Introducción

A partir del primer gobierno dividido en 1997 a nivel federal, las investigaciones han demostrado que este fenómeno tiene un efecto sobre aspectos como la productividad legislativa del Ejecutivo y del Legislativo,¹ el diseño institucional del congreso² y el diseño del Presupuesto de Egresos de la Federación.³ En términos generales, desde entonces el Congreso ha ejercido sus diversas facultades: dejó de ser una mera caja de resonancia de los deseos del Ejecutivo. También se ha demostrado que este escenario político no ha llevado a la parálisis legislativa.⁴ No obstante, se han hecho críticas a su participación. Por ejemplo, en el tema de la política de gasto, la principal objeción es que los diputados hacen modificaciones al presupuesto de egresos sobre una base más política que técnica: se concentran en temas que los hacen visibles frente a los grupos organizados, independientemente del impacto sobre el desarrollo social o el crecimiento económico.⁵

Por su parte, los estudios sobre los congresos locales han tratado temas relacionados con su institucionalización,⁶ con su capacidad formal para incidir en la política de gasto versus el gobernador,⁷ con el control ex post sobre el gasto del gobierno,⁸con cuestiones de transparencia y acceso a la información,⁹ con el surgimiento de los primeros gobiernos divididos¹⁰ y estudios de caso sobre diversos temas.¹¹ En este sentido, se ha demostrado para algunos estados que el aumento de la pluralidad legislativa promueve una mayor institucionalización de los congresos locales, lo que permite a su vez la activación del sistema de pesos y contrapesos.¹² Sin embargo, seguimos sin saber si el gobierno dividido tiene un efecto general sobre la conducta de los congresos. Algunos intentos son exploratorios; llegan a la conclusión de que el gobierno dividido no tiene efectos sobre, por ejemplo, la productividad legislativa del congreso.¹³ Una excepción es el trabajo de Riva Palacio, en donde se demuestra que los estados con gobiernos no unificados presentan mayores niveles de deuda pública que aquellos con mayorías absolutas.¹⁴

Ante la diversidad partidista de las legislaturas estatales, es preciso saber si ello tiene alguna consecuencia. Para lo anterior, en esta investigación nos concentramos en el diseño del presupuesto de egresos estatal. Se trata de la política pública más importante no sólo para cada estado, sino también para los actores que intervienen en su diseño: en ella se establecen los recursos que se destinarán a las diversas políticas públicas. Considerando las nociones básicas de la teoría del gobierno de partido y de los modelos sobre la relación Ejecutivo-Legislativo, se espera que los congresos bajo gobiernos divididos tengan una mayor participación en el diseño del presupuesto de egresos estatal en comparación con aquellos bajo gobiernos unificados. Para demostrar lo anterior, este artículo se estructura de la siguiente forma. En la primera sección, se muestra el panorama de los gobiernos divididos a nivel subnacional en el periodo 1998-2014. En la segunda sección se exponen las formas para medir la participación del congreso (función presupuestaria) en el diseño de la política de gasto, y se explica la propuesta de medición para los congresos locales. En la tercera sección, se presenta la evidencia empírica sobre ejercicio de la función presupuestaria para el periodo 2000-2012. Posteriormente, se pone a prueba la hipótesis de que, bajo gobiernos divididos, los congresos inciden en mayor medida en el diseño del presupuesto de egresos versus los congresos bajo gobiernos unificados. Por último, cerramos con las conclusiones del estudio.

1. Gobiernos divididos subnacionales

En términos generales, el gobierno dividido es el escenario en el que el partido del ejecutivo no cuenta con el 50% más uno de los escaños en la asamblea.¹⁵ Desde 1989 los gobiernos divididos comenzaron a ser un fenómeno en expansión a nivel subnacional.¹⁶ Así, en 1988 la oposición sumaba 27% de los escaños de los congresos locales; para 1995 la cifra llegó a 38%; y para 1997 fue de 49.5%.¹⁷ En la Gráfica 1 se puede identificar el porcentaje de estados bajo gobiernos divididos por año. Es evidente la tendencia creciente de los gobiernos divididos a lo largo del periodo.¹⁸

Fuente: elaboración propia con base en solicitudes de información a los congresos.

