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Foro internacional

versión impresa ISSN 0185-013X

Foro int vol.56 no.1 México ene./mar. 2016

 

Artículos

Los países del Sur en Naciones Unidas

Countries of the Global South and the United Nations

Les pays du Sud au sein des Nations Unies

Mélanie Albaret1 

Guillaume Devin2 

Traducción:

Ana Inés Fernández Ayala*

1 Profesora, Maestra de conferencias, Escuela de Derecho, Universidad de Auvergne, Francia (melanie.albaret@udamail.fr).

2 Profesor investigador, Sciences Po París, Francia (guillaume.devin@sciencespo.fr).


Resumen

Las Naciones Unidas contribuyen a la invención del Sur en sus diversas manifestaciones. Paralelamente, el Sur se convierte, a medida que se va constituyendo, en un principio de organización, de referencia y de posicionamiento en Naciones Unidas. También aspira a constituir un factor de cambio en y de la organización internacional. Aunque la ONU haya ofrecido a los Estados del Sur el reconocimiento político, una tribuna de expresión y de reivindicación, medios para hacerse oír y modificar el orden internacional, no ha logrado integrar totalmente a estos actores. Su representación sigue siendo imperfecta; sus reivindicaciones, insatisfechas. Por lo tanto, los beneficios que aportan las Naciones Unidas al Sur han sido ambivalentes: la organización corrige las formas de la dominación, pero no les pone fin.

Palabras clave: movilizaciones colectivas de los actores del Sur; Naciones Unidas; diálogo/brecha Norte-Sur

Abstract

The United Nations contributes to the invention of the Global South in its various manifestations. In parallel, the Global South is converted, as it is constructed, into a principle for organization, reference and positioning at the United Nations. It also aspires to form a factor for change in and by the international body. Although the UN has offered countries in the Global South political recognition, a platform for expression and self-assertion, and measures to make themselves heard and to alter the international order, it has not succeeded in fully integrating these parties. Their representation remains imperfect, and their demands unmet. As such, the benefits granted by the United Nations to the Global South have been ambivalent: the organization corrects the forms of domination, but does not put an end to them.

Keywords: collective mobilization of the Global South; United Nations; North-South dialogue/gap

Résumé

Les Nations Unies contribuent à inventer le Sud dans ses manifestations variées. De même, au fur et à mesure qu'il se constitue, le Sud devient principe d'organisation, point de repère et guide pour le positionnement: ce bloc souhaite de se transformer soi-même à l'intérieur des Nations Unies et d'y promouvoir des changements. Mais si l'ONU a offert aux pays du Sud la reconnaissance politique, un forum pour s'exprimer et s'affirmer, ainsi que des moyens pour se faire écouter et pour modifier l'ordre international, elle n'a pourtant pas réussi à intégrer complètement dans son sein ces acteurs dont la représentation demeure imparfaite et les demandes insatisfaites. Les bénéfices qu'apportent les Nations Unies au Sud sont ambivalents du fait que cette organisation corrige les formes de la domination sans pour autant la supprimer.

Mots clefs: mobilisations collectives des acteurs du Sud; Nations Unies; dialogue/écart Nord-Sud

Países subdesarrollados, países en vías de desarrollo, países en desarrollo, Tercer Mundo, Sur, Sur global (Global South), la enumeración de las expresiones muestra las dudas para nombrar a un conjunto de actores que emerge en la segunda mitad del siglo XX. Entre las apelaciones, aquellas que se refieren explícitamente al término desarrollo no solamente se revelan occidentalocentradas, sino también teñidas de un toque evolucionista ligado a las tesis desarrollistas de los años sesenta, y en particular a la teoría de la modernización.1 La fórmula "Tercer Mundo" inventada por Alfred Sauvy, quien después la matiza,2 está pasada de moda desde el fin de la Guerra Fría. El Sur, la denominación menos connotada,3 abre, además, la posibilidad de una definición positiva. Para ello, las hipótesis según las cuales el Sur remitiría a un conjunto geográfico, o a un grupo determinado por características económicas (un nivel de desarrollo) o socioeconómicas (un índice de desarrollo humano, IDH) son poco útiles. El Sur no sólo comprende a los más pobres y a los "outsiders", lo que llevaría a la búsqueda poco fructífera de una homogeneidad estadística y de una jerarquía basada en indicadores. La definición política del Sur incluye una dimensión cualitativa que remite a los actores, estatales sobre todo, que transforman esos elementos de clasificación en un compromiso político en la escena internacional. Se trata de ese "Tercer Mundo" que "también quiere ser algo".4 Este concepto, entendido así, comprende entonces una dimensión contestataria organizada. La expresión colectiva de esta protesta constituye otro elemento de definición del Sur. En este sentido, "el ataque general contra los principios angloamericanos"5 dirigido por los países subdesarrollados en las negociaciones sobre la creación de una organización internacional de comercio (1946-1947) no puede considerarse una "movilización del Sur". En esa época no se trata más que de la suma de una serie de reivindicaciones individuales, no concertadas, por parte de los países en desarrollo (como la India, Brasil, Chile, México, Argentina).6

Entendido de esta forma, el Sur no ha existido siempre y su invención está fechada históricamente.7 Las reivindicaciones regionales colectivas, como las de los países latinoamericanos en la conferencia de San Francisco en 1945 (sobre la invitación de Argentina o sobre los acuerdos regionales) no bastan para definir al Sur. Es fruto no premeditado de una configuración específica en el que se unen varios elementos contextuales: los procesos de descolonización, el triunfo de la igualdad soberana y el nacimiento de la problemática del desarrollo.8 Hay una organización internacional en el corazón de estos tres fenómenos: las Naciones Unidas, que consagran la igualdad entre Estados, alientan la independencia de los Estados colonizados y participan en los esfuerzos de multilateralización de las relaciones internacionales de un eje Este-Oeste hacia uno Norte-Sur. Al hacerlo, contribuyen a la invención del Sur en sus diversas manifestaciones (países descolonizados, Movimiento de los No Alineados [MNA], Grupo de los 77 [G77], etc.). En paralelo, el Sur se convierte, a medida que se va constituyendo, en un principio de organización, de referencia y de posicionamiento en Naciones Unidas. Así, aspira a constituir un factor de cambio en y de la organización internacional.

