El multilateralismo reactivo: características y desarrollo teórico-conceptual

El multilateralismo reactivo es la reacción multilateral a un problema o a la acción de un actor extrarregional. Dicha reacción a alguna acción extrarregional se convierte en asunto del multilateralismo regional, siempre y cuando, más allá de la coordinación política entre tres o más actores regionales, se base en ciertos principios ordenadores o normas reconocidas.³

Algunos autores afirman que en Asia hay una tendencia más al bilateralismo que al multilateralismo. Ruggie, por ejemplo, menciona que la falta de un multilateralismo en lo que toca a la seguridad ha impedido resolver o controlar los dilemas regionales de tal asunto.⁴ Searight afirma que el liderazgo estadunidense en la región asiática, sobre todo en las décadas de 1980 y 1990, careció de un enfoque multilateral y de construcción de instituciones,⁵ ya que todos sus arreglos, sobre todo comerciales y de seguridad, fueron eminentemente bilaterales. Aquí conviene ubicar el argumento de Hemmer y Katzenstein,⁶ quienes apuntan que la “ausencia de una Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en Asia” se debió a la política bilateral estadunidense con base en la percepción de que los actores asiáticos eran diferentes e inferiores a ellos, lo cual promovió un bilateralismo en lugar de un multilateralismo, circunstancia que no impidió, con todo, la conformación de la idea de Región asiática.

Sin embargo, hay otros autores que tienen el proceso de regionalismo por el soporte de un hipotético multilateralismo asiático y viceversa. En primera instancia, Bhagwati es de la idea de que el regionalismo es un suplemento útil que acelera el proceso del multilateralismo,⁷ sobre todo en el ámbito comercial. Este trabajo concuerda con esta idea, ya que acepta que el regionalismo es, ante todo, un proceso de construcción de identidad⁸ y, por tanto, es una necesaria antesala a procesos de multilateralismo. En este sentido, Camroux apunta que el regionalismo en Asia -e incluso la noción de regionalismo reactivo, entre otros más que han caracterizado este proceso- es, en realidad, una etiqueta para promover relaciones multilaterales en un Asia con una historia conflictiva y fronteras porosas.⁹ Yeo, por su parte, asevera que un regionalismo reactivo surgió ante la amenaza del resquebrajamiento de un multilateralismo regional a causa de la caída del poder estadunidense, sobre todo entre Estados asiáticos de orientación exportadora.¹⁰

El multilateralismo reactivo -presente en los procesos institucionales del Asia Central- contribuiría al debate aludido. La noción de multilateralismo reactivo critica las dos principales concepciones en la bibliografía especializada -multilateralismo por la presencia estadunidense y regionalismo en Asia- bajo la premisa de que si bien el carácter reactivo del multilateralismo centroasiático puede reflejar una actitud pasiva, en realidad el fomento del multilateralismo se basa en acciones de Estados muy activos en promover instituciones regionales propias para fines comunes. Aunado a esto, la promoción del multilateralismo reactivo es posible también, porque en el Asia Central hay ciertos principios ordenadores regionales. A la inversa del regionalismo, que sólo promueve identidades regionales para aminorar los efectos del nacionalismo y vincular la región con la globalización,¹¹ el multilateralismo promueve acciones colectivas para enfrentar retos regionales con base en principios ordenadores, normas o reglas comunes.

La materialización de un multilateralismo reactivo es posible gracias al impulso de potencias regionales, las cuales son actores que poseen grandes capacidades materiales que les permiten demarcar geopolíticamente una región, impulsar sistemas de integración regional y fundar instituciones de gobernanza regional,¹² entre otras cosas. La particularidad del Asia Central radica en la presencia de dos potencias regionales involucradas directamente en los procesos del multilateralismo reactivo regional -China y Rusia-, lo cual evita la consolidación de una hegemonía regional.¹³ A diferencia del concepto de potencia regional, una potencia extrarregional no es sólo una potencia regional fuera de su zona natural de influencia, sino también aquella potencia capaz de reconfigurar la estabilidad regional. En el caso del Asia Central, descuellan Estados Unidos y, en menor medida, la Unión Europea como potencias extrarregionales. También cabe mencionar que actualmente Turquía e Irán desempeñan un papel muy importante en las reconfiguraciones geopolíticas de la región, por lo que no deben pasar desapercibidos en un análisis de esta naturaleza.

