Introducción

En los últimos años, se ha observado un cambio de las características de la geografía mundial en cuanto a los flujos comerciales y de inversión.^* En 2013, los flujos de inversión extranjera directa (IED), para las economías en desarrollo,¹ representaron 54% (778 000 millones de dólares) del total global. Con respecto de la exportación de IED, a pesar de que los países del Sur tengan registros resilientes, que alcanzan 454 000 millones de dólares, su participación ha ido en aumento, mientras que la de los del Norte está estancada.² El comercio global acompaña esa tendencia: la participación de las economías en desarrollo pasó de 34 a 47% entre 1980 y 2011. Según las estadísticas de la Organización Mundial de Comercio, la participación del comercio Sur-Sur en el comercio mundial pasó de 8% en 1990 a 24% en 2011.³

En este contexto de proyección de las relaciones contemporáneas Sur-Sur de comercio e inversión, constatamos la falta de bibliografía especializada sobre las modalidades de los acuerdos jurídicos entre esos países. Sospechamos que una variedad de herramientas jurídicas se puso en práctica para regular los diferentes acuerdos, a partir de las especificidades de las economías involucradas. A la luz del ejemplo de Brasil, señalado como uno de los líderes emergentes en la nueva economía política, se observa que el país firmó pocos acuerdos comerciales regionales (ACR) y que nunca ratificó un tratado bilateral de inversión (TBI).⁴ Aunque Brasil no aparezca en los modelos de acuerdo, para regular sus relaciones comerciales y de inversión, el flujo de comercio, a partir de y para el país, aumentó en las últimas décadas, al igual que los flujos de entrada y salida de inversiones.

Para tratar esta cuestión, tomamos el ejemplo de las relaciones económicas entre Agola y Brasil. Los flujos comerciales y de inversión entre Angola y Brasil han sido particularmente dinámicos para las economías de ambos países en los últimos años. Como una de las mayores economías de África,⁵ no debe sorprender el hecho de que Angola sea el país con el que Brasil ha aumentado más sus flujos de comercio e inversión en los últimos quince años. Si en 2002 los flujos de inversión brasileña para Angola se aproximaban a 18 millones de dólares, en 2012 ya alcanzaban mil millones de dólares.⁶ Los flujos comerciales registraron un crecimiento de 11 millones de dólares en las importaciones brasileñas oriundas de Angola en 2002, con que llegaron a 726 millones de dólares en 2013 y de 199 millones de dólares en las exportaciones brasileñas para Angola en 2002 para 1 271 millones de dólares en 2013.⁷ Por tanto, lo que justifica la elección de Angola no es el volumen del flujo económico ni el margen que ocupa en el flujo total de comercio e inversión de Brasil (alrededor de 0.4%), sino su aumento de hasta cuatro veces más en los últimos cuatro años.

En el presente artículo, procuramos identificar cuáles son los acuerdos legales que promueven el aumento del flujo de inversiones y comercio del país en este marco general de aproximaciones Sur-Sur. La hipótesis de este trabajo es que, si hubo este aumento en las relaciones económicas entre Brasil y Angola, hay acuerdos legales específicos que sustentan esos movimientos. A partir de esta premisa de investigación, nos proponemos explorar cuestionamientos específicos. A saber: ¿emplea Brasil estándares regulatorios en los modelos de acuerdos regionales de comercio y tratados bilaterales de inversión o recurre a otro tipo de acuerdos jurídicos?; ¿qué tipo de instituciones movilizan éstos en cada país?; ¿cómo sucede la interacción entre los actores públicos y privados? Revisaremos las características de las políticas de apoyo a este movimiento y las reglas destinadas a promover el aumento de relaciones económicas y cómo pueden complicar algunos conceptos que han orientado la producción académica de las relaciones económicas internacionales en las áreas de la ciencia política, el derecho y la economía.

Para desarrollar el análisis propuesto, este artículo se ha organizado en cuatro secciones: la descripción histórica de los acuerdos regulatorios que controlaron las relaciones de comercio e inversión entre Angola y Brasil, a partir de las circunstancias políticas y económicas de cada periodo; los orígenes de las alternativas económicas y regulatorias; la influencia de las políticas liberales en los proyectos de cooperación; y la reanudación de la cooperación Sur-Sur por nuevas herramientas y nuevos actores. Esbozamos algunas consideraciones, en fin, sobre las particularidades con que Angola y Brasil superan las limitaciones económicas internacionales para sus relaciones bilaterales. Agregamos además algunas apreciaciones sobre las estructuras sociopolíticas que han sustentado esas relaciones y que han contribuido a las particularidades jurídicas de sus acuerdos. Nuestro objetivo es contribuir con la expansión de categorías para la comprensión de las relaciones económicas que se establecen en el Sur global.

