al Pacto empezó en 2016, con la Declaración de Nueva York, y fue coordinado por los representantes ante Naciones Unidas de México y Suiza, Juan José Gómez Camacho y Jürg Lauber, respectivamente. México propuso acordar un texto basado en la gobernanza de las migraciones que ubicara a las personas en el centro del mismo, poniendo énfasis en el respeto a los derechos humanos independientemente de su situación migratoria y en el reconocimiento de la migración como fuente de prosperidad e innovación y desarrollo sostenible en los países de origen y destino. Además, las causas estructurales de la migración debían ser atendidas desde una visión de responsabilidad compartida.²⁹ México participó en las tres fases preparatorias del PMM y fue sede de la reunión de balance, hito en el proceso previo al inicio de las negociaciones formales.³⁰ El Pacto fue adoptado a finales de 2018 y no es jurídicamente vinculante.

No hay necesidad de reiterar el deseo del gobierno mexicano de influir en la gobernanza mundial en los temas analizados. Sin embargo, no está de más preguntarse sobre la eficacia de la actividad de México así como de las consecuencias internas de esa política. ¿Vale la pena seguir una estrategia como la que siguió México si algunos de los tratados no son vinculantes y, sobre todo, si países como Estados Unidos no son parte de éstos? Los ejemplos del Acuerdo de París y el PMM son pertinentes: ¿ha sido útil el trabajo de México cuando la gran potencia no se siente vinculada por esas normas y reglas? ¿Sirve así al interés nacional? Es probable que toda esta actividad no contribuya directamente a resolver los problemas nacionales. Además, el multilateralismo mexicano está muy lejano de la opinión pública, por lo que no hay un reconocimiento significativo en México de lo que se hace afuera. Entonces, ¿por qué lo hace México?

En primer lugar, por congruencia con el objetivo del gobierno de ser un jugador global: México gana influencia internacional y prestigio. Asimismo, no es extraño que un país de la magnitud de México quiera establecer las reglas del juego del cual participa. Por otro lado, podría argüirse que la política exterior tiene su propia lógica: es eso lo que hace la política exterior. Puede, ciertamente, no hacerse, pero en el caso del gobierno de Peña Nieto coincidió con la voluntad política de actuar. La eficacia de lo logrado depende de muchas variables fuera del control del país, pero la política exterior hizo su trabajo.

El escenario regional: el multilateralismo en México

La actividad en la ONU fue bien recibida en el exterior y posiblemente el tema no interesó a la opinión pública en el país. Pero, ¿qué pasa cuando el multilateralismo toca valores problemáticos y “se mete” en casa? Esto sucedió en el escenario regional, que fue un ámbito mucho más complicado que el universal. México recurrió a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) para solicitar ayuda en el caso de la desaparición de 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural “Raúl Isidro Burgos” de Ayotzinapa, estado de Guerrero, y promovió la democracia en la OEA. En ambos casos, el gobierno consideró que la democracia y los derechos humanos eran valores universales que merecían ser defendidos en México y la región. La estrategia, sin embargo, no transcurrió sin fricciones y le mereció la crítica interna e internacional. En breve, el gobierno apoyó y cuestionó al mismo tiempo los mecanismos multilaterales, y la opinión pública y los gobiernos extranjeros cuestionaron, a su vez, la política mexicana.

El ejemplo más ilustrativo sobre el vínculo entre el apoyo al multilateralismo y la política interna fue el Grupo Interdisciplinario de Expertos Internacionales (GIEI) que coadyuvó a la investigación de los estudiantes desaparecidos en septiembre de 2014, cuando tomaron autobuses comerciales en Iguala, Guerrero, al parecer para dirigirse a la Ciudad de México. Se cree que los estudiantes fueron atacados por policías coludidos con el cartel criminal Guerreros Unidos, y los entregaron a este último.³¹ A decir de The New York Times, el gobierno mexicano solicitó la ayuda de la CIDH por presión de Amnistía Internacional, la Organización de Naciones Unidas y los representantes de las familias de los 43.³² El GIEi fue resultado de un acuerdo firmado entre la CIDH, el Estado mexicano y el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez que funge como representante de los 43 estudiantes y sus familias para colaborar con la investigación. Se firmó en noviembre de 2014 y los objetivos que establecía eran el seguimiento a la implementación de medidas cautelares otorgadas por la Comisión; es decir, dar con el paradero de los estudiantes, proteger la vida e integridad de los heridos, adoptar medidas para los beneficiarios y sus representantes, y elaborar informes sobre las acciones que se adoptaran para investigar los hechos.³³

El trabajo del GIEI en México no fue fácil ni para el Grupo ni para el Estado mexicano. El Grupo se quejó de que el gobierno no le dio toda la evidencia que tenía sobre el caso³⁴ y que las autoridades mexicanas habían hecho que su labor se dificultará más desde enero de 2016, cuando las diligencias, las respuestas a peticiones y la toma de declaraciones se hicieron mucho más lentas; hubo escaso interés en las nuevas líneas de investigación que proponía y no pudo investigar a funcionarios de alto nivel, especialmente del ejército, ni acceder a instalaciones clave.³⁵