Las potencias regionales fomentan el multilateralismo reactivo a causa de los desequilibrios de poder causados por fuerzas extrarregionales. Según Morgenthau, el equilibrio de poder es el estado que guardan las cosas, cuando el poder está distribuido entre varios actores de equidad aproximada, a más de ser un factor esencial de estabilidad entre los Estados.¹⁴ En esta dinámica, los Estados cooperan entre sí, forjando alianzas para equilibrar un Estado que esté adquiriendo cada vez mayores capacidades.¹⁵ Según Waltz, las políticas del equilibrio de poder -es decir todas aquellas destinadas a promover esta situación- prevalecen, si el sistema en el que se desenvuelven es anárquico y se compone de unidades que desean, como principio básico, sobrevivir.¹⁶ Por tanto, el desequilibrio de poder puede ser un vacío de poder que impida mantener, en este caso, la estabilidad regional o el efecto de acciones que desequilibren la región. De tal suerte que la correlación de fuerzas geopolíticas en el Asia Central, sobre todo en lo que atañe a la seguridad, parece coincidir con este último caso.

El multilateralismo en el Asia Central y las transformaciones de la región ante el trauma histórico de la disolución de la Unión Soviética

Esta reflexión se centra en el desarrollo del multilateralismo en el Asia Central y el papel que Rusia y China han desempeñado en su promoción. Como antecedente de esto se ubica el vacío de poder que dejó la desintegración de la Unión Soviética y el fortalecimiento del fundamentalismo islámico en la zona. Estos procesos histórico-sociales constituyen uno de los motores que impulsaron el multilateralismo regional.

Según Gutiérrez del Cid, a raíz de la Guerra de Kosovo (1996-1999) ocurrió una serie de acciones de Estados Unidos y la OTAN para involucrarse en los procesos políticos y económicos del espacio postsoviético, con el propósito de asegurar el acceso a recursos estratégicos e incrementar su influencia regional.¹⁷ Así, después de las acciones en Yugoslavia, los países occidentales se concentraron más en el Cáucaso-Asia Central, con miras a promover el separatismo islámico en Rusia. En el específico ámbito centroasiático, cabe recordar que desde 1980 Estados Unidos promovió el fundamentalismo islámico para contrarrestar la presencia soviética en Afganistán por medio de la “Operación Ciclón”.¹⁸ Con base en casos como éste, se podría decir que el fundamentalismo islámico separatista en Daguestán, las repúblicas centroasiáticas -ambos casos, en la periferia territorial de Rusia- e incluso en la provincia china de Xinjiang surgió con el apoyo de los países de Occidente.¹⁹

El orden regional centroasiático se resquebrajó con la desintegración de la Unión Soviética, y los primeros actores en entrar a escena fueron Estados Unidos, la Unión Europea y Rusia. El primero buscó promover una independencia de los países centroasiáticos con respecto de Rusia, el establecimiento del libre mercado, integración a las instituciones internacionales -sobre todo, económicas-, acceso a recursos energéticos y el desarme-transferencia de arsenales nucleares de países como Kazajistán.²⁰ En el caso de la Unión Europea, su política regional se concentró en la promoción de la democracia y los derechos humanos, aunque también se puede decir que tuvo un componente de interés en recursos estratégicos.²¹ En el caso de Rusia, ésta ha mantenido una influencia histórica en la región y muchas de las élites políticas del espacio postsoviético se mantuvieron leales a Moscú, además de que eran económicamente dependientes del país euroasiático. Según Sánchez Ramírez, Rusia buscó establecer nexos asimétricos y selectivos con países centroasiáticos que garantizaran la estabilidad y la seguridad en sus fronteras, en lugar de intentar reimponer cabalmente su influencia histórica.²²

El establecimiento de una identidad estratégica común entre los Estados del Asia Central ha permitido a éstos involucrarse en procesos regionales de multilateralización, para alinearse ya con Estados Unidos, ya con la Unión Europea, ya con Rusia.²³ A poco de la disolución de la Unión Soviética, los países centroasiáticos comenzaron a adherirse a esquemas multilaterales extrarregionales, además de que empezaron a surgir aquellos de carácter regional: algunos para gestionar temas específicos y otros como reacción a la presencia estadunidense y europea en la región. Rusia dirigió primeramente este multilateralismo reactivo, privilegiando el aseguramiento de sus fronteras, el control del separatismo y el fundamentalismo islámicos, la promoción de dinámicas económicas, como una suerte de respuesta a la presencia occidental en la región.