Gráfica 1 Porcentaje de gobiernos divididos a nivel subnacional, 1998-2014 

En la Gráfica 2 se observa el porcentaje promedio de escaños del partido del gobernador por estado. Lo que se quiere destacar es la variedad de este porcentaje tanto en los gobiernos divididos (igual o menor a 50% de los escaños) como en los unificados (50% más uno de los escaños).

Fuente: elaboración propia con base en solicitudes de información a los congresos.

Gráfica 2 Porcentaje promedio de escaños del partido del gobernador, 1998-2014 

A pesar de este contexto plural, estudios recientes han destacado que los regímenes políticos subnacionales (estados) del país difieren en su capacidad para cumplir con los requisitos de un régimen democrático; es decir, algunos regímenes se pueden considerar como no democráticos.¹⁹ Además, los procesos de descentralización política y de liberalización del mercado aumentaron el poder de los ejecutivos subnacionales para incidir tanto en la política local como en la nacional.²⁰ Los principales aspectos que se destacan a nivel subnacional son: el débil Estado de derecho, la concentración de poder formal e informal en los gobernadores, el débil sistema de pesos y contrapesos, la falta de transparencia en el uso de los recursos, desequilibrios fiscales, etcétera.²¹

Por si lo anterior no fuera suficiente, también se ha señalado que los gobernadores cuentan con más facultades constitucionales para prevalecer sobre los otros poderes, especialmente sobre el poder Legislativo.²² Tal asimetría se mantiene en el tema del diseño de la política de gasto estatal. En este sentido, Sleman midió el poder institucional de los gobernadores para incidir en el presupuesto.²³ En síntesis, lo gobernadores tienen mayor capacidad para influir en el diseño del presupuesto: la facultad exclusiva para elaborarlo y el poder de veto son algunos de los instrumentos que lo permiten. Por su parte, Puente aplicó el índice de poder presupuestario de la legislatura, que, como el nombre lo indica, mide la capacidad del congreso para incidir en la política de gasto. En términos generales, todos los congresos estatales tienen poco margen institucional para influir en el presupuesto.²⁴ Entre las principales debilidades están el poco tiempo con el que cuentan para analizarlo y su escasa capacidad técnica. En el tema de la supervisión del gasto del Ejecutivo (control ex post), aunque los congresos cuentan con facultades constitucionales para supervisar a las burocracias estatales, los recursos limitados (económicos y técnicos) y los incentivos políticos de los legisladores hacen de la supervisión una tarea incompleta y parcial.²⁵

En suma y de manera general, los congresos locales están en una situación de desventaja frente a los gobernadores tanto en términos formales como en términos informales, lo que los haría un actor marginal en el proceso de la legislación y de las políticas. Pero, ¿qué tan cierta es esta imagen en el tema de la política de gasto?

¿Cuál es la actividad de los congresos locales en este contexto institucional y político?

2. La función presupuestaria a nivel local: propuesta de medición

El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) es el documento jurídico y financiero en el que se determina el monto y destino de los recursos económicos del gobierno federal durante un año (año fiscal). La elaboración del proyecto está a cargo del Ejecutivo, específicamente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Por su parte, la Cámara de Diputados tiene la facultad exclusiva para su aprobación: es el control ex ante sobre el Ejecutivo.²⁶ Dentro de este control se encuentra la función presupuestaria: la facultad para aprobar el presupuesto de egresos, previo examen, análisis y, en su caso, modificación²⁷ del proyecto enviado por el Ejecutivo. Sin embargo, la facultad para hacer modificaciones no implica su ejercicio. Además, una pregunta metodológica que surge es: ¿cómo medir las modificaciones que realiza el poder Legislativo?

Las investigaciones han propuesto y aplicado diversas formas. Díaz-Cayeros y Magaloni²⁸ contrastan las asignaciones de cada ramo presupuestal del proyecto y lo publicado en el Diario Oficial de la Federación. Su indicador, denominado “influencia legislativa”, se obtiene dividiendo el monto reportado en el Diario Oficial de la Federación entre el monto del proyecto de presupuesto. Si el cociente es de 1, se entenderá que no hubo modificación. Los autores reconocen que esta medición tiene debilidades, ya que no capta las negociaciones previas o informales que existen durante el proceso de aprobación. De manera similar, Ugalde²⁹ mide los cambios entre el monto original propuesto por el Ejecutivo y el monto aprobado por la Cámara de Diputados. Además, también considera el diseño de la normatividad que rige las características del gasto.