1. Breves antecedentes históricos de las relaciones entre Brasil y Angola: ¿ruptura o continuidad?

Brasil fue el primer país en reconocer la independencia de Angola en 1975. Con todo, ese movimiento se tuvo por disidente en la política exterior brasileña durante la Guerra Fría⁸. El presidente brasileño era entonces Ernesto Geisel (1974-1979), a quien se conoce por haber promovido una política exterior independiente, el fortalecimiento de empresas estatales y una nueva política para el sector energético. De ésta se destaca la construcción de la hidroeléctrica Itaipu Binacional, la creación del Programa Nacional del Alcohol de Brasil (conocido como Pró-Álcool, en portugués), los acuerdos nucleares con Alemania y, sobre todo, la búsqueda de otros proveedores de petróleo.⁹ Angola se convirtió, en estas circunstancias, en una alternativa para Brasil en el punto culminante de la crisis mundial de petróleo.

Aunque la política pragmática para los nuevos países independientes en África haya tenido un efecto comercial positivo –por haber establecido un mercado para el excedente de las manufacturas brasileñas y garantizado la provisión de petróleo–,¹⁰ académicos y funcionarios brasileños concuerdan en que esta política no se reducía a eso.¹¹ La importancia del movimiento de aproximación a los países africanos hace poco independientes, en las décadas de 1960 y 1970, se ha atribuido también a la necesidad de llenar el “vacío político” entre los continentes y de ocupar el espacio del Atlántico sur.¹² Al igual que en el proceso de independencia de Angola, Brasil evocó siempre, en su relación con ese país, semejanzas históricas y culturales, condiciones geográficas, así como las ventajas políticas y económicas de una alianza entre los países del sur.¹³ El discurso oficial regresa siempre, en consecuencia, al momento afortunado de 1975 y a sus narrativas, además de resonar también en los discursos angoleños.¹⁴

La política exterior brasileña para con África, Angola incluida, se ha descrito como “cíclica” en la academia brasileña.¹⁵ Con todo, la narrativa diplomática intenta siempre dar la impresión de la continuidad de la relación Angola-Brasil. Como ejemplo, tras el declive de la política exterior brasileña en África durante la década de 1990, en 2003 el presidente Lula, en su primer año en el cargo, visitó Luanda y declaró en la reunión ministerial bilateral: “Asociados de larga data, Angola y Brasil se preparan para consolidar y ahondar su cooperación [...]. Nuestras relaciones se inscriben en un contexto de afinidades espontáneas y solidaridad recíproca. Estas circunstancias explican por qué Angola es desde su independencia una prioridad de nuestra diplomacia”.¹⁶

Del discurso a los compromisos legales, observamos que el enfoque pragmático incorporó la idea de cooperación como elemento central en la relación entre Angola y Brasil.¹⁷ La cooperación Sur-Sur, de forma general, se ha propuesto como una alternativa a la Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD), que se considera del Norte hacia el Sur.¹⁸ En esencia, esta cooperación se funda en la no condicionalidad de la asistencia, pero, a la vez, incorpora los conceptos de expansión de la inversión y de comercio entre los países del Sur.¹⁹

Brasil firmó alrededor de setenta acuerdos y protocolos con Angola. El primero, y uno de los más importantes, se firmó el 11 de junio de 1980; se titula “Acuerdo de Cooperación Técnica, Económica y Científica”. Es un acuerdo-paraguas que puede modificarse y matizarse con acuerdos posteriores, así como con contratos entre las partes (artículo III). Éste sirvió de base para quince acuerdos complementarios y tres protocolos firmados desde la década de 1980 hasta el día de hoy entre Brasil y Angola.²⁰ El acuerdo de 1980 también estableció una Comisión Mixta para administrar las relaciones bilaterales (artículo XI), la cual ha sido responsable de avanzar en temas de cooperación y otros asuntos de interés mutuo. La última reunión de la Comisión Mixta de la que tenemos noticia se realizó en 2005. Esa comisión aún existe, pero, desde 2010, según la Declaración Conjunta para una Asociación Estratégica, firmada por los presidentes de ambos países, se creó un segundo espacio institucional, la Comisión Permanente Bilateral. La nueva Comisión se encarga de supervisar la implementación del Plano Estratégico (sesión E.27 de la declaración Conjunta), cuya primera reunión se sostuvo los días 29-30 de octubre de 2012.²¹