Para cada acción multilateral de Occidente hubo una respuesta regional. En 1992, las cinco exrepúblicas soviéticas del Asia Central se unieron a la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa y al Consejo para la Cooperación del Atlántico Norte de la OTAN. En este mismo año, se firmó el Acuerdo de Tashkment para la seguridad colectiva e integridad regional. En 1993, los países del Asia Central se unieron al entonces creado Corredor de Transporte Europa-Cáucaso-Asia y, en 1995, se adhirieron al Transporte Interestatal de Petróleo y Gas hacia Europa.²⁴ En 1996, como una suerte de reacción, se creó el Programa de Cooperación Económica Regional Centroasiática con fondos en su mayoría provenientes del Banco Asiático de Desarrollo y China (éste fue uno de los primeros esquemas multilaterales en el Asia Central en que Beijing participó). En ese mismo año, se creó el Grupo de los Cinco de Shanghái, constituido por Rusia, China, Kazajistán, Kirguistán y Tayikistán. Este formato de cooperación multilateral surgió con el principal objetivo de solventar disputas territoriales entre China y sus vecinos centroasiáticos, otrora miembros de la soberanía soviética convertidos en Estados independientes y soberanos.

China es un actor tardío, pero de participación contundente, en el proceso del multilateralismo reactivo en el Asia Central, pues, por un lado, se adhirió al Programa de Cooperación Económica Regional Centroasiática -aunque al inicio con poco financiamiento- para integrarse a los esquemas multilaterales regionales de corte económico y, por otro, promovió junto con Rusia la creación del Grupo de los Cinco de Shanghái para arreglar disputas fronterizas, pero también para detener el esparcimiento del fundamentalismo islámico en la región, así como combatir al separatismo.

En abril de 1990, hubo una serie de disturbios en la provincia china de Xinjiang que culminaron en choques violentos entre uigures y fuerzas militares chinas. Según Clarke,²⁵ hay informes que apuntalan los vínculos entre los militantes uigures, los muyahidines afganos y simpatizantes de éstos en el Asia Central. Por lo demás, los llamados “disturbios en Baren” mostraron el alcance de la ideología islámica radical, cambiando la principal amenaza en la frontera oeste para China, es decir la Unión Soviética por el fundamentalismo islámico en el espacio postsoviético.

La materialización del Grupo de los Cinco de Shanghái, la cual posteriormente se convirtió en la Organización para la Cooperación de Shanghái (OCS) en 2001, es una de las más claras manifestaciones del multilateralismo reactivo ante la influencia de potencias extrarregionales en el Asia Central,²⁶ donde China desempeñó un papel clave en su formulación, lo cual pasó, porque Rusia, durante la década de 1990, enfrentó serios problemas políticos y económicos internos que repercutieron en su política exterior, aunque la tardía participación de China en el diseño de esquemas multilaterales en el Asia Central permitió a Moscú detener la consolidación de aquélla como una hegemonía regional, al participar más activamente en la multilateralización regional a partir del año 2000.

Según se observa en el Cuadro 1, la gran mayoría de los mecanismos multilaterales centroasiáticos son económicos y de seguridad. Desde 1991 hasta 2015, Rusia participó en once esfuerzos multilaterales en el Asia Central y China en tres. De los once en los que Rusia ha participado, siete atañen a temas económicos y cuatro a temas de seguridad territorial y fronteriza, mientras que China ha participado en dos esquemas de enfoque económico y uno más inscrito en tópicos de seguridad (OCS), el cual, sin embargo, ha ampliado la variedad de los temas por tratar. Todo lo cual no significa que China no haya promovido el multilateralismo reactivo que involucre al Asia Central, pues los Estados centroasiáticos son también miembros de la Conferencia sobre Interacción y Construcción de Medidas de Confianza en Asia (de hecho, fue iniciativa del presidente Nazarbayev de Kazajistán en 1992), del Diálogo para la Cooperación en Asia, creado en 2002, y del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, que inició operaciones en enero de 2016, a más de formar parte integral de la iniciativa china “Una Franja, Una Ruta”. Con excepción del Diálogo para la Cooperación en Asia, China desempeña un papel fundamental en las otras organizaciones multilaterales, según se verá líneas abajo.

Cuadro 1 Organizaciones multilaterales en el Asia Central^a 

^a Elaboración propia con base en Laruelle y Peyrouse, art. cit.

China en el Asia Central. Intereses estratégicos y política exterior en la región

Según Clarke, la política china en la región centroasiática es producto de la interacción del desarrollo y la seguridad del interior del país, sus intereses fronterizos y medidas contraterroristas y su estrategia de política exterior para contrarrestar una probable contención por parte de Estados Unidos.²⁷ Cabe añadir el componente de la seguridad energética -sobre todo, con respecto del petróleo-, dado el vertiginoso crecimiento económico resultado de las políticas gubernamentales de desarrollo y apertura al exterior.²⁸ La importancia estratégica de la provincia fronteriza de Xinjiang, al colindar con el Asia Central y ser el hogar de una importante población uigur musulmana, llevó al gobierno a redirigir su atención al oeste chino. En 2001, el entonces presidente chino, Jiang Zemin, presentó la “Iniciativa de Desarrollo de la Región Occidental 2000-2010” (también conocida como Go West) para impulsar el modelo de las zonas económicas especiales de las costas en el interior y oeste de China.²⁹ La idea fue que el desarrollo económico brindaría estabilidad a la provincia, fomentaría buenas relaciones comerciales con sus vecinos centroasiáticos y disminuiría la amenaza del fundamentalismo centroasiático

