1.1. Un campo en ebullición, una producción normativa competitiva

La gobernanza de la AOD está fragmentada; la dirigen tres grupos principales: las instituciones financieras internacionales (IFI), es decir el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI); las instituciones de la ONU; y el CAD de la OCDE. En cuanto a la gobernanza de la cooperación Sur-Sur, encuentra su marco normativo en las instituciones de la ONU y no dispone de un marco reglamentario como el del CAD, que regula la ayuda pública para el desarrollo de los financiadores tradicionales.

Su misión, papel, contribuciones, sus posicionamientos y los intercambios entre estos actores se ilustran aquí en el contexto del gran movimiento de reforma de la ayuda que inició en la década de 1990.

Las IFI se crearon para asegurar la estabilidad financiera y movilizar los recursos necesarios para la reconstrucción tras la Segunda Guerra Mundial. El Banco Mundial se fue imponiendo como el principal canal multilateral de financiamiento para el desarrollo, mientras que el FMI vigila la estabilidad macroeconómica. Estas instituciones son clave para el análisis, las recomendaciones y las condiciones que conducen a la implementación de los programas de ajuste estructural (PAS) en los países en desarrollo (PED) durante los años ochenta (América Latina) y sobre todo durante los noventa (África).

Tras el fin de la Guerra Fría, algunos estudios muestran que la ayuda no ha permitido mejorar de forma significativa el desempeño económico (en especial el crecimiento) ni los indicadores sociales de los países pobres, principalmente en África subsahariana.¹³ En la segunda mitad de la década de 1990, el Banco Mundial queda "en estado de sitio",¹⁴ sin poder "involucrarse en la vía de una renovación fundamental"¹⁵ y reconduce el movimiento a partir de 1995, bajo el impulso de su nuevo director, James Wolfensohn,¹⁶ y de su principal economista y vicepresidente, Joseph Stiglitz.

En el año 2000, la lucha contra la pobreza se convierte en objetivo del Banco Mundial tras la publicación del informe Attacking Poverty. Este cambio está directamente ligado a una iniciativa de las Naciones Unidas: los Objetivos del Milenio para el Desarrollo (OMD), que adoptaron 189 naciones y firmaron 147 jefes de Estado durante la Cumbre del Milenio de septiembre de 2000.¹⁷ Su objetivo es reducir a la mitad, de ahí a 2015, la cantidad de habitantes de los PED que viven en la miseria. Ocho objetivos comprometen a donantes y países pobres.¹⁸ El llamado de la ONU mueve y conmueve: la persecución de los OMD implica el aumento de los recursos destinados a la ayuda.¹⁹

El CAD de la OCDE establece el último pilar de la reforma anunciada, con un posicionamiento específico en el campo de la ayuda. Creado en enero de 1960, el CAD se compone casi exclusivamente de los donadores tradicionales, los del Norte, mayoritariamente europeos, y agrupa a los principales financiadores tradicionales de la AOD.²⁰ Además, el CAD es un foro de cooperación y no una agencia ejecutiva. La organización no tiene vocación operacional: no financia ni implementa proyectos ni programas de desarrollo. Su poder es esencialmente normativo: se apoya en la experiencia, la concertación, la producción y el intercambio de información (datos sobre la AOD, estadísticas, estudios), e incluso en la presión de sus pares sobre la AOD (y no, como el Banco Mundial, sobre los objetivos del desarrollo).

En el transcurso de la última década, el comité se concentró y ubicó como creador de normas sobre las cuestiones de la eficacia de la AOD (y no, como el Banco Mundial, sobre las cuestiones del desarrollo como tales). La Declaración de París (DP), adoptada en 2005, pretende racionalizar los procesos y modalidades de implementación de la ayuda apelando a las "buenas prácticas". La DP fue firmada por sesenta PED, treinta países donantes bilaterales y treinta agencias multilaterales de cooperación en París en 2005. Con la "Agenda de París", el CAD regresa a escena tras años de poca actividad e influencia.²¹ A la Declaración siguieron una cumbre internacional de alto nivel organizada en Accra (Ghana) en 2008 y el 4^o Foro de Alto Nivel en Busan (Corea del Sur) en 2011 para el Desarrollo, no sólo para la ayuda, y se creó la "Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo". La primera reunión de Alto Nivel de la Alianza Global se dio en México, en abril de 2014.

En paralelo con los financiadores tradicionales, los países del Sur, y principalmente los emergentes, participan en esta competencia normativa en torno a la AOD. El aporte de estos actores se manifiesta esencialmente a través del fomento de la cooperación Sur-Sur, es decir entre países en desarrollo (PED) en la ONU.