Con estos acuerdos y protocolos se estrechan las relaciones económicas entre Brasil y Angola, pero no retiran las limitaciones presentes en transacciones comerciales entre ambas economías en desarrollo. Eso exige tanto de Brasil como de Angola ser creativos para superar los obstáculos que hay entre ellos.

2. Pragmatismo regulatorio como resultado de las limitaciones económicas de las relaciones Brasil-Angola: countertrade, concesión de crédito y préstamos con garantía

Sostenemos aquí que la relación entre Angola y Brasil considera con claridad las limitaciones económicas para sus iniciativas políticas y asociaciones bilaterales. Por tanto, buscamos identificar cómo los dos países han creado alternativas jurídicas que posibilitan la intensificación de sus relaciones económicas, conforme a las particularidades políticas y económicas, nacionales e internacionales, de cada periodo histórico.

El Acuerdo para la Cooperación Económica, Científica y Técnica se firmó en 1980, cuando el modelo de desarrollo de la mayoría de los países de América Latina –incluido Brasil– y de África colapsaba. La crisis de crédito y las altas tasas de interés eran problemas comunes, si bien habían afectado a las economías latinoamericanas y africanas de maneras distintas.²² En los años setenta las relaciones económicas entre Angola y Brasil se habían estructurado según el flujo comercial: Brasil exportaba productos manufacturados y semimanufacturados y Angola exportaba petróleo y derivados. En 1979, Brasil invirtió por primera vez de manera directa en Angola, en especial en el sector petrolero del país, por intermediación de la paraestatal Petrobras, cuya participación combinó el acceso a fuentes de petróleo con la oportunidad de exportar productos y tecnologías brasileños.²³

A partir de 1984, a causa de la crisis financiera internacional, ante la escasez de moneda y el exceso de bienes y servicios, Brasil reconoció la posibilidad de implementar el countertrade (modalidad de intercambio comercial) en sus relaciones con los países africanos, incluida Angola.²⁴ Esta solución ingeniosa fue útil para los dos países en un momento en el que había inestabilidad en sus modelos de desarrollo y enfrentaban la falta de liquidez internacional.²⁵

Con todo, la crisis financiera y de deuda no era la única dificultad que enfrentaba Angola en los años ochenta. Luego de la muerte de su primer presidente, Agostinho Neto, en 1979, y de la designación de José Eduardo dos Santos para el cargo, el principal movimiento político de oposición, Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA), hizo esfuerzos y comenzó una guerra civil que perduró hasta 2002.²⁶ Por este conflicto civil, el Acuerdo de 1980 fue enmendado, en 1983, por un Ajuste Complementario sobre Asuntos de Comercio y un Protocolo Adicional sobre Cooperación en el Campo de las Comunicaciones.

Por la crisis económica de ambos países, y la política en Angola, el Ajuste Complementario de 1983 estableció las prioridades en las relaciones entre los países y las alternativas económicas para hacerlas viables. De tal manera que el Ajuste Complementario de 1983 delineó directrices generales para el financiamiento de las relaciones de comercio e inversión entre Angola y Brasil, con vistas a: i) en lo tocante al comercio, garantizar a Angola el abastecimiento de alimentos y otros bienes de consumo durante su periodo de reconstrucción, así como de materias primas (artículo I y Anexo); y ii) en lo que se refiere al comercio de servicios e inversiones, garantizar la provisión de servicio para el Complejo Hidroeléctrico de Capanda,²⁷ que tenía como uno de sus operadores a Oderbrecht, empresa privada brasileña (artículo II). Todas las operaciones, según el Ajuste Complementario, eran financiadas por el Banco de Brasil S. A., empresa de economía mixta, por medio de la Cámara de Comercio Exterior (CACEX), creada en los años cincuenta, para financiar las exportaciones de Brasil.²⁸ En el acuerdo, Brasil se comprometió a conceder un millón de dólares como crédito para operaciones de comercio e inversión con Angola (Anexo, párrafo d).