A la fecha, China y Rusia figuran entre los cinco principales socios comerciales de los países centroasiáticos. Más aún, el comercio de China es mucho más profundo, además de las inversiones, sobre todo a raíz de la iniciativa “Una Franja, Una Ruta”.³⁰ En 2016, la compañía China National Petroleum Corporation construyó un gaseoducto que transportaría casi el 20% del consumo de gas de China (30 mil millones de metros cúbicos) por medio de la ruta Turkmenistán-Uzbekistán-Kazajistán-China. En Tayikistán, China invirtió 280 millones de dólares para la construcción de la autopista Dushanbe-Chanak. En Uzbekistán, China financió con un préstamo de 350 millones de dólares la construcción de la línea ferroviaria Angren-Pap, que conecta al Valle de Fergana con el resto del país centroasiático. Hasta diciembre de 2016, los países del Asia Central registraron 3 356 empresas de capital chino.³¹

Kazajistán es el país centroasiático que más se beneficia de la inversión para la iniciativa de Las Rutas. Tan sólo en 2015, la inversión inicial directa para tal proyecto fue de 14.82 mil millones de dólares que se ubicaron en Singapur, Laos, Indonesia, Rusia, Tailandia y Kazajistán.³² En este sentido, Kazajistán muestra una vinculación intensa con el proyecto de Las Rutas, ya que el gobierno en Astana se ha propuesto establecer un centro financiero internacional que coopere con el “Fondo Ruta de la Seda” y la China International Trust and Investment Corporation (Grupo CITIC).³³ Todo lo cual es reflejo de la participación del Asia Central en los esquemas multilaterales chinos.

Cuadro 2 Principales socios comerciales de los países del Asia Central en 2016 (Exportaciones en millones de dólares)^a 

^a UNCTAD, “Country Profiles”, United Nations Conference on Trade and Development, en http://unctadstat.unctad.org.

Para China, el asunto de la seguridad energética va de la mano de la seguridad nacional y, sobre todo, de la promoción del “Nuevo concepto de seguridad” que el gobierno chino fomentó desde 1996. Según Fang,³⁴ China adoptó estrategias multilaterales para la promoción de este nuevo concepto, el cual básicamente es una reacción a los cambios en la dinámica del Asia-Pacífico y se concentra en impulsar la confianza mutua, el beneficio mutuo, la equidad y la coordinación por medio de la cooperación.³⁵ En otras palabras, el Nuevo Concepto de Seguridad tiene componentes eminentemente económicos.

En este sentido, China percibe que Estados Unidos ha penetrado de manera agresiva en el Asia Central, primero por medio del establecimiento de bases militares -como la que hubo en Kirguistán-, y luego por medio de la noción de la “Gran Asia Central” para vincular a los Estados centroasiáticos con Afganistán, India y Turquía, impulsando procesos prodemocráticos y de desarrollo regional.³⁶ Ante ello, China apoyó el multilateralismo reactivo económico desde su perspectiva del Nuevo Concepto de Seguridad. Es por ello también que en 2016 se incluyó a India y Pakistán en la OCS, la cual ya también considera tópicos económicos en su agenda.

Vale la pena detenerse a revisar las relaciones bilaterales. La relación entre China y Kazajistán tiene una naturaleza eminentemente económica. En 2017, los gobiernos de ambos países anunciaron la construcción de una vía de ferrocarril Altai-Tacheng, con la intención de incrementar la capacidad de los puntos fronterizos Dostyk-Alashankou y Altynkol-Khorgos y la creación de más terminales en las zonas logísticas internacionales de los puertos Bandar Abbas y Lianyungang y la estación Inche-Burun.³⁷ Estos proyectos se realizan bajo el amparo de la iniciativa china de la Las Rutas, lo cual no es ninguna novedad.

En el caso de la relación de China con Kirguistán, ésta se ha caracterizado por la consolidación de proyectos energéticos, pero también algunos desentendimientos. Un aspecto importante fue el ataque terrorista afuera de la embajada china³⁸ en la capital de Kirguistán, lo cual puede ser indicativo de que el clima de inversión representa inestabilidades para Beijing.

