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Foro internacional

versión impresa ISSN 0185-013X

Foro int vol.55 no.4 México oct./dic. 2015

 

Artículos

Hacia un marco analítico explicativo de las políticas de los estados de la Unión Americana respecto a la inmigración indocumentada1

Towards an Explanatory Analytical Framework of U.S. State Policies Concerning Undocumented Immigration

La recherche d'une méthode d'analyse pour expliquer les politiques des états composant les États-Unis visà-vis des migrants sans-papiers

Eduardo Torre Cantalapiedraa 

a Doctorado en Estudios de Población (2012-2016), Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de México (etorre@colmex.mx)

Resumen

A mediados de la primera década del siglo XXI, en los estados de la Unión Americana proliferaron políticas respecto a los inmigrantes indocumentados, leyes y otras medidas generalmente en su contra. El objetivo del presente trabajo es desarrollar los elementos de un marco analítico que permita explicar la existencia y el sentido restrictivo de tales políticas. El trabajo está dividido en tres partes. En la primera se expone sucintamente el contexto histórico-político de las políticas estatales en contra de los inmigrantes indocumentados. En la segunda se describen los factores que suponen el apoyo de los ciudadanos a las mismas. En la tercera, los diferentes motivos que condujeron a los líderes políticos estatales a promoverlas y aprobarlas.

Palabras clave: migración internacional; política inmigratoria; políticas estatales respecto a los inmigrantes; inmigración indocumentada; federalismo de inmigración

Abstract

In the middle of the first decade of the twenty-first century, policies proliferated throughout the United States regarding undocumented immigrants, including laws and other measures that generally sought to place restrictions on them. The aim of this paper is to develop the groundwork for an analytical framework to explain the existence and restrictive nature of these policies. It is divided into three parts: firstly, the historical and political context of state policies against undocumented immigrants is briefly explained. Secondly, the factors underlying citizens' support for these policies are set out. Finally, the motives for state political leaders to promote and approve them are explained.

Keywords: international migration; migration policy; state policy on immigrants; undocumented immigration; immigration and federalism

Résumé

Vers le milieu de la première décennie du XXIème siècle, les états composant les États-Unis ont adopté de nombreuses politiques vis-à-vis des migrants sans-papiers, c'est-à-dire des lois et des mesures contre eux pour la plupart. L'article propose une méthode d'analyse qui puisse expliquer l'apparition et le sens de ces politiques restrictives. Dans la première partie on esquisse les éléments historiques et relatifs au pouvoir qui ont mené les états à adopter des politiques contre les migrants sans-papiers. Dans la seconde, on examine les raisons pour lesquelles les citoyens donnent leur appui à ces politiques. La troisième partie, enfin, tente d'expliquer les raisons qui ont conduit les hommes politiques à les promouvoir et les adopter.

Mots clefs: migration internationale; politique contre l'immigration; politiques des états vis-à-vis des migrants; migrants sans-papiers; fédéralisme en matière d'immigration

Introducción

A mediados de la primera década del siglo XXI, en los estados de la Unión Americana proliferaron políticas respecto a los inmigrantes indocumentados, leyes y otras medidas generalmente en su contra. El propósito de estas políticas fue restringir el acceso de los inmigrantes indocumentados a diversas prestaciones sociales y servicios públicos, limitarles su inserción en el mercado laboral, facilitar sus deportaciones e incluso imponerles sanciones.

Un creciente número de estudios trata de dar cuenta de cuáles han sido los efectos de las políticas estatales relativas a los inmigrantes indocumentados sobre la población inmigrante. Algunos de los aspectos que han sido tratados son los efectos de las políticas sobre la movilidad de los inmigrantes indocumentados2 y sobre sus familias.3 El objetivo del presente trabajo consiste en desarrollar los elementos de un marco analítico que permita explicar la existencia y el sentido restrictivo de estas políticas estatales. El esquema analítico desplegado debe ser entendido como una herramienta adaptable tanto para la explicación de cada política de manera individual (por ejemplo, el estudio de caso de la aprobación de una política concreta), como de manera conjunta (por ejemplo, el estudio del caso de un estado en que se aprobaron diversas políticas o el estudio de la aprobación de políticas de un tipo concreto en todos los estados de la Unión Americana). Dada la gran variedad4 de políticas estatales respecto a la inmigración indocumentada, no existe una explicación única para todas ellas. Mientras que algunas políticas requerirán de la mayoría de los componentes del marco expuesto a continuación, otras tienen su razón de ser primordialmente en un solo elemento o inclusive no encajarán en el esquema desarrollado.

Para entender la existencia de las políticas restrictivas con la inmigración indocumentada en los estados, consideramos que es clave comprender las razones y el grado de apoyo del electorado a las mismas y las motivaciones de los líderes políticos para promoverlas y aprobarlas. A diferencia de los líderes, la mayoría de los ciudadanos no cuenta habitualmente con influencia directa en la aprobación de leyes y medidas respecto a esta población carente de documentos, sin embargo, cuentan con influencia indirecta con la cual ejercer un cierto poder sobre los cargos públicos: su voto para elegir a los representantes y para conducir otras acciones políticas.5

Para la elaboración de los diversos elementos del esquema analítico propuesto se acude a las teorías y marcos analíticos que explican por qué existen políticas inmigratorias restrictivas, o aperturistas, en el nivel federal, los cuales fueron compilados por diversos autores.6 También se considera la discusión reciente que aborda la temática de las políticas estatales7 respecto a los inmigrantes (inclusive si se trata de trabajos de corte empírico), así como otra bibliografía sobre la aprobación de políticas a nivel estatal.8 Se debe tener presente que existen diferencias9 entre las políticas inmigratorias federales y las políticas estatales respecto a la inmigración indocumentada, y que estas divergencias suponen que las teorías y esquemas analíticos que explican la existencia y sentido restrictivo de las primeras no son aplicables tal cual al caso de las segundas.

El trabajo está dividido en tres partes. En la primera se expone sucintamente el contexto histórico-político de las políticas en contra de los inmigrantes indocumentados; en la segunda se describen los factores que suponen el apoyo del electorado del estado a la mismas; y en la tercera, los diferentes motivos que condujeron a los líderes políticos estatales a promoverlas y aprobarlas.

Breve contexto histórico-político: el fracaso de la reforma migratoria y el auge de políticas estatales respecto a la inmigración indocumentada

El elemento esencial de un sistema de regulación de la inmigración son las políticas de control de los flujos; esto es, a quiénes se deja entrar en el territorio y en qué número. Del año 1965 hasta la actualidad, si se comparan los objetivos declarados de las políticas de control y el resultado de las mismas, se puede concluir que éstas fueron un fracaso total. Tuirán y Ávila califican de explosión de la inmigración indocumentada al crecimiento de tal población entre 1965 y 1986 (se pasó de menos de 300 000 indocumentados a más de 1 600 00010). La Ley de la Reforma Inmigratoria y Control de 1986 (IRCA, por sus siglas en inglés) trató de enderezar la tendencia marcada por la legislación de 1965 y poner fin al "problema" de la inmigración indocumentada. Para ello contaba con tres medidas: sanciones para los empleadores, dos programas de amnistía, SAW (Special Agricultural Workers) y LAW (Legally Authorized Workers), y nuevos fondos para el fortalecimiento de la frontera. Sin embargo, esta legislación no hizo sino agravar la situación. Desde comienzos de los años noventa, los flujos de inmigrantes indocumentados alcanzaron cifras cada vez más elevadas, se pasó de 3.5 a 8.6 millones entre 1990 y 2000.

En la misma década, el control de la frontera fue la principal aspiración de la política inmigratoria en Estados Unidos. En 1993, la administración de Bill Clinton decidió abandonar la "política de la permisividad" en la frontera (en años anteriores el cruce fuera de los cauces legales era relativamente sencillo) y tomar el control de la misma. Para la consecución de este objetivo, el presupuesto otorgado al Servicio de Inmigración y Naturalización (SIN) fue aumentado de manera considerable a la par que lo hacía su número de agentes. Los recursos se concentraron en las zonas de cruce más frecuente, por influencia de la doctrina de "la prevención por medio de la disuasión". La primera de ellas fue Operación Hold the line en El Paso (Texas). El proclamado éxito de la misma, basado en estudios poco rigurosos, dio comienzo a un sinfín de operaciones en la frontera, que suponían más recursos humanos y materiales dedicados a la patrulla fronteriza: Guardián en el Sector de San Diego, California (1994), Safeguard en Arizona (1995), Río Grande en Texas (1997) y otras muchas hasta nuestros días.11 La consecuencia más terrible de estas medidas es que condujeron a los inmigrantes hacia lugares de cruce más riesgosos para sus vidas, lo que ha supuesto la muerte de más de 5 000 inmigrantes.12

En el año 1994 se producen tres sucesos que tienen una enorme trascendencia en la inmigración y sus políticas: primero, el electorado de California aprueba la Proposición 187, que proponía negarle a los inmigrantes indocumentados servicios sociales, médicos y educación pública; segundo, el desarrollo de la nueva estrategia de control fronterizo, que dio comienzo el año anterior, como ya se señaló; y tercero, la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) entre Canadá, México y Estados Unidos.

"En el año 1996 'los ecos de la Prop. 187 fueron escuchados en Washington, D. C. Dos años después, como parte de la Revolución Republicana', el 104° Congreso aprobaba un conjunto de leyes, que además de otras cuestiones, reflejaba los temas de la proposición".13 Este año fueron aprobadas la Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act (IIRIRA), la Personal Responsability and Work Opportunity Reconciliation Act (PRWORA) y la Antiterrorism and Effective Death Penalty Act.

La disposición 287 (g), recogida como disposición 133 en IIRIRA, creó la posibilidad de acuerdos entre el ice y los gobiernos locales para la aplicación de leyes federales de inmigración por los policías locales y estatales (previamente entrenados por el ice). El apartado 287 (g) fue un hito puesto que permitió a los estados y localidades seguir este programa o no hacerlo en absoluto, con lo que pueden decidir en una cuestión tan importante como es la de la aplicación de la ley de inmigración. Como señala Chishti, la PRWORA también supone la transferencia de competencias.14 Permite a los estados impedir que los inmigrantes sean elegibles para recibir prestaciones públicas; se distingue más severamente entre ciudadanos e inmigrantes; también permite a los estados bloquear los programas de becas y discriminar a los residentes permanentes legales en la administración de las prestaciones.

Entre 2004 y 2007 fueron varias propuestas las que se presentaron y discutieron en los órganos legislativos federales, pero ninguna de ellas llegó a buen término. En diciembre de 2005 se presentaba The Border Protection, Anti-terrorism, and Ilegal Immigration Control Act de 2005 ("Sensenbrenner Bill", H.R. 4437). Este proyecto de ley "criminalizaba a los indocumentados y a quienes los ayudaran",15 por lo que generó un fuerte rechazo de la población latina, que se manifestó públicamente en su contra y que tuvo una mayor participación en las elecciones. Después, fueron propuestas la Secure America and Orderly Immigration Act de 2005 ("Mc-Cain-Kennedy Bill", S. 1033), la Comprehensive Immigration Reform Act de 2006 (cira, S. 2611) y la Security through Regularized Immigration and a Vibrant Economy Act de 2007 ("strive Act", S. 1348).

Según diversos académicos el continuo fracaso de los proyectos de reforma inmigratoria dio lugar a la mayor oleada de leyes en el ámbito estatal con la finalidad de tratar solucionar el "problema" de la inmigración indocumentada o al menos ser parte de la solución.16 Desde el año 2005 hasta el año 2011, los cincuenta estados que componen la Unión Americana aprobaron y adoptaron 1 418 leyes y resoluciones relacionadas con la inmigración sobre un total de más de 8 200 iniciativas legislativas.17 A partir de 2007, la cifra de iniciativas se mantuvo en torno a las 1 500 propuestas anuales, mientras que el número de leyes aprobadas se mantuvo por encima de las 200, con que se llegó a su punto más álgido en el año 2010. Entre todo este conjunto legal destacan aquellas con carácter ómnibus y de mayor dureza como SB1070 en Arizona (2010), HB497 en Utah (2011), HB87 en Georgia (2011), por citar algunas de ellas.

Las leyes estatales respecto a los inmigrantes indocumentados y las delegaciones de competencias dan cuenta de que existe una situación de facto, denominada federalismo de inmigración, en la que las competencias sobre la materia migratoria están más dispersas de lo que cabría esperar del predomino de la doctrina de los plenos poderes de la federación.18 En los últimos años, se han desarrollado sendos debates, uno jurídico sobre cuál es el papel que la constitución y las leyes conceden a los estados en la materia inmigratoria,19 y uno político relativo a cuál debe ser el papel de los estados en la materia inmigratoria.20

El 17 de abril de 2013 se presentó una nueva propuesta de reforma migratoria comprensiva en el congreso de Estados Unidos, Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act de 2013 (S. 744). Los ejes centrales de esta iniciativa fueron: el fortalecimiento de la seguridad fronteriza (elemento que parece ineludible para que un proyecto sea viable); la satisfacción a los requerimientos del mercado laboral con programas de trabajadores temporales o con la facilitación de la migración calificada; y la regularización de la población en situación irregular, que incluye vías a la ciudadanía de dicha población. El proyecto del Senado fue abanderado por el llamado Grupo de los Ocho, compuesto por senadores republicanos y demócratas. A pesar de contar con un inesperado y fuerte impulso inicial y una coyuntura favorable, la reforma integral que proponía acabó por no prosperar.

El apoyo de los ciudadanos a las políticas en contra de los inmigrantes indocumentados

Varios autores señalan que los ciudadanos de la mayoría de países occidentales receptores de inmigración están a favor de medidas más restrictivas con la inmigración21 (aunque esto no conduce necesariamente a políticas inmigratorias restrictivas). ¿Qué sucede en el caso de las políticas estatales contra los inmigrantes indocumentados? En este apartado se considera que para entender el grado de apoyo de la opinión pública a las políticas estatales se deben analizar tres tipos de factores: económicos, socio-culturales y de seguridad. Además, el factor demográfico es esencial y es analizado con los anteriores.

Economía

Hay dos argumentos económicos importantes para entender el apoyo del electorado de los estados de la Unión Americana a políticas inmigratorias restrictivas. Primero, cuando la economía entra en recesión o declive, existe una mayor propensión a la restricción con la inmigración por parte de la opinión pública. Segundo, el posible costo de la inmigración indocumentada para los contribuyentes de los estados puede motivar el apoyo a medidas restrictivas.

Existe una relación entre las políticas de control más restrictivas y los momentos de recesión económica y de crisis (aunque no es exacta22). En los momentos de crisis, la mano de obra inmigrante ya no es requerida en determinados sectores que habitual-mente se sostienen con ella; como consecuencia, los inmigrantes desempleados pueden ser percibidos como una carga para los sistemas de bienestar social y para el contribuyente (sea esto cierto o no); y los que sí tienen empleo se enfrentan a la retórica de que quitan el trabajo a los nativos. Asimismo, los inmigrantes son acusados del descenso o estancamiento de los salarios de los trabajadores, cuando en realidad los ajustes salariales más importantes son el resultado de cambios estructurales a escala global que poco tienen que ver con los procesos migratorios. Además, la inmigración sólo afecta a aquellos trabajadores estadounidenses de menor cualificación que compiten con ellos dada la existencia de un mercado dual.23 Analizando la historia de Estados Unidos, Crawford concluye que los inmigrantes fueron bienvenidos en momentos de optimismo y crecimiento económico, y vilipendiados en momentos de estancamiento y cinismo.24

El segundo aspecto económico a tener en cuenta es el coste de la inmigración indocumentada para los estados. "Los estudios más cuidados y objetivos concluyen que, mientras que los inmigrantes (legales e ilegales) representan una ganancia fiscal para el gobierno federal, éstos son a menudo una carga neta para los estados y definitivamente negativo para los gobiernos locales".25 Los resultados de este tipo de estudios dependen en gran medida de las asunciones e hipótesis de partida; es por ello que un análisis de la metodología seguida es esencial para lograr un cierto grado de validación de los mismos. Los inmigrantes indocumentados, debido a su estatus legal, pagan impuestos indirectos y cotizan en números de cuenta erróneos de la seguridad social; estas recaudaciones van a parar a las arcas de la federación, mientras que los estados deben hacerse cargo de los gastos que los inmigrantes suponen. La educación obligatoria para los indocumentados (hasta los K-12), los servicios sanitarios de emergencia y los gastos penitenciarios se encuentran entre las mayores partidas presupuestarias que los estados deben afrontar. Si existe la percepción entre la ciudadanía de que cada inmigrante supone un coste neto para el estado (sea cierto o no), esto conducirá a que apoye medidas restrictivas.

Socio-cultural

La población procedente de Latinoamérica,26 junto a los ciudadanos estadounidenses de origen latinoamericano, conforman la denominada población latina o hispana. Ésta ha crecido de forma notable en número respecto a la población en general, debido en gran medida a la inmigración. Especialmente relevante es la contribución de la población de origen mexicano.27

El cambio en el perfil demográfico de los estados se ha convertido en un "problema" a causa de un conjunto de posibles miedos por parte de la población nativa. Las respuestas y reacciones de los nativos ante la inmigración dependen en buena medida de las percepciones28 sobre la magnitud de los flujos y "stocks", y de las características de los mismos (su carácter indocumentado, origen étnico, fenotipo, su cultura, etcétera). En este sentido, el creciente peso relativo que la población latina adquirió de manera veloz genera diversos miedos entre la población nativa: miedo a la pérdida de una presunta monoculturalidad de la nación, miedo sobre la futura composición étnico/racial de Estados Unidos y el miedo a la prominencia política y estatus de la creciente población latina.29

La idea de una monoculturalidad estadounidense, o de una identidad nacional estadounidense, supone que los inmigrantes deben asimilarse a una cierta cultura mainstream (asimilación clásica), y que aquellos grupos percibidos como inasimilables son un motivo de preocupación.30 La búsqueda de la preservación de identidad nacional y la cultura, entendidos de manera única y monolítica, puede conducir a las políticas inmigratorias restrictivas.

El miedo a la composición étnico/racial entronca con el racismo y la xenofobia presentes en la población autóctona. Estados Unidos es "un país donde existe un universo simbólico dominante productor/reproductor de prejuicios, estereotipos y racismo".31 Existen claras diferencias en cuanto a la composición étnico/racial de los estados, pudiendo hablar de estados homogéneos y heterogéneos. Asimismo existen diferencias importantes en cuanto a la experiencia en la recepción de inmigrantes. Cuanto más étnicamente homogéneo es un estado y menos experiencia migratoria tenga, más dificultades tiene para aceptar la llegada de los nuevos inmigrantes. Y viceversa, cuanto más étnicamente heterogéneo es un estado y mayor experiencia migratoria tenga, menos dificultades enfrenta para aceptar la llegada de nuevos inmigrantes. Además, la cuestión del racismo supone acudir a las raíces históricas de los estados, que se remontan a la guerra de secesión y al propio origen de los estados. En otras palabras, la geografía Norte-Sur y la manera como se trató a los inmigrantes desde los orígenes ayudan a entender las actitudes racistas en algunos estados en la actualidad. Los estados que mantengan un mayor grado de actitud racista entre su ciudadanía tenderán a apoyar medidas más duras en contra del inmigrante de origen latino.

Seguridad

Los atentados del 11 de septiembre terminaron por apuntalar el proceso por el cual la seguridad se convirtió en el paradigma dominante para explicar las políticas inmigratorias en el nivel federal.

La opinión pública tiende a pensar que la inmigración indocumentada está estrechamente relacionada con diversos problemas (narcotráfico y violencia), en mayor medida que el resto de la población (el "73% de los americanos" así lo cree en el año 200032). Con base en esta percepción, los votantes de algunos estados estaban dispuestos a apoyar políticas respecto a la inmigración indocumentada.

Las motivaciones de los líderes políticos de los estados de la Unión Americana para aprobar políticas en contra de los inmigrantes indocumentados

Existen diversos motivos por los que los líderes políticos de los estados promueven y aprueban leyes en contra de los inmigrantes indocumentados, que no son necesariamente excluyentes entre sí, sino que se pueden dar de manera combinada.

Reducción de costos para el estado

Como se vio anteriormente, los inmigrantes indocumentados pueden suponer costes para las arcas de los estados, en consecuencia, los líderes políticos estatales pueden aprobar políticas respecto a los inmigrantes indocumentados con la finalidad de reducir los costes económicos que los mismos pueden suponer a los estados. Sin embargo, existe un sinfín de políticas respecto a los inmigrantes indocumentados que no conducen a ninguna reducción de costos.

Intereses electoralistas

De acuerdo a Dahl,33 los políticos deben recabar el apoyo de la ciudadanía si quieren lograr ser elegidos o, en su caso, reelegidos. Es por ello que los líderes mediante sus políticas tratarán lograr réditos electorales. Cuando las políticas en contra de los inmigrantes sin la debida documentación se hacen populares entre la población y la materia migratoria está ampliamente politizada, existe la posibilidad de que los políticos puedan aprovechar esta inclinación para lograr más votos a su favor en las elecciones.

En el apartado anterior se expusieron los factores que combinados indican el grado de apoyo que los ciudadanos de un estado conceden a las políticas en contra de la inmigración indocumentada. El alto grado de apoyo del electorado en ciertos estados supuso que líderes estatales del Partido Republicano utilizasen esta clase de políticas para recabar votos a favor en la elecciones que se llevaron a cabo el año 2010, ya fuese mediante el apoyo previo a estas políticas antes de las elecciones para facilitar la reelección o con la promesa de promulgarlas si son electos. Las encuestas de opinión pública delataban la enorme popularidad de que gozaban el restriccionismo y las políticas en contra de los inmigrantes indocumentados.

La importancia de los cálculos electorales de los líderes políticos en la aprobación de varias políticas estatales en contra de los inmigrantes indocumentados nos conduce a considerar fundamental la comprensión y análisis de las razones del mayor o menor grado de apoyo del electorado a las mismas, tal y como se hizo en el apartado anterior.

Política de partido

Durán,34 siguiendo a Roxanne Doty, señala que esta doctrina de la attrition through enforcement35 "se ha convertido en la base angular de una tercera vía para afrontar el problema de la inmigración indocumentada en Estados Unidos. Para la derecha antiinmigrante, el "desgaste forzado de la población" constituye una mejor opción a una reforma migratoria o a las deportaciones masivas".36 Un amplio número de las leyes estatales contra de los inmigrantes indocumentados se hace eco de esta doctrina.

La defensa de importantes miembros del Partido Republicano (incluidos dos candidatos presidenciales, Mitt Romney y John McCain, y la televisiva Sarah Palin) y de la facción extremista Tea Party a políticas estatales respecto de los inmigrantes indocumentados denotan la afinidad de una parte de dicho partido a la doctrina que éstas representan.

Mirando hacia otros estados: las copias

Los estados pueden decidir copiar aquellas políticas promulgadas en otros estados si observan que éstas han logrado buenos resultados o si han sido "rentables" en las urnas. Especialmente cuando se trata de políticas conducidas en estados con los que se guarda similitud en el aspecto que se quiere imitar.

Berry y Berry,37 en su modelo para explicar el output político, la existencia de un determinada política pública, conjugan factores internos con los modelos de difusión regional que hacen hincapié en cómo los estados copian las políticas a sus vecinos a la hora de resolver los problemas.

El hecho de que los estados se "copien" los unos a otros dificulta los análisis multivariados que pretenden encontrar relaciones entre múltiples factores internos de los estados y la aprobación de leyes, o medidas de otro tipo, mediante herramientas estadísticas (como son los modelos de regresión logística donde la variable dependiente es la probabilidad de que una ley o medida haya sido aprobada). Algunos estados pueden por imitación aprobar una ley, y sin embargo no tener las características que por regla general hacen más probable su aprobación en dicho estado.

Mirando hacia la federación

Las políticas inmigratorias estatales interactúan con las políticas del gobierno federal (presidente y órganos legislativos) y además pueden tener repercusión en el debate migratorio en dicho nivel. En este apartado se expone cuáles son los posibles objetivos pretendidos por las mismas respecto a las políticas y debate migratorio en el nivel federal. No todas las políticas estatales son relevantes en este sentido, sino primordialmente aquellas que entran en conflicto con las políticas del gobierno federal. Habitualmente se trata de leyes estatales dada la importancia y solemnidad de ellas frente a otras medidas conducidas por los estados. Este es el caso de la SB 1070, que "pretendía crear un esquema migratorio distinto al de la legislación federal, lo que incidía negativamente en la relaciones bilaterales".38 Esta ley de Arizo-na contiene al menos tres disposiciones que no concordaron con la legalidad vigente y fueron suprimidas por la Corte Suprema de Estados Unidos.

En este trabajo, se considera que son tres tipos de pretensiones las que las políticas estatales respecto a los inmigrantes indocumentados pueden tener sobre a las políticas y debate migratorios en el nivel federal: primero, el deseo de "mandar un mensaje"; segundo, seguir un estrategia "lobby"; y tercero, aumentar los "derechos de los estados".

  1. El deseo de "mandar un mensaje" de que las cosas van mal y de que, por tanto, es necesaria una reforma inmigratoria en el nivel federal y que se apliquen las leyes inmigratorias federales de forma estricta (en definitiva, que el gobierno federal se ocupe del asunto de la inmigración). Esta idea de mandar un mensaje es enunciada por Calavita,39 para el caso de la Proposición 187. En este caso, no importa tanto que la ley sea finalmente aprobada o no, sino los efectos que pueda tener de incentivar la acción del gobierno federal.

  2. Seguir una estrategia "lobby" para que las novedades aportadas por la ley en concreto sean tenidas en cuenta en el nivel federal. Filindra señala que los estados han utilizado su capacidad legislativa para mantener en lo alto de la agenda a la cuestión migratoria y que sus intereses sean tenidos en cuenta.40 ¿Podrán algunas de las leyes estatales respecto a los inmigrantes indocumentados, ya sean constitucionales o no, llegar a convertirse total o parcialmente en legislación nacional? La historia de Estados Unidos contiene diversos casos en que la respuesta a esta pregunta resultó ser afirmativa. Este es el caso de California con la proposición 187 y la reforma en materia inmigratoria federal en el año 1996. Ya no se trata de exigir al gobierno que actúe, sino que lo haga en el sentido que al estado concreto le interesa.

  3. Apoyar que los estados puedan tener mayores competencias respecto a la materia migratoria, en ciertos aspectos concretos. Se refuerzan, por tanto, los "derechos de los estados" y el "federalismo de inmigración" (anteriormente mencionado). Las pugnas entre los estados y la federación constituyen una característica del federalismo estadounidense, como lo son los momentos de cooperación entre ambos niveles de gobierno.

Grupos de interés económico y grupos antiinmigrantes

Los grupos de interés son asociaciones de personas, o entidades, organizadas para defender unos determinados intereses en las negociaciones frente a otros actores sociales. Una de las finalidades más relevantes de tales grupos de interés es conseguir influenciar (o presionar) las decisiones públicas (que se puede denominar como estrategia de "lobby").

Los enfoques de grupos de interés son importantes para entender el devenir de las políticas inmigratorias federales en Estados Unidos a lo largo del siglo XX, especialmente si se considera que el funcionamiento político estadounidense es el de en una democracia pluralista (tal y como define Dahl a la democracia presente en New Haven, esto es, una forma democrática donde el poder está dividido entre los diferentes actores conforme a su grado de interés en cada una de las políticas, y donde no hay una élite que domine todas las políticas). Freeman estudia las democracias liberales occidentales y las clasifica en función de su tradición inmigratoria y desarrolla el enfoque de grupos de interés más aclamado en la literatura sobre el tema.41 El esquema resultante de su estudio se puede sintetizar en los siguientes puntos: 1) las migraciones crean intereses concentrados; por el contrario, los costes que generan son difusos. 2) Entre los beneficiados se incluyen los empleadores, los partidarios de los grupos étnicos y los defensores de los derechos civiles. 3) Debido a que los beneficios se concentran: estos grupos se unen para defender sus intereses, tienen recursos para hacer frente a los costes de asociación y presionan al gobierno para que mantenga un cierto grado de apertura. 4) Los costes se difunden entre el público en general (que como anteriormente se dijo suelen apoyar medidas antiinmigrantes), no suponen un incentivo suficiente para la acción. 5) Como resultado de los puntos anteriores, las políticas de inmigración se basan en el "clientelismo", donde los políticos responden a los "intereses organizados" e ignoran a los desorganizados. Además, los políticos se benefician de la llamada "ilusión temporal", que permite a los políticos "confundir" a la opinión pública en determinadas etapas del proceso migratorio, debido a la asimetría informativa.

La influencia que ejercen los grupos de interés económico sobre los líderes respecto a las políticas estatales respecto a los inmigrantes indocumentados siempre debe ser tenida en cuenta y analizada, ya sea para observar la omisión de la misma. Lo que sucede con las políticas estatales es que probablemente no son consideradas como problemáticas para los intereses empresariales y parecen no formar parte de la agenda de tales grupos de interés. Ni siquiera las disposiciones como E-verify parecen preocupar demasiado a los grupos de interés económico, dado que no queda claro que éstas estén suponiendo la movilidad de los inmigrantes indocumentados,42 ya que existen dudas sobre su efectividad. Sin embargