Juicios de destitución presidencial en los Estados Unidos de América

La Constitución de los Estados Unidos establece los principios que definen los aspectos procesales del juicio de destitución presidencial. La facultad de iniciar un juicio de esta naturaleza recae sobre la Cámara de Representantes y, una vez que se haya votado a favor, corresponde al Senado conducir el proceso. Estas dos disposiciones aparecen en el primer artículo constitucional. La Suprema Corte también cumple una función, pues su presidente encabeza las audiencias. Finalmente, para que el jefe del ejecutivo pueda ser declarado culpable, se necesita el acuerdo de dos terceras partes del Senado. De cumplirse este requisito, la persona en cuestión será considerada incursa en delito y estará sujeta a acto de procesamiento, acción penal, juicio y condena, de acuerdo a derecho. Las causas para destituir a un presidente son traición y cohecho, entre otros delitos graves o menores.¹

A lo largo de la historia de los Estados Unidos, únicamente se ha abierto juicio de destitución en contra de dos jefes del ejecutivo, pero ninguno de ellos fue condenado por los cargos que se presentaron. El primer caso fue el de Andrew Johnson, décimo séptimo presidente de la unión americana, a quien, en 1867, se acusó de violar la Ley de Permanencia en el Empleo, ordenamiento según el cual para que un presidente pudiera separar de su cargo a un miembro de su gabinete que hubiera sido confirmado por la cámara alta se requería de la aprobación del Senado mismo. La cámara baja inició el juicio de destitución contra Andrew Johnson después de que éste decidiera despedir a su secretario de defensa, el republicano Edwin Stanton. Sin embargo, el Senado absolvió a Johnson, quien evitó la condena sólo por un voto.²

En 1998, la cámara baja abrió un juicio de destitución en contra de William Jefferson Clinton, el cuadragésimo segundo presidente de los Estados Unidos, por inducir al error a un jurado de acusación y mentir bajo juramento sobre la relación extramarital que sostuvo en la Casa Blanca con la entonces funcionaria Mónica Lewinsky. El presidente Clinton también convenció a otros de mentir al respecto y, por tanto, los cargos presentados en su contra fueron perjurio y obstrucción de la justicia. Tras ser juzgado, Bill Clinton fue absuelto de ambos cargos y obligado a disculparse públicamente por su aventura amorosa. Aun cuando Clinton terminó su segundo mandato, su reputación nunca se recuperó totalmente, lo que, más adelante, también empañó las aspiraciones presidenciales de su cónyuge.³

El caso del presidente Richard Nixon, en 1974, estuvo muy cerca de convertirse en un juicio de destitución. Sin embargo, el trigésimo séptimo presidente de los Estados Unidos renunció antes de verse obligado a enfrentar un proceso legal a consecuencia del escándalo de Watergate. En 1972, hubo un allanamiento en las oficinas centrales del Partido Demócrata y la administración de Nixon intentó cubrir su participación en el incidente, lo cual derivó en lo que muchos consideraron una crisis constitucional. Asesores y funcionarios cercanos al mandatario estuvieron involucrados en prácticas de intercepción telefónica contra sus opositores políticos. Además, la administración recurrió a la Oficina Central de Investigación (FBI), a la Agencia Central de Inteligencia (CIA) y al Servicio Federal Tributario (IRS) para hacerse con información sobre ciertos activistas y rivales políticos. El congreso estadounidense llevó a cabo una investigación mediante la cual se encontraron pruebas sustanciales de abusos de poder, lo que dio lugar a que se aprobaran los artículos de juicio político. Richard Nixon renunció a su puesto en 1974 y su sucesor, Gerald Ford, le otorgó el indulto presidencial.⁴

Son éstos los únicos casos de juicio de destitución presidencial que se han presentado a lo largo de la historia estadounidense y ninguno tuvo como resultado una condena. En suma, ha habido tres tipos de conducta que han desembocado en la posibilidad de un juicio político: usar inadecuadamente o abusar de las facultades del cargo; ir en contra de la función y el propósito del puesto; usar la Presidencia para fines inapropiados o para el beneficio personal.⁵ En todos estos casos, los delitos eran graves y el hecho de que ninguno de ellos derivara en una condena podría indicar que, dada la relevancia simbólica del ejecutivo ante la ciudadanía estadounidense, existe el deseo de proteger la institución presidencial. Sin embargo, hay otro mecanismo para separar un presidente del poder: la vigésimo quinta enmienda constitucional.

La vigésimo quinta enmienda y la sucesión presidencial en los Estados Unidos

El Congreso de los Estados Unidos presentó la vigésimo quinta enmienda en julio de 1965, que se ratificó dos años después. En su primera sección, se establece el proceso de sucesión presidencial en caso de fallecer el jefe del ejecutivo federal. Esta reforma sustituyó la cláusula 6 de la sección primera del artículo 2 constitucional, que era bastante vaga; en su lugar, la vigésimo quinta enmienda indica expresamente los procedimientos para hacer frente a la incapacidad presidencial y otras condiciones por las que se pueda considerar que el ejecutivo federal es incapaz de ejercer su cargo.⁶

De tal suerte que la vigésimo quinta enmienda constituyó un esfuerzo por dar claridad a algunos temas no resueltos en relación con la continuidad de la presidencia cuando quien hubiera sido elegido no pudiera seguir realizando las funciones de su cargo. En la historia de los Estados Unidos, ocho presidentes fallecieron en el puesto y han sido sus respectivos vicepresidentes quienes han asumido el poder. Sin embargo, resulta mucho más complejo determinar qué sucede si el Presidente tiene alguna condición que le impida cumplir su papel. Hay ejemplos de este tipo de condiciones, como el intento de asesinato -según ocurrió en el caso del presidente James Garfield, quien estuvo en coma y agonizó durante once semanas antes de fallecer- o causas médicas, como el derrame cerebral de Woodrow Wilson, en 1919, que lo dejó parcialmente paralizado durante diecisiete meses sin que nunca alcanzara una recuperación completa.⁷

Con la vigésimo quinta enmienda se pretendía establecer sobre quién recaería la responsabilidad de determinar la existencia de una incapacidad de esta índole y cómo resolver la situación cuando un presidente quisiera continuar su gestión una vez que esa condición hubiera sido superada. Por tanto, en 1965, tras el asesinato del presidente John F. Kennedy, el Congreso presentó una reforma constitucional para asegurar la continuidad del mandato presidencial. En 1973, el vicepresidente Spiro Agnew presentó su renuncia y, conforme a la sección segunda de la enmienda -a la que entonces se recurría por primera vez-, el presidente Nixon nominó a Gerald Ford como su sucesor. El 9 de agosto de 1974, ante la renuncia de Nixon, el vicepresidente Ford tomó protesta como presidente de la nación y, en su nuevo cargo, nominó a Nelson Rockefeller como vicepresidente. A lo largo de la historia, siete vicepresidentes han muerto durante su gestión y uno renunció al cargo. Esto significa que, durante casi una quinta parte de la historia estadounidense, no hubo un vicepresidente que, en caso necesario, hubiera podido ascender al poder. A eso se debe precisamente que esta enmienda sea fundamental para garantizar la continuidad del gobierno.⁸

La primera sección de la vigésimo quinta enmienda especifica que en caso de que un presidente sea removido o fallezca, el Vicepresidente asumirá el cargo. La segunda sección establece que el Presidente tiene que nominar a un vicepresidente cada vez que el puesto quede vacante y que dicha nominación necesitará ser ratificada por el Congreso. La tercera sección exige que en caso de que el Presidente notifique a ambas cámaras que se encuentra incapacitado para llevar a cabo las responsabilidades de su puesto, el Vicepresidente las asumirá en calidad de Presidente interino.⁹

La sección 4 de la vigésimo quinta enmienda constitucional

Esta sección, según reza líneas abajo, establece el procedimiento por seguir en caso de que el Presidente ya no sea capaz de ejercer su cargo:

Cuando el Vicepresidente y la mayoría de los principales funcionarios de los departamentos ejecutivos o de cualquier otro cuerpo que el Congreso autorizara por ley trasmitieran al Presidente pro tempore del Senado y al Presidente de Debates de la Cámara de Diputados su declaración escrita de que el Presidente está imposibilitado de ejercer los derechos y deberes de su cargo, el Vicepresidente inmediatamente asumirá los derechos y deberes del cargo como Presidente en funciones. Por consiguiente, cuando el Presidente transmitiera al Presidente pro tempore del Senado y al Presidente de Debates de la Cámara de Diputados su declaración escrita de que no existe imposibilidad alguna, asumirá de nuevo los derechos y deberes de su cargo, a menos que el Vicepresidente y la mayoría de los funcionarios principales de los departamentos ejecutivos o de cualquier otro cuerpo que el Congreso haya autorizado por ley transmitieran en el término de cuatro días al Presidente pro tempore del Senado y al Presidente de Debates de la Cámara de Diputados su declaración escrita de que el Presidente está imposibilitado de ejercer los derechos y deberes de su cargo. Luego entonces, el Congreso decidirá qué solución debe adoptarse, para lo cual se reunirá en el término de cuarenta y ocho horas, si no estuviera en sesión. Si el Congreso, en el término de veintiún días de recibida la ulterior declaración escrita o, de no estar en sesión, dentro de los veintiún días de haber sido convocado a reunirse, determinara por voto de las dos terceras partes de ambas Cámaras que el Presidente está imposibilitado para ejercer los derechos y deberes de su cargo, el Vicepresidente continuará desempeñando el cargo como Presidente Actuante; de lo contrario, el Presidente asumirá de nuevo los derechos y deberes de su cargo.¹⁰

Esta sección permite al Presidente separarse del cargo, lo que puede hacerse de manera voluntaria y temporal, previa notificación por escrito al Congreso. El Vicepresidente asume el poder como Presidente interino hasta que el Presidente notifique al Congreso que está en condiciones de retomar sus funciones. Cuando el Vicepresidente no está disponible, las responsabilidades recaen en el Secretario de Estado, que es el siguiente en la cadena de mando y así sucesivamente por jerarquías en el gabinete. En tres ocasiones un presidente ha recurrido voluntariamente a esta sección de la vigésimo quinta enmienda: en julio de 1985, Ronald Reagan delegó temporalmente sus deberes mientras le extraían un pólipo cancerígeno en el intestino grueso (el día de la cirugía, el vicepresidente Bush fue nombrado Presidente interino durante siete horas); en 2002 y 2007, George W. Bush transfirió temporalmente el poder al vicepresidente Dick Cheney para someterse, en ambas ocasiones, a una colonoscopía.¹¹