La relación China-Tayikistán se caracteriza por la cooperación económica diversificada y el diálogo en materia de seguridad. En 2016, Beijing ofreció construir once puntos de revista y un complejo militar a lo largo de la frontera entre Afganistán y Tayikistán. Además, en octubre del mismo año, personal militar chino y tayiko participó en ejercicios contraterroristas conjuntos durante cinco días.³⁹ Ambos países incrementaron el estatuto de la relación a “asociación estratégica integral” en 2017. En ese mismo año la China National Petroleum Corporation inició la construcción de la sección tayika del proyecto chino sobre el gaseoducto Turkmenistán-Uzbekistán-Tayikistán-Kirguistán.⁴⁰

En cuanto a la relación entre China y Turkmenistán, podría caracterizarse como una “relación de gas natural”. En 2014, se estableció la asociación estratégica entre Beijing y Asjabad y, en 2017, se anunció el incremento de la exportación de gas natural a China a 38 mil millones de metros cúbicos.⁴¹

La relación entre China y Uzbekistán es económica e integral. En 2016, los mandatarios de ambos Estados inauguraron la vía de ferrocarril de 19.2 km que vincula el Valle de Ferganá con el resto de Uzbekistán, en la cual participó la empresa China Railway Tunnel Group con una inversión estimada en 455 millones de dólares. Cabe destacar que esta vía es la más larga en el Asia Central y, hasta ese momento, el proyecto chino de infraestructura más grande en la región.⁴² En ese mismo año, se firmaron acuerdos para impulsar proyectos comerciales, económicos, de inversión y de cooperación financiera valuados por 6.3 mil millones de dólares.⁴³ En este periodo, se elevó el estatuto de la relación a “asociación estratégica integral”. En 2017, acontecieron dos anuncios importantes: se informó sobre la firma de cien acuerdos valuados en 20 mil millones de dólares y se comunicó la consolidación de un proyecto de inversión en infraestructura valuado en 1.9 mil millones.⁴⁴ Para 2017, se calculó que había 704 empresas con capital chino en Uzbekistán, incluidas 88 firmas con el 100% de la tenencia del capital y 73 oficinas representativas de compañías chinas.⁴⁵

Según puede constatarse en el cuadro 1 (véase supra), China mantiene un enfoque más participativo en materia económica y ha tratado de mantenerse al margen en la medida de lo posible de comprometerse con cualquier organización internacional de carácter estratégico-militar.⁴⁶ La falta de compromiso con los mecanismos militares y de seguridad⁴⁷ regionales obedece a la manera en que Beijing decide sobre su diplomacia. Es bastante claro que China no quiere arriesgar las buenas relaciones con sus socios comerciales y aún menos con Estados Unidos. Desde la llegada de Trump a la presidencia de Estados Unidos, las relaciones con China no han estado en su mejor momento, pues la Casa Blanca ve en Beijing a su principal competidor en la arena internacional, al menos en materia económica.

Rusia en el Asia Central. Intereses, acciones y reacciones ante la pérdida de la hegemonía regional

La relación histórica entre Rusia y el Asia Central es muy amplia y comprende muchos aspectos. No se puede entender la Federación Rusa en su desarrollo como potencia regional sin analizar el Asia Central. De igual manera, tampoco puede comprenderse cabalmente el moderno esquema de desarrollo nacional que viven las cinco repúblicas centroasiáticas que una vez pertenecieron a la Unión Soviética sin comprender su pasado como parte de la misma y, antes de ella, como parte del Imperio ruso.

Durante los dos periodos presidenciales de Boris Yeltsin (1991-1999), la política exterior del Kremlin se apegó a la llamada corriente “euroatlantista”, según la cual Rusia debía orientar sus esfuerzos al establecimiento de buenas relaciones con la vecina Europa, así como los Estados Unidos, para convertirse en uno de los países del “mundo civilizado” y volverse miembro de los clubes del capital internacional, es decir el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

Por la recalcitrante creencia de que Rusia sería, pues, bien recibida por sus otrora adversarios, la noción de “lejano extranjero”⁴⁸ se privilegió por sobre la de “cercano extranjero”. Fue así como las relaciones con las hermanas repúblicas del este de Europa, el Cáucaso y el Asia Central se deterioraron. Fue precisamente en este periodo, cuando las primeras fuerzas externas comenzaron a penetrar en el espacio soviético.

En este tenor, las repúblicas centroasiáticas no fueron la excepción. En los años noventa comenzaron los primeros acercamientos entre los gobiernos de estos países con instituciones internacionales de carácter occidental, como la Unión Europea y, más importante aún, la OTAN. Lo que antes fuera territorio intocable para EE.UU. y sus aliados, se volvía ahora un importante punto geopolítico en el mapa desde el cual se pudiera constreñir un posible resurgimiento ruso.