1.2. La cooperación Sur-Sur: especificidades e instancias de decisión

La CSS encuentra su principal marco de gobernanza en el plan de acción que surge de la conferencia de Buenos Aires de 1978 sobre la cooperación técnica entre PED²² y del documento final de Nairobi sobre la CSS, de 2009.²³

La agenda Sur-Sur de desarrollo se presenta como autónoma, independiente, pero complementaria a la del Norte. El documento final de Nairobi menciona que "la cooperación Sur-Sur no debe verse como una forma de ayuda oficial al desarrollo²⁴ [...] no debería sustituir la cooperación Norte-Sur [...] sino complementarla"²⁵ y que "la cooperación Sur-Sur y el programa de acción referido deben definirlos los países del Sur y deberían seguir estando regidos por los principios de la soberanía nacional, la apropiación y la independencia nacionales, la igualdad, la ausencia de condiciones, la no injerencia en los asuntos internos y el interés mutuo".²⁶

La CSS no dispone de una estructura única de gobernanza. Se da esencialmente mediante procesos de la ONU, como la conferencia de alto nivel sobre la cooperación Sur-Sur o la Cumbre del Sur que organizó el G77, a cuyo secretario ejecutivo coordinan las Naciones Unidas. No todos los países del Sur y miembros del G77 se someten a los principios que dictan las instituciones de la ONU, lo que demuestra el carácter no vinculante de sus normas y la autonomía que buscan ciertos países del Sur. Este es principalmente el caso de México y de Chile, también miembros del CAD de la OCDE. A nivel institucional, la Oficina de las Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur²⁷ media entre agencias; la Asamblea General de las Naciones Unidas le otorgó esa función, y la Oficina responde sobre todo al G77.

Frente a esta gobernanza múltiple de la AOD, las tensiones Norte-Sur se concentran esencialmente en el papel que deben jugar el CAD ²⁸ y su agenda de eficacia de la ayuda.²⁹ La principal crítica de los emergentes es su ausencia de participación en la elaboración de las reglas y referencias del CAD. El CAD llama con regularidad a respetar el principio de armonización de la ayuda,³⁰ y alienta a los PED comprometidos con la CSS a servirse de los principios de la DP como punto de referencia para otorgar la AOD.³¹ Las potencias emergentes como China, Brasil, la India y Sudáfrica muy a menudo rechazan el calificativo de donantes³² y rechazan cualquier mención al CAD, a la Declaración de París e incluso a la de Busan, pues consideran que dichos acuerdos son exclusivos y están esencialmente guiados por los intereses del CAD.

Por lo tanto, la gobernanza multilateral de la AOD se fragmentó, con varios procesos paralelos de gobernanza puestos en marcha por separado. La India, Brasil, Sudáfrica y China abogan por la primacía de la ONU, pues es incluyente, representativa, y por lo tanto legítima.³³ Algunos Estados del Sur estiman que esta doble gobernanza, costosa y cronófaga, atenta contra la eficacia de la ayuda. Consideran también que las Naciones Unidas siguen siendo el único organismo capaz de reunir los diversos intereses de sus miembros, como sucedió con la puesta en marcha de los OMD.³⁴

Los Estados emergentes abogan regularmente por el fomento de la CSS a nivel bilateral, regional y subregional, y por la aplicación de los referentes del desarrollo tal y como se promovieron desde la conferencia de Buenos Aires de 1978, que la declaración de Nairobi de 2009 recuerda. Así, las instituciones de la ONU se vuelven socios selectos para acompañar su surgimiento como nuevos financiadores en la AOD frente a países menos adelantados (PMA).

Por lo tanto, las estrategias de los emergentes del Sur oscilan entre exigir reformas (en el PNUD) y cuestionar con más profundidad la legitimidad de las prácticas tradicionales de la AOD y de los mecanismos de gobernanza multilateral (el caso del CAD en la OCDE).

2.1. El caso de los fondos Sur-Sur, India-Brasil-Sudáfrica: la reforma mediante la deslegitimación de las formas de operación tradicionales

La decisión de destinar la gestión de los fondos IBSA a la entonces Unidad Especial de las Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur de la ONU (SU-SSC) no fue automática y sufrió varios cambios. Los fondos disponibles para los proyectos de desarrollo no encuentran agencia para su ejecución. En 2004, se establece poco a poco la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC), que aún no tiene las capacidades técnicas ni humanas necesarias; Sudáfrica no dispone de una agencia de desarrollo;⁴² y la agencia india de cooperación técnica (ITEC) dirige la mayoría de sus proyectos a la región asiática.⁴³ Constantemente se evoca la idea de crear un mecanismo de coordinación propio al IBSA, pero falla cada vez por cuestiones de costos y de falta de experiencia.⁴⁴

Al principio no resulta fácil asociar al PNUD. Las agencias ejecutivas del programa de la ONU y los funcionarios en turno, a cargo de la coordinación de los fondos multilaterales, se rehúsan a financiar pequeños proyectos y estiman que es necesario un equilibrio entre los financiamientos asignados y el tamaño del proyecto. En efecto, en comparación con otros fondos de desarrollo que administra el PNUD, el débil presupuesto anual de los fondos IBSA ascendía a tres millones de dólares.⁴⁵ Sin embargo, la institución acepta su creación.