Por su parte, Sour³⁰ tomó como indicadores el número de ramos modificados y el porcentaje de las modificaciones (aumentos o reducciones) respecto del monto total del proyecto de presupuesto. Carpio³¹ midió la intensidad de los “Intercambios” entre los actores políticos e institucionales relevantes por medio de las variaciones (en términos porcentuales) realizadas al proyecto de presupuesto por artículo y respecto al monto total. Por último, Weldon³² utilizó distintas variables para identificar el grado de actividad del Legislativo y la influencia del Ejecutivo: el tiempo en el que se envía la propuesta, el número de enmiendas, asignaciones, vetos y el uso de facultades extraordinarias.

Antes de continuar, es preciso reiterar la definición de función presupuestaria: es la facultad del órgano legislativo para aprobar el presupuesto de egresos, previo examen, análisis y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo (en nuestro caso, el gobernador).³³ Pero, ¿qué modificaciones tomar en cuenta? En este sentido destacamos dos tipos de modificaciones: las normativas y los cambios en los montos del presupuesto. Las modificaciones normativas implican cambios de forma y de contenido al cuerpo del proyecto. Los cambios en el monto del presupuesto consideran reasignaciones entre las partidas presupuestarias y los aumentos/reducciones al presupuesto. Por cuestiones de factibilidad, nos concentramos en este tipo de modificaciones. Las reasignaciones implican reducciones a ciertas partidas y el respectivo aumento a otras. Los aumentos/reducciones al presupuesto sólo se materializan en aumentos/ reducciones a determinadas partidas sin que haya cambios en otras.

Las formas de medición utilizadas para el PEF no se pueden aplicar de manera mecánica a los presupuestos subnacionales. La razón es que los ingresos estatales tienen características muy distintas de los federales. En primer lugar, alrededor de 90% de los ingresos de los estados proviene de las transferencias federales,³⁴ aunque el porcentaje varía entre estados. Estas diferencias pueden apreciarse en la Gráfica 3.

Gráfica 3 Porcentaje promedio de transferencias con respecto a ingresos totales, 2000-2012 

Se trata de recursos transferidos desde el gobierno federal hacia los estados y municipios, y se integran por las participaciones³⁵ y por las aportaciones. Las primeras tienen como objetivo resarcir a los gobiernos estatales y locales la parte que aportaron a la riqueza nacional expresada en los ingresos fiscales federales; son recursos soberanos de las entidades y municipios, por lo que la federación no establece cómo se deben gastar. En el caso de las aportaciones, su objetivo es financiar las responsabilidades descentralizadas del gobierno federal en temas como la educación, la salud, la infraestructura básica, la seguridad pública, entre otras. A diferencia de las participaciones, las aportaciones no se pueden modificar, ya que son recursos etiquetados para las áreas establecidas. Debido a las fórmulas para determinar el monto de participaciones y aportaciones, los estados reciben cantidades diferentes. En la Gráfica 4 observamos el porcentaje de aportaciones que reciben los estados.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del INEGI, Finanzas Públicas Estatales y Municipales.

Gráfica 4 Porcentaje promedio de aportaciones con respecto a ingresos totales, 2000-2012 

Por lo tanto, los congresos locales tienen un margen mucho más reducido para realizar cambios al proyecto de presupuesto de egresos. En consecuencia, para medir las modificaciones, hay que descontar las aportaciones. Dicho esto, hay dos posibles formas de medición: la primera se basa en un procedimiento similar al de los estudios señalados. En términos generales, la fórmula sería la siguiente:

Donde FPE es función presupuestal ejercida; el numerador MF es el monto modificado por la comisión encargada de dictaminar el presupuesto; y el denominador MD es el monto total dictaminado por la comisión. Como se ve, este indicador no está considerando la parte que las aportaciones representan dentro de los ingresos totales.