El objetivo de esta contribución, vinculado al asunto temático, es mostrar las evoluciones sociohistóricas del multilateralismo ligadas a las movilizaciones del Sur. Para ello no es necesario producir una historia cronológica del Sur, detallar todas las acciones en todos los campos, indicar una bibliografía exhaustiva. Para asir las dinámicas de transformación de las movilizaciones del Sur y las evoluciones que suscitan en Naciones Unidas, procederemos a hacer un análisis sintético que se apoyará en ejemplos reveladores de los procesos en marcha de todo el sistema de la ONU, tanto en el seno de los órganos principales (Consejo de Seguridad, Asamblea General, Consejo Económico y Social) como en las instituciones especializadas (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, Unesco) y las conferencias temáticas (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo, UNCTAD; Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar). Para evitar cualquier repetición con los otros artículos del programa, algunos temas se desarrollan poco (como las intervenciones militares y, sobre todo, la intervención estadounidense en Iraq en 2003, los derechos humanos, la reforma de Naciones Unidas). Un último punto sobre la postura de los autores con res-pecto a la bibliografía: por elección, no consiste en una lista de obras anglófonas, en general muy citadas sobre el tema; invita más bien a descubrir obras menos conocidas (por no ser anglófonas) que revelan enfoques que difieren del paradigma hegemónico estadounidense en materia de relaciones internacionales.

1. Invención y movilización del Sur en Naciones Unidas

1.1. La igualdad como reivindicación y como técnica

Al condenar las prácticas coloniales y al legitimar el proceso de descolonización, las Naciones Unidas obraron activamente por la independencia de los Estados de África y de Asia.9 Al acogerlos, a partir de los años cincuenta, los reconoce y consagra como actores e iguales políticos de los otros miembros. Pero la Organización de las Naciones Unidas representa más que un simple terreno de lucha en favor de la emancipación de los pueblos colonizados. También ofrece una tribuna para sus reivindicaciones.

En esta época, la mayoría de las aspiraciones de los países del Sur constituyen variaciones del principio de igualdad en sus distintas representaciones. Tras la igualdad política acordada con la descolonización y la adhesión a Naciones Unidas, los Estados recién independientes reclaman la igualdad institucional. Esta reivindicación toma dos vías. La primera remite al principio de representación geográfica equitativa inscrito en la Carta. De ahí que 44 Estados africanos y asiáticos exigen, el 16 de septiembre de 1963, la inclusión de la problemática de la representación equitativa en el Consejo de Seguridad y en el Consejo Económico y Social (ECOSOC) en la agenda de la Asamblea General de Naciones Unidas. Tras negociaciones complicadas, los países del Sur obtienen la ampliación del Consejo de Seguridad (de 11 a 15 miembros) y del ECOSOC (de 18 a 27 Estados).10

La segunda vía consiste en defender el principio de "un Estado, un voto", ya presente en movilizaciones colectivas puntuales anteriores (coalición contra el veto dirigida por potencias medias como Australia, México y Nueva Zelanda en la conferencia de San Francisco, por ejemplo). Pero esta reivindicación toma una nueva dimensión y se vuelve un marcador del Sur, al constituir el catalizador de la solidaridad del G77 en la primera Conferencia de las Naciones Unidas por el Comercio y del Desarrollo, convocada en 1964 por el secretario general, U Thant, tras varios años de negociaciones en la ONU.

Las discusiones sobre los procedimientos de voto de esta nueva institución (la UNCTAD) son fuertes y esenciales.11 El documento de los países en desarrollo (PED) y aquel que defienden los países desarrollados son contradictorios.12 El primero descansa en el principio de "un Estado, un voto" y prevé que las decisiones de la Conferencia sobre las cuestiones sustanciales sean aceptadas por una mayoría de dos tercios y, en el Consejo (el órgano ejecutivo de la Conferencia), por la mayoría de los miembros presentes y votantes. Al contrario, en el documento que presentaron los países desarrollados, la composición y el sistema de voto del Consejo recuerdan a los del Consejo de Seguridad:13 de hecho, los PED utilizan la palabra "veto".14 Así, las formulaciones del proyecto de los países desarrollados ponen sobre la mesa el principio de igual-dad entre Estados por partida doble: no sólo en el seno del órgano restringido (el Consejo) con una diferenciación entre miembro permanente y no permanente,15 sino también en el órgano universal (la Conferencia) a través del principio del "veto".

Esta cuestión basta para movilizar a los PED que se niegan a sacrificar una vez más el principio de la igualdad soberana. Utilizan su fuerza numérica para presionar a los países desarrollados a hacer más negociaciones y concesiones. Finalmente, el punto de vista de los PED prevalece en el acuerdo conseguido por encima de los procedimientos de voto.

Las igualdades políticas e institucionales serían vanas si no vinieran acompañadas de condiciones favorables que les permitieran a los países del Sur desarrollarse. Contra la idea de una jerarquía entre los "países desarrollados" y los "países subdesarrollados",16 los Estados del Sur reclaman la reducción de las desigualdades internacionales y la instauración de un orden económico más justo: el Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) debe "fundarse sobre la equidad, la igualdad soberana, la interdependencia, el interés común y la cooperación entre todos los Estados", para "corregir las desigualdades", "rectificar las injusticias" y "eliminar la creciente brecha entre los países desarrollados y los países en vía de desarrollo".17

Estas variaciones del principio de igualdad en sus distintas acepciones derivan en otros temas como la lucha contra las discriminaciones raciales o la reivindicación de una igualdad sociocultural (el Nuevo Orden Mundial de la Información y la Comunicación, NOMIC, por ejemplo).18

Si el principio de igualdad abarca el conjunto de reivindicaciones de los países del Sur, es también porque constituye una de las piedras angulares de la ONU, como indica su Carta (artículo 2, §1). A excepción del Consejo de Seguridad, que jerarquiza a los miembros permanentes y a los elegidos, la ficción de la igualdad soberana se arraiga más sólidamente en la ONU que en las otras creaciones institucionales de orden internacional surgidas tras la Segunda Guerra Mundial (las instituciones de Bretton Woods que funcionan a partir de un sistema de cuotas-partes).19

