El sistema interamericano: una nueva lectura de la Doctrina Monroe

Las ambiciones del presidente Manuel Ávila Camacho de hacer de México un actor internacional influyente fueron también una reacción oportunista al derrotero que tomaba la política estadounidense hacia América Latina. Al acercarse el término de la guerra en 1945, los países del continente americano buscaron participar en el diseño y la construcción del nuevo orden internacional y aprovechar la coyuntura para sentar las bases de un esquema de relaciones regionales, diferente del “orden subordinado”¹⁰ que establecía la Doctrina Monroe. A Estados Unidos le interesaba preservar su exclusividad en el área, así que apoyó esta iniciativa para mantener la identidad diferenciada de una región que consideraba vital para el éxito de su política exterior, entre otras razones porque los vecinos representaban por lo menos veinte votos en la Asamblea de Naciones Unidas. El bloque latinoamericano podía ser de extrema utilidad para Estados Unidos en el contexto bipolar que se formaba.

Desde la Conferencia de la Unión Panamericana celebrada en Río de Janeiro en 1942, el presidente Roosevelt y el Departamento de Estado buscaron construir un sistema regional institucionalizado que permitiera organizar acciones conjuntas ágiles y eficaces. Este objetivo era inalcanzable mientras no se resolviera la heterogeneidad de los países latinoamericanos.

Todos se adherían a los principios republicanos y al régimen democrático, aun cuando en la mayoría de los casos esa identidad fuera una ficción, pero los separaban grandes diferencias sociales, económicas, culturales y hasta políticas. Los componentes ideológicos de la comunidad hemisférica que Washington quería construir -que eran más bien actitudes- eran: el antitotalitarismo, que en esos momentos estaba dirigido al nacional socialismo y al fascismo, y que después se orientó al régimen soviético y al comunismo, y el reconocimiento de su liderazgo regional. Sin embargo, algunos escapaban a ese propósito, notablemente Argentina. No obstante, el factor más importante que tenían en común los países de la región era de orden geoestratégico pues todos ellos estaban enclavados en la larga masa territorial, que va de la Península de Labrador a Tierra de Fuego, protegida por dos océanos. Por esa misma razón, el Estado Mayor Conjunto estadounidense (Joint Chiefs of Staff, JCS) tendría la última palabra en la discusión a propósito de las bases de pertenencia a esta unidad. El JCS de Estados Unidos consideraba que su prioridad era la defensa del hemisferio y que su predominio militar en la región era una condición natural del sistema interamericano. Un documento del JCS fechado en septiembre de 1945 afirmaba: “El Hemisferio Occidental es una entidad militar distinta [a Europa] cuya integridad es un postulado fundamental de nuestra seguridad en caso de otra guerra mundial”.¹¹

El interés primordial de Estados Unidos en la conferencia interamericana era la adopción del principio de seguridad colectiva y pese a la renuencia de los demás gobiernos, logró que fuera una de las primeras resoluciones del acta final de la Conferencia. Este principio estipula que “todo atentado contra la integridad o la inviolabilidad del territorio o contra la soberanía de un Estado americano será un acto de agresión contra todos los Estados firmantes”. En los años siguientes esta fórmula fue invocada cada vez que Estados Unidos sentía amenazada su hegemonía en la región, de manera que cuando la Conferencia adoptó esta declaración, le asestó un duro golpe al principio de no-intervención. También comprometía a los Estados firmantes con decisiones que no necesariamente convenían a sus intereses.

Si bien en el reordenamiento del sistema interamericano las consideraciones de orden estratégico fueron decisivas, también intervino, y de manera esencial, una definición política que tenía la pretensión de fijar un perfil regional exclusivo que justificara la continuidad de la hegemonía de Estados Unidos. El principio de seguridad colectiva se inspiraba en la supuesta “similitud de instituciones” para justificar medidas orientados a mantener la integridad del sistema, y llevó a una nueva lectura de la Doctrina Monroe, que construyó la imagen del Hemisferio Occidental como un espacio unitario, en torno a los principios y a los valores de la democracia.¹² Así nació la noción de que el continente tenía una identidad propia cuyo eje era su “carácter democrático”. Estos presupuestos se sostenían en la idea de que “las Américas” eran países nuevos, libres de los lastres que frenaban el avance de los europeos.¹³

La política exterior del presidente Manuel Ávila Camacho

El gobierno del presidente Manuel Ávila Camacho se inauguró cuando la Segunda Guerra Mundial tenía poco más de un año. En este contexto una de sus primeras decisiones fue afianzar la relación de cooperación con Estados Unidos. Este acercamiento fue precipitado por la guerra; no obstante, desde que era candidato a la presidencia de la República, Ávila Camacho se comprometió con el panamericanismo. En varios de sus discursos como candidato presidencial expresó su admiración por Estados Unidos y su voluntad de cultivar una relación bilateral armoniosa; en forma reiterada hablaba de su respeto por el presidente Roosevelt y se refería a la comunidad de valores que compartían los dos países.

La prueba de que sus protestas de admiración eran sinceras fue su compromiso con la promoción de los valores de la democracia representativa. Adoptó ese discurso en su política exterior, al igual que lo hizo en política interna, a expensas del discurso revolucionario que había sido hasta entonces el marco general de las políticas de todo gobierno mexicano. No fue éste un cambio menor: la nueva retórica en este caso tendía a concretarse en decisiones y políticas de gobierno precisas. Por ejemplo, inspiró una legislación electoral que reflejaba los cánones de las legislaciones democráticas; o impulsaba en el presidente la intención de incorporar a la oposición en las tareas de gobierno. Las convicciones democráticas de Ávila Camacho estuvieron detrás de otros cambios, por ejemplo, suprimió la educación socialista, tal y como ocurriría al inicio del gobierno de su sucesor. Estas decisiones se topaban con la resistencia de líderes sindicales o de representantes de la corriente radical de la élite política que se oponían rotundamente a una apertura de este tipo.¹⁸ Con todo, la capacidad de persuasión o de imposición del presidente y la presión del contexto internacional doblegaron estos rechazos.