Sin embargo, otra posibilidad puede ser que el Vicepresidente juzgue que el Presidente no está habilitado física o mentalmente para ejercer sus funciones. En ese caso, basta con que la mayoría simple del gabinete vote a favor y se notifique por escrito al Presidente pro tempore del Senado y al Presidente de la Cámara de Representantes para que el Vicepresidente asuma la función de Presidente interino, es decir que lo único que se requiere es el apoyo de 12 de los 23 miembros del gabinete y del Vicepresidente. En dado caso, el Vicepresidente reemplazará al Presidente en su puesto. John Freerick, antiguo decano de la facultad de derecho de la Universidad de Fordham y uno de los principales arquitectos en 1965 de la vigésima quinta enmienda, sostiene que esta sección únicamente exige que el Vicepresidente base su opinión en “hechos fidedignos” sobre las facultades físicas o mentales del mandatario. Si en el lapso de veintiún días, dos terceras partes de ambas cámaras no votan para declarar procedente la decisión y el Vicepresidente sige en el poder, los derechos y deberes de la Presidencia serán de nuevo transferidos automáticamente al Presidente.¹²

El meollo del asunto es que la vigésimo quinta enmienda no especifica detalladamente qué puede considerarse una incapacidad que requiera que el Vicepresidente tome una decisión de esa naturaleza. Toda vez que nunca se ha recurrido a esta reforma para un caso así, no hay jurisprudencia al respecto ni una mayor claridad sobre los criterios que pudiera utilizar el Vicepresidente. En 1994, en un intento a favor de que una enfermedad física pudiera ser considerada como factor determinante según la sección 4, el expresidente Carter recomendó que fuera un grupo de médicos el que decidiera si el Presidente estaba incapacitado para ejercer sus funciones. Sin embargo, el Congreso nunca tomó en cuenta esta propuesta que hizo Carter después de que el expresidente Ronald Reagan diera a conocer que padecía alzhéimer. En ese momento, y a pesar de que Reagan había terminado su mandato en 1989, la posibilidad de que un presidente pudiera padecer una condición tan debilitante como ésa fue motivo de gran preocupación.¹³ A pesar de que la vigésimo quinta enmienda fue aprobada en 1965, hasta ahora sigue sin ser del todo claro cómo y por qué un vicepresidente sustituiría a un presidente. Sin una nítida guía legal, el carácter y temperamento del Presidente y del Vicepresidente, sumados a su relación personal y a la dinámica de poder que los envuelve, serán factores fundamentales para evaluar la posibilidad de que se invoque la sección 4 de la vigésimo quinta enmienda.

Donald John Trump

Donald Trump es el cuarto hijo del magnate de bienes raíces neoyorquino Fred Trump. A pesar de su fortuna familiar, siempre se esperó que iniciara su carrera laboral en la empresa de su padre desde el escalafón más bajo. A los 13 años, cuando empezó a dar señales de mala conducta en la escuela, fue enviado a una academia militar. Fred, su hermano mayor, murió víctima del alcoholismo a los 43 años, lo que condujo al actual mandatario -según sus propias palabras- a evitar el alcohol y el tabaco a lo largo su vida. Donald Trump se incorporó a la compañía paterna, donde administró la amplia cartera de proyectos de vivienda residencial que su progenitor tenía en distintos barrios de la ciudad de Nueva York. En 1971, asumió el control del negocio y le dio una nueva imagen bajo el nombre de Trump Organization. Su padre, un adusto empresario, falleció en 1999 y sigue siendo una fuente importante de inspiración para el Presidente.¹⁴

Trump trasladó el negocio de Brooklyn a Manhattan y transformó viejas propiedades en lujosos edificios de departamentos. También invirtió en hoteles y casinos con variados resultados económicos. El entretenimiento es uno de los negocios que más le ha interesado: entre 1996 y 2015, fue el dueño de los concursos de belleza Miss Universo, Miss USA y Miss Teen USA. En 2003, debutó en un programa de telerrealidad de la cadena NBC -The Apprentice-, en que los concursantes competían por una oportunidad laboral que les permitiera incorporarse a su organización. Trump condujo el programa a lo largo de catorce temporadas. Casado en tres ocasiones, tiene cinco hijos de sus distintos matrimonios. La primera vez que expresó su ambición de contender por la presidencia fue en 1987. En 2000, se incorporó a la contienda como candidato del Partido de la Reforma. En 2008, ya era uno de los miembros más conocidos del movimiento birther, que cuestionaba la legitimidad de Barack Obama en la silla presidencial con el argumento de que no había nacido en los Estados Unidos. Estas denuncias fueron desacreditadas, cuando el presidente Obama presentó su acta de nacimiento y comprobó que había nacido en Hawaii.¹⁵