La transferencia de los fondos IBSA a partir de 2006 hacia la SU-SSC, que también administra el fondo especial de las Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur, se vuelve entonces un medio para afirmar la orientación "Sur-Sur" del fondo IBSA: el "trust fund" IBSA, que coordina el PNUD, se vuelve un "fondo Sur-Sur" para la disminución del hambre y la lucha contra la pobreza. La SU-SSC lo administra y coordina; el PNUD financia y ejecuta sus proyectos. En 2004, las referencias iniciales del PNUD no hacen mención alguna de la dimensión Sur-Sur del fondo; tampoco figuran las referencias a la cooperación entre socios en desarrollo. Esta evolución semántica sirve sobre todo como medio para el IBSA y para Brasil, cuya orientación Sur-Sur en materia de política exterior con Luiz Inácio Lula da Silva es notoria, de promover la CSS y ubicarse como financiador emergente.⁴⁶ También es una oportunidad política para mejorar las relaciones bilaterales de la India, Brasil y Sudáfrica con los PED, donde se implementan los proyectos que financia el IBSA. Entre 2003 y 2012, el fondo IBSA financia trece proyectos de desarrollo en otros países. En términos de repartición regional, cinco proyectos fueron para África, cuatro para Asia, tres para Medio Oriente y uno para Sudamérica y el Caribe. La mayoría se financian en la categoría de países menos adelantados (74%) y el resto en países en desarrollo (26%).⁴⁷

Las oficinas del PNUD en los PED se asociaron como agencias ejecutivas de los proyectos que financia el fondo IBSA. Esta asociación es estratégica. La idea de hacer del fondo IBSA un fondo multilateral Sur-Sur que no financie proyectos más que en terceros países, y no en sus respectivos países, permite que los tres emergentes se presenten como actores que participan en el desarrollo de los países del Sur y, por lo tanto, como socios responsables. El marco multilateral les sirve como palanca de legitimación colectiva. La decisión de asociar a la organización multilateral también ofrece mayor credibilidad a la iniciativa del IBSA. En un contexto en que los emergentes van estableciendo poco a poco el marco institucional de sus agencias de desarrollo, y en que el fondo IBSA se ve como un laboratorio de cooperación trilateral, tales países esperan de la SU-SSC y del PNUD la formulación y ejecución de los proyectos a partir de referencias de la CSS para el desarrollo, y les brinda así los mecanismos y experiencia que les hacen falta.⁴⁸

De esta forma, la ONU se vuelve un actor imprescindible a nivel tanto técnico como político para promover la CSS a través del fondo IBSA. La decisión del PNUD se vuelve la solución por defecto, pues se trata de la agencia de la ONU de ejecución de proyectos que dispone de una presencia y red de las más extendidas en este ámbito, con 166 oficinas de ejecución en todo el mundo. Pero la decisión también es política y obedece a estrategias reformistas. En su tránsito por el multilateralismo, los tres emergentes quieren que las instituciones multilaterales de la ONU conduzcan la cooperación "de otra forma", sobre todo mediante una gestión más orientada hacia el desarrollo Sur-Sur.

La gestión intenta obedecer el principio "de apropiación",⁴⁹ que en la administración del fondo IBSA se traduce por un proceso muy centralizado en los puntos focales (funcionarios de alto nivel en los ministerios de asuntos exteriores), y representantes diplomáticos permanentes de la India, Brasil y Sudáfrica ante Naciones Unidas. Estos últimos forman el "Consejo de Directores del Fondo IBSA", que asegura el control en todos los niveles.

Por una parte, los términos de referencia iniciales que acordaron el PNUD y el IBSA prevén un fondo abierto a contribuciones externas, como se afirma en su declaración durante la 58 sesión de la Asamblea General,⁵⁰ que se coordina con las reglas y formas de operación de la administración de los fondos multilaterales y nacionales que estableció el PNUD.⁵¹ Sin embargo, el principio de apertura sigue siendo teórico: en la práctica, el IBSA no autoriza contribuciones externas, a pesar de las muestras de interés de varios Estados miembros de la ONU, principalmente Japón.⁵² Así, el IBSA mantiene el control de fondo e impone su visión y sus reglas de administración a la institución de la ONU.

La SU-SSC entra muy tarde a la fase de selección del proyecto, y la toma de decisiones se limita esencialmente al país solicitante y a las instituciones del IBSA. A nivel del procedimiento de identificación, la SU-SSC sólo se encarga de dar seguimiento a las demandas que recibe el consejo de directores del fondo IBSA.