El viraje que representó el gobierno avilacamachista para la política mexicana puede atribuirse al acercamiento con Estados Unidos, que exigía poner fin al radicalismo cardenista. Sin embargo, también obedecía a intereses de orden puramente interno; por ejemplo, la necesidad de reconciliar a los grupos que se habían sentido perjudicados por las políticas de Lázaro Cárdenas, o bien, las preferencias ideológicas del propio presidente Ávila Camacho. Lo cierto es que la reorientación también provocó reacciones negativas en el seno de la diplomacia mexicana y puso al descubierto el impacto divisivo de una política exterior que, sin embargo, se preciaba de cristalizar en la unidad nacional que era el Leitmotiv del presidente Ávila Camacho. Esta oposición no había sido todavía superada a principios de 1945, tanto así que el 7 de enero de ese año el canciller Padilla pronunció un discurso que fue transmitido en cadena nacional, en el cual defendió con vehemencia el activismo internacional, en particular la cooperación con Estados Unidos. Su principal argumento era que la cooperación internacional ofrecía nuevas oportunidades para el pleno desenvolvimiento de la obra constructiva de la Revolución.¹⁹

Además de los desacuerdos que suscitaba la alianza con Estados Unidos había otros temas que fracturaban a la opinión en primerísimo lugar, la participación en la guerra, pues no eran pocos los que decían que más convenía la neutralidad. La política hacia Argentina y hacia España también polarizaba a la opinión. El gobierno mexicano criticaba el carácter antidemocrático del gobierno militar argentino y no reconocía al régimen franquista, pero con base en disposiciones específicas del Pacto de la Sociedad de las Naciones. El rechazo a la dictadura española se mantuvo aunque la hispanofilia estaba muy presente en la sociedad mexicana; además, la República española en el exilio gozaba de la protección que le brindaba el firme apoyo del expresidente Cárdenas.²⁰ Sin embargo, el “quintacolumnismo” local acusaba al gobierno de comprometer al país en una guerra que no era la suya, que además causaba escasez de productos básicos como maíz, trigo o gasolina, porque, decían, “Todo se envía a los Estados Unidos”.²¹

La reconciliación de México con Estados Unidos, que se había iniciado desde las postrimerías del sexenio anterior, allanó el camino para el restablecimiento de relaciones con Gran Bretaña. ²² A partir de ahí la diplomacia avilacamachista amplió sus horizontes. Durante la campaña electoral adelantó la apertura de su gobierno al exterior cuando advirtió que México debía prepararse “para servir a un mundo que está empobreciéndose cada día ante la inmensa catástrofe”.²³En 1944 el presidente designó al primer embajador mexicano en Canadá y envió representantes a los gobiernos en el exilio de Bélgica, Holanda, Noruega y Polonia. También desarrolló una activa presencia multilateral, como si quisiera crear un contrapeso a la potencia hegemónica, al mismo tiempo que aprovechaba las ventajas que le ofrecía la buena relación con Estados Unidos para desarrollar una novedosa capacidad de influencia internacional.

América Latina era una prioridad del gobierno avilacamachista porque aspiraba a utilizar las afinidades naturales con ese grupo de países como carta de negociación con Estados Unidos para proponerse como una especie de puente entre ambos. Esta política obedecía a un proyecto personal de Manuel Ávila Camacho, y su intención no era solamente simbólica, sino que tenía objetivos prácticos, de orden político y económico,²⁴ que se tradujeron en intercambios comerciales y culturales, y acuerdos de colaboración técnica y científica en los que México adquirió “una importancia regional sin precedentes”.²⁵

Los esfuerzos de la diplomacia mexicana fueron ampliamente recompensados. Tanto así que en 1944 México participó en forma sobresaliente en la conferencia monetaria de Bretton Woods, y también fue invitado a formar parte del grupo de países fundadores de Naciones Unidas.²⁶ No obstante, el presidente y su canciller, Ezequiel Padilla, consideraban que su logro principal era la relación de colaboración con Estados Unidos.

El hemisferio, fortaleza de la democracia

Desde las reuniones preparatorias, la delegación mexicana, y muy probablemente por instrucciones del propio Ávila Camacho, insistió en que la Conferencia debía ser una cruzada por la democracia, entendida básicamente como elecciones libres y competidas. Por ejemplo, en una de esas sesiones, el representante de la secretaría de Relaciones Exteriores de México propuso que la declaración final iniciara con una profesión de fe en la democracia como la “única base verdadera del bienestar y la dignidad del individuo”, y que fuera el lema de la asamblea.³⁷ Además insistió en que se incluyera un resolutivo dedicado a la educación en democracia y una declaración relativa a derechos humanos básicos.

México atribuía a este capítulo especial importancia, como lo demostró la ponencia que presentó sobre educación, titulada “La educación para el mantenimiento de la democracia y de la paz”, elaborada por el filósofo Samuel Ramos. El artículo 3.o constitucional, que establecía la educación socialista en México, había sido motivo de serios conflictos en México y una de las grandes preocupaciones del presidente Ávila Camacho, quien dio largos pasos para reformarla, como finalmente ocurrió en 1946. La ponencia que sobre el tema se presentó en Chapultepec enfatizaba el papel de la escuela en la formación de la conciencia ciudadana y “de los valores de la democracia, el amor a la libertad y la dignidad de la persona”. Todos los miembros de la Conferencia se comprometieron a inculcar en los niños el ideario democrático y a ejercer las “virtudes propias de la vida democrática”. Este planteamiento tenía para México un significado especial en vista de los combates que desde la Revolución habían librado la Iglesia y el Estado por el control de la educación.