La igualdad no sólo es una norma consagrada por Naciones Unidas que coincide con las reivindicaciones de los países del Sur; también es una técnica que les permite a los Estados del Sur afirmarse. En una organización donde cada Estado dispone de una voz, los más numerosos pueden imponerse a los más poderosos. Desde los años sesenta, los países en desarrollo ganan progresiva-mente la mayoría en la Asamblea General de la ONU y se organizan con el fin de influir en su agenda y sus debates. Los diferentes análisis de las votaciones en la Asamblea General subrayan el surgimiento de un bloque relativamente unido. Steven Holloway muestra, a partir de 1965, la creciente cohesión de los votos de los países del Sur en la Asamblea General, con el acercamiento progresivo de los países de América Latina hacia el grupo afroasiático, y su alejamiento de Estados Unidos.20

Esta conjunción de votos ofrece ciertas victorias diplomáticas. Así, los países en desarrollo consiguen imponer la creación, en 1964, de la UNCTAD, contra las anteriores reticencias de varios países del norte. Un escenario similar condujo a la adopción sin unanimidad,21 tras negociaciones difíciles,22 de la Carta de los Derechos y Deberes Económicos.23

No obstante, esta forma de proceder acarrea muchos efectos perversos, entre ellos la radicalización de los países del Norte y la ausencia de realizaciones prácticas. Este recurso sistemático al voto "vuelve cada vez más inútil la mayoría de votos para las decisiones legislativas por el peligro de las minorías poderosas alienadas".24 Por lo tanto, debe acompañarse de un trabajo de persuasión, como pretende la delegación brasileña en el ECOSOC: "la orientación más inteligente para los países subdesarrollados no es forzar las soluciones mediante el proceso simple y democrático del conteo de votos, proceso por el cual ganarán todas las decisiones, sin obtener el menor resultado práctico". Resulta, según los miembros de esta delegación, que "la repetición constante y cada vez más flagrante de estas verdades genera un sentimiento de incomodidad creciente, que con frecuencia se transforma en coacción moral positiva para los países industrializados".25 Así, en el transcurso de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, se implementaron varios mecanismos (como la redacción de ante-proyectos por los presidentes de los diferentes comités, para facilitar las convergencias a partir de propuestas escritas) para llegar a un consenso activo y no contentarse con una unanimidad pasiva.26

1.2. El papel de Naciones Unidas en la solidaridad del Sur

Si el principio de igualdad y la técnica asociada con él explican en parte la contribución de las Naciones Unidas en la constitución del Sur, otros procesos de la ONU también favorecen la acción colectiva de estos países. Toda acción colectiva descansa en la conciencia de un interés compartido. Las Naciones Unidas participan en el esfuerzo de toma de conciencia de los países en desarrollo; llevan a cabo eventos periódicos (las sesiones de la Asamblea General) y ofrecen un lugar común -Nueva York y, en menor medida, Ginebra- para los Estados que no tienen los medios para desarrollar sus redes de embajadas bilaterales; alientan los encuentros regulares y una forma de socialización de la acción multilateral.

Además, más allá del capítulo VIII de la Carta sobre los acuerdos regionales, poco utilizado antes de los años noventa, con excepción de algunas controversias famosas (Guatemala, 1954; Cuba, 1962), la ONU favorece las consultas regionales según dos modalidades. Por una parte, el principio de repartición geográfica equitativa invita a la negociación dentro y entre regiones.27 Por otra parte, las comisiones económicas regionales (Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico, en 1947; la CEPAL, creada en 1948; la Comisión Económica para África, en 1958; y la Comisión Económica y Social para Asia Occidental, en 1973) son a la vez lugares de encuentro y lugares de constitución de un saber que permite una mayor negociación en el plano internacional. Así, desde 1954, tras la décima Conferencia Interamericana, la delegación de Estados Unidos señala que:

En ninguna Conferencia Interamericana anterior, las delegaciones latinoamericanas habían venido tan bien preparadas, con declaraciones sobre los problemas económicos y las aspiraciones de sus países. Los delegados, uno tras otro, presentaron documentos largos y en muchos casos bien preparados [...]. En la mayoría [de los casos], el trabajo de los tres últimos años de la secretaría y de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina, bajo la dirección de Raúl Prebisch, era evidente. Los diferentes países de América Latina tuvieron acceso, por medio de la CEPAL, a un considerable número de estudios sobre sus problemas económicos, de los que podían sacar material, y en muchos casos los delegados habían tomado el lenguaje económico técnico de Prebisch.28

La institucionalización de la diplomacia de grupo en la UNCTAD en 1964 también alentó la solidaridad de los Estados del Sur.29 Mientras que la Resolución 1995 (XIX) de la AGNU distingue cuatro listas de Estados, en la práctica pueden identificarse tres grupos: el G77, los países desarrollados y los países socialistas30. Cada tema sobre la agenda y cada proyecto se discute de antemano en el seno de cada una de las formaciones. Una vez esbozada una posición común en cada conjunto, las negociaciones entre grupos pueden comenzar.

El multilateralismo de la ONU favoreció el surgimiento y la organización del Sur. Incluso si las manifestaciones que emiten los países del Sur nacen fuera del marco de la ONU (Conferencia de Bandung, Movimiento de los No Alineados), son fruto de los encuentros que la organización promueve en un marco permanente de intercambios y concertación. Por lo tanto, los Estados del Sur se afilian masivamente a la organización.31 Su adhesión no constituye un signo pasivo de reconocimiento para el conjunto de la obra consumada. También conlleva la esperanza y refleja la voluntad de transformar las relaciones de poder y de dominación en el mundo.