La gestión diplomática del fondo se ejerce en la fase de formulación y ejecución del proyecto: la identificación de las capacidades y la experiencia durante la ejecución es responsabilidad de los gobiernos del IBSA. Por lo tanto, estos últimos se encargan de encontrar experiencia y capacidades locales en la India, Brasil y Sudáfrica. El consejo de directores del fondo IBSA supervisa ampliamente esta fase, en colaboración con los diplomáticos y representantes indios, brasileños o sudafricanos que se encuentren o tengan un cargo en el país beneficiario. En esta etapa, la SU-SSC se encarga de reunir los informes de seguimiento que recibe la agencia local del PNUD en el terreno en que se realiza el proyecto. En la práctica, la supervisión se traduce en un seguimiento cercano de la evolución del proyecto y en cuatro reuniones anuales entre el consejo de directores y la SU-SSC, mientras que las prácticas en vigor para los demás fondos no incluyen más que un envío anual del informe del PNUD.⁵³

Este método de administración es específico del fondo IBSA y difiere de los de otros fondos multilaterales financiados por cooperantes tradicionales. En efecto, la identificación de los proyectos que financian estos últimos y que administran el PNUD y la SU-SSC realzan de forma general la importancia de estas instituciones. Generalmente, en los proyectos que gestiona el PNUD, los países donantes le delegan casi por completo la selección, formulación, gestión financiera, elección de socios locales y la ejecución del proyecto.⁵⁴ Esta autonomía le permite a la organización desarrollar sus propias formas de operación y establecer prácticas y políticas que su burocracia estime adecuadas.⁵⁵

Desde el punto de vista de los emergentes, el conjunto de métodos de administración del fondo IBSA pretende aplicar al pie de la letra los referentes de la cooperación Sur-Sur mediante la apropiación de los Estados del Sur desde la selección de los países beneficiarios del proyecto hasta su cierre. Al manejar así los mecanismos de gestión del proyecto y al quitarle al PNUD autoridad y autonomía, los representantes que administran el fondo IBSA adoptan una estrategia reformista que viene de la descentralización de la toma de decisiones y reduce ampliamente los márgenes de maniobra del PNUD, así como los de la SU-SSC en la gestión de los fondos multilaterales Sur-Sur. Estos mecanismos de gestión diplomática reflejan objetivos políticos y estratégicos, tanto en la selección de proyectos y el tipo de proyectos financiados, como en la elección de las capacidades y actores asociados en su ejecución.

Esta forma de gestión diplomática responde a una urgencia de visibilidad: las actividades que reciben apoyo financiero y técnico del fondo IBSA deben "atribuirse al fondo".⁵⁶ La visibilidad simbólica es herramienta de legitimación y demuestra la necesidad de reconocimiento internacional propio de la diplomacia de las potencias emergentes⁵⁷ en sus interacciones con los PMA, pero también con los funcionarios del PNUD y de la SU-SSC. Los premios internacionales⁵⁸ y el realce en los medios nacionales e internacionales de la acción colectiva del fondo IBSA les aseguran una visibilidad desproporcionada en relación con los montos financieros invertidos.

Las estrategias reformistas que usan los emergentes en las instituciones de la ONU son, por lo tanto, deliberadas y puestas en marcha por estos actores con el fin de asentar su legitimidad y otorgar más importancia a la CSS en la arquitectura de la gobernanza mundial de la AOD. Estas estrategias también pasan por una deslegitimación de las normas del CAD de la OCDE.

2.2. Los emergentes y la agenda de París: participación ambigua y deslegitimación sistemática del CAD ⁵⁹

Ante la multiplicación de los cooperantes, la apertura (outreach) es un objetivo cada vez más pesado en el CAD. En la década de 2000, los esfuerzos del CAD se orientaron hacia los beneficiarios de la ayuda (principalmente, países menos adelantados de Centroamérica y África subsahariana), antes de concentrarse prioritariamente en los donadores emergentes como los BRICS, en particular Brasil, la India, China y Sudáfrica.⁶⁰ Aunque la declaración de París no mencione a los donantes emergentes, la Agenda de Acción de Accra de 2008 presenta la cooperación Sur-Sur como un "complemento útil para la cooperación Norte-Sur" e invita a los emergentes a adoptar los principios de eficacia de la ayuda.⁶¹