En 2015, Trump anunció sus intenciones de incorporarse a la carrera por la nominación presidencial del Partido Republicano. En sus mensajes iniciales, el magnate se presentó como un candidato de fuera, sin vínculos con el establishment u otros intereses particulares y con suficientes recursos para competir por la Casa Blanca sin necesidad de recurrir a apoyos financieros privados importantes. Desde un inicio, llevó a cabo una campaña sumamente controvertida en la que atacó a los inmigrantes ilegales ofreciendo construir un muro a lo largo de la frontera entre México y los Estados Unidos y prometiendo imponer un veto migratorio a los musulmanes. Muchos miembros del Partido Republicano -incluidos los senadores John McCain, Lindsey Graham y Rand Paul-, lo acusaron de ser un oportunista que no abrazaba los valores del partido y de ser demasiado radical para representarlo. Sin embargo, Trump fue construyendo un ejército de seguidores y venciendo a sus competidores de manera sistemática hasta asegurar, en julio de 2016, la nominación del Partido Republicano con el compromiso de “drenar la ciénaga” de intereses especiales en Washington.¹⁶

Aunque pocos expertos en temas políticos consideraban que Trump tendría posibilidades de ganar en contra de Hilary Clinton, su campaña recibió un impulso tardío, cuando Comey, director del FBI, declaró que había una investigación en curso sobre los correos electrónicos de la señora Clinton. Para enorme sorpresa de muchos, el 9 de noviembre, Donald Trump obtuvo el número de votos necesarios en el Colegio Electoral para convertirse en el cuadragésimo quinto presidente de la unión americana y en el primero en haber sido elegido sin haber servido en ningún cargo de elección popular o en las fuerzas armadas. Así, el 20 de enero de 2018, Donald John Trump tomó posesión como presidente de los Estados Unidos de América.¹⁷

Michael Richard Pence

Mike Pence nació en Columbus, Indiana, el 7 de junio de 1959, en el seno de una familia católica de origen irlandés. Su padre, Edward Pence Jr., un veterano que sirvió en la Guerra de Corea y fue condecorado con la Estrella de Bronce en 1953, se desempeñó exitosamente en el campo de la distribución de petróleo, convirtiéndose en el vicepresidente de Kiel Brothers Oil Company. Activo defensor de la industria petrolera, perteneció a distintas asociaciones del ramo, tanto regional como estatalmente.

La esposa de Mike Pence, Karen Sue Pence, también originaria de Indiana, es profesora y artista, a más de una devota evangélica cristiana. La pareja, que procreó tres hijos, tiene más de 30 años de casada. Mike Pence terminó la carrera de historia en la Universidad de Hanover en 1981 y obtuvo un doctorado en derecho por la Universidad de Indiana. Entre 1986 y 1988, ejerció como abogado y fue presentador en un programa de radio. Aunque al principio su padre estuvo en contra de sus aspiraciones políticas, en 1988 y 1990 contendió, sin éxito, por un escaño en la Cámara de Representantes y, tras su derrota, regresó a la radio como comentarista político en su estado natal.

En el año 2000, fue electo para la Cámara de Representantes. Subsecuentemente, y con la determinación absoluta de aprender la dinámica política del Congreso, fue reelecto en seis ocasiones consecutivas. En 2006, compitió por el puesto de líder de la minoría en la cámara baja, pero perdió contra el congresista por Ohio John Boehner. Sin embargo, en 2009 fue nombrado presidente de la Convención Nacional Republicana y, en 2011, contendió exitosamente por la gubernatura de su estado, cargo que ocupó -tras haber sido reelecto- hasta 2017, cuando se convirtió en Vicepresidente de los Estados Unidos de América.

Un fragmento de su discurso de aceptación para contender en la fórmula de su partido por la vicepresidencia, pronunciado durante la Convención Nacional Republicana de 2016, puede utilizarse para resumir la ideología del gobernador Pence: “Soy cristiano, conservador y miembro del Partido Republicano… En ese orden”.¹⁸ Mike Pence representa el ala derecha más radical del partido. Por ejemplo, en 2015 declaró que quienes solicitaran cirugías de reasignación de sexo deberían recibir orientación psicológica antes de someterse al procedimiento. Ese mismo año, el gobernador de Indiana introdujo la Ley de restauración de la libertad religiosa, que permitió a individuos y corporaciones sustentarse en su credo para negarse a dar servicio a clientes homosexuales. Aunque el Senado del estado no tardó en aprobar una ley que buscara brindar protección a los consumidores del sector LGBT -la cual fue firmada por el gobernador Pence-, la Ley de restauración de la libertad religiosa ya había sentado un precedente en lo que a la discriminación en contra de la comunidad homosexual se refiere.

Ya en la Cámara de Representantes, Mike Pence brindó su respaldo absoluto a una posible enmienda constitucional que habría definido el matrimonio en términos de hombre y mujer. También afirmó que ser gay era una “elección” y que la prohibición de matrimonios entre personas del mismo sexo era “idea de Dios”. Un año más tarde, Pence votó en contra de la Ley de no discriminación para el empleo, una norma que proponía proscribir la discriminación de personas a causa de su orientación sexual. Según Pence, ese proyecto “declaraba la guerra a la libertad y la religión en el lugar de trabajo”. Esta iniciativa fue aprobada por la cámara alta en 2013, pero no corrió con la misma suerte en la cámara baja. Pence también votó a favor de la política “No preguntar, no decir”, que impide el ingreso de personas abiertamente homosexuales a las fuerzas armadas. Finalmente, en 2016, apoyó la infame Ley de privacía y seguridad en instalaciones públicas, aprobada en Carolina del Norte. Esta norma obligaba a cualquier individuo transgénero a utilizar los sanitarios asignados al género que hubiera tenido al nacer. Según el congresista Pence, el gobierno federal no debía involucrarse en temas de esta naturaleza, porque podían manejarse mejor de manera estatal.¹⁹