Las movilizaciones colectivas del Sur renuevan el juego de la ONU y lo transforman. De ahí que el retrato de la ONU de 1975 difiera del de 1945: la Asamblea General se convirtió en un foro político influyente puesto que es igualitario y, por lo tanto, legítimo; la Carta se ha revisado; la composición de los órganos restringidos, incluido el Consejo de Seguridad, se amplió, y sus prácticas se modificaron; el desarrollo se instaló en lo alto de la agenda. Mientras que "el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales"32 tropieza con las divisiones de la Guerra Fría, podríamos decir que los países del Sur han dinamizado la acción sectorial de las Naciones Unidas y de sus instituciones especializadas (desarrollo, salud, alimentación, educación, etc.). En este sentido, a pesar de los adelantos que pueden juzgarse laboriosos, las movilizaciones del Sur en Naciones Unidas ciertamente han contribuido a la ampliación de la concepción de la seguridad internacional más allá de la seguridad político-militar entre Estados.

2. Desilusiones y reconfiguraciones

2.1. Un balance decepcionante

A pesar de algunos logros y muchas expectativas, el balance de las acciones colectivas del Sur resulta decepcionante y claramente obstaculizado a partir de la década de 1980. En todos los foros, sea cual sea su configuración, el diálogo Norte-Sur está estancado. La reducción del número de participantes para la Conferencia sobre la Cooperación Económica Internacional de París (1975-1977),33 o las tentativas de discusión en el nivel más alto de la Cumbre de Cancún en 1981, no modifican nada los antagonismos entre los países en desarrollo y los Estados industrializados. Tanto en la Asamblea General como en la UNCTAD o en la Unesco, las posiciones se endurecen y las crispaciones se hacen más evidentes. Así, en respuesta a la radicalización del Sur, los Estados del Norte y en especial Estados Unidos refuerzan su oposición. En la sexta sesión de la UNCTAD (Belgrado, 1983), Estados Unidos exhibe su hostilidad al retirarse de la Declaración sobre la situación económica mundial.34 Al año siguiente, en 1984, superado por el NOMIC y las posiciones sobre la cuestión israelí, Estados Unidos se retiró de la Unesco, lo que representó la ruptura del diálogo Norte-Sur.

La existencia misma de la UNCTAD, cuya creación representa el logro principal de los países del Sur en la década de 1960, se ve amenazada. Varias veces se ha vislumbrado su desaparición,35 y la creación de la OMC parece ser el punto final definitivo de la organización de 1964.36 El hecho de haberla dejado sin secretario general más de un año37 constituye un signo de la voluntad de algunos, Estados Unidos a la cabeza, de acabar con ella.38

Aunque la UNCTAD no haya sucumbido, sí quedó profundamente modificada, sobre todo con el impulso de Rubens Ricupero (1995-2004). Dejó de corresponder a los designios iniciales. La UNCTAD hoy se presenta como "una institución competente, fundada en el saber, cuyos trabajos aspiran a orientar el debate y la reflexión actuales sobre la política general del desarrollo, comprometiéndose particularmente a hacer que las políticas nacionales y la acción internacional caminen juntas hacia el nacimiento del desarrollo duradero".39 En suma, aunque distinguida por la calidad de sus estudios, la UNCTAD ya no constituye un lugar para la negociación de las relaciones económicas y comerciales entre Norte y Sur.

Antes, muchos proyectos emblemáticos produjeron resultados poco satisfactorios al estilo del sistema generalizado de preferencias (SGP), que se adoptó en 1968 durante la 2ª UNCTAD y se autorizó como excepción del artículo 1 del GATT en 1971. Presentado generalmente como un gran éxito en el momento de la decisión, el programa resultó, a fin de cuentas, decepcionante. El principio de ausencia de reciprocidad que debía permitir que los países en desarrollo redujeran las asimetrías con el Norte constituía más una excepción al régimen liberal que una revolución de dicho sistema. De manera general, el programa no brindó resultados tangibles.40 Las modalidades eran tan flexibles y las excepciones tantas que no permitieron un reequilibrio significativo de los intercambios Norte-Sur.

A partir de la década de 1980, la solidaridad entre países del Sur se marchita. La cohesión de los votos de los Estados del MNA en la AGNU se distiende: de 56% en 1986 pasa a menos de 28% en 1997.41 Pero los votos de la AGNU no son el único indicio de la pérdida de cohesión de las diferentes movilizaciones del Sur.

Las relaciones Sur-Sur, y sobre todo la cooperación técnica entre países en desarrollo (CTPD), es decir la llamada "cooperación Sur-Sur", se muestra poco prometedora.42 No es sólo que las economías sean poco complementarias, además, no todos los Estados juegan el juego. Así, la asistencia técnica que aportan los países de la Organización de los Países Exportadores de Petróleo (OPEP) a sus homólogos del Sur no giró hacia el cumplimiento de las reivindicaciones del Sur. No constituye una palanca sistemáticamente utilizada para reducir la asimetría de las relaciones económicas Norte-Sur. Peor aún, la lógica que sustenta la asistencia, concuerda con las prácticas del Norte: "En su uso de ayuda como instrumento de política nacional, los países de la OPEP se han comportado muy parecido a los donadores tradicionales. De hecho, cualquier diferencia en el comportamiento de los dos grupos se ha debido a circunstancias especiales y no a decisiones políticas conscientes".43

La unidad del G77 y del MNA se deterioró por la diversidad de estrategias de los Estados del Sur. Los discursos sobre la solidaridad se contradicen por la lógica de cada quien a lo suyo cuando los actores deben lidiar con una agenda internacional problemática. Por ejemplo, desde fines de los años setenta, Brasil, aunque en sus discursos expresa claramente su adhesión al tercer mundo, está constantemente tentado a cabalgar solo.44 En algunos debates (Fondo Común o Programa Integrado para los Productos Básicos, por ejemplo), Brasil se muestra muy reservado frente a las posiciones del G77, lo que conduce "a ciertos miembros del G77 a cuestionar la pertenencia de Brasil al grupo".45 Además, Brasil se interesa cada vez más en el GATT, instancia tradicionalmente poco ocupada por el Sur, y usa a la UNCTAD para fines bilaterales.46

Igualmente, la cohesión de la OPEP estalla bajo el golpe de las divisiones políticas (guerra Irán-Iraq), de las estrategias individuales (Arabia Saudita y Venezuela, por ejemplo) y del ascenso de los países productores de petróleo fuera de la organización (México).