Tras su adopción, decenas de beneficiarios firmaron la Declaración de París, mismos que se asociaron y participaron activamente en su implementación y seguimiento. El Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda (WP-EFF), creado en 2003, incluía países beneficiarios, donadores emergentes, organizaciones de la sociedad civil, fondos mundiales, sector privado y parlamentarios. El número de participantes pasó de una treintena en 2003 a más de 80 en Accra en 2008, debido principalmente a la participación de delegaciones del Sur, que estaban representadas por un copresidente y formaron parte del proceso de la toma de decisión en calidad de sherpas (caso de Bangladesh, Ruanda, Sudáfrica, Mali, Timor Oriental, China, México y Honduras) para la preparación del 4^o Foro de Alto Nivel en Busan (Corea del Sur) en 2001. De forma voluntaria, esos países podían participar en las reuniones del Grupo de Trabajo en París sin someterse al procedimiento oficial de adhesión o participación al CAD, establecer o contribuir en equipos de tareas o bloques temáticos⁶² y participar en el Partner country causus, un foro informal donde, desde 2008, los países beneficiarios han podido intercambiar experiencias y definir posiciones comunes en las negociaciones.

Mientras que los países beneficiarios han apreciado y ocupado los espacios que abrió el CAD para promover sus prioridades (utilización de los sistemas y procedimientos nacionales en la implementación, desvinculación y previsibilidad de de la ayuda, etc.), las posturas de los emergentes han sido esencialmente deslegitimadoras -más que reformadoras- frente a la agenda de la eficacia de la ayuda. Si bien no se puede hablar de una estrategia orquestada de los emergentes, sí se puede distinguir que sus posturas individuales comparten cierta cantidad de puntos en común. Los donantes emergentes también han participado de forma errática, limitada y ambigua en los trabajos y discusiones, y rechazado todo compromiso firme y definitivo con los principios y objetivos de la agenda de eficacia. De forma general, se han comportado como socios reticentes del CAD. Brasil, China y la India en particular no han dejado de cuestionar la legitimidad del Comité en la gobernanza mundial de la ayuda.⁶³

En París, los representantes de la embajada de China en Francia asistieron por ejemplo a algunas reuniones del Grupo de Trabajo, pero hicieron contribuciones poco constructivas: exigieron la supresión simple y llana de todos los párrafos que hacían referencia a la transparencia de la ayuda.⁶⁴ Sudáfrica jugó un papel positivo e intentó convencer a la India y China de implicarse más, en vano. Brasil, la India y China no se unieron al Partner country causus, aunque se los invitó.⁶⁵ Al contrario de Brasil, China aceptó participar en el sistema de los sherpas. México trabajó para facilitar el diálogo entre cooperantes tradicionales y emergentes, al tiempo que solicitaba que estos últimos ejercieran "una responsabilidad compartida pero diferenciada" en el seno del Comité.⁶⁶

En Busan, el objetivo implícito del CAD era asociar a los emergentes, y es particular a China.⁶⁷ La presencia india fue "débil", pues ningún representante oficial intervino en calidad de "vocero" o panelista en las sesiones de trabajo. Los delegados chinos abandonaron bruscamente la mesa de negociaciones al final del primer día, con el motivo de que su país había firmado la Declaración de París como beneficiario, y que China no estaba lista para respetar sus principios en calidad de donantes. Tras múltiples iniciativas diplomáticas (de Corea, del Departamento para el Desarrollo Internacional británico y del CAD) e importantes concesiones de fondo (las referencias a la inclusión de la gobernanza democrática, por ejemplo, no se integraron al documento), las autoridades accedieron a firmar el Documento de la Alianza de Busan, cosa que quizá el CAD interpretó como un gran éxito.

Uno de los sucesos y resultados distintivos del Foro de Busan fue el fomento de una agenda global para la CSS y triangular, dirigida por Colombia e Indonesia, alimentada y respaldada por un bloque temático compuesto por una treintena de países y organizaciones del Sur.⁶⁸ Uno de los objetivos de esta agenda para la OCDE es promover la cooperación institucional entre el CAD y las Naciones Unidas, en especial el PNUD y la Oficina de las Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur, en el ámbito de la cooperación para el desarrollo.⁶⁹ Sin embargo, Brasil, la India, China y Sudáfrica se suman a la iniciativa de dientes para afuera y no firman el Documento de Alianza de Busan más que con la condición de que el documento precise que "La naturaleza, modalidades y responsabilidades que se aplican a la cooperación Sur-Sur difieren de las que se aplican a la cooperación Norte-Sur [...] Los principios, compromisos y acciones acordadas en el documento final de Busan constituyen la referencia que podrá ser asumida voluntariamente por los socios de la cooperación Sur-Sur" (§2).⁷⁰

Tras impulsar el tema en el Foro de Busan y su éxito relativo, el CAD perdió su papel de palanca y análisis de la agenda para la CSS y triangular. Por solicitud de varios donantes emergentes, parece nacer una división del trabajo a partir de 2011: mientras que la CAD se ocupa exclusivamente de la cooperación triangular (es decir, que implica a un financiador del Norte, a un donador del Sur y a un país receptor), la CSS regresa a las Naciones Unidas.⁷¹ A diferencia de las esperanzas iniciales de la Secretaría, promover la CSS y triangular no ha tendido el puente ni la entrada hacia los emergentes, finalmente, el tema desaparece de la agenda y de las actividades del CAD.