La propuesta de que la conferencia fuera una cruzada democrática implicaba hacer de un régimen político en particular la condición central de pertenencia a la comunidad interamericana y, por consiguiente, un criterio de calificación de gobiernos que abría la puerta al intervencionismo. Ésta era la postura del propio presidente Ávila Camacho, como lo planteó el día de la inauguración de la Conferencia de Chapultepec. El discurso que pronunció en la ocasión revela por lo menos dos rupturas importantes con la política exterior de antes de la guerra: en primer lugar, se refirió siempre a “América” y a los “americanos”, sin distinguir a los latinoamericanos de Estados Unidos. Estas expresiones cobran su verdadero significado si tomamos en cuenta la oposición que planteaba la izquierda de la época entre los conceptos “sistema interamericano” y América Latina como diferentes e incluso contrapuestos a Estados Unidos.³⁸

En segundo lugar, impulsaba un régimen político en particular, como si se tratara de una norma universal, aplicable por encima de las fronteras nacionales.

Esta insistencia en que el hemisferio era una fortaleza democrática poco tenía que ver con la realidad. Para muchos de los latinoamericanos el compromiso con esos valores e instituciones había sido históricamente, en el mejor de los casos, una simulación. La identidad democrática que presuntamente compartían los países de la región no hubiera resistido el mínimo escrutinio en el caso, por ejemplo, de los regímenes de Anastasio Somoza en Nicaragua, Rafael Trujillo en República Dominicana y François Duvalier en Haití. Sin embargo, los asistentes a la reunión de Chapultepec estuvieron dispuestos a cerrar los ojos a la realidad dictatorial de varios regímenes latinoamericanos, tal vez porque no eran una anomalía.

La insistencia en el compromiso democrático cobra sentido si la leemos como la misión que el presidente Ávila Camacho había asumido en el hemisferio, y como una advertencia indirecta al gobierno argentino, al que Estados Unidos había calificado de “totalitario”. Sin embargo, la crítica no podía ser explícita porque hubiera suscitado el desacuerdo de los gobiernos latinoamericanos que veían en la soberanía nacional un valor superior a la democracia, conque rechazaban las sanciones que se aplicaban al régimen argentino.

Los documentos de la Conferencia sugieren que cuando los latinoamericanos en Chapultepec hablaban de gobiernos “totalitarios” pensaban en el régimen nazi o en la Unión Soviética, mientras que los estadounidenses se referían a los argentinos sin llamarlos por su nombre. Aunque los delegados no siempre eran conscientes de esta diferencia, el acentuado antisovietismo de los latinoamericanos sorprendió a los miembros de la Delegación de Estados Unidos, y sugiere que la Guerra Fría se inició en la región incluso antes que en Europa. Según un funcionario estadounidense: “Si la opinión de Padilla es representativa, entonces la importancia que le atribuyen a la declaración (de lealtad democrática) es tanta que imprime al aspecto ideológico de la conferencia la misma importancia que a los temas económicos”.³⁹ Esta preocupación fue permanente; según otro de los delegados, William Duggan, todos los participantes en la conferencia coincidían en que había que bloquear la influencia soviética. El propósito era, según él, un “factor intangible” que nunca se hizo explícito, pero que fue determinante para obtener el apoyo de los latinoamericanos -sobre todo de los países más atrasados- a las posiciones estadounidenses.⁴⁰ Una posible interpretación del miedo a la influencia soviética que mostraban los gobiernos latinoamericanos remite a las tensiones que agitaban a sus sociedades y a la movilización política que en muchos casos desencadenó la guerra.

El “caso argentino”

Argentina fue el único país que no sucumbió al poderoso discurso del canciller mexicano que en la conferencia de Río de 1942 persuadió a la mayoría de los gobiernos latinoamericanos de apoyar la causa de Estados Unidos en la guerra.⁴¹ No renunció a su neutralidad y tampoco aplicó las medidas que Washington esperaba de sus aliados: no expulsó a los nazis que se habían refugiado en su territorio, no incautó sus bienes ni expropió sus tierras. Esta renuencia fue la causa enunciada de su exclusión de la Conferencia de Chapultepec y era, en apariencia, una consecuencia lógica del conflicto con Estados Unidos, el cual había calificado al gobierno argentino de fascista y había intentado forzarlo a cambiar su política mediante severas sanciones económicas. Para los argentinos, la neutralidad era una afirmación de independencia, una defensa de sus mercados internacionales y de lo que podía ser la base de un liderazgo regional. Esta última pretensión no era un secreto; era asimismo una de las razones de la hostilidad del Departamento de Estado.

El conflicto entre Estados Unidos y Argentina se había convertido en un foco de tensión en la región. Mantenía despierta la desconfianza de los latinoamericanos hacia la proclividad intervencionista de Washington, porque alimentaba la inquietud de que intentara nuevas acciones punitivas contra Argentina.⁴² En general, los gobiernos latinoamericanos trataban el tema con cautela porque les planteaba dilemas difíciles de resolver. ¿Cómo se podía defender a un régimen militar desde las trincheras de la democracia? El tema daba lugar a contradicciones y ambigüedades porque las críticas al régimen argentino podían interpretarse como apoyo al intervencionismo estadounidense; y su defensa implicaba complicidad con la antidemocracia. Sin embargo, no podían eludir el tema, el contexto internacional exigía en forma apremiante definiciones ideológicas. Además, justo en el momento en que se buscaba la unidad del hemisferio, se planteaban estos problemas esencialmente divisivos porque para muchos era irreconciliable la defensa de la soberanía con la exigencia del exterior de que se estableciera un determinado régimen político.