El alejamiento de Moscú de sus antiguos aliados no significó forzosamente un abandono total de su política con el “cercano extranjero”, sino, más bien, un debilitamiento. Una prueba de que el Kremlin no estaba dispuesto a perder por completo la influencia que durante tantos siglos luchó por consolidar en todas las repúblicas otrora soviéticas es precisamente el surgimiento del multilateralismo reactivo por medio de distintas organizaciones internacionales fundadas y desarrolladas bajo la égida rusa.

Más allá de los proyectos independientes que las propias repúblicas centroasiáticas comenzaron a desarrollar con actores ajenos a la realidad geopolítica del espacio postsoviético -incluida China-, Rusia buscó imperar sobre éstos mediante una política de dos vectores: el económico y el estratégico-militar. En este sentido, dos fueron los grandes proyectos que se materializaron para garantizar una presencia fuerte y constante de Rusia en los países vecinos: la conformación de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) y la creación -y posterior formalización- de una alianza militar conocida como la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), émula del extinto Pacto de Varsovia.

Ya se ha mencionado que China ha tenido preponderancia en el vector económico, pues es evidente que su potencial en este rubro supera al de Rusia, particularmente en la región centroasiática. Atendido lo cual, es posible comprender por qué Rusia sigue siendo el principal líder y orquestador del multilateralismo reactivo de carácter estratégico-militar en la región. El potencial militar ruso es avasallador comparado con el de cualquiera de sus vecinos en el Asia Central; sólo tiene competidores, y pocos, en la región continental asiática.

Ahora bien, es menester señalar los principales intereses de Rusia en el Asia Central para comprender mejor la naturaleza de su interés por esta región. El objetivo general es, como el de cualquier potencia regional, mantener su presencia en su tradicional esfera de influencia -el ya comentado “cercano extranjero”- y defenderla, en la medida de lo posible, de fuerzas externas que puedan injerir o provocar un cambio en la configuración de la misma.

En palabras del Ministerio de Asuntos Exteriores de Rusia, ésta ha establecido con todos los Estados del Asia Central relaciones con carácter de asociación estratégica.⁴⁹ Su política exterior en la región se define como mutualmente benéfica y orientada a procurar la cooperación entre los países del Asia Central para la resolución de tareas relacionadas con su consiguiente desarrollo socioeconómico y humanitario-cultural, la provisión de estabilidad y seguridad, incluidos la expansión de la cooperación militar y el aumento de su potencial técnico-científico. El desarrollo de las relaciones de Rusia con los Estados del Asia Central presenta una sólida base de acuerdos con validez jurídica internacional, consistente en más de 890 tratados y acuerdos bilaterales vigentes (id.).

Respecto a sus objetivos particulares, e inclusive de manera jerarquizada, es factible sintetizarlos según los puntos que se leen a continuación:

De esta manera se constata la política rusa de dos vectores en el Asia Central, donde incluso los proyectos económicos tienen un carácter marcadamente geopolítico. Mientras que Rusia necesita de los Estados centroasiáticos en la UEE para el propósito de mantener su presencia geopolítica, China persigue sus beneficios económicos por medio de sus relaciones bilaterales. “Rusia depende”, según Beshimov y Satke, “de su poderío militar y su poder lenitivo tradicional en la región, mientras que China aplica la influencia financiera”.⁵⁰

La prioridad geopolítico-estratégica de que Moscú dota a sus acciones en el Asia Central obedece, al igual que lo hace la diplomacia china, a las capacidades inherentes del Estado ruso, entre las cuales el poder militar es mucho mayor que el poder económico. Rusia depende excesivamente de los hidrocarburos, cuyas exportaciones representaron el 53% del total en su balanza comercial para 2016,⁵¹ lo que reduce su margen de maniobra al momento de entablar proyectos económicos con otros países, incluidas las repúblicas centroasiáticas, lo cual cobra importancia si se toma en cuenta que ninguna de estas naciones figura entre los principales socios comerciales de Rusia.⁵² En este tenor, se procederá a analizar el contexto actual de la región centroasiática con respecto de la política exterior rusa.

La postura oficial a que se ha aludido estipula que Rusia está interesada en la estabilidad y la seguridad del desarrollo de los Estados del Asia Central y sus vecinos, por lo que hace énfasis en la utilización prioritaria de los mecanismos de cooperación regional, tales como la ONU, la OCS, y la OTSC (cf. MID, art. cit.). Tomando en cuenta esto, es posible inferir que Rusia aboga por la utilización de los mecanismos de cooperación regionales en los que Moscú participa. Es claro que para el Kremlin es indeseable la presencia de la OTAN y la inclinación de ciertos países de la región -como Uzbekistán- a reforzar la cooperación con esta alianza militar. Minimizar la injerencia de Washington en asuntos que involucran al “cercano extranjero” ruso es una de las prioridades de la Federación Rusa, sobre todo a la luz del conflicto con Ucrania (2013 a la fecha). En relación con el aumento de los riesgos que conllevan los nuevos retos es imprescindible una aproximación coordinada. En dicha esfera es importante operar con base en la experiencia con que ya cuentan los mecanismos activos en la región que combaten estas amenazas, en el marco de la CEI, la OTSC y la OCS (id.). Las dos primeras han sido presididas principalmente por Moscú, mientras que en la tercera comparte el liderazgo con Beijing.