El desencuentro esencial, sin embargo, fue resultado de que el Grupo cuestionara la “verdad histórica” ofrecida por la Procuraduría General de la República (PGR) -respecto a que los estudiantes habían sido incinerados en el basurero de Cocula-, y propusiera nuevas líneas de investigación. El GIEI señaló que las autoridades habían manipulado evidencia, torturado a sospechosos y que no habían investigado pistas que podrían haber llevado a una conclusión distinta de la del basurero de Cocula. En esencia, el Grupo sugería que en uno de los autobuses secuestrado por los estudiantes había droga que el cartel Guerreros Unidos quiso recuperar.³⁶ Finalmente, hubo un gran desacuerdo entre el Grupo y el gobierno mexicano respecto de la extensión del mandato del primero: las autoridades mexicanas se negaron a prorrogar seis meses más las labores del GIEI³⁷ y no hubo representantes del gobierno de México en la presentación del último informe del Grupo.

El resultado de la presencia del GIEI en México fue el descrédito del gobierno ante muchos sectores de la opinión pública interna e internacional. El premio Nobel, Adolfo Pérez Esquivel, por ejemplo, declaró que en México se cometían crímenes de lesa humanidad y que la estrategia contra el crimen organizado era responsable de la crisis de inseguridad y las constantes violaciones a los derechos humanos en el país.³⁸

En breve, lo que el caso del GIEI demuestra es la disposición del Estado mexicano de recurrir a los mecanismos multilaterales en una situación que no pudo resolver solo y en el que necesitaba la legitimidad externa. Al mismo tiempo, sin embargo, los resultados del GIEI demuestran los límites de esa apertura y, paradójicamente, el cuestionamiento del Estado mexicano al instrumento multilateral. Así pues, las críticas se dieron en dos sentidos, de las autoridades mexicanas al GIEI, y de éste a las autoridades mexicanas. No fue un caso de éxito para ninguna de las dos partes y provocó críticas internas e internacionales al gobierno mexicano.

El caso de Venezuela en la OEA también demostró las consecuencias negativas de la política multilateral mexicana tanto en el país como en el exterior.³⁹ La actividad de México en la organización regional empezó ante el agravamiento de la situación en Venezuela en 2017, particularmente tras el intento del Tribunal Superior de Justicia de asumir ciertas competencias que correspondían a la Asamblea Nacional y la convocatoria a elecciones para la Asamblea Constituyente. La posición de México a partir de entonces subrayaba la interrupción del orden democrático en ese país, por lo que procuró la adopción de resoluciones que llamaran a la negociación y la restauración de la institucionalidad y, en última instancia, la aplicación de la Carta Democrática Interamericana.⁴⁰

Las gestiones mexicanas para lograr una resolución sobre Venezuela aumentaron notablemente hacia la 47 Asamblea General, celebrada en Cancún en junio de 2017. En esa ocasión se discutió un texto que pedía la creación de un grupo de contacto que actuara como árbitro entre el gobierno de Nicolás Maduro y la oposición, dejar sin efecto la convocatoria a la Asamblea Constituyente, liberar a los presos políticos y establecer un cronograma electoral. Aunque a decir del Secretario de Relaciones Exteriores, Luis Videgaray, se contaba con los 23 votos necesarios para aprobarse, al final sólo 20 países votaron a favor.⁴¹ Ante este resultado, México reiteró su defensa de los valores democráticos: “tenemos la obligación política, moral y como Estado miembro de esta organización de seguir por la vía diplomática agotando todos los caminos”.⁴² Para México la democracia representativa era “la única forma de gobierno admisible en el hemisferio americano” y los derechos humanos el “principio fundamental, constitucional de la política exterior mexicana”.⁴³

La reacción venezolana fue muy dura; ya con anterioridad, la ministra de Relaciones Exteriores, Delcy Rodríguez, había afirmado que México no tenía la autoridad moral para descalificar a Venezuela al citar la desaparición de los 43 normalistas así como las numerosas ejecuciones de periodistas en el país.⁴⁴ Durante la 47 Asamblea, Rodríguez presentó varias propuestas, una de las cuales llamaba a la solidaridad interamericana con “la exigencia de verdad, justicia y reparación” de las familias de los estudiantes desaparecidos y condenaba toda política estatal que, por acción u omisión hubiese promovido, propiciado o ejecutado la desaparición forzada o ejecuciones extrajudiciales como medio de control social o amedrentamiento de la población en desmedro de los derechos humanos. El texto se desechó por unanimidad pues no “era pertinente”, según el representante de México, Luis Alfonso de Alba,⁴⁵ pero Rodríguez y el diputado Julio Chávez, del Partido Socialista Unido de Venezuela, se reunieron con familiares de los estudiantes desaparecidos y los invitaron a su país para presenciar la convocatoria de la Asamblea Constituyente.⁴⁶