Además de las estrategias y la elección de los Estados y los obstáculos más estructurales, las acciones colectivas de los actores del Sur también se desestabilizan por el contexto internacional e intelectual. La crisis de la deuda, que inicia en 1982 cuando México pide una moratoria, vuelve frágil a la mayoría de los países del Sur y los lleva a negociar individualmente, no en grupo. Los países en desarrollo acuden por las buenas o por las malas a las políticas neoliberales y ejecutan las consignas del "Consenso de Washington",47 muy alejadas del pensamiento de la UNCTAD.48 "El repliegue del Estado"49 preconizado por la política de R. Reagan y M. Thatcher, así como por las instituciones de Bretton Woods, terminan de marginalizar las visiones alternativas del desarrollo que condujo la UNCTAD desde Raúl Prebisch.

2.2. La renovación de las movilizaciones del Sur

Sin embargo, las desilusiones y decepciones no significan la desapa-rición del Sur. Los indicios de la reconfiguración aparecen desde los años ochenta. A partir del año 2000, las movilizaciones colectivas del Sur constituyen uno de los fenómenos indispensables para entender el juego de la ONU y, más ampliamente, el mundial; llegan a matizar seriamente las hipótesis, extendidas en la década de 1990, del anacronismo de la brecha Norte-Sur.50 Las transformaciones en la acción colectiva del Sur reflejan fenómenos de diferenciación entre los actores del Sur que revelan tanto evoluciones económicas y financieras (Países Menos Adelantados, Países Recientemente Industrializados, Mercados Emergentes, etc.), como cambios políticos y diplomáticos.

Las coaliciones se vuelven más flexibles y mejor adaptadas a las negociaciones internacionales. El Sur se fragmentó en gran cantidad de coaliciones heterogéneas. Las negociaciones en la OMC, por ejemplo, ponen en escena a una multitud de grupos (Grupo de Países de África, el Caribe y el Pacífico [ACP], Grupo Africano, Miembros en Desarrollo de Asia, G90, Países Menos Adelantados, Pequeñas Economías Vulnerables, Miembros de Reciente Adhesión, Economías en Transición de Ingreso Bajo, Grupo de Cairns, Grupo de Productos Tropicales, Amigos de los Productos Especiales, Los Cuatro del Algodón, etc.) y organizaciones regionales o cuasirregionales (Cooperación Económica Asia-Pacífico, APEC; Mercado Común del Sur, Mercosur; Unión Europea; Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, ansa).51 Si bien muchas de estas coaliciones son recientes, la tendencia a la fragmentación aparece desde las conversaciones previas a la apertura del ciclo de Uruguay: frente al G10, a la Coalición Café au Lait o incluso al Grupo de Cairns, el MNA y el G77 ya no representan a los actores más pertinentes. De ahora en adelante, la pluralidad de las movilizaciones del Sur caracteriza el conjunto de negociaciones internacionales contemporáneas, desde el comercio hasta el cambio climático.52 La multiplicación de las coaliciones del Sur está acompañada de una diversificación de los foros de expresión. A partir de los años ochenta, las Naciones Unidas ya no constituyen la única tribuna para los países del Sur; ahora ocupan otras organizaciones internacionales. Mientras que en la Ronda Kennedy entre 1964 y 1967 participan 62 Estados, en el ciclo de Uruguay forman parte más del doble (123).53 Otra evolución se empieza a dar en la década de 2000: varias movilizaciones del Sur se organizan fuera del marco de las organizaciones internacionales y se emancipan de ellas. Tal fue el caso del Foro de Diálogo India, Brasil, Sudáfrica (IBSA), creado en 2003 para coordinar las posiciones políticas y diplomáticas de dichos Estados, contribuir en los debates normativos sobre la gobernanza global y con realizaciones prácticas mediante el Fondo IBSA.54

Las reconfiguraciones hacen aparecer también posturas diplomáticas diferenciadas. Las diferencias existían desde antes,55 pero eran menos perceptibles por la solidaridad dentro del MNA o del G77. Hoy, a pesar de su pertenencia a esos grandes grupos, los Estados del Sur revelan grandes diferencias sobre todo en términos de capacidades diplomáticas, de recursos y de estrategias. Así, algunos países están más o menos confinados a una posición de apatía institucional frente a las Naciones Unidas. Son poco activos dentro del organismo, no constituyen una fuerza de propuestas y se involucran poco en los debates de sus instancias. A pesar de su doble pertenencia al MNA y al G77, Nigeria ilustra esta postura: desde 1990 no se ha expresado más que en siete reanudaciones tanto en el Consejo de Seguridad como en el ECOSOC; intervino menos de 200 veces en la Asamblea General y no ha tomado asiento en el Consejo de Seguridad desde la única experiencia de su mandato en 1980-1981; apadrinó una cantidad relativamente débil de proyectos de resolución, tomando en cuenta a todas las instancias.56 En oposición a esta inercia, ciertos Estados demuestran una actitud claramente contestataria al manifestar su hostilidad frente a un multilateralismo confiscado por los más poderosos.57 Finalmente, otros Estados llevan a cabo una estrategia de reivindicaciones competitivas, como Brasil o la India. Su inversión constructiva en Naciones Unidas (varios mandatos en el Consejo de Seguridad, participación en las operaciones de paz, aspiración a un asiento permanente en el Consejo, ocupación de nichos diplomáticos, etc.) viene acompañada de las reivindicaciones clásicas del Sur: más representatividad en los órganos de decisión de las organizaciones internacionales, más inclusión, más igualdad, más equidad y más justicia. Esta diplomacia delata una ambivalencia: el deseo de pertenecer al club de las grandes potencias y la reticencia a ejercer todas sus responsabilidades en el seno de una gobernanza que pretenden reformar.

Last but not least, la reconfiguración del Sur significa también el surgimiento de un fenómeno de amplitud insospechada: el despertar de las sociedades.58 Mientras que las primeras movilizaciones del Sur constituían movilizaciones por y para los Estados, los movimientos sociales, asociaciones y organizaciones no gubernamentales del Sur ahora reivindican un derecho de expresión y ocupan cada vez más los espacios de participación que les ofrecen las organizaciones internacionales, en especial las Naciones Unidas, a pesar de las dificultades y desequilibrios Norte-Sur.59

El conjunto de recomposiciones enturbia la identidad del Sur. Ya no se puede hablar de un solo Sur a través de la diversidad de sus movilizaciones, sus intereses y sus coaliciones (a veces con países del Norte, como la OMC). ¿Acaso habrá que abandonar la idea de que Norte y Sur representan entidades significativas para los Estados y sus representantes?