La innovación principal de este proceso de financiamiento fue que las partes en el Acuerdo, Angola y Brasil, determinaron que el petróleo angoleño fuese garantía para la operación crediticia de Brasil en Angola. El gobierno de este país se comprometía, entonces, a proveer 20 000 barriles de petróleo diarios, para garantizar el préstamo (Anexo del Acuerdo Complementario, párrafo g). Se observa que, según el Ajuste Complementario de 1983, las relaciones de comercio, inversión y financiamiento estaban predefinidas y condicionadas por el abastecimiento de petróleo angoleño, lo cual, con el tiempo, se denominó “modelo angoleño”, para financiar relaciones de comercio e inversión.²⁹ En éste, el país A ofrece recursos naturales a cambio de infraestructura aportada por el país B, según el principio del trueque (barter system).

En la figura que sigue, intentamos esquematizar este tipo de relación económica:

Fuente: Elaborado por los autores, a partir del Ajuste Complementario al Acuerdo de Cooperación Económica, Científica y Técnica sobre Comercio (1983).

FIGURA 1 La coordinación público-privada para financiamiento, comercio e inversión 

Se prevén en el Ajuste Complementario de 1983 las funciones y obligaciones de agentes diversos, públicos y privados, que no son parte del acuerdo. Es difícil identificar dónde y cuándo los intereses y formatos jurídicos públicos y privados predominan en esa coordinación. Por la magnitud del Complejo Hidroeléctrico de Capanda, los contratos firmados entre la Constructora Norberto Odebrecht, la Technopromexport y el gobierno de Angola también establecieron garantías en forma de petróleo. La Odebrecht lo consideró como una sugerencia innovadora del entonces director de negocios Marc Altit,³⁰ ya que los primeros documentos de Capanda se firmaron en 1981 por inversionistas extranjeros y el gobierno de Angola.

Los trabajos para la construcción del Complejo Hidroeléctrico de Capanda comenzaron en 1984, pero la empresa se convirtió en uno de los blancos principales durante el periodo de la guerra civil, que se extendió hasta 2002. En 1992, la construcción se interrumpió y no continuó sino ocho años después. La primera parte del proyecto –dos turbinas– concluyó en 2005 y las últimas dos turbinas, se terminaron en 2007.³¹ A lo largo de esas tres décadas, la Odebrecht nunca dejó de invertir en Angola, con lo que se ha convertido en el mayor empleador del país.³²

La dimensión del proyecto Capanda y el gran desarrollo de una compañía brasileña en la economía angolana colocaron a Angola en una posición prominente para la cooperación técnica y económica con Brasil, como se describirá adelante.

De forma general, se puede observar que los acuerdos legales creados para apoyar las relaciones entre Brasil y Angola son soluciones creativas y pragmáticas, para atender demandas específicas de dos países en desarrollo, con diferentes órdenes de condicionantes internos. En vez de reflejarse en modelos de instrumentos jurídicos tradicionales en esta área, como los acuerdos regionales de comercio y los tratados bilaterales de inversión, Brasil y Angola actúan notoriamente por acuerdos de cooperación que han sido el lenguaje de ambos socios en diferentes periodos de su interacción.

Según se verá a continuación, las políticas neoliberales en Brasil durante la década de 1990 redimensionaron su relación con Angola y privilegiaron sus relaciones exteriores con países del Norte, especialmente con Estados Unidos,³³ lo que también fue resultado de las prioridades angoleñas en tiempos de la guerra civil.

3. El redimensionamiento de las relaciones entre Brasil y Angola durante el neoliberalismo brasileño de la década de 1990: ¿cuáles son las alternativas posibles?

A pesar de los esfuerzos de Brasil y Angola por mantener sólida su relación de comercio, ésta se hizo mucho menos relevante al final de la “década perdida”. Las limitaciones financieras, asociadas a los cambios de orientación de las políticas económica y exterior para Angola, redujeron sensiblemente el alcance de los proyectos trazados en las décadas de 1970 y 1980.³⁴

Debe señalarse, con todo, que las relaciones entre Brasil y Angola no cesaron, habiéndose redimensionado según las demandas internas de cada país. Desde el gobierno de Fernando Collor de Mello, Brasil se adecuó a las recomendaciones del Consenso de Washington, las cuales privilegiaban, entre otras cosas, la apertura unilateral del mercado interno y la privatización de empresas.³⁵