Varios factores explican la reticencia de Brasil, la India, China y Sudáfrica de comprometerse más a fondo en los trabajos del CAD sobre la eficacia de la ayuda. No permiten que "los restrinjan las reglas elaboradas por una organización [la OCDE] de la que no son miembros y a la que no contribuyen a moldear".⁷² Brasil y la India se preocupan por que no se los asocie con el CAD -una organización del Norte- pues se presentan como líderes o portavoces del Sur en otros terrenos multilaterales (como el G77). De igual forma, pretenden subrayar las especificidades y ventajas de la CSS frente a la cooperación Norte-Sur tradicional:⁷³ principios de horizontalidad, beneficio mutuo, respeto de la soberanía de los beneficiarios. Un acercamiento con el CAD podría servir a la credibilidad de esta retórica. En fin, se rehúsan a dejarse arrastrar por los cooperantes occidentales y "compartir el peso" financiero de la ayuda, e insisten, a la manera de un representante chino en el Foro de Busan, en que la CSS constituye un complemento, y no un sustituto, de la AOD de los países ricos.⁷⁴

Las diferentes estrategias que implementaron los emergentes del Sur conllevan un cambio de las prácticas hasta entonces vigentes en las instancias multilaterales. Las organizaciones internacionales se resisten tradicionalmente a la reforma o la redirección de sus formas de operación, pues estos cambios pueden atentar contra sus intereses y autoridad. Por lo tanto, en una primera etapa adoptan estrategias de resistencia, pero después consiguen adaptarse.⁷⁵

3.1. Las readaptaciones institucionales del PNUD

Desde 2008, las trayectorias institucionales del PNUD y de la SU-SSC evolucionaron por el auge de las normas y prácticas de la cooperación Sur-Sur. El PNUD y la SU-SSC tuvieron que infringir sus reglas tradicionales de funcionamiento con respecto al fondo IBSA.⁷⁷

En el caso del PNUD, esta readaptación institucional se manifiesta de forma general por una conversión de las modalidades de implementación de los programas de la CSS.⁷⁸ Desde un punto de vista operacional, el PNUD adopta un papel de facilitador en la transferencia de las competencias, del impulso de las capacidades en los sectores clave de la organización, que son la erradicación de la pobreza, la gobernanza democrática, el medio ambiente y el desarrollo duradero, así como la prevención de las crisis.

A nivel internacional, la readaptación institucional del PNUD desemboca en la revisión de las reglas y formas de operación mediante cambios de programas.⁷⁹ La organización se ocupa cada vez más de la creación de centros temáticos, llamados "centros de excelencia", dedicados a la implementación de actividades de CSS junto con emergentes clave. Estos centros temáticos, cuyo objetivo es favorecer el fortalecimiento de las capacidades y la transferencia de las competencias entre países del Sur, gozan de una estructura híbrida con la asistencia técnica que provee el PNUD y los abundantes financiamientos de los gobiernos sede, pero también de los actores del sector privado, organizaciones no gubernamentales e incluso un aporte minoritario del PNUD. El primer centro temático, que se creó en 2009, el IPC-IG, se estableció en Brasil y apoya un conjunto de actividades de difusión del conocimiento, sobre todo los programas de transferencias condicionales y de protección social que tuvieron cierto éxito en Brasil, hacia otros países del Sur.⁸⁰ En Turquía, la India y Singapur se crearon centros similares.⁸¹ El PNUD presenta estratégicamente estos centros diciendo que "permiten que las economías emergentes refuercen su liderazgo en su compromiso con la cooperación Sur-Sur".⁸² El PNUD también firma alianzas estratégicas con varios países emergentes, entre ellos México (2011), Turquía (2011), Sudáfrica (2011), Brasil (2010) y China (2010) para "dar un nuevo impulso a la cooperación Sur-Sur y triangular" con estos socios clave.

En el plano intraorganizacional, el PNUD también reafirma de forma recurrente sus compromisos con el fomento de la cooperación Sur-Sur, prioridad explícita de las estrategias regionales y las estrategias-país.⁸³ Estos compromisos se verbalizan cada vez con más frecuencia mediante declaraciones públicas de apoyo a los principios, aunque vagos, de la cooperación Sur-Sur en voz del administrador principal del PNUD en encuentros internacionales como la Conferencia de Alto Nivel para la Cooperación Sur-Sur de Nairobi en diciembre de 2009.⁸⁴ Así, el PNUD opera un reposicionamiento estratégico en el seno del sistema de la ONU como instituciónreferente de fomento de la agenda Sur-Sur, o de la cooperación Sur-Sur.

La percepción internacional de la institución se modifica progresivamente.⁸⁵ Las estrategias de readaptación institucional van dando frutos en beneficio de la institución. Las demandas que hacen los emergentes en el PNUD para que éste asegure un papel de facilitador de sus actividades de cooperación Sur-Sur tienen un crecimiento progresivo. Desde 2009, las autoridades ministeriales de Brasil, China, Perú, Tailandia, Turquía y Mongolia apelan a la experiencia del PNUD para que ejecute sus proyectos en materia de desarrollo de las capacidades institucionales, en especial para las nuevas agencias de desarrollo, de expansión del conocimiento y de consejo estratégico para sus políticas públicas. Este compromiso creciente de los emergentes con el PNUD también es fuente de recursos financieros adicionales para la institución que padece un presupuesto relativamente débil, sobre todo para las actividades de CSS que inicialmente no representan más que el 0.5%.⁸⁶

El posicionamiento del PNUD como socio en las decisiones de los programas de cooperación Sur-Sur de los financiadores emergentes también interviene en un contexto en que las autoridades de ciertos donantes, como Brasil, y específicamente el ministerio de Relaciones Exteriores y la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC), también apelan a otras instituciones de la ONU (la OMS, la Unicef, el PMA, la FAO, la UNEP o la Unesco).⁸⁷ Por lo tanto, el PNUD está en competencia con estas agencias,⁸⁸ y su estatus de institución principal de fomento de la CSS se ve perpetuamente cuestionada.

Estos beneficios también se ilustran con el aumento del compromiso político de la institución con los emergentes: por ejemplo, se le otorgó el papel de institución facilitadora de la conferencia China-África para la reducción de la pobreza y el desarrollo de 2010, que reunió a veinte Estados africanos y nueve ministerios chinos.⁸⁹ Los beneficios también son simbólicos, como indica el premio "Liderazgo visionario en la cooperación Sur-Sur y triangular" que la Conferencia de Alto Nivel sobre la Cooperación Sur-Sur de las Naciones Unidas concedió a la institución en 2012.⁹⁰

Por lo tanto, las prácticas reformistas de los emergentes del Sur desembocan en readaptaciones institucionales estratégicas que actúan en ambos sentidos: mientras que los emergentes se sirven del multilateralismo para afirmarse y legitimarse,⁹¹ las instituciones multilaterales también se sirven de las dinámicas del surgimiento internacional para reposicionarse en la arquitectura institucional de la ayuda.

3.2. La apertura y la alianza interinstitucionales: las tentativas de la alianza global para el desarrollo

Para responder las críticas de los emergentes sobre su déficit estructural de legitimidad, el CAD optó por una estrategia de apertura, volcada hacia afuera y no hacia adentro, orientada hacia otras instituciones multilaterales. Además de sus esfuerzos por facilitar la participación de los países no miembros del Sur, hizo una alianza estratégica con el PNUD en 2011, que se selló con la creación de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo.⁹² El objetivo para el CAD era unir su experiencia técnica con la representatividad de la agencia de la ONU, encontrar un "equilibrio entre la eficacia y la representatividad,⁹³ manteniendo la distancia para evitar las críticas y los retrocesos".⁹⁴

Sin embargo, el primer Foro de la Alianza Global, que se llevó a cabo en México en abril de 2014, confirmó que los esfuerzos del CAD para aliarse mejor e influir en los emergentes en el marco de la Agenda de París fracasaron rotundamente. Tres años después de su lanzamiento, la alianza con el PNUD no rindió los resultados esperados. Los representantes del PNUD afirmaron en México que la agencia participaba en la Alianza Global desde un punto de vista "técnico" sin poder representar "políticamente" al sistema de las Naciones Unidas.⁹⁵ La "Alianza" se percibió siempre como un proceso dirigido por el CAD y con fuerte influencia del Departamento para el Desarrollo Internacional británico (el representante de los donadores tradicionales en el comité directivo entre 2011 y 2013).⁹⁶