3. La renovación de las brechas Norte-Sur

Es verdad que el Sur se muestra de modo disperso sobre temas importantes en la agenda de las Naciones Unidas, como el de la intervención político-militar o el del cambio climático. Las evoluciones de las posturas, desde la intervención en Libia en 2011 hasta las negociaciones actuales sobre la situación siria, también subrayan la diversidad de las posturas del Sur. En marzo de 2011, en la votación de la Resolución 1973 en el Consejo de Seguridad, los países del Sur se repartieron de la siguiente forma: Brasil, la India y China se abstuvieron, mientras que Colombia, Gabón, Líbano, Nigeria y Sudáfrica se pronuncian a favor. La división del IBSA subraya claramente las diferencias de posicionamiento. Incluso los BRIC (Brasil, Rusia, la India y China),60 que se abstienen y expresan mediante este sesgo sus reservas ante el texto de la Resolución 1973, no justifican su posición de manera estrictamente idéntica.61

Asimismo, los votos del 19 de julio de 2012 sobre el proyecto de resolución con respecto a la situación siria no convergen.62 Mientras que China impone su veto, Azerbaiyán, Colombia, Guatemala, la India, Marruecos y Togo votan a favor del proyecto de resolución; Sudáfrica y Paquistán se abstienen. Estas posiciones atraviesan las distintas coaliciones entre países del Sur (IBSA, BRICS, G77, MNA).

Con respecto al calentamiento climático, aunque los países del Sur expresen públicamente sus inquietudes, no todos perciben la amenaza de forma equivalente ni están dispuestos a hacer los mismos sacrificios: los micro Estados insulares no pueden contar con el compromiso incondicional de los países emergentes, cuyos objetivos de crecimiento resultan prioritarios.

A pesar de esta diversidad de posturas, el Sur es un elemento de referencia y de posicionamiento, y la dinámica Norte-Sur sigue estructurando ciertos debates internacionales.63

Los esfuerzos repetidos y constantemente valorados en los discursos de los BASIC (Brasil, Sudáfrica, la India y China64) son prueba de ello, y sobre todo el de Brasil, por incluir al G77 y acercarse a él.65 Como reacción a la conferencia de Copenhague sobre el cambio climático en 2009, que había puesto en evidencia la distancia entre los BASIC y el G77 y provocó la cólera de los miembros del G77, los BASIC buscaron inmediatamente acercarse al G77. Desde su segundo encuentro, en enero de 2010 en Nueva Delhi, los ministros de la coalición BASIC invitaron al presidente del G77, práctica que repiten regularmente desde entonces. Además, reiteran su pertenencia al Sur al recordar su adhesión al G77,66 su solidaridad con grupos específicos de países del Sur,67 y sus reivindicaciones generales comunes, como la equidad y la transparencia.68 Esos elementos de discurso se repiten a menudo en las declaraciones sobre encuentros entre ministros y jefes de Estado de los BASIC. Los cimientos de la unidad del Sur se reafirman sobre todo mediante la fórmula consagrada, según la cual el reto del cambio climático trae "responsabilidades comunes, pero diferenciadas":69 una "diferenciación" ampliamente reivindicada por el Sur y que sirve de postura común.

De la misma forma, con respecto a la intervención internacional, si bien los Estados del Sur no se encuentran en una postura común, se unen en la contestación, la cual no se funda sobre un soberanismo crispado. De hecho, la oposición del Sur se estructura de una forma más matizada.70 La contestación denuncia sobre todo el uso abusivo o exclusivo del recurso a la fuerza: de manera unilateral; sin autorización del Consejo de Seguridad; sin haber agotado todas las opciones de resolución pacífica el diferendo; con el fin de cambiar de régimen o sobreinterpretando las resoluciones del Consejo.

Más allá de las divergencias y de los intereses discordantes, se manifiesta una "sensibilidad" común a los actores del Sur: la de países (a través de sus representantes) que no quieren someterse silenciosamente a formas de gobernanza que no respetan lo suficiente sus diferencias.

La persistencia de esta contestación subraya la integración parcial de los actores del Sur en las Naciones Unidas. Aunque la ONU haya ofrecido a los Estados del Sur el reconocimiento político, una tribuna de expresión y de reivindicación, medios para hacerse oír y modificar el orden internacional, no ha logrado integrar totalmente a estos países. Su representación sigue siendo imperfecta, sus reivindicaciones, insatisfechas. Los beneficios que aportan las Naciones Unidas al Sur han sido entonces, hasta ahora, ambivalentes: arreglan las formas de la dominación, pero sin ponerles fin.

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* Traducción de Ana Inés Fernández Ayala

2Alfred Sauvy, "Trois mondes, une planète", L'Observateur, 14 de agosto de 1952.

4Alfred Sauvy, "Trois mondes, une planète".

6En un memorándum con fecha del 13 de diciembre de 1947, se señala que de las 602 enmiendas formuladas en la conferencia de La Habana (noviembre 1947-marzo 1948), "los países de América Latina presentaron más de la mitad (341), con México a la cabeza (85), y Argentina detrás (73). Los países que habían participado en las reuniones del comité preparatorio presentaron un total de 166, de las cuales 53 fueron de Chile y Cuba. De esas 602 enmiendas, 432 resultaron ser tan general o fundamentalmente opuestas al proyecto de la Carta de Ginebra que tuvieron que ser rechazadas". Memorándum del Funcionario de Relaciones Públicas de la delegación de Estados Unidos (Dennison) para el Jefe de la División de Enlace Público (Carter), United States Department of State, Foreign Relations of the United States, 1948. The United Nations, Washington, US Government Printing Office, 1948, vol. I, parte 2, p. 816.

8Punto IV del discurso de investidura de Truman, 20 de enero de 1949.