En México, algunos académicos lamentaron que México apoyara la contrarrevolución;⁴⁷ la Comisión Permanente del Congreso de la Unión pidió al gobierno cumplir con los principios normativos de la política exterior. Los senadores Dolores Padierna y Manuel Bartlett, del PRD y PT-Morena, respectivamente, exigieron respetar el principio de no intervención en los conflictos de otras naciones.⁴⁸ Padierna expresó su satisfacción porque no se hubiese aprobado la resolución promovida por el secretario Videgaray pues “Cuestionan los procedimientos electorales en Venezuela, pero en México arrebatan la Presidencia de la República a cualquier costo. Cuestionan la violación de derechos humanos en el país hermano, pero justifican los más de 200 000 muertos en los dos sexenios recientes”.⁴⁹

México no reconoció los resultados de las elecciones de los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente, lamentó que el gobierno venezolano hubiese llevado a cabo comicios “contrarios a los principios democráticos reconocidos universalmente” y que no se apegaban a la Constitución de Venezuela. La SRE reiteró el respeto de México a la soberanía venezolana e instó a todas las partes a establecer un diálogo “genuino y con garantías” que permitiera al pueblo de ese país restaurar el orden democrático.⁵⁰ Finalmente, el gobierno mexicano suscribió la Declaración de Lima que, entre otras cosas, señalaba que Venezuela no era una democracia y que los actos emanados de la Asamblea Nacional Constituyente eran ilegítimos. Además, condenó la violación sistemática de los derechos humanos y las libertades fundamentales, la violencia, la represión y la persecución política, la existencia de presos políticos y la falta de elecciones libres bajo observación internacional independiente. Asimismo, respaldó la decisión de Mercosur de haber aplicado el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático para suspender a Venezuela de ese mecanismo.⁵¹ Unos días después, los miembros del Grupo condenaron que la Asamblea Constituyente adoptara de facto competencias de la Asamblea Legislativa.

Los ejemplos examinados en esta sección indican varias cuestiones: la primera, México apoyó el multilateralismo de manera tal que estuvo dispuesto a recurrir a sus mecanismos para tratar temas internos y defendió en la OEA valores considerados universales. Sin embargo, esos valores incidieron directamente en el país, provocando críticas a la política exterior por falta de congruencia con lo que aquí sucede. Además, el caso de Venezuela muestra que lo que sucede en la región provoca más la reacción de la opinión pública que lo que puede proponerse en la ONU. Ésta parece un mundo más lejano que da a México mayor libertad de acción y prestigio internacional.

¿Por qué México decidió actuar como lo hizo, invitando al GIEI y promoviendo la democracia en Venezuela? Además del apoyo al multilateralismo por las razones que se han argumentado en este artículo, podrían considerase dos respuestas más. La primera, por representar la continuidad con una política exterior de democracia y derechos humanos iniciada durante la administración de Fox, que pretendía contribuir al respeto de los derechos humanos y al fortalecimiento de la democracia en México; el llamado “efecto candado”. La segunda, la congruencia con el objetivo general de política exterior del gobierno de Peña de hacer de México un “actor con responsabilidad global”, es decir, un jugador regional. En ambos casos, esa estrategia tuvo costos para la política interna e internacional de México, lo cual es indicativo de que la capacidad de influencia internacional conlleva riesgos.

Conclusiones

La actividad de México en las organizaciones más representativas a nivel mundial y regional está fuera de discusión. Como bien lo indican los estudiosos del multilateralismo, México procuró influir en el diseño de reglas y normas y, por lo tanto, del comportamiento de los Estados de manera colectiva, para reducir costos y obtener legitimidad y reconocimiento. Hay, sin embargo, dos cuestiones que deben destacarse: 1) la efectividad de México en el ámbito internacional y 2) la congruencia entre política interna y política exterior (y, en consecuencia, la legitimidad de la última). Respecto de la primera, ya se ha mencionado que, a pesar de las gestiones del gobierno en varios temas, los acuerdos logrados no son vinculantes o, si lo son, los países más importantes -según el asunto- pueden no firmarlos ni ratificarlos. Así pues, México contribuye a moldear una gobernanza que puede resultar ineficaz o imperfecta. Dos ejemplos ilustran este argumento: Estados Unidos no es parte del PMM ni del Acuerdo de París y la situación en Venezuela no ha cambiado según las propuestas de México y de la OEA.

En relación con la segunda cuestión, la diplomacia multilateral, al entrar en casa, generó serios cuestionamientos sobre la legitimidad de la política exterior mexicana de democracia y derechos humanos. Lo que el caso del GIEI ilustra es la confianza de las autoridades ante los mecanismos multilaterales, pero con límites. Lo mismo que con la política hacia Venezuela, recurrir a la CIDH terminó por cuestionar la situación en México. Esto no es necesariamente negativo; al contrario, puede ayudar al debate interno sobre dos temas esenciales para la vida política del país, pero tuvo costos. Así pues, hay límites a lo que México puede hacer, aunque no sólo por sus capacidades o debilidades, sino también por el cuestionamiento de algunos países al multilateralismo.

Finalmente, ¿fue México un actor con responsabilidad global o multilateral? Lo que este artículo sugiere es que México ha sido responsable de sus intereses en el ámbito multilateral pero que su objetivo en materia de política exterior ha sido convertirse más que un actor responsable, en uno influyente.