La primera reunión de alto nivel de la Alianza Global en abril de 2014 desembocó en un desaire para el CAD.⁹⁷ China informó en el último minuto que no participaría. Jonathan Glennie subraya que la India tampoco; la razón oficial son las elecciones previstas en el país unos días después. Sudáfrica no mandó delegación y Brasil precisó en las sesiones plenarias que no era parte de la Alianza Global; que se involucraría de manera informal en las negociaciones relativas al comunicado final.⁹⁸ China y la India mostraron inquietud sobre la CSS, por un lado, y sobre la articulación entre la Alianza Global y los procesos preparatorios de la agenda post-2015 guiados por la ONU, por el otro. Temen que el comunicado final sea considerado "elemento vinculante", aunque no todos los Estados miembros de la ONU estaban presentes en México.⁹⁹ Por lo tanto, los donantes emergentes afirman una vez más preferir que las cuestiones de la AOD se discutan en el marco de la ONU, sobre todo en el Foro de la Cooperación para el Desarrollo (FCD) de la ONU, creado en 2008 por iniciativa del G77 para "desafiar la supremacía del CAD" y con una función -la eficacia de la ayuda- muy cercana a la del comité especializado de la OCDE.¹⁰⁰ Esta preferencia es ambigua, pues "los países emergentes [...] han sido prudentes en sus compromisos con el FDC [...] y [no han] aprovechado la oportunidad de hacer un foro pertinente o de utilizarlo para su propio interés".¹⁰¹

Después, México, Brasil, China y la India asistieron a las reuniones del Grupo Interino Post-Busan (GIPB) como "observadores activos" y mostraron "un interés menor por el futuro de la alianza". Brasil, China, la India, México y Sudáfrica no se unieron a su Comité Directivo; dejaron el lugar a Indonesia y Perú.¹⁰²

Al mismo tiempo, el CAD -más allá del Grupo de Trabajo y de la Alianza Global- obtuvo algunos resultados sobresalientes con los emergentes. Por un lado, las vías de involucramiento con los no miembros del Sur, en particular los emergentes, se multiplicaron y trascendieron la Agenda de la eficacia de la ayuda desde el Foro de Busan. Los lazos tejidos a propósito del Grupo de Trabajo pudieron difundirse y aprovecharse en todos los trabajos de la Secretaría; y la apertura a los no miembros se volvió común.¹⁰³

Por otra parte, cierta socialización en el lenguaje y métodos del CAD¹⁰⁴ parece haber funcionado entre los representantes de los emergentes. En 2011, China publicó un Libro Blanco sobre la estrategia de la ayuda externa. Por supuesto que no responde al formato del CAD, pero sin duda resulta de la necesidad de las autoridades chinas de mejorar la comunicación y la transparencia de su política de cooperación y rompe con la práctica china que hasta entonces consistía en no salirse de los Ocho Principios de la ayuda que enunció Zhou Enlai en una visita en Somalia en 1964. En Busan, los representantes del Ministerio de Comercio chino evocaron su política de "ayuda", cosa que se negaban categóricamente a hacer hacía apenas unos años. En fin, China contribuyó con la última revisión de la ayuda en el CAD -y por lo tanto compartió información sobre sus prácticas como donante- y mostró un interés creciente por la metodología del comité en materia de contabilización estadística y de gestión de proyectos de cooperación.¹⁰⁵ En el mismo sentido, los miembros de la delegación brasileña usan desde 2011 la noción de "propiedad" -un pilar de la Agenda de París- y desean ver surgir "buenas prácticas" de cooperación de las discusiones. En 2014, el CAD estableció trabajos y reuniones con Brasil, la India, China y Sudáfrica con miras a "desarrollar categorías y métodos estadísticos para incluir toda la información pertinente sobre las finanzas del desarrollo y facilitar la recopilación de datos entre todos los que cooperan con el desarrollo". Para esto, su Secretaría propone a los donadores emergentes identificar puntos de convergencia y una terminología común. A cambio, el CAD promete "ajustar sus sistemas estadísticos a sus necesidades" e incluirlos "en la gobernanza de su sistema de evaluación", lo que incluye darles un poder de decisión.¹⁰⁶

Hay reflexiones en curso para identificar las posibilidades concretas de extender la influencia del CAD en el marco de la misión que definen sus textos fundadores y las posibilidades que brinda su presupuesto. La creación de una Secretaría para el Sur actualmente se estudia en el comité.¹⁰⁷ Los miembros del comité constatan que "el mundo ha cambiado", pero también les interesa proteger el carácter exclusivo del comité. La Agenda de París ha producido pocos resultados, normas o compromisos suplementarios desde la Declaración de París. Algunos ven ahí el resultado de la estrategia de apertura -el creciente número de participantes conducirá a la proliferación de los intereses y a una difuminación de la agenda, e impulsará los compromisos fuertes por encima de un consenso débil- y dudan que la estructura de la Alianza Global, demasiado ligera, esté a la medida de redinamizar los trabajos del CAD.¹⁰⁸ También están conscientes de que la ayuda no es más que una fuente de financiamiento y de desarrollo -que además es secundaria- al lado de las contribuciones del sector privado, los impuestos, los flujos comerciales, las inversiones o los recursos naturales. No obstante, la AOD está en el centro del CAD y de su actividad, y toda innovación temática debe integrarse bajo el prisma de la estricta articulación de la ayuda.