La República de Kazajistán es sin duda el actor intrarregional más sobresaliente por su extensión territorial, potencial económico y grado de desarrollo socio-económico,⁵³ así como por su relativamente alta capacidad para mantener su estabilidad y seguridad al interior y exterior de sus fronteras. La mención de este país en el texto del Ministerio de Asuntos Exteriores al que se ha venido haciendo referencia es bastante escueta y se reduce a mencionar que “activamente se desarrollan los contactos con Kazajistán, país líder en la economía regional, nuestro aliado en una más que productiva forma de cooperación político-militar y económica” (MID, art. cit.).

Con todo, la realidad es más compleja. Si bien Astaná es a todas luces el aliado más cercano y eficiente de Moscú en el Asia Central, los intereses de ambos actores no siempre se alinean a la perfección. En el plano estratégico, retomada la cuestión del proyecto nacional de Astaná, la constante cooperación que mantiene con la OTAN es un tema que no agrada para nada a Moscú. A pesar de ser parte de la OTSC, Kazajistán opera con la Alianza Atlántica según el Plan Quinquenal de Cooperación 2013-2017, con la posibilidad de expandirlo hasta 2021.⁵⁴ Otro ejemplo de ello es la existencia del centro académico “Asociación en nombre de la paz”, que prepara efectivos kazajos y de países de la OTAN para operaciones de mantenimiento de la paz.⁵⁵

El siguiente actor en orden de importancia estratégica es Uzbekistán. En tres líneas, la postura del Ministerio de Asuntos Exteriores ruso establece que “la cooperación con Uzbekistán se construye en un ambiente de asociación estratégica y relaciones de aliados. Se mantiene un diálogo político en constante desarrollo sobre los más altos temas y esferas entre nuestros países” (MID, art. cit.). Lo anterior no refleja a cabalidad unas relaciones que, más que las de dos países aliados, son las de claros competidores en la arena internacional. Así como Ucrania se opone abiertamente a Rusia en la Europa del Este y Georgia hace lo propio en el Cáucaso, Uzbekistán ha sido tradicionalmente el opositor más notable de Moscú en la región centroasiática.

La postura oficial rusa estipula que entre Rusia y Tayikistán se promueve un contacto permanente en lo político y relaciones del más alto nivel. Entre ambos países existe la cooperación en el marco de la CEI y otros proyectos de integración regional como la OTSC y la OCS (id.). Respecto a Kirguistán, se establece que se mantienen importantes contactos a nivel de ministerios interesados, de los parlamentos de ambos países, de la Comisión Intergubernamental Ruso-Kirguiza sobre Economía y Comercio, cooperación humanitaria y técnico-científica, lo cual ha permitido resolver retos compartidos de las relaciones ruso-kirguizas (id.). Es posible afirmar con bastante seguridad que ésta es la postura oficial que con mayor veracidad expone la realidad latente de las relaciones bilaterales entre estos países.

Mención aparte merece el caso de Turkmenistán. Esta nación es una de las grandes incógnitas de las relaciones internacionales de Posguerra Fría, ya que se mantiene en un marcado aislacionismo desde su independencia hasta la fecha. Este país maneja una política de neutralidad total, pues evita inmiscuirse en asuntos internos de otros Estados. Tal actitud se refleja en su constante renuencia a adherirse a cualquier mecanismo de integración regional existente. Así, no es de extrañar que el Ministerio de Exteriores ruso, en el documento previamente citado, sólo mencione de manera muy escueta que “se promueve un diálogo político estable con Turkmenistán de alto nivel”. Mientras Gurbanguly Berdimuhamedow se mantenga en el poder es difícil vislumbrar cambios positivos en la relación bilateral Ashgabad-Moscú. En esta lógica, el aumento de la cooperación económica con China es previsible a la luz del interés que tiene Turkmenistán por intensificar sus lazos comerciales con el gigante asiático.

Consideraciones finales

El multilateralismo reactivo es la reacción multilateral a un problema o a la acción de un actor extrarregional con base en principios ordenadores, cuya antesala es un regionalismo que construye una identidad. Aunque se encuentra en proceso de desarrollo teórico-conceptual, como todo concepto de ciencias sociales, puede seguir evolucionando o reformularse. Sin embargo, cuenta con la madurez suficiente para servir de herramienta analítica al momento de observar la realidad del multilateralismo en el Asia Central desde la óptica de las Relaciones Internacionales.