Para ser readmitida en el sistema interamericano, Argentina debía cumplir con dos condiciones, ambas violatorias del principio de autodeterminación: en su política exterior tenía que declarar la guerra a Alemania y, en segundo lugar, tenía que restablecer el orden constitucional y llevar a cabo elecciones democráticas.⁴³

El Departamento de Estado mantuvo su política de sanciones y de bloqueo a la incorporación de Argentina al sistema interamericano, contra la mejor opinión de la mayoría de los gobiernos latinoamericanos que consideraban que Washington no podía exigir a un gobierno soberano que modificara su política exterior.⁴⁴ También pensaban que era un error la exclusión del gobierno Farrell-Perón y una imposición de Washington que contradecía su misma propuesta de creación de una organización de iguales. Sin embargo, lo que no sabían los demás gobiernos latinoamericanos era que semanas antes de la inauguración de la Conferencia de Chapultepec el Departamento de Estado había enviado una misión secreta a Buenos Aires, que concluyó acuerdos con el coronel Perón; según los cuales, si Argentina se sumaba a las conclusiones de la Conferencia de Río de 1942, cesarían las medidas coercitivas que había impuesto Estados Unidos.⁴⁵

Tal y como lo había dispuesto el memorándum antes citado del Departamento de Estado a George Messersmith, los delegados a la Conferencia de Chapultepec escucharon al representante argentino, Adolfo N. Calvo, exponer las medidas que había adoptado su gobierno para responder a las demandas que se le habían hecho. No obstante, los delegados concluyeron que la Unión Panamericana: “Deplora que no hayan variado las circunstancias que excluyeron a Argentina, y formula votos para que [Argentina] pueda adherirse a principios y declaraciones que son fruto de la Conferencia de México”. Pese a la condena pública al régimen argentino, y según los términos de los acuerdos secretos de Buenos Aires, el 31 de marzo de 1945 la Unión Panamericana aceptó la solicitud de adhesión de Argentina al Acta de Chapultepec, y el 19 de abril el gobierno estadounidense extendió el reconocimiento diplomático al gobierno Farrell-Perón y nombró embajador en Buenos Aires a Spruille Braden.⁴⁶ Esta designación aseguró la persistencia de las diferencias de opinión que el tema provocaba en el interior del Departamento de Estado.⁴⁷

La razón aparente de esta solución fue el cambio de la política de reconocimiento de gobiernos de facto de Estados Unidos, que se apresuró a aceptar el acceso del mariscal Tito al poder en Yugoslavia. De ser así, la solución a medias que fue el reconocimiento del gobierno argentino obedeció a la competencia soviético-americana, es decir, a una condición extracontinental que prefiguraba las disputas del mundo bipolar de la posguerra. El 30 de abril de 1945 se votó la admisión de Argentina a Naciones Unidas, pese a la oposición del delegado soviético, Vyacheslav Molotov, quien declaró que ni la política interna ni la política exterior de Argentina habían sido aprobadas por la naciente organización. En el contexto inmediato de San Francisco, esta decisión fue resultado de una intensa y compleja negociación en la que también intervino la Gran Bretaña; y se votó a cambio de que fueran admitidas con representación propia Bielorrusia y Ucrania.⁴⁸

El reconocimiento y el intercambio de embajadores no significó la reconciliación entre Argentina y Estados Unidos; más bien, se inició el periodo más difícil de esta relación, en buena medida porque Spruille Braden estaba decidido a impedir que el coronel Perón llegara al poder. Para efectos prácticos, una vez en Buenos Aires, el embajador se convirtió en el líder de la oposición antiperonista.⁴⁹ Desde los primeros días de su gestión su intervención en los asuntos políticos locales fue franca y pública, ante el azoro de los demás representantes diplomáticos. La respuesta fue una vehemente reacción nacionalista que fortaleció la candidatura de Perón, en febrero de 1946, en una ola mayoritaria de rechazo al imperialismo y de orgullo herido, que se movilizó con el lema “Braden o Perón”, aun cuando el funcionario estadounidense había dejado la embajada en el mes de agosto anterior.

La confrontación disminuyó las posibilidades de que se firmara el acuerdo militar que el JCS consideraba urgente.⁵⁰ La conferencia en la que debía discutirse el tratado se pospuso varias veces porque Braden consideraba que no debía firmarse ningún acuerdo en tanto el gobierno argentino no cumpliera con los compromisos adquiridos en Chapultepec. El conflicto se prolongó hasta 1947, pero para la Doctrina Truman se había renunciado a toda ambición democratizadora, y la relación entre el gobierno militar argentino y Washington se había estabilizado.

El resultado de la diplomacia intervencionista de Braden no podía haber sido peor para Estados Unidos. Dean Acheson, subsecretario de Estado entre 1945 y 1948 y secretario de Estado de 1948 a 1952, en sus Memorias afirma que la elección de Perón debió haberle enseñado lo que el episodio de la invasión a Veracruz en 1914 le enseñó a Woodrow Wilson, que “los dictadores en América Latina y en cualquier otra parte no son derrocados porque se les niegue el reconocimiento diplomático, con dólares o con una severa condena. De hecho, ese tratamiento los convierte en héroes”.⁵¹

Contrariamente a sus intenciones originales, la nueva lectura de la Doctrina Monroe no mejoró las relaciones entre los países del hemisferio; “el caso argentino” nutrió la desconfianza y la contradicción con la nueva política hacia América Latina; en realidad estuvo a punto de provocar una severa crisis regional porque prometió una cooperación que los latinoamericanos creyeron que se habían ganado con el apoyo que habían brindado a Estados Unidos. De ahí la frustración que provocó la negativa de Washington a atender las demandas de asistencia económica de los latinoamericanos, pues consideró que era mucho más urgente la recuperación de Europa que el desarrollo de las economías latinoamericanas.⁵²

La pérdida de identidad de la política exterior mexicana

El comportamiento de la diplomacia mexicana frente a los acontecimientos regionales en 1945 reforzó la interpretación de que su gobierno había dejado de ser un modelo de defensa de la soberanía nacional, de la autodeterminación y de la no intervención. En la sesión del 27 de febrero de la Conferencia de Chapultepec, el canciller Padilla aportó una prueba más del cambio en la política exterior cuando leyó ante los delegados la ponencia titulada “Proyecto de resolución de la Delegación de México sobre relaciones entre los gobiernos americanos con fundamento en la solidaridad de la democracia continental”.⁵³