En cambio, dadas las particularidades de los ingresos estatales, el indicador que proponemos para nuestra variable dependiente sí considera las aportaciones. La fórmula es la siguiente:

El numerador MF representa el monto de recursos que es modificado por la comisión dictaminadora; el denominador MD es el recurso total dictaminado por la comisión y A representa las aportaciones recibidas por el estado. Por lo tanto, el denominador de esta fórmula es menor al de la primera, ya que descuenta las aportaciones y deja sólo la cantidad que, en términos generales, son los recursos potencialmente modificables (RPM).

Obviamente, elegir una u otra fórmula implica obtener una medición distinta, lo que al final puede repercutir en la interpretación de los resultados. Para ilustrarlo, comparamos las mediciones de dos casos: Baja California y Guerrero. Como puede verse en la Tabla 1, con la primera fórmula los congresos de ambos estados tienen un porcentaje igual en la FPE. Sin embargo, con la segunda fórmula, el congreso de Guerrero tiene un porcentaje mayor.³⁶

Tabla 1 Comparación de las fórmulas 

Fuente: elaboración propia con base en los dictámenes de cada congreso.

El mayor porcentaje se explica porque la cantidad de recursos potencialmente modificable (RPM) es menor en Guerrero que en Baja California. En este sentido, en la Gráfica 5 observamos el porcentaje de los RPM para cada estado. Las diferencias no se deben perder de vista al momento de interpretar el resultado de nuestro indicador.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del INEGI, Finanzas Públicas Estatales y Municipales.

Gráfica 5 Porcentaje de recursos potencialmente modificables, 2000-2012 

3. El ejercicio de la función presupuestaria

El estudio de los 31 estados durante el periodo 2000-2012 arroja un total de 403 observaciones. Con todo, sólo obtuvimos información para 366 observaciones (90%).³⁷ El análisis se realiza a partir de estos datos. En la Gráfica 6 observamos el valor promedio por año de la FPE. Los valores van de un mínimo de 0.42% en el año fiscal 2000, a un máximo de 2.36% para el año fiscal 2005. Lamentablemente, no fue posible obtener información para la década de los noventa, en la cual el número de gobiernos divididos fue menor.

Fuente: elaboración propia con base en los dictámenes del presupuesto de egresos de cada estado.

Gráfica 6 Promedio FPE, 2000-2012 

Pero, ¿cuál es el comportamiento por estado de la función presupuestaria ejercida (FPE)? En la Gráfica 7 exponemos el número de presupuestos modificados. En primer lugar, destacamos los congresos que no han realizado cambios al proyecto de presupuesto de egresos en los RPM: Baja California Sur, Coahuila, Chiapas, Michoacán, Tabasco y Tamaulipas. En el resto, los congresos han modificado el presupuesto por lo menos en una ocasión. La mayor actividad la encontramos en estados como Guerrero, con 12 presupuestos modificados; Guanajuato, Jalisco, Estado de México y Sinaloa, con 11; Baja California y Quintana Roo, con 10; Campeche, 9; Nayarit, San Luis Potosí y Veracruz, con 8; Sonora y Yucatán, con 7.

Fuente: elaboración propia con base en los dictámenes del presupuesto de egresos de cada estado.

Gráfica 7 Número de presupuestaos modificados, 2000-2012 

Cuando consideramos los promedios de la FPE por estado, se identifican con mayor claridad las diferencias. Los mayores valores corresponden a Jalisco, San Luis Potosí y Guerrero. Sin embargo, existen casos de gobiernos divididos que no muestran actividad en todo el periodo o en algunos años. En la primera situación encontramos a Baja California Sur, Chiapas y Michoacán. En la segunda situación están casos como Tlaxcala (9 de 13 años) y Zacatecas (11 de 13 años). Por el otro lado, en los congresos bajo gobiernos unificados encontramos casos en los que sí se han realizado modificaciones al proyecto de gasto del gobernador: Guanajuato (10 de 12 años), Hidalgo (3 de 13 años) y Veracruz (5 de 9 años).

Fuente: elaboración propia con base en los dictámenes del presupuesto de egresos de cada estado.