Por lo que toca al desarrollo histórico del multilateralismo en el Asia Central independiente, es posible afirmar que el multilateralismo reactivo en dicha región se debió a dos procesos estrechamente ligados. Por un lado, la desintegración de la Unión Soviética complicó el asunto fronterizo y los problemas económicos de los Estados centroasiáticos, por lo que hubo necesidad de adoptar medidas urgentes. Los Estados centroasiáticos rápidamente comenzaron a buscar opciones, de las cuales los esquemas multilaterales europeos resultaron ser atractivos. Rusia, para impedir la presencia de una amenaza en su “cercano extranjero”, promovió otras ofertas multilaterales a las que algunos países centroasiáticos con élites en el poder político afines a Moscú se adhirieron. Por otro, la preocupación de los problemas en Xinjiang, causada por el esparcimiento del fundamentalismo islámico en la región, impulsó a Beijing a promover un multilateralismo para responder a las amenazas de su estabilidad interna y de su integridad territorial.

En lo que atañe al papel de China en el Asia Central, se constató que el punto de inflexión que obliga a Beijing a volver la vista hacia el Oeste fue el surgimiento del extremismo islámico y el separatismo en su región autónoma, Xinjiang. A raíz de esto, comenzó un proceso de impulso al desarrollo económico del oeste chino y su vinculación con los países centroasiáticos vecinos. Es factible afirmar que el involucramiento chino obedece a intereses de seguridad y a la preservación de la estabilidad regional mediante proyectos de desarrollo económico. Con esta política, Beijing espera contrarrestar varios obstáculos a la vez, entre los que se incluyen -además del combate al fundamentalismo islámico y el separatismo- la consecución de su seguridad energética y la galvanización de la región contra el constreñimiento estratégico que implica la presencia estadunidense. En esta lógica, la punta de lanza de la asociación china con la región es el proyecto del Cinturón Económico Ruta de la Seda, que representa el epítome de una miríada de proyectos de carácter económico que China ha venido desarrollando de manera bilateral con todos los países de la región. Lo cual coincide con el Nuevo Concepto de Seguridad que implica la promoción de la cooperación internacional.

Para el caso de Rusia, el primer punto de inflexión aquí lo marca la disolución de la URSS, tras lo cual se da un abandono sin parangón histórico a esta región por parte de Moscú. Actualmente, los recientes acontecimientos políticos en Ucrania y las desavenencias que Rusia ha contraído con Occidente a raíz de los mismos representan un segundo y más marcado cambio en la política exterior rusa para con el Asia Central. Rusia también pretende promover la seguridad y la estabilidad regionales para blindar su flanco sur contra la penetración de movimientos islamistas de corte radical y separatista. Empero, Moscú, a la inversa de China, desarrolla una política de dos vectores, en la cual prioriza una integración regional de carácter estratégico militar complementada por una integración económica. Por su mayor potencial estratégico y menor potencial económico en comparación con China, Rusia busca negociar en bloque y promueve su UEE, además de las ya tradicionales CEI y OTSC.

Aunque haya en el Asia Central un multilateralismo reactivo a la influencia de Estados Unidos y Europa, esto no quiere decir que es contestatario. A este respecto, nuestro trabajo se aleja del concepto de multilateralismo reaccionario o contestatario (contested multilateralism), según el cual el diseño de esquemas multilaterales está específicamente pensado para contrarrestar otros principios o acciones multilaterales.⁵⁶ Muchos programas multilaterales que contribuyen al desarrollo económico del Asia Central provienen de organizaciones internacionales como el Banco Mundial o el Banco Asiático de Desarrollo. Además, otros esquemas multilaterales asiáticos que han reaccionado a la falta de acciones esperadas -como la ausencia de préstamos o inversión en infraestructura por parte de las instituciones del sistema de Bretton Woods- por los países asiáticos, se alinean a lo establecido en el derecho internacional vigente y demás principios y normas mundialmente reconocidos.

El multilateralismo reactivo puede ser promovido por actores sumamente activos en la escena internacional, aunque su naturaleza es fundamentalmente pasiva en cuanto a que únicamente representa una reacción a otras acciones proactivas en la región. Para su futuro desarrollo en el Asia Central, es fundamental el acercamiento, la cooperación, el entendimiento y el respeto mutuo entre China y la Federación Rusa, los grandes contendientes regionales en el juego geopolítico de la Eurasia del siglo XXI. En qué grado de compatibilidad y de qué carácter se revestirá esa interacción son y serán, sin duda, relevantes temas por analizar en futuros trabajos científico-académicos.