Después de describir la experiencia histórica e institucional de la democracia en América Latina como una cadena de éxitos, declaraba que era “obligación ineludible” de los latinoamericanos “no limitar los efectos de su actuación a la sola órbita de sus manifestaciones internas”; y advertía -en alusión directa a Argentina- que los “gobiernos contrarios al espíritu democrático” se desvinculaban de la comunidad interamericana y creaban problemas internacionales. Para enfrentar el surgimiento de una coyuntura de este tipo, Padilla proponía un procedimiento en tres pasos: la “aceptación provisional” de todo nuevo gobierno por parte de los demás, que tendrían treinta días para evaluar “si [el gobierno en cuestión] se ha establecido sobre bases perjudiciales a la marcha democrática de las Américas”. Si acaso algún miembro de la comunidad emitiera “una opinión contraria”, habría una consulta “para lograr un acuerdo colectivo respecto a la suspensión o denegación del estatus internacional del nuevo Gobierno”. El mismo procedimiento se aplicaría en caso de que un gobierno hubiera modificado su política interna o “cuando existan grupos revolucionarios que [...] pretendan constituir su Gobierno”.

Padilla sostenía que su propuesta era la fórmula política del principio de seguridad colectiva. Sin embargo, para muchos era inaceptable. Según Daniel Cosío Villegas,⁵⁴ estaba cargada de “monstruosidades” porque ignoraba la historia reciente de México, contrariaba su tradición diplomática y su “papel histórico [...] como intérprete y abanderado de los países hispanoamericanos”.⁵⁵ Señalaba que la Doctrina Estrada no había sido formulada para casos como el que representaba el régimen argentino, porque si se aceptaba la calificación de nazi que le había impuesto el presidente Roosevelt, entonces no había duda de que había que combatirlo. No obstante, si no era considerado nazi, entonces negarle el reconocimiento era violar la Doctrina Estrada. Este razonamiento aclara los términos del debate: el régimen antidemocrático no tenía cabida en el hemisferio. Un planteamiento de esta naturaleza ponía en aprietos a otros gobiernos de la región; entonces, ¿el desacuerdo básico era el alcance de la soberanía nacional o la validez del modelo democrático como fórmula de aplicación universal? De hecho, el gobierno mexicano era el único que se había sumado a la acusación de los estadounidenses de que el régimen militar argentino era nazi, mientras que la mayoría de los gobiernos latinoamericanos rechazaba la descalificación y trataba de defender el derecho de Argentina a una política exterior independiente.

Durante las reuniones preparatorias de la Conferencia de Chapultepec los delegados de Estados Unidos señalaron a la contraparte mexicana que la propuesta de Padilla de la intervención colectiva contradecía la Doctrina Estrada, que también enunciaba el documento. No obstante, el representante de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Alfonso García Robles, respondió que el protocolo de no intervención no excluía la intervención colectiva en defensa del interés general, que consistía en promover y apoyar la democracia en el hemisferio. La Doctrina Estrada -añadió- rechaza el uso del reconocimiento de gobiernos como un arma que utiliza de forma unilateral un gobierno en beneficio propio.⁵⁶

La ponencia intervencionista de Padilla provocó la indignación de otros miembros de la delegación mexicana. Así Ramón Beteta, subsecretario de Hacienda, presentó su renuncia al presidente Ávila Camacho con la advertencia de que “de admitirse [la propuesta de Padilla, viviríamos] continuamente bajo la amenaza de sufrir un vergonzoso proceso internacional”. Añadía que el proyecto presentado era un desprestigio para el gobierno y solicitaba que aceptase su renuncia en caso de que la ponencia no fuera retirada.⁵⁷ Este documento pone en evidencia el corazón del problema: la aguda tensión que puede provocar la contextualización internacional de un régimen político. Un asunto que estuvo en el centro de la política mundial a finales del siglo XX. Sin embargo, en 1945 la soberanía nacional se impuso la ponencia intervencionista de Ezequiel Padilla fue retirada con el argumento de que le faltaba elaboración. Sus implicaciones en términos del principio de no intervención eran tan evidentes que ni siquiera tuvo el apoyo de Estados Unidos porque despertó suspicacias que pusieron en peligro la incorporación al Acta final de la Conferencia del principio de seguridad colectiva, que era lo que realmente le interesaba al gobierno estadounidense.

En realidad, la propuesta del Canciller Padilla no tenía por qué provocar escándalo, dado que se trataba simplemente de incorporar a la nueva institucionalidad hemisférica un procedimiento que se aplicaba desde 1943. En diciembre de ese año, el gobierno mexicano había aprobado la Resolución XXII del Comité de Emergencia de la Defensa Política del Hemisferio de Montevideo, que recomendaba suspender el reconocimiento de un nuevo gobierno constituido por la fuerza, antes de examinar las circunstancias bajo las cuales había llegado al poder. México aceptó participar en consultas cada vez que hubiera cambios violentos en algún país de la región. En virtud de este acuerdo, por ejemplo, pospuso el reconocimiento del gobierno argentino del general Farrell hasta abril de 1945, una vez que conoció el criterio de otros gobiernos al respecto; aplicó la misma regla en octubre de ese año a Venezuela, y en marzo y septiembre de 1946 a Haití y a Bolivia, respectivamente.⁵⁸ Sin embargo, el acuerdo se limitaba a los tiempos de guerra; la propuesta de Padilla en febrero de 1945 era integrarlo como mecanismo permanente del sistema interamericano.