10Resolución 1991 (XVIII) adoptada el 17 de diciembre de 1963, con 97 votos a favor, 11 en contra (Bulgaria, Bielorrusia, Cuba, Checoslovaquia, Francia, Hungría, Mongolia, Polonia, Rumania, Ucrania, URSS) y cuatro abstenciones (Portugal, Sudáfrica, Reino Unido, Estados Unidos).

12Para una comparación de ambos proyectos (así como la que propusieron Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría, Polonia y la URSS en el documento E/ CONF.46/50 y revisiones), remítase al documento E/CONF.46/C.4/L.13.

13Un delegado mexicano no deja de señalarlo en el transcurso del debate de la 4a comisión, cf. René Arteaga, México y la UNCTAD, México, FCE, 1973, p. 58.

15Nótese que ciertos PED estaban dispuestos a aceptar un gentleman agreement con la condición de que no quedara explícitamente formulado en el texto fundador.

17Resolución 3201 (S-VI) adoptada en la Asamblea General durante su sexta sesión extraordinaria, A/9559. De hecho, el G77 presentó el proyecto de un nuevo orden económico internacional en una asamblea general extraordinaria en 1974.

18Tras largas discusiones y negociaciones, el MNA terminó imponiendo la idea de instaurar un nuevo orden mundial de la información y de la comunicación (NOMIC) en la Unesco. Véanse por ejemplo las resoluciones 4/19 a 4/21 de la 21 sesión de la conferencia general de la Unesco (Belgrado, 23 de septiembre-28 octubre de 1980).

21El proyecto de resolución que proclama la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados se adoptó con 120 votos, 10 abstenciones (Francia, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Países Bajos, Noruega, España, Austria, Canadá) y 6 votos en contra (Dinamarca, RFA, Luxemburgo, Reino Unido, Estados Unidos, Bélgica), A/PV.2315, 12 de diciembre de 1974.

23Resolución 3281 (XXIX) de la Asamblea General de Naciones Unidas, 12 de diciembre de 1974.

25Informe de la delegación brasileña en la XXIX sesión del Consejo Económico y Social (ECOSOC).

26Generalmente se usa el consenso pasivo para evitar votar cuando existe el temor de que surja una polarización destructiva con la votación. Sin embargo, por sí mismo plantea el peligro de que la discusión prosiga interminablemente, y de que el resultado no sea en absoluto una decisión. El procedimiento del consenso activo trata este problema, y ofrece esperanza de que el consenso se convierta en una técnica efectiva y políticamente necesaria". Barry Buzan, "Negotiating by Consensus: Developments in technique at the United Nations Conference on the Law of Sea", op. cit., p. 329.

28United States Department of State, Foreign Relations of the United States, 1952-54 The American Republics, Washington, US Government Printing Office, 1952-54, vol. IV, p. 307.

29El sistema de grupos no es nuevo en la ONU. Lo que es nuevo es la institucionalización de ese sistema de grupos en la UNCTAD. Cfr. anexo de la Resolución 1995 (XIX) de la AGNU.

30Generalmente el sistema de grupos se presenta así: el G77 es la suma de los grupos A (países de África y Asia) y C (países latinoamericanos y caribeños), el grupo B representa a los países desarrollados, y el D a los socialistas. En realidad, esta presentación debe matizarse: "El Grupo de los 77 reúne las "listas" A y C, pero con notables excepciones: Cuba, que pertenece a la lista C; China, Israel, Mongolia y Sudáfrica, que figuran en la lista A, no son parte del G77. Asimismo, el grupo de los países desarrollados con economía de mercado corresponde a la lista B con excepción de Chipre y de Malta, que se unieron al G77. Finalmente, el grupo de los países socialistas de Europa Oriental corresponde a la lista D, con excepción de Albania, que no participa en sus actividades ni reuniones, y de Rumania, que es miembro del G77". Georges Merloz, La CNUCED. Droit international et développement, París, Facultad de Derecho París V, 1980, pp. 84-85. Véase también, Thomas Weiss, Multilateral Development Diplomacy in UNCTAD. The Lessons of Group Negotiations, 1964-1984, Basingstoke, The Macmillan Press, 1986, p. 17.

32Responsabilidad principal del Consejo de Seguridad según el artículo 24 de la Carta de las Naciones Unidas.

33Participan diecinueve países en desarrollo (Arabia Saudita, Argelia, Argentina, Brasil, Camerún, Egipto, la India, Indonesia, Irán, Iraq, Jamaica, México, Nigeria, Paquistán, Perú, Yugoslavia, Zambia, Venezuela, Zaire) y ocho Estados desarrolla-dos (Francia, Estados Unidos, Japón, Australia, Canadá, España, Suecia, Suiza).

34"El representante de Estados Unidos de América dijo que su delegación debía, desgraciadamente, disociarse de la declaración de la Conferencia. Su delegación había participado activamente en las discusiones que condujeron a redactar la declaración, pues tomaba en serio la cuestión de las nociones abstractas y de los términos para describir la situación económica de los países miembros de la UNCTAD, colectivamente vislumbrados. A fin de cuentas, el texto de la declaración le había parecido muy negativo, de orientación muy unilateral y, en partes, muy ideológico para ser aceptable", Actas de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo, sexta sesión, vol. 1: Informe y Anexos, TD/326 (vol. 1), § 15, p. 52.

35Por ejemplo, en el informe de la Comisión sobre la gobernanza global, se puede leer: "A la luz de la experiencia y en el contexto de la propuesta de un Consejo de Seguridad Económico y de nuestras demás recomendaciones, proponemos que se le ponga un plazo al Consejo Económico y Social (ECOSOC). El sistema de Naciones Unidas también debe cerrar de vez en cuando las instituciones que ya no pueden justificarse en términos objetivos. Creemos que lo mismo aplica a la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial, y proponemos una revisión profunda con ese fin". Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood, Oxford, Oxford University Press, 1995.

37Kenneth Dadzie fue secretario general de la UNCTAD del 1 de enero de 1986 al 31 de marzo de 1994; Rubens Ricupero no asume el cargo sino hasta septiembre de 1995.