Angola concentró su agenda de política exterior, para responder a las demandas internas de su guerra civil. En estas condiciones, la preocupación del país era buscar y mantener aliados regionales y extrarregionales, para aumentar sus oportunidades de éxito en el conflicto civil. Brasil era uno de esos aliados, lo que no garantizó una balanza comercial positiva, ante una Angola de mercado reducido en razón de la crisis internacional.³⁶

Como se observa en los relatos históricos, las relaciones bilaterales directas se mantuvieron a lo largo de la década de 1990. Al inicio de ésta, el presidente José Eduardo dos Santos visitó Brasil con ocasión de la toma de posesión de Fernando Collor de Mello, quien retribuyó la visita al año siguiente, con la cual se reforzó la tradición de cooperación y solidaridad entre estos países. En esta ocasión se firmó incluso el importante Protocolo de Intenciones en el Área de Desarrollo Educacional, para recibir estudiantes angoleños de licenciatura y posgrado en universidades brasileñas.³⁷

Un aspecto bastante importante para mantener las relaciones bilaterales entre Brasil y Angola en este periodo se debió a la participación de actores privados, como Odebrecht,³⁸ y a la presencia de Petrobras³⁹ en Angola, en la década de 1970, como parte de la “política exterior del tercer mundo” del presidente Geisel.⁴⁰ Un indicador de la importancia de la empresa Odebrecht y de Petrobras en la agenda bilateral Brasil-Angola es la participación de representantes de estas empresas junto con funcionarios de rango elevado de los gobiernos de Brasil y Angola en la conferencia para tratar el tema “Las relaciones entre Brasil y Angola”, en agosto de 1993.⁴¹

La actuación exitosa de Odebrecht y Petrobras⁴² en la década de 1990 contrasta con el redimensionamiento de la agenda política exterior brasileña. El éxito de la actuación de Odebrecht en Angola se debió a: i) apoyo gubernamental, ii) capacidad de movilizar personas, recursos estratégicos, financieros y políticos, para alcanzar sus objetivos, iii) la buena relación entre Brasil y Angola, iv) la lengua común, v) la planeada integración y sociedad en el mercado local, vi) la inversión en la capacitación tecnológica y gerencial de los quipos, vii) la utilización de formas modernas de gestión.⁴³ La actuación de esta empresa es tan importante para el imaginario de las relaciones Brasil-Angola, a grado tal que la hidroeléctrica de Capanda se haya tomado por la consolidación de la actuación brasileña en Angola, aunque las relaciones bilaterales en el plano estatal fuesen próximas desde 1975.⁴⁴

La historia de las relaciones estatales entre Brasil y Angola muestra señales de desgaste durante la década de 1990. Un movimiento que agravó aún más esta relación bilateral fue la decisión del gobierno angoleño de suspender, en 1994, todas las garantías en petróleo.⁴⁵ Angola tenía por entonces una deuda de aproximadamente 800 millones de dólares americanos con el gobierno brasileño. Esa decisión agravó el declive del comercio entre los dos países, pues en 1995 Brasil tuvo, por primera vez, un déficit de 41 millones de dólares en su balanza comercial con Angola.⁴⁶ La cancelación de las garantías perjudicó incluso el relanzamiento, en 1995, del proyecto Capanda, al considerar la necesidad de recuperación de sus campos de trabajo y de sus activos.⁴⁷ En esas circunstancias, se firmó el 15 de agosto de 1995 el Acuerdo de Renegociación de Deuda entre Angola y Brasil.

Por primera vez en esta relación bilateral, el Acuerdo de Renegociación de Deuda fue un instrumento oficial que no invocó la figura de la cooperación. Se considera, por tanto, que puede verse como un producto de las políticas económicas liberales más acentuadas y definidas por la escasez de recursos en el primer periodo de la administración de Fernando Henrique Cardoso.⁴⁸ En 1995, los términos del Acuerdo de Renegociación reconocieron una deuda de Angola con Brasil de 382 millones de dólares, acumulados con 54 millones de dólares en intereses (artículo I); definieron un plazo de quince años para el pago (artículo II); determinaron la tasa de interés aplicable (artículos III, IV y VI), el ranking de deudas concurrentes en Brasil (artículo V) y una cláusula de la nación más favorecida (artículo XIV). Tales términos trajeron novedades para las negociaciones internacionales entre países deudores/acreedores.