El historial de Mike Pence en el terreno de la equidad de género no es comparativamente mejor. En 2009, votó en contra de la Ley Lilly Ledbetter a favor de una remuneración justa. Sin embargo, el presidente Barack Obama promulgó como ley esta iniciativa que contemplaba que hombres y mujeres que realizaran trabajos con la misma responsabilidad recibieran una remuneración equitativa.²⁰ En 2015, tras los ataques terroristas en París, el gobernador Pence declaró que suspendería los reasentamientos de refugiados sirios en el estado de Indiana y expresó sus inquietudes en términos de seguridad en relación con el asentamiento de estos grupos. La medida fue considerada inconstitucional y congelada con el argumento de que discriminaba a los sirios nacidos en Estados Unidos a causa de su país de origen.²¹

Según sus creencias religiosas, Mike Pence es un firme defensor de la abstinencia como método para prevenir enfermedades de transmisión sexual y embarazos no deseados. En su condición de vicepresidente, emitió el voto decisorio en el Senado para retirar el financiamiento a Planned Parenthood, una agencia privada que ofrece servicios de salud reproductiva a bajo costo para mujeres en todo el territorio nacional. El criterio utilizado fue que la organización proporciona servicios de aborto y Pence está en contra de que se dé ese uso a los recursos federales. Ya anteriormente en su estado natal Pence había cerrado todas las clínicas de Planned Parenthood, lo que provocó un enorme incremento en el número de casos de VIH reportados y, posteriormente, que Indiana se viera obligada a declarar una emergencia sanitaria en uno de sus condados rurales.²² Estos ejemplos sirven para dar una idea del perfil de Mike Pence en algunos temas y de ahí se puede desprender que es un claro representante del ala derecha más radical de la cúpula del Partido Republicano.

La mancuerna formada por Donald Trump y Michael Pence en la lista de candidatos del Partido Republicano para la Casa Blanca en 2016 reflejaba una fusión entre la política “de fuera” y el conservadurismo extremo. Muchos miembros del partido tenían dudas respecto al compromiso de Trump con el partido y sus valores, pero Mike Pence era considerado un verdadero correligionario, con sólidos valores conservadores, que podría fungir como la voz “republicana” en la administración; alguien que siempre fuera leal a los ideales y valores del partido. En términos generales, Trump ha funcionado en la política de la misma manera que en la iniciativa privada: depositando su confianza en los miembros de su familia. Pence, por el contrario, ha sido un político sumamente tradicional. Difícil es imaginar que estas dos personas, que no guardaban entre sí ninguna relación antes de la campaña, hayan podido establecer un vínculo estrecho en el ámbito personal.

Los decretos presidenciales de Donald Trump

En el poco tiempo que lleva en el poder, el cuadragésimo quinto presidente de los Estados Unidos ha firmado más decretos presidenciales que cualquiera de sus antecesores en un periodo equivalente. Con el claro propósito de dar marcha atrás a algunas de las acciones más relevantes del gobierno anterior, se han introducido más de sesenta decretos y memorandos presidenciales. El poder ejecutivo tiene la facultad de ejercer un papel de carácter legislativo mediante la emisión de este tipo de decretos. Históricamente, este instrumento se ha utilizado como una herramienta de índole administrativa para que el presidente establezca reglas, procedimientos y responsabilidades de carácter funcional, para que las dependencias gubernamentales cumplan sus objetivos. Sin embargo, tienen el mismo efecto y estatuto que cualquier otra legislación y, a lo largo del tiempo, distintos presidentes han recurrido a él para llevar a cabo actos de gran envergadura, como la compra del estado de Luisiana, la anexión de Texas, la eliminación de la segregación racial en las fuerzas armadas o incluso la creación de campos de internamiento para los estadounidenses de origen japonés durante la Segunda Guerra Mundial.²³

Hasta abril de 2017, el presidente Trump había firmado veinticuatro decretos presidenciales con efectos trascendentales en la vida de los estadounidenses. Sin embargo, en ese lapso también emitió veintidós memorandos presidenciales, que no necesitan ser publicados, toda vez que delegan tareas previamente asignadas a miembros del poder ejecutivo, y veinte proclamaciones. El presidente Franklin Delano Roosevelt redactó más de 3 700 decretos presidenciales a lo largo de sus cuatro mandatos, aunque cabe señalar que él estaba lidiando con los efectos de la Gran Depresión y de la Segunda Guerra Mundial. Trump afirma estar llevando a cabo una revisión exhaustiva del gobierno tras haber recibido “un desastre” de manos de su antecesor Barack Obama, quien, por el contrario, había firmado 277 decretos presidenciales durante las dos administraciones en las que ocupó la Casa Blanca.²⁴

A continuación, aparecen, como ejemplo, algunos de los decretos presidenciales emitidos hasta la fecha por el actual gobierno:

Cuadro 1 Selección de decretos presidenciales firmados por Donald Trump 

^a “A Warning on Trump’s Religious Liberty Order”, The New York Times, en https://www.nytimes.com, consultado el 24.V.2017.