Estos años fueron un periodo de turbulencia en las relaciones mexicano-argentinas, aun cuando las Memorias del embajador mexicano en Buenos Aires, Juan Manuel Álvarez del Castillo no hablen más que de armonía y amistad.⁵⁹ Fiel a la línea del Departamento de Estado, el gobierno mexicano modificó su política hacia Argentina y votó con Estados Unidos a favor de su ingreso, primero, al sistema interamericano y, unas semanas después, a la naciente organización de Naciones Unidas. Sin embargo, más allá de que el canciller Padilla mantuvo sus críticas al régimen argentino, incluso después de su reincorporación al mundo interamericano -como lo hizo el embajador Braden-, el diálogo entre los gobiernos argentino y mexicano no podía ser fluido ni frecuente, dadas las marcadas diferencias ideológicas que los separaban, incluso desde antes de la llegada del general Farrell al poder.

El distanciamiento se explica primero por las divergencias de dos regímenes que se identificaban con corrientes ideológicas adversarias que se puede resumir en la oposición izquierda/derecha; en segundo lugar, a la colaboración mexicana con la política latinoamericana de Estados Unidos se sumaron las posiciones encontradas en relación con el régimen español, que era muy cercano al argentino, mientras que México ni siquiera reconocía al gobierno de Francisco Franco.⁶⁰ El contraste entre los dos países en ese respecto se acentuó cuando Buenos Aires encabezó la propuesta de ingreso de España a Naciones Unidas y se enfrentó a México, que había asumido el liderazgo del bloqueo a la entrada del régimen franquista al organismo internacional.⁶¹ Por lo demás, la estrecha cercanía del gobierno de Ávila Camacho a Washington repercutía de manera inevitable en su relación con Argentina, sobre todo porque, con el fin de promover la causa de los aliados en la región sudamericana, la diplomacia mexicana se acercó a los gobiernos de Chile, Paraguay y Uruguay. Estos movimientos no dejaban de causar irritación en Buenos Aires.⁶²

Chapultepec y las fracturas internas

Hubo muchas críticas a la actuación de México en la Conferencia de Chapultepec. Desde antes de la inauguración, el tratamiento que recibía el gobierno argentino había sacudido a la opinión pública mexicana: por una parte, la derecha representada por el pan y sus líderes, Manuel Gómez Morín y Efraín González Luna, defendía el derecho de Argentina a declararse neutral, reivindicaba la realidad hispanoamericana contra la propuesta interamericana de Estados Unidos y se lamentaba del “desaire” que se le había hecho al no invitarla. El semanario conservador La Nación afirmó que esa “descortesía” había agravado las divisiones en el interior del grupo latinoamericano y en el hemisferio en su conjunto; y reiteró la posición de la derecha mexicana de que hubiera sido mejor declararse neutral en esta guerra que nos era ajena, como lo había hecho España.⁶³ En enero de 1945 González Luna escribió “Ninguno de los instrumentos diplomáticos de solidaridad americana obliga a la República Argentina a declarar la guerra”.⁶⁴

En cambio, la izquierda encabezada por Vicente Lombardo Toledano expresaba su repudio al gobierno militar argentino en sorprendente coincidencia con el Departamento de Estado; incluso apoyaba el intervencionismo de Braden con el argumento de que nada justificaba que un país estuviera gobernado por una dictadura militar. Lombardo consideraba que el único logro de la conferencia había sido la división del hemisferio. El 23 de octubre de 1945, el editorial de El Popular afirmaba: “No cabe invocar la no-intervención como excusa para permitir la prolongación de regímenes totalitarios, porque si tal concepto prevaleciera, ninguno de los principios que consagran la libre determinación de los pueblos tendría eficacia y todos constituirían una burla incalificable a quienes lucharon y vivieron por ellos”.⁶⁵

Estas diferencias de opinión se reproducían en la delegación mexicana, pues no eran pocos los diplomáticos que desaprobaban la mancuerna que habían formado el canciller Padilla y el embajador Messersmith, y que se mantenían fieles a la política nacionalista del cardenismo. Por ejemplo, el embajador en Washington, Francisco Castillo Nájera, representaba la línea dura contra el gobierno militar argentino. El primer día de sesiones de la Conferencia intentó frenar la propuesta del delegado de Paraguay de escuchar al enviado del gobierno argentino y casi le arrebató la palabra para precisar: “Argentina no tiene derecho de invitar a una consulta ni de concurrir a ella”.⁶⁶ Al igual que a otros diplomáticos, a Castillo Nájera le exasperaba la estrecha asociación del gobierno -y en particular del canciller Padilla- con las posiciones estadounidenses, y justificaba su intransigencia al respecto comparando el régimen argentino con la dictadura de Franco en España.⁶⁷

La Conferencia de San Francisco que se celebró en marzo-abril de 1945 para discutir la organización de Naciones Unidas puso al descubierto los costos para México de la alianza con Estados Unidos. El reportaje del joven periodista Fernando Benítez en la revista Mañana ofrece un recuento de las reacciones negativas que suscitó la notable coincidencia de las posturas mexicanas con las propuestas de la delegación estadounidense. Según él, la intervención de Padilla en relación con el caso argentino había sido “desafortunada”, porque había dado la impresión de seguir muy de cerca las inspiraciones de Estados Unidos.⁶⁸ Benítez añade: “Los brasileños decían que México defendía las posiciones de Estados Unidos con entusiasmo sospechoso”.⁶⁹

El regreso de Genaro Estrada

La Argentina siguió siendo un tema delicado para la diplomacia mexicana después de la renuncia de Padilla a la cancillería y de la elección de Perón. No obstante, aparecieron signos alentadores de que podría llegarse a un arreglo que estabilizara las relaciones con México. Entre septiembre de 1945 y febrero de 1946, el embajador mexicano en Buenos Aires, Álvarez del Castillo, reportó diferentes incidentes en los que recibió comentarios amigables de parte de altos funcionarios argentinos o del mismo Juan Domingo Perón.⁷⁰