38Rubens Ricupero comienza así su texto: "Entré en escena en un momento en que la UNCTAD, tras treinta años de existencia, era presa de una grave crisis que muchos vieron como una fase terminal". Rubens Ricupero, "Preface. Nine Years at UNCTAD: a Personal Testimony", en UNCTAD, Beyond Conventional Wisdom in Develo-pment Policy. An Intellectual History of UNCTAD. 1964-2004, Nueva York, Ginebra, Naciones Unidas, 2004, p. IX.

42En 1978, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Cooperación Técnica entre países en desarrollo adopta, por consenso, el plan de acción de Buenos Aires, que aún hoy constituye el marco de referencia de la cooperación Sur-Sur. El texto está disponible en http://ssc.undp.org/content/ssc/library/policy_papers/Reports/Papers/BAPA.html, consultado el 19 de octubre de 2014.

46Celso Lafer indica que "la mayor participación de la flota mercantil brasileña en el transporte de bienes importados y exportados por el país se resaltó en el contexto multilateral (UNCTAD y Organización Marítima Consultiva Intergubernamental) como una de las reivindicaciones relativas a la mejoría de las relaciones Norte-Sur. Sostenida internamente por el programa de construcción naval y legi timada por el apoyo diplomático multilateral de los países en desarrollo, esta reivindicación fue coronada con éxito gracias a las negociaciones bilaterales con Estados Unidos y los países del Mercado Común europeo", Celso Lafer, "Política exterior brasileira: balanço e perspectivas", Dados, núm. 22, 1979, p. 55.

47Se trata de un conjunto de medidas (desregulación, privatizaciones, liberalización comercial y financiera, reforma fiscal, flexibilización del mercado de trabajo) destinadas a luchar contra la crisis de la deuda y a reconducir a las economías al camino del crecimiento. Este "consenso" funciona como la doctrina más o me-nos oficial de las Instituciones de Bretton Woods (FMI y Banco Mundial) hasta la década de 2000.

53Sitio de la OMC: http://www.wto.org/french/thewto_f/whatis_f/tif_f/fact4_f.htm, consultado el 1 de octubre de 2014.

54Sobre este tema, véase la contribución de Isaline Bergamaschi y de Folashadé Soulé-Kohndou en este número.

55Véase la interrogante de Randolph Persaud, "Is there Now a Global South Foreign Policy?", Randolph Persaud, "Reconceptualizing the Global South's Perspective: the End of the Bandung Spirit", en Jacqueline Anne Braveboy-Wagner (org.), The Foreign policies of the Global South, Boulder, Lynne Rienner, 2003, p. 50.

56Desde 1990, Nigeria ha apadrinado 502 proyectos de resolución. A modo de comparación, durante el mismo periodo, Brasil ha apadrinado más de 1900; se expresó 567 veces en el Consejo de Seguridad, más de 250 en el ECOSOC e intervino en más de 1470 reanudaciones en la Asamblea General. Los datos se compilaron en el sitio "Les Etats membres au fil des sessions", http://www.un.org/depts/dhl/dhlf/unms/ consultado el 1 de octubre de 2014.

57 Bertrand Badie, Le temps des humiliés. Pathologie des relations internationales, París, O. Jacob, 2014, pp. 195-212. En estas páginas, B. Badie se enfoca específicamente en la Venezuela de Chávez y el Irán de Ahmadineyad, países que ya no tienen la misma disposición debido a ciertas inflexiones políticas. Incluso Cuba es más conciliador. La Bolivia de Evo Morales parece estar prolongando la corriente radical de la contestación.

59Lucia Nader señala que "Las ONGS del Sur global representan hoy sólo el 33% de las 3050 ONGS que gozan de estatus consultivo en el ECOSOC", Lucia Nader, "O papel das ONGS no Conselho de direitos humanos da ONU", Sur. Revista Internacional de Direitos Humanos, año 4, núm. 7, 2007, p. 10. El desequilibrio Norte-Sur también se nota en la relación del grupo de personalidades eminentes sobre las relaciones entre la Organización de Naciones Unidas y la sociedad civil, Nous, peuples: société civile, Organisation des Nations unies et gouvernance mondiale, A/58/817, 2004.

60La primera cumbre de los BRIC se dio en Rusia en 2009. Sudáfrica, miembro del club desde diciembre de 2010, participa en su primera cumbre en abril de 2011 en Sanya, tras la votación de la Resolución 1973; por eso en este caso hablamos de BRIC y no de BRICS.

61Véase el proceso verbal de la sesión, S/PV.6498, 11 de marzo de 2011.

62Proyecto de resolución apadrinado por Alemania, Francia, Portugal, Estados Unidos y el Reino Unido, S/2012/538. Para el proceso verbal de la sesión, véase S/PV.6810, 19 de julio de 2012.

63Otros autores subrayan la renovación de las brechas Norte-Sur. Véase por ejemplo el texto "Le développement: un bien durable. Nouveaux rapports Nord-Sud", Projet, núm. 270, 2002/2; Andrew Hurrell y Sandeep Sengupta, "Emerging Powers, North-South Relations and Global Climate Politics", International Affairs, vol. 88, núm. 3, 2012, pp. 480-484; y Andrew Hurrell, "Récits d'émergence: la fin du Tiers monde?", Critique Internationale, núm. 68, 2012/3, pp. 17-38.

64BASIC es una coalición de países emergentes que se formó antes de la 15 conferencia de las partes (COP 15) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, organizada en Copenhague en 2009.

66Los países BASIC "enfatizaron la importancia de trabajar de cerca con otros miembros del Grupo de los 77 y China", declaración conjunta en el cierre de la Segunda Reunión de los Ministros del Grupo BASIC, Nueva Delhi, 24 de enero de 2010.

67"Expresaron su deseo de reforzar la cooperación Sur-Sur con otros países sobre varios asuntos, incluidos los relacionados con la cooperación científica y el apoyo para la adaptación de países vulnerables", ibid.

68Quieren "asegurar un resultado ambicioso y equitativo en México mediante un proceso transparente", ibid.

69Preámbulo de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 1992.

70Para más detalles, véase en este número la contribución de Élodie Brun y Marie-Françoise Valette.

Recibido: Noviembre de 2014

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