^b “What Trump’s H-1B Visa Executive Order Actually Does”, Vox, en http://www.vox.com, consultado el 18.IV.2017.

^c “2 Federal Judges Rule Against Trump’s Latest Travel Ban”, The New York Times, en https://www.nytimes.com, consultado el 18.IV.2017.

^d “Trump Signs Order To Begin Rolling Back Wall Street Regulations”, The Washington Post, en https://www.washingtonpost.com, consultado el 18.IV.2017.

^e “Growing Signs of Trouble for Trump’s Border Wall”, Politico, en http://www.politico.com, consultado el 18.IV.2017.

^f “«Sanctuary City» Mayors Vow to Defy Trump’s Immigration Order”, The New York Times, en https://www.nytimes.com, consultado el 18.IV.2017.

^g “Trump Signs Executive Actions to Advance Keystone, Dakota Access Pipelines”, Politico, en http://www.politico.com, consultado el 18.IV.2017.

Fuente: elaboración de los autores.

^h “Trump’s Art of No Deal: Find Someone to Blame”, CNN Politics, en http://edition.cnn.com, consultado el 19.IV.2017.

La conexión electoral y la rendición política de cuentas

Según la teoría de la conexión electoral de David Mayhew,²⁵ la reelección es un mecanismo que vincula el historial político de los políticos con quienes los eligen. Hipotéticamente, si los líderes electos actúan en contra de los intereses percibidos de los votantes, serán castigados en las urnas. Mayhew sostiene que los políticos participan en distintas actividades a fin de mejorar sus posibilidades de reelección, lo que genera un nivel de rendición de cuentas entre las acciones de los funcionarios elegidos y los resultados de las subsiguientes contiendas electorales. Una de estas actividades es la publicidad, entendida como el esfuerzo por difundir una imagen positiva del desempeño y las capacidades del candidato. Una segunda, es asumir una actitud de “atribución del crédito”, con el propósito de generar la idea, entre los actores políticos relevantes, de que el candidato es personalmente responsable de la implementación de políticas deseables. Esto permite que los electores lo vean como una persona capaz de cumplir sus promesas, lo que a su vez se traduce en un cambio positivo en áreas importantes dentro del campo de las políticas. Según Mayhew, los funcionarios que ocupan cargos de elección popular suelen diseñar acciones precisas para atraer a públicos y votantes específicos, es decir que cada político “adopta” temas particulares que resultan fundamentales para persuadir al electorado.

Un tercer tipo de acciones que los políticos practican es la de adoptar posturas mediante declaraciones públicas sobre ciertos asuntos significativos de la agenda política. Los líderes que han sido elegidos expresan sus puntos de vista sobre los temas más trascendentales de la nación según van surgiendo. También presentan propuestas para hacer frente al asunto en cuestión y explican cómo éstas beneficiarían a la ciudadanía. Este comportamiento representa un bien político peligroso, sobre todo tratándose de temas sustantivos para sus respectivos electorados. Toda postura conlleva el riesgo inherente de que el tiempo la califique como equivocada o que la ciudadanía la perciba como negativa ante las siempre cambiantes condiciones políticas. Quienes buscan la reelección intentan no dejar fuera a ningún segmento amplio de su población y, por lo general, son conservadores cuando se trata de temas sumamente controvertidos, pues éstos podrían resultar desastrosos a la larga.²⁶

Así, en la esfera política, la opinión pública es clave para la representación, la rendición de cuentas y el proceso de toma de decisiones. Según distintos autores, hay un vínculo directo entre la opinión pública y la manera en que las políticas se diseñan e implementan.²⁷ Para los políticos es indispensable entender los giros y cambios de la opinión pública a lo largo del tiempo y para los funcionarios con puestos de elección popular resulta esencial desarrollar una pericia que les permita evaluar esta dinámica, si quieren ascender a un cargo o permanecer en él. Aún más: en los Estados Unidos hay una relación entre la opinión pública y el comportamiento de los electores. Según Zaller,²⁸ la ciudadanía responde a la información que las élites le proporcionan y suele seguir su liderazgo para hacerse una opinión sobre temas específicos. Sin embargo, el efecto de las élites sobre el electorado depende de qué tan conocedor sea este último: si está mal informado sobre algún asunto en particular, es más probable que busque la guía de sus líderes para enfrentarlo. Las percepciones cambian con el tiempo y, a fin de aumentar sus posibilidades de mantenerse en el poder, los políticos deben estar conscientes de los cambios de la marea en la opinión pública.

Otro aspecto relevante que hay que considerar guarda relación con la rendición de cuentas. Según Przeworski, Manin y Stokes,²⁹ los electores castigan o premian a los funcionarios elegidos con base en el éxito de sus políticas. Por tanto, cuando están ante la posibilidad de reelegir a sus líderes, los votantes suelen emitir un voto retrospectivo, es decir que evalúan los efectos de las políticas implementadas por quien ocupa el cargo en ese momento y así deciden si esa persona debe permanecer en el poder. Si bien ésta parece una acción intuitiva, ha quedado demostrado que los ciudadanos toman decisiones electorales con base en resultados y no en posturas específicas en torno a las políticas. Como se mencionó con anterioridad, una postura política puede variar ante circunstancias diferentes, pero la forma en que las políticas afectan a las personas en temas prominentes se mide en términos absolutos.

En lo que a la rendición de cuentas se refiere, otro aspecto de gran importancia tiene que ver con el control sobre el ejercicio del poder y el propósito de erradicar su abuso. Como quedó señalado en la primera sección de este artículo, una de las conductas que puede conducir a un juicio político en los Estados Unidos es precisamente el abuso del poder. Por tanto, esta dimensión de la rendición de cuentas resulta sumamente relevante cuando se habla de la reelección presidencial. Según Fukuyama,³⁰ la idea de que los gobernantes son responsables de sus pueblos y dan prioridad a los intereses de la gente por encima de los propios es parte fundamental del concepto de rendición de cuentas. De tal suerte que cuando la ciudadanía percibe que no es así, es muy probable que en la siguiente elección castigue a quien ocupa el cargo. Responsabilizar a los funcionarios elegidos de sus acciones es la dimensión procesal de la rendición de cuentas que, a su vez, mide también a qué grado el gobierno y otros actores informan públicamente de sus decisiones y acciones. Este tipo de rendición de cuentas es vertical, pues representa una demanda de la ciudadanía, los medios de comunicación o la sociedad civil (se considera que una rendición de cuentas es horizontal, cuando una dependencia gubernamental evalúa el desempeño de otras áreas o de otros poderes del Estado). Otros aspectos importantes de esta conceptualización de la rendición de cuentas son la responsabilidad, entendida como la transparencia con la que los gobiernos dan a conocer información relativa a sus políticas y acciones, y la exigibilidad, entendida como la capacidad que tienen los ciudadanos de imponer sanciones a quienes ostentan el poder, cuando abusan de su cargo.³¹

La existencia de estos mecanismos de rendición de cuentas y el nivel de confianza que generan en el electorado se traducen en una correlación positiva en la participación política, tanto en el ámbito electoral como en el desarrollo de organizaciones democráticas.³² Como se detalla en las teorías antes mencionadas, hay una relación causa-efecto entre el desempeño en el campo de las políticas y el comportamiento electoral, ya que si las políticas de un presidente no logran dar resultados en relación con las promesas hechas al electorado, los votantes aplicarán el castigo correspondiente.

Análisis

Como se esbozó anteriormente, el presidente Donald Trump ha asumido posturas muy determinantes en distintas áreas del campo de las políticas y hay mucha incertidumbre sobre cuál será el desenlace. Con base en nuestro marco teórico, presentamos a continuación cinco conclusiones posibles con respecto del futuro político del cuadragésimo quinto presidente de los Estados Unidos. Como es natural, éstas no son las únicas y hay otros posibles escenarios.

Cuadro 2 Posibles escenarios políticos 

^a “Timeline: Trump And Associates Denied Russia Involvement At Least 20 times”, The Guardian, en https://www.theguardian.com, consultado el 12.X.2017.

^b “Is Trump Mentally Ill? Or is America? Psychiatrists Weigh In”, The Washington Post, en https://www.washingtonpost.com, consultado el 13.X. 2017.

Fuente: elaboración de los autores.

Es complejo determinar la probabilidad de cada uno de estos escenarios. El nombramiento de un fiscal especial para investigar “todo vínculo y/o coordinación entre el gobierno ruso y personas relacionadas con la campaña del presidente Donald Trump y todo asunto que se desprenda o pueda desprenderse directamente de esta investigación”³³ indica que la investigación ha avanzado a una nueva y más seria etapa.

El proceso de un juicio de destitución presidencial requiere de la participación del Congreso. En este momento, el Partido Republicano mantiene el control en ambas cámaras legislativas. En circunstancias normales, sería sumamente extraño que un congresista del Partido Republicano impugnara a un presidente de su mismo partido. Sin embargo, como señala el análisis de la bibliografía que aparece líneas arriba, los miembros del Congreso centran su atención primordialmente en la reelección. La probabilidad de que se actúe en contra del presidente Trump aumenta conforme disminuye la fortuna electoral de sus correligionarios. Actualmente, en la cámara baja hay 241 representantes del Partido Republicano, lo que significa que, para que el juicio político proceda en el Senado, por lo menos veintitrés de ellos tendrían que votar en contra de un presidente que ocupa el poder y pertenece a su partido. De estos 241 representantes, veintitrés provienen de distritos que votaron a favor de Hillary Clinton en las elecciones presidenciales de 2016.³⁴ Por tanto, podría suponerse que estos veintitrés son los más vulnerables ante la presión electoral para votar a favor del juicio de destitución. Sin embargo, sólo tres de ellos ganaron con un margen inferior a los cinco puntos porcentuales y, por ende, su debilidad electoral no puede darse por hecho, es decir que no hay mayor riesgo para el presidente Trump de que se vote a favor de un juicio de destitución. De cualquier forma, se deben seguir con cuidado las encuestas de opinión sobre el apoyo al Presidente por parte de los miembros del Partido Republicano. Como los congresistas suelen depender del apoyo partidista para triunfar en las contiendas intermedias, si aumenta la oposición a Trump en la base electoral de su partido, aumentará también la probabilidad de un voto a favor del juicio de destitución. Si bien es cierto que desde que tomó posesión, la opinión pública ha favorecido cada vez menos al presidente Trump, los votantes del Partido Republicano le siguen brindando un gran apoyo.