El interés del presidente Ávila Camacho por el tema no decayó, como lo indica el número de documentos que se elaboraron para “Acuerdo Presidencial” con base en los reportes de su embajador en Buenos Aires. Entre estos gestos de buena voluntad que se dispensaban mutuamente, aparece una lista de votos argentinos en apoyo de candidaturas o propuestas mexicanas en distintos foros internacionales. En el curso de año y medio, entre septiembre de 1945 y diciembre de 1946, México recibió este apoyo al menos en siete instancias, entre ellas a la candidatura de Isidro Fabela a la Corte Internacional de Justicia, a un asiento en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, y para formar parte del Consejo de la Organización Internacional del Trabajo.⁷¹ En este recorrido el embajador subraya las gestiones que hizo, por instrucción expresa y directa del presidente Ávila Camacho, para que el presidente Perón recibiera al expresidente de Estados Unidos, Herbert Hoover.⁷² Las gestiones de Álvarez del Castillo fueron exitosas, y en junio de 1946 este personaje llegó a Argentina en calidad de representante de la Agencia de Naciones Unidas para la Rehabilitación de Europa, UNRRA, para adquirir cereales para la Europa devastada de la posguerra.⁷³ Según el embajador Álvarez del Castillo, ese cometido fue un acto “de clásica mediación internacional”, el tipo de diplomacia que aspiraba a desplegar el gobierno mexicano en esa región.⁷⁴

En esos meses ocurrieron cambios importantes: primero, Ezequiel Padilla fue sustituido por Francisco Castillo Nájera, un diplomático de firme filiación cardenista, embajador en Washington durante la década anterior, que a duras penas ocultaba la antipatía que le inspiraban el antiguo canciller y su política. Luego, Argentina cumplió con las condiciones formales que se le habían impuesto en Chapultepec: el 27 de marzo de 1945 declaró la guerra a Japón y Alemania, y el 24 de febrero de 1946 la elección argentina se desarrolló, tal y como había sido programada, sin violencias ni contratiempos; eso sí, bajo estricta vigilancia del ejército.

En esas condiciones era previsible un cambio en la política mexicana hacia Argentina; sin embargo, no ocurrió de inmediato. Al inicio de su gestión al frente de la cancillería, Castillo Nájera se comprometió con el panamericanismo, al mismo tiempo que se refería con tibieza a la Doctrina Estrada, que, según declaró a la prensa en octubre de 1945 “tuvo su razón de ser antes de que el panamericanismo alcanzase la etapa que hoy atraviesa”.⁷⁵

Es posible que lo precipitara el mismo Padilla, quien en sus discursos de campaña con frecuencia condenaba al régimen argentino. El embajador mexicano en Buenos Aires se vio forzado a deslindarse de las críticas de su antiguo jefe, y declaró a los periodistas que “Los cargos del señor ex Canciller Padilla son infundados y obedecen a táctica de objetivos electorales”.⁷⁶ A partir de entonces el gobierno mexicano fue más cauto hacia la política exterior estadounidense; gradualmente se distanció de los lineamientos de Washington.

Las cortesías argentinas sugieren que el ministerio de Exteriores, prevenido de la antipatía que el canciller mexicano le profesaba, se propuso aclarar la atmósfera en torno a la relación con México. Efectivamente, Castillo Nájera no se sintió comprometido con la continuidad de la política de Padilla, aunque bien advirtió Messersmith al Departamento de Estado: “En cuestiones de política exterior, la decisión final es siempre la del Presidente”.⁷⁷

Al paso de las semanas el tono del gobierno mexicano hacia Argentina fue otro. El cambio es patente incluso en los reportes de su embajada en Buenos Aires. En julio de 1945 Álvarez del Castillo afirmaba que las actividades del embajador Braden “esta[ban] inspiradas en una sana intención democrática”,⁷⁸ pero en febrero de 1946 concluye su informe mensual en los siguientes términos: “Sería injusto hacer responsables a los partidarios del coronel Perón por los actos de violencia que se han registrado contra sus contrincantes, ya que dichos actos han sido cometidos por la alianza nacionalista. Han sido denunciados por Perón mismo. Son nazis. Unos cuantos miles, pero sin escrúpulos”.⁷⁹

El subsecretario Spruille Braden, en cambio, mantenía la ofensiva antiperonista. Dos semanas antes de la elección presidencial argentina de febrero de 1946, se dio a conocer el Blue Book. Este folleto denunciaba la supuesta complicidad entre el gobierno argentino y grupos de nazis que habían encontrado protección en ese país.⁸⁰ Describía los vínculos entre ellos, las supuestas conspiraciones contra otros gobiernos latinoamericanos y la protección de criminales de guerra. El objetivo más o menos evidente del documento era probar que Argentina no había cumplido con los compromisos que había adquirido en Chapultepec, tal vez con el fin de emprender la primera acción colectiva del sistema interamericano.⁸¹

El 16 de marzo de 1946, Messersmith dirigió al subsecretario Braden una carta que reporta una larga y aparentemente agitada conversación con el presidente Ávila Camacho, cuyo tema central fue Argentina. En este caso la posición del mexicano fue inequívoca: si los votantes argentinos le habían dado el triunfo a Perón y no había bases para desafiar los resultados, lo mejor era reconocerlo. El argumento fundamental era la urgencia de frenar a la Unión Soviética, porque, según él, “No [había] duda que Rusia soviética planeaba establecer relaciones cercanas con Argentina y que [había] la posibilidad de que la oferta fuera aceptada”.⁸² La disyuntiva era aislar a Argentina o integrarla a América Latina, pero Ávila Camacho no veía más opción que la segunda porque, en su opinión, la primera sería equivalente a entregarla a la Unión Soviética o a Gran Bretaña.⁸³ El presidente mexicano insistía en que había que incorporarla al conjunto interamericano antes de que entregara sus lealtades a alguna de las potencias extracontinentales. Además, añadió, entonces podría llevarse a cabo la conferencia de Río y concluir el tratado de defensa regional.⁸⁴

La posición de Ávila Camacho sorprendió a Messersmith, que no se esperaba semejante cuestionamiento de un presidente amigo. La entrevista fue difícil, incluso “dolorosa”, escribe, con la amargura de quien siente su confianza traicionada. Fue como si el trabajo de casi cuatro años que había dedicado a cultivar la buena voluntad del presidente mexicano se viniera abajo o hubiera sido inútil. No obstante, Ávila Camacho tampoco tenía alternativa; la negativa de los demás países latinoamericanos a sumarse a la política punitiva de Braden lo dejaba en la ingrata posición de aliado único de Estados Unidos en el Cono Sur, una región muy lejana. Además, si el Departamento de Estado planeaba estrenar el recurso a la seguridad colectiva en Argentina, esta asociación resultaba tremendamente costosa para México. Además, Messersmith no se percató de las implicaciones para la política interna mexicana de la defensa de Ávila Camacho de los resultados electorales argentinos, la cual podía ser una anticipación de su respuesta a un posible cuestionamiento similar a la elección mexicana de junio de 1946.