Desde el punto de vista jurídico, las principales innovaciones de este Acuerdo de Renegociación de Deuda pueden desarrollarse de la siguiente forma: i) a pesar de haberse firmado como un acuerdo internacional, incorpora cláusulas de ley aplicable y de resolución de controversias, al igual que medidas de cumplimiento de las obligaciones, semejantes a lo que prevén contratos privados (artículo XII y Anexo B); ii) establece una provisión de intercambio de deudas (artículo IX, Anexo C); y iii) vincula el suplemento de petróleo al pago de la deuda, según un memorando de entendimiento adicional, firmado el mismo día por ambas partes (MOU-1995; artículo IX).⁴⁹ Por tanto, el pago de las deudas a Brasil, basado en el financiamiento anticipado de comercio e inversión, quedó garantizado de nuevo con la exportación de petróleo.

4. La reanudación de la Cooperación Sur-Sur: nuevas herramientas, nuevos actores

El segundo mandato de la administración de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) relanzó, mientras tanto, la cooperación Sur-Sur. Algunos nuevos elementos fueron agregados a la idea, lo que influyó en la reaproximación con Angola, a saber: i) la intención de reforzar principios de la cooperación Sur-Sur, tanto en la retórica y en los discursos oficiales, como explícitamente en documentos legales firmados; ii) la ampliación del número de órganos especializados del gobierno federal en estos proyectos y su gestión por parte de la Agencia Brasileña de Cooperación; iii) la ampliación de las áreas de cooperación, para combinar temas tradicionales de comercio e inversión con aspectos sociales, como salud y educación, y asistencia en la gestión pública⁵⁰. La mayoría de los especialistas defiende que fue así como la agenda del Atlántico Sur habría vuelto a la agenda de la política exterior brasileña.⁵¹

En lo que respecta a Angola, a partir de 2002, movimientos importantes corroboraron también la reaproximación con Brasil. La muerte de Jonas Savimbi, líder de la unita, en 2002, favoreció el fin de la guerra civil. Aunque las obras en Capanda hubiesen sido reiniciadas bajo la protección severa del gobierno angoleño en 2000,⁵² las inversiones brasileñas en este proyecto y el abastecimiento de mercancías y servicios para esta empresa se volvieron de nuevo asaz relevantes a partir de 2002 en la política exterior brasileña atinente a Angola. Más aún, la reconstrucción del Estado y el desarrollo entero del aparato estatal de Angola se transformó en un campo nuevo para la cooperación entre Brasil y Angola.

Los analistas sostienen que la elección de Lula da Silva, en 2003, intensificó la política exterior en dirección a África.⁵³ En el primer año de la administración de Lula, Angola y Brasil firmaron catorce nuevos acuerdos, en que se acentuaban las nuevas tendencias de cooperación arriba señaladas. Y, durante la administración de Lula, por primera vez, los representantes oficiales de ambos países pudieron cumplir la meta de realizar encuentros bienales, según los términos del artículo IX del Acuerdo de Cooperación de 1980.⁵⁴ Entonces, las partes se reunieron nuevamente en 2005 y firmaron siete acuerdos, otro más en 2007 y otros nueve en 2010. Durante ese periodo, los créditos para operaciones con Angola aumentaron más de 3 200 millones de dólares⁵⁵ y los flujos de comercio e inversión para ese periodo tuvieron un aumento significativo en las relaciones bilaterales, de millones a miles de millones de dólares.⁵⁶

Observamos aún tres novedades en la concesión de crédito y en el proceso de cooperación, especialmente a partir de 2006-2007: i) según el Protocolo de Entendimiento Angola-Brasil, del 18 de agosto de 2007, los nuevos préstamos quedarían respaldados en una combinación de garantías, que consideró el compromiso de pagos de deudas del Acuerdo de Renegociación de 1995 y el excedente de esos pagos como condición para los nuevos préstamos;⁵⁷ ii) los procesos de cooperación recibieron un formato triangular, integrando países del Norte u organizaciones internacionales en proyectos de cooperación Sur-Sur; y iii) compañías privadas locales en países del Sur pasaron a integrar esos proyectos de cooperación.

A continuación presentamos una tentativa de estructuración de las nuevas operaciones de financiamiento y su coordinación con transacciones de comercio e inversión:

Esta nueva estructura de apoyo financiero para los flujos de comercio e inversión entre las partes, que combina e integra las deudas pasadas y los pagos nuevos y garantías de crédito, fue una solución para aumentar las líneas de crédito angoleñas de 750 millones de dólares a 1 750 millones de dólares en 2007. Y se volvió aún más relevante en 2008, luego de la crisis financiera internacional, con la aprobación de la Política de Desarrollo Productivo (PDP) brasileña. La causa fue que la PDP estableció entre sus metas el Programa de Integración con África y garantizó al BNDES cierta estructura para actuar internacionalmente, con la intención de fortalecer las relaciones comerciales y los flujos de inversión en África.⁵⁸

En el caso de Angola, el proyecto de la Compañía de Bioenergía de Angola, conocida como Biocom, ilustra bien estas estructuras. Biocom es una planta para la producción de caña de azúcar, bioetanol y energía eléctrica, basada en tecnología brasileña. El proyecto es resultado de una joint venture entre el grupo brasileño Odebrecht (dueño de 40% de las acciones), la compañía estatal Sonagol (20%) y la compañía privada angoleña Demer Angola (40%). La inversión total fue de aproximadamente 400 millones de dólares.⁵⁹ El BNDES fue una de las fuentes de financiación junto con los bancos angoleños,⁶⁰ pero el proyecto también se benefició de financiamientos de organizaciones internacionales para agencias brasileñas que desarrollan cooperación técnica y de una iniciativa bilateral de Brasil y Estados Unidos.⁶¹

Se esperó que Biocom produjera 32 000 toneladas de azúcar en su primer año de operación, a partir de julio de 2014. En su plena capacidad, hacia 2018-2019, este número debe aumentar a 246 000 toneladas y la compañía de bioenergía indica que también producirá 30 millones de litros de etanol por año.⁶² El azúcar ha sido uno de los productos más importantes de exportación de Brasil para Angola, pero Biocom se percibe como uno de los proyectos que deben reducir el predominio de materias primas en las exportaciones para Angola.⁶³ La Agencia Brasileña de Promoción de Exportaciones e Inversiones (APEX) ha trabajado en estimaciones sobre exportaciones de maquinaria que pueden mejorar los proyectos de cooperación emprendidos por Brasil. Según la declaración pública de Carlos Mathias, director de Biocom: “Toda esta fábrica fue «importada» de Brasil. Sólo en equipamiento agrícola brasileño se invirtieron cien millones de dólares”.⁶⁴

Reportes en los medios sugieren que el proyecto Biocom también recibió líneas de crédito de bancos privados en Angola, como el banco Espírito Santo. Hay otras declaraciones, según las cuales bancos privados y público-privados brasileños firmaron acuerdos con bancos privados angoleños en los últimos diez años.⁶⁵ Sospechamos que esos bancos pueden estar sustituyendo al Banco Nacional de Angola en la Línea 3 de la estructura de financiamiento inserta líneas arriba (Figura 2). Esas nuevas estimaciones pueden estar cambiando y volviéndose más complejas las estructuras que sostienen los proyectos de cooperación entre ambos países y la integración de sus economías.

* El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) se fundó en 1952 para ser el instrumento principal del gobierno federal en el financiamiento de largo plazo e inversión en todos los segmentos de la economía brasileña. Véase htpp://www.bndes.gov.br

Fuente: Preparado por los autores con base en el Protocolo de Entendimiento Angola-Brasil de 2007.

FIGURA 2 Créditos y deudas en una cuenta 

La actuación de la empresa Odebrecht en Angola ha sido blanco de críticas por mucho tiempo.⁶⁶ En septiembre de 2015, Odebrecht fue condenada por el Ministerio del Trabajo brasileño por violar derechos fundamentales de los trabajadores en el Proyecto Biocom en Angola.⁶⁷ Entre las acusaciones, se encuentran éstas: soborno, especulación y tráfico internacional de personas;⁶⁸ condiciones de trabajo degradantes e indignas, contrarias a los derechos de los trabajadores y la supresión del derecho de movimiento de los obreros mediante la violencia.⁶⁹ Esta condena fundamenta las críticas a las operaciones de grandes empresas brasileñas en África, sobre todo cuando gran parte de las iniciativas recibe financiamiento del gobierno brasileño. La falta de transparencia de estas empresas –desde su financiamiento hasta sus prácticas– parece ser uno de los grandes desafíos de las relaciones entre Brasil y Angola.

5. Consideraciones finales

Teniendo en cuenta que las relaciones Sur-Sur implementaron cambios significativos en la geografía internacional de comercio e inversión, este artículo analizó los principales instrumentos legales que han servido al estímulo y a la intensificación de los lazos económicos entre Angola y Brasil. Aunque las relaciones políticas y económicas entre estos dos países se remontan a los años setenta, los flujos de comercio e inversión se intensificaron significativamente sólo a partir de la primera década del siglo que corre.

Los acuerdos legales que estructuran la intensificación de esos flujos económicos difieren de los modelos de acuerdo de comercio e inversión –usualmente denominados ARC y TBI. La característica principal de los acuerdos entre Angola y Brasil ha sido fomentar iniciativas complementarias que lidian con comercio, inversión, financiamiento y cooperación técnica. Nos parece que el objetivo de tales iniciativas es hacer que la integración económica sea viable. En este sentido, observamos aquí lo que calificamos como un sistema de transmisión, en que los flujos de inversión se basan en flujos de comercio de bienes y servicios, los cuales, a su vez, dependen también del financiamiento provisto por otros flujos comerciales. Además ha sido complementado o suplementado, como parte de eso, por iniciativas de cooperación Sur-Sur. Desde 1970, cuando iniciaron las transacciones económicas entre los dos países, las operaciones entre ellos se tornaron más sofisticadas, pasando a abarcar un número mayor de actores domésticos públicos y privados, tanto de Angola como de Brasil. Aunque van en aumento, en número y en enfoques de actividad, los actores son pocos y su interconexión parece ser vital para el éxito de las relaciones económicas. Los bancos públicos de desarrollo y los bancos comerciales, las compañías públicas, las pocas compañías privadas, así como los órganos responsables de la formulación de la política exterior, estructuran sus actividades de forma complementaria y, de tal modo, requieren de estar en sintonía.

Se desprende, hasta aquí, que las relaciones económicas entre Angola y Brasil se caracterizan por una conexión íntima entre instrumentos legales de derecho público y de derecho privado, y que agentes públicos y privados se vuelven, con frecuencia, las partes de una misma transacción. Aunque esas regulaciones tengan como base los acuerdos entre gobiernos, de todas formas las mismas conjugan los acuerdos gubernamentales referidos con contratos comerciales entre exportadores e importadores, acuerdos sobre procedimientos entre instituciones públicas de financiamiento y contratos de abastecimiento de petróleo entre compañías petrolíferas estatales. Estos acuerdos posibilitan que Angola y Brasil enfrenten los problemas de falta de financiamiento para comercio e inversión con préstamos garantizados por petróleo y de falta de capacitación con proyectos de cooperación Sur-Sur.

La falta de transparencia, sobre todo en los préstamos públicos brasileños a empresas privadas para actuar en Angola, parece ser un desafío que debe enfrentarse en la agenda bilateral de ambos países. Son tan perversos sus efectos que acaban por afectar la propia acción de ciertas empresas brasileñas, que se sienten más allá del bien y el mal como para violar incluso los derechos fundamentales de sus trabajadores en Angola, como se observa en la reciente condena de Odebrecht en sede del proyecto Biocom.

Al tomar como ejemplo el caso de Angola y Brasil, sostenemos aquí que algunas relaciones Sur-Sur pueden haberse establecido con acuerdos legales distintos de aquellos que prevalecen en las relaciones Norte-Sur, principalmente en los modelos regulatorios conocidos como los ARC y TBI. En primer lugar, el deseo de un acuerdo Sur-Sur puede haberse impulsado por la necesidad de superar las limitaciones económicas de estos socios con respecto del sistema económico internacional, como la obtención de financiamiento y capacitación. En segundo, las dimensiones híbridas público-privadas de los acuerdos también pueden estar en consonancia con las particularidades estructurales y operacionales de sus propios sistemas capitalistas y en la condición de economías en desarrollo en el sistema internacional.

Este artículo, en fin, deja abierta una serie de cuestiones. Quizá la principal, que necesita responderse por medio de investigación de campo con entrevistas en Angola, es el papel que la élite angoleña desempeña en la estructuración de los acuerdos jurídicos con Brasil y sus empresas, así como su accountability. A la luz de las relaciones entre Angola y China, Corkin argumenta que lejos de ser explorada, como muchos quieren creer, la élite política angoleña ha moldeado activamente la naturaleza de las negociaciones con China, y debe responder al pueblo de Angola por los beneficios (o por la falta) de estas transacciones.⁷⁰