Gráfica 8 Promedio FPE, 2000-2012 

Por último, en la Gráfica 9 exponemos por separado a los gobiernos divididos y a los gobiernos unificados. El primer aspecto que hay que destacar es que en ambos contextos los congresos participan en el diseño de la política de gasto. Este hallazgo nos lleva a matizar nuestro argumento: por un lado, bajo gobiernos unificados los congresos no necesariamente aprueban de manera automática el proyecto de gasto del gobernador; por el otro, los congresos bajo gobiernos divididos no implican necesariamente modificaciones al presupuesto. Sin embargo, aquellos bajo gobiernos divididos han tenido una mayor participación en el diseño del proyecto de gasto que los ubicados bajo gobiernos unificados. Ante esta evidencia, lo que sigue es saber el gobierno dividido se relaciona con la mayor actividad de los congresos y si la diferencia es estadísticamente significativa frente a los gobiernos unificados.

Fuente: elaboración propia con base en los dictámenes del presupuesto de egresos de cada estado.

Gráfica 9 FPE, 2000-2012 

4. Los determinantes políticos de la función presupuestaria a nivel subnacional

Hemos señalado que los estudios sobre las facultades formales del gobernador y del congreso destacan una asimetría a favor del primero. En términos generales, los gobernadores tienen más instrumentos formales para hacer prevalecer sus preferencias en la política de gasto.³⁸ Los congresos son débiles en términos institucionales y organizacionales para incidir en el presupuesto de egresos.³⁹ Sin embargo, como mostramos en la sección anterior, los congresos están participando en diversos grados: si son débiles en términos formales, ¿qué factores explican la variación en el ejercicio de la función presupuestaria?

En los sistemas presidenciales, el proceso de la legislación y la hechura de políticas se caracterizan por la separación de poderes y la separación de propósitos. El primer aspecto tiene que ver con la autoridad independiente del ejecutivo y del legislativo, la cual se deriva de la elección separada de ambas ramas y de su independencia para permanecer en el cargo. El segundo aspecto surge cuando, resultado de las elecciones, diferentes grupos partidistas controlan cada rama, fenómeno mejor conocido como gobierno dividido.⁴⁰ Pero ¿qué aspectos inciden en la relación ejecutivo-legislativo? La capacidad del ejecutivo para influir en la formulación de las políticas se deriva de dos aspectos: los poderes constitucionales y los poderes partidistas. Los primeros se refieren a los poderes formales legislativos inherentes al cargo del presidente. Los segundos se refieren al apoyo legislativo que tiene el ejecutivo en el congreso, específicamente si su partido cuenta o no con la mayoría de los escaños.⁴¹

En relación a los poderes constitucionales, de manera analítica se dividen en poderes proactivos y poderes reactivos. Los primeros permiten al presidente cambiar o establecer un nuevo statu quo. El instrumento legal para ello es el poder de decreto, especialmente el que no requiere el consentimiento previo de la asamblea. Por su parte, los poderes reactivos permiten al ejecutivo mantener o evitar el cambio del statu quo. Aquí, el instrumento por excelencia es el poder de veto, con el cual se rechaza una iniciativa aprobada por el congreso.

En relación a los poderes partidistas, tanto en la discusión sobre la relación entre poderes⁴² como en la que analiza la organización interna del congreso,⁴³ el partido político juega un aspecto central. Dada la división de poderes inherente al sistema presidencial, la teoría del gobierno de partido considera al partido político como un instrumento de unión que permite una acción coordinada y homogénea entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo. Además de conectar a los poderes separados constitucionalmente, también permiten la coordinación de la política estatal y federal.⁴⁴ En efecto, lo anterior implica que el partido en el gobierno tenga la mayoría de escaños en el congreso, que el presidente sea reconocido como el líder del partido y que existan altos grados de disciplina.⁴⁵ Bajo tales condiciones, el presidente es quien determina las acciones del congreso y logra obtener apoyo para sus políticas. Los costos de no actuar de manera coordinada cuando existe gobierno unificado, permitiendo los desacuerdos entre ambas ramas, podrían materializarse en la derrota electoral en la siguiente elección.⁴⁶

Sin embargo, bajo un gobierno dividido, el partido político del presidente tiene más obstáculos para coordinar la acción entre los poderes, ya que las preferencias partidistas son las que dominan su relación. Por lo tanto, a la división de poderes y al sistema de pesos y contrapesos que existe en un sistema presidencial, se añade la división partidista. Debido a la legitimidad democrática dual,⁴⁷ derivada del hecho de que ambos poderes son elegidos mediante el voto popular, es más probable que bajo gobiernos divididos cada uno se proclame como el verdadero representante de la voluntad popular. En este sentido, la competencia partidista puede llevar a una guerra de ofertas de políticas entre el congreso y el ejecutivo. Incluso la oposición puede encontrar beneficios electorales al frustrar las preferencias del ejecutivo.⁴⁸ Sin embargo, también se puede esperar la activación el sistema de pesos y contrapesos, por ejemplo, en la supervisión del gasto del gobierno.⁴⁹

Es importante señalar que, en el caso de los sistemas presidenciales de América Latina, la relación ejecutivo-legislativo está dentro de un tipo de juego bilateral de veto. Este juego es asimétrico, pues el presidente es quien, en mayor medida, tiene la capacidad para iniciar la legislación y colocar la agenda. Sin embargo, el congreso reacciona modificando, enmendado o vetando tales propuestas. Lo anterior no implica que el congreso carezca de importancia dentro de la legislación y la hechura de las políticas.⁵⁰

A lo anterior hay que añadir los mecanismos que utiliza el partido mayoritario dentro del congreso para garantizar que la mayor parte de sus propuestas tengan éxito. El poder del partido se deriva no sólo de su capacidad para mantener un voto cohesivo entre sus integrantes, sino también de su capacidad para colocar la agenda. El partido mayoritario carteliza la agenda legislativa, es decir, la controla. En primer lugar, el partido crea un conjunto de cargos con poderes especiales en la colocación de la agenda, por ejemplo, las presidencias de las comisiones. En segundo lugar, asegura que sus miembros obtengan todos o la mayoría de estos cargos y que obedezcan la orden del líder partidista. El partido usa un sistema de recompensas y castigos para obtener el apoyo de los titulares.⁵¹ Por último, el líder del partido realiza acciones para mantener la cooperación y la coordinación dentro del cartel.⁵² Por lo tanto, las decisiones tomadas por los comités dictaminadores serán respaldadas por el pleno.

A partir de lo anterior, establecemos la siguiente hipótesis. Ya que el poder legislativo tiene la facultad para aprobar y modificar el proyecto de presupuesto de egresos, su ejercicio dependerá de la relación partidista que exista con el ejecutivo, específicamente de la capacidad del partido del gobernador para contar con la mayoría absoluta en el congreso. Cuando cuenta con esta mayoría (gobierno unificado), tanto el congreso como el gobernador actúan de manera coordinada y homogénea, escenario que garantiza que las políticas del segundo prevalezcan. Cuando tal mayoría no se logra (gobierno dividido), ambas ramas actúan con propósitos distintos. En este escenario, el congreso (la oposición) tiene mayores incentivos para distinguirse de la política del gobernador, lo cual se materializará en enmiendas a la política de gasto.

Este argumento se apoya en los siguientes supuestos: a) los partidos legislativos son altamente disciplinados; b) la política de gasto de la oposición es distinta a la del partido en el gobierno;⁵³ y c) para el caso de los gobiernos unificados, el gobernador es reconocido como el líder de su partido en el congreso.⁵⁴

4.1 Método, variables y datos

Como ya indicamos, nuestra base de datos de tipo panel cuenta con la información para 364 observaciones (90%);⁵⁵ por lo tanto, nuestro panel es no balanceado, o sea, el número de observaciones por unidad difiere, ya que no se contó con la información para todas las unidades. Dado que el número de mediciones (20002013 = 13 mediciones) es menor que el número de unidades (30 estados), nuestro panel es de tipo micro.⁵⁶ Existen dos métodos que se utilizan para el análisis de datos de tipo panel: efectos fijos y efectos aleatorios. Aunque todavía existe debate sobre los criterios para elegir entre uno y otro, es importante identificar si existe una correlación entre la heterogeneidad no observada y las variables explicativas del modelo. En este sentido, cuando existe tal correlación, el modelo utilizado es el de efectos fijos; de lo contrario, se utiliza el modelo de efectos aleatorios.⁵⁷ Además, la selección depende de los objetivos de la investigación. Los efectos fijos son ideales para analizar el impacto de variables que cambian a lo largo del tiempo, aunque no permiten hacer proyecciones, aspecto en el que los efectos aleatorios tienen un mejor desempeño. A partir del resultado de la prueba de Hausman, utilizamos el método de efectos fijos, cuya ecuación es:

Y_it =β₁ X_it +α_i +u_it

En donde Y es la variable dependiente para la unidad i en el tiempo t; X es la variable explicativa para la unidad i en el tiempo t; β es el coeficiente de la variable X; α_i es el intercepto para cada unidad; y u_it es el término de error.

El modelo que proponemos es el siguiente:

FPE_it = β ₁ tg _it + β ₂ aelec _it + β ₃ legis _it + β ₄ pop _it + β ₅ part _it + β ₆ lpib _it + u_it

Donde FPE_it es la función presupuestaria ejercida. Las variables explicativas que utilizamos son: tipo de gobierno tg (adquiere el valor de 1 cuando es gobierno dividido y de 0 cuando se trata de gobierno unificado); el año electoral para diputados locales aelec (0 = no es año electoral; 1 = año electoral); la legislatura (0 = si corresponde a la primera mitad del periodo de gobierno; 1 = si corresponde a la segunda mitad); el partido de oposición mayoritario (0 = si es el Partido Acción Nacional; 1 = Partido Revolucionario Institucional; 2 = Partido de la Revolución Democrática); por último, se encuentra el porcentaje que representan las participaciones con respecto a los ingresos estatales: part. Controlamos por el PIB estatal (lpib). Como ya señalamos, esperamos que los congresos bajo gobiernos divididos realicen más modificaciones que los congresos bajo gobiernos unificados. En el caso del año electoral, se espera que la oposición haga más modificaciones en años electorales, dado que busca ser reconocida por los electores y beneficiarse con su voto. En otros estudios se ha demostrado que esta variable influye positivamente en las finanzas públicas.⁵⁸ De manera exploratoria, buscamos saber si la primera o la segunda legislaturas (legis) se distinguen por su participación en el diseño del presupuesto. Con la finalidad de saber si existen diferencias entre partidos con respecto a su etiqueta, consideramos al partido mayoritario de oposición de cada legislatura (pop). Otros estudios han encontrado preferencias de gasto distintas en función de la etiqueta del partido.⁵⁹ Por último, buscamos identificar si la variable exógena part tiene un efecto sobre la conducta del congreso local. Dado que se trata de recursos no etiquetados, se espera que a mayor porcentaje más incentivos tendrá el congreso para realizar modificaciones al presupuesto. Mostramos los resultados en la Tabla 2, en la cual también incluimos el modelo utilizando el método de efectos aleatorios.

Tabla 2 Determinantes de la función presupuestaria ejercida 

Nota: el análisis se realizó en el programa Stata 12.0. Errores estándar entre paréntesis.

Fuente: elaboración propia con información de los dictámenes de la comisión respectiva.

Los resultados muestran que nuestra principal variable explicativa, tipo de gobierno (tg), está relacionada de manera positiva con las modificaciones al presupuesto de egresos: los congresos bajo gobiernos divididos hacen más modificaciones versus los congresos bajo gobiernos unificados, y tal diferencia es estadísticamente significativa. Como vimos en la parte descriptiva de los datos, bajo ambos contextos partidistas los congresos realizan enmiendas al presupuesto, pero son mayores bajo gobiernos divididos. La segunda variable que resultó estadísticamente significativa es la de partido mayoritario de oposición (pop); específicamente, los congresos en donde la oposición mayoritaria es el PRI hacen más enmiendas en comparación con los congresos donde la oposición mayoritaria es el pan. Lo anterior significa que hay diferencias en las preferencias de gasto entre los partidos políticos de oposición. La categoría para el prd no es estadísticamente significativa. Por lo tanto, la relación partidista entre el gobernador y el congreso no sólo depende del tipo de gobierno, sino también de la etiqueta partidista de la oposición (es preciso realizar un estudio más detallado al respecto para dar cuenta de este fenómeno). Aunque obtenemos un signo positivo de las participaciones (con el método de efectos fijos), la variable no es estadísticamente significativa. El resto de las variables también no son estadísticamente significativas, incluyendo la variable de control. El signo y la significancia de las variables tg y pop (PRI) se mantienen con el método de efectos aleatorios.

En suma, a pesar de que ciertos estudios subrayan la superioridad formal e informal de los gobernadores frente a los congresos locales, la evidencia muestra que estos órganos participan en el diseño de la política de gasto. Si a la superioridad formal le sumamos la existencia de gobiernos unificados, vemos que incluso con este escenario favorable para el gobernador hay casos en los que el congreso enmienda el proyecto de gasto. Semejante aspecto nos podría hablar de cierta indisciplina entre los integrantes del partido del gobernador.⁶⁰ Buscando una explicación a la conducta general de los congresos locales, vemos que bajo gobiernos divididos la participación es mayor versus los gobiernos unificados.

Conclusiones

Los gobiernos divididos a nivel subnacional llevan 25 años de existencia; sin embargo, aún se requieren estudios para determinar si tienen algún impacto sobre la conducta del poder Legislativo. A pesar de esta pluralidad, las investigaciones sobre el régimen político subnacional muestran diversas deficiencias en términos de la efectividad del Estado de derecho, del sistema de pesos y contrapesos, de la transparencia en el uso de los recursos, del federalismo fiscal, etcétera. A lo anterior hay que sumar la concentración de poder formal e informal en manos de los gobernadores. Según estudios recientes, en el diseño de la política de gasto, existe una asimetría en la relación Ejecutivo-Legislativo que favorece al primero. En suma, los congresos locales aparecen como un actor marginal.

A partir de la recolección de datos para el periodo 2000-2012, esta investigación tuvo dos objetivos: mostrar evidencia de la participación de los congresos locales sobre la política de gasto; y determinar si el gobierno dividido incide en esta conducta. Elegimos el presupuesto de egresos porque es la política pública más importante: en ella se determinan los gastos que benefician a diversos sectores de la sociedad. Después de exponer nuestra propuesta de medición, hemos mostrado que los congresos están participando en el diseño de la política de gasto de sus estados, incluso bajo gobiernos unificados. Es preciso destacar que esta evidencia matiza nuestro argumento: el gobierno unificado no implica la aprobación en automático del presupuesto de egresos por parte del congreso; ni el gobierno dividido implica necesariamente la elaboración de enmiendas. Sin embargo, al momento de explicar la participación del congreso, observamos que bajo gobiernos divididos se hacen más modificaciones al proyecto de gasto del gobernador que bajo gobiernos unificados. Además, de manera exploratoria hallamos que la oposición del PRI es más propensa a las enmiendas, lo que muestra que no sólo hay preferencias de gasto distintas entre el gobernador y el congreso, sino también entre las diversas fuerzas de oposición. Habrá que realizar más investigación para analizar este fenómeno.

Lo anterior matiza la imagen de los congresos como un actor marginal y sin importancia. No minimizamos las deficiencias democráticas e institucionales a nivel subnacional ni exaltamos la actividad de los congresos, pero sí damos cuenta del funcionamiento del sistema de pesos y contrapesos en este contexto. Los hallazgos también suscitan nuevas cuestiones. Por ejemplo, ¿qué factores explican las enmiendas bajo contextos de gobierno unificado? Podrían ser casos de indisciplina partidista; sin embargo, una mejor respuesta exige un mayor análisis. Lo mismo vale para los casos de gobiernos divididos en los que no se detectan enmiendas, aunque es posible que existan negociaciones entre el gobernador y el congreso que nuestro instrumento de medición no logra captar. En segundo lugar, queda pendiente estudiar los mecanismos que utiliza el congreso para incidir en la política de gasto (y en otras políticas). En términos formales, estos mecanismos son la comisión dictaminadora y el pleno. La información que utilizamos sólo proviene de la comisión dictaminadora, conque desconocemos si en el pleno también se realizan enmiendas. Por último, es preciso reflexionar sobre los efectos que puede tener la participación del congreso en el diseño de la política de gasto: ¿significa una (peor/ mejor) distribución de los recursos o sólo se beneficia a ciertas clientelas de los legisladores? ¿Es deseable o no su participación?