El gobierno mexicano también tenía que evaluar el impacto de los acontecimientos en Argentina sobre una opinión pública atenta a su papel de control, aunque carente de instrumentos para ejercerlo. La prensa mexicana la informaba puntualmente y fomentaba sus inquietudes; también especulaba acerca de las repercusiones del conflicto con Estados Unidos para el sistema interamericano que estaba en construcción.

La nueva posición del gobierno mexicano fue expuesta por el secretario Castillo Nájera el 21 de marzo de 1946, cuando a la pregunta de los periodistas a propósito de cuál sería la actitud de México en caso de que Perón ganara la elección, respondió sin titubeos y en contraste con su declaración de octubre anterior: “La calificación de las elecciones corresponde exclusivamente al pueblo argentino [...] No puede sino reconocerse la legalidad del gobierno argentino, y conforme a la Doctrina Estrada continuar con las relaciones existentes pues no hay motivo para interrumpirlas”.⁸⁵ El embajador Álvarez del Castillo reportó al presidente Ávila Camacho que los jefes de misión de las otras embajadas lo felicitaron calurosamente por esa declaración. El embajador dominicano, Max Henríquez Ureña, le dio un abrazo y le dijo “Una vez más, México actúa como el hermano-guía de los países latinoamericanos”.⁸⁶

Conclusiones

El paradigma dominante de la política exterior mexicana identifica un patrón de largo plazo que se sustenta en la defensa de dos principios fundamentales: la no intervención y la autodeterminación. Sin embargo, el episodio que aquí examino contradice el presupuesto de que esos principios han sido la constante del comportamiento de México en el exterior. Entre 1944 y 1946, el presidente Ávila Camacho y el canciller Ezequiel Padilla alinearon la política exterior a las posiciones de Washington; es decir, hicieron a un lado la no intervención para apoyar la política estadounidense hacia la Argentina peronista y, en la medida que apoyaron las exigencias del Departamento de Estado al gobierno argentino para que declarara la guerra a las potencias del Eje, violaron también el principio de autodeterminación.

La reorientación de la política exterior mexicana pudo haber obedecido a las aspiraciones presidenciales del canciller, quien pensó que el apoyo de Washington era un factor decisivo para la consecución de sus fines. No obstante, esta motivación es secundaria. Fue mucho más importante la creencia del presidente Ávila Camacho, el verdadero responsable de la política exterior, de que México podía ser un líder regional y compartir responsabilidades con Washington. Se fijó estos objetivos a partir de la evaluación que hizo de las condiciones internacionales del país y de sus propias convicciones.

El examen de este episodio invita a pensar la historia de la política exterior mexicana a partir de los cambios en el contexto a los cuales tenía que adaptarse cada gobierno. Esta perspectiva arroja una luz diferente sobre la interpretación del largo plazo de la acción de México en el exterior, mucho más pragmática y realista de lo que sostiene el paradigma dominante. La alianza estrecha que Manuel Ávila Camacho estableció entre su política exterior y la de Estados Unidos no fue una traición, sino el resultado de un análisis -quizás equivocado- del momento y de la necesidad de ajustarse al orden internacional que empezaba a cobrar forma, que además dominaba una superpotencia que era su vecino inmediato.

La política intervencionista de Ávila Camacho nunca fue más allá de las declaraciones y la adhesión a las posiciones de Estados Unidos. Más que un proyecto acabado que fracasó, fue un intento de ajuste a las condiciones de la inmediata posguerra. En este periodo de transición, incluso los principales actores internacionales buscaban acomodarse al equilibrio inestable de la victoria de los aliados en Europa y de un nuevo orden internacional cuyos rasgos se adivinaban. Las relaciones interamericanas en esta etapa provocaron insatisfacción, frustración y amargura en todas las partes: Estados Unidos se topó con los límites de su hegemonía y los latinoamericanos con los límites de su soberanía.

La comunidad de Estados iguales e interdependientes que pretendía construir Estados Unidos era en realidad la exigencia de que el nuevo orden internacional reconociera que América Latina era su esfera de influencia. No podía ser de otra manera dada la asimetría entre Estados Unidos y sus vecinos latinoamericanos. No obstante, Washington se negaba a reconocer que la diferenciación de recursos entre los países conducía a la diferenciación de intereses.

Durante la Segunda Guerra Mundial México no tenía más opción que colaborar con Estados Unidos y sumarse a los aliados; sin embargo, visto a la distancia, el error del presidente Ávila Camacho fue que quiso prolongar esa relación en la posguerra, pero no pudo anticipar la rapidez con la que se extinguieron las condiciones excepcionales que había creado la guerra. En la batalla contra las potencias del Eje, Estados Unidos necesitaba todos los aliados que pudiera procurarse en el hemisferio, México en primer lugar. El presidente Ávila Camacho y su canciller, Ezequiel Padilla, vieron en esa oportunidad el espejismo de un liderazgo internacional que el Departamento de Estado les prometía. No sería necesariamente independiente; podría ejercerlo como un poder vicario, pero solamente si los demás países de la región lo aceptaban como tal. Esa fue la pieza faltante del rompecabezas.