Invocar la vigésimo quinta enmienda para remover a Donald Trump de la Presidencia sería un acto sin precedentes. Como se hizo notar anteriormente, el Vicepresidente y trece de los veintitrés miembros del gabinete tendrían que optar por esta medida excepcional. ¿Cómo se puede evaluar la probabilidad de que esto ocurra? Se puede recurrir a la teoría de prospectos que modela la toma de decisiones en condiciones de incertidumbre. Esta teoría, que se basa en información de la teoría económica clásica (elección racional) y de la economía conductual, parte de la premisa según la cual los “actores racionales” no siempre actúan “racionalmente”. La teoría de prospectos modifica la elección racional apoyándose en evidencia arrojada por experimentos en los que, de manera sistemática, los participantes actuaron en formas que violaban los supuestos del modelo de elección racional.³⁵ Los elementos más importantes de la teoría de prospectos son el marco, el dominio, la aversión al riesgo, la aversión a la pérdida y la dotación. Tversky y Kahneman sostienen que la toma de decisiones varía según la manera en que se enmarque un problema. Por un lado, el marco que se otorgue a un asunto genera el contenido desde el cual el propio asunto será observado y, por otro, afecta el desenlace, según el “dominio” al que el marco mismo dé lugar. Kahneman y Tversky opinan que hay dos dominios posibles: la pérdida y la ganancia. Si la opción se presenta (se enmarca) desde la perspectiva de la pérdida, las elecciones serán distintas de cuando se enmarca en términos de ganancia. De manera más específica: la aversión/aceptación del riesgo de las personas varía de acuerdo con el dominio. En condiciones de pérdida, la gente acepta mejor el riesgo. En cambio, en condiciones de ganancia, las mismas personas son más adversas a él. Finalmente, la dotación es el proceso por medio del cual las personas dan mayor valor a las posesiones del que le darían de manera “racional”. Por ejemplo, no sería raro que alguien que compra una taza de café a un dólar, exigiera una cantidad mayor a la hora de venderla.

Fuente: Gallup News.

Niveles semanales de aprobación del Presidente por identificación partidista 

La aplicación de la teoría de prospectos a la situación actual en torno al presidente Trump genera algunas ideas. El alto nivel de escándalo y disrupción de su administración puede ser considerado el marco de su presidencia. Este marco sugiere que el Partido Republicano opera en el “domino de la pérdida” y, en estas condiciones, los participantes suelen aceptar mejor el riesgo. Se podría argumentar entonces que lo anterior se traduce en una mayor voluntad para adoptar nuevas medidas que minimicen las pérdidas del Partido. Sin embargo, no hay que olvidar que el gabinete de Trump se compone de muchas personas que le son leales en el ámbito personal. Por sus años en el estabilshment del Partido Republicano, cabe la posibilidad de que el vicepresidente Pence, el secretario del trabajo Acosta, el secretario de salud Price, el secretario de energía Perry, la embajadora ante la ONU Haley, la secretaria de transporte Chao, el director de la Oficina de Administración y Presupuesto Mulvaney y el secretario de vivienda Carson antepongan la lealtad partidista a su lealtad personal a Trump. Otros -Mattis, Kelly y Shilkin- podrían ser persuadidos con argumentos a favor de la seguridad nacional. Sin embargo, dados los vínculos personales entre Trump y otros miembros del gabinete, podría resultar difícil conseguir la mayoría necesaria para votar a favor de invocar la vigésimo quinta enmienda.

Conclusiones

Este artículo analiza un vacío legal en la Constitución de los Estados Unidos que trasciende el juicio de destitución presidencial: la vigésimo quinta enmienda. En esencia, los requisitos para iniciar un juicio de esta naturaleza -como corrupción, cohecho y otros delitos graves o menores- son sumamente vagos y pueden significar lo que el Congreso de los Estados Unidos quiera que signifiquen en un momento determinado, un poco a la manera de la cláusula de buena conducta que permite a los jueces federales ocupar su cargo.³⁶ Aunque puede haber otros, este artículo presenta algunos escenarios posibles sobre el destino de la actual administración, que es sumamente polémica. Mike Pence resulta más atractivo para sus correligionarios, pues tiene una larga trayectoria profesional en el campo de la política y un vínculo histórico con el Partido Republicano y con quienes, de entre sus filas, ocupan un escaño en la cámara baja. Si tomamos en cuenta que el propósito principal de la política es ascender al poder y conservarlo, no es descabellado pensar que el Partido Republicano -actualmente en control de las dos cámaras legislativas- pudiera orquestar un reemplazo presidencial, si la presencia continua de Donald Trump acaba por considerarse negativa para los intereses partidistas a la larga. La teoría de prospectos sugiere que las probabilidades de una acción así de dramática aumentan conforme se incrementa la percepción de “la pérdida” sufrida. Debe ponerse especial atención en los niveles de aprobación de Trump y en las elecciones intermedias de 2018. Una pérdida grande seguramente haría que la dirigencia del Partido Republicano tuviera mayor disposición al riesgo y recurriera a la vigésimo quinta enmienda o al juico de destitución presidencial. El vicepresidente Pence es un político de renombre, bien arraigado en el establishment del Partido Republicano, cuyos puntos de vista y posturas en el ámbito de las políticas públicas hacen que sea más que aceptable ante los ojos del partido y sus miembros para sustituir a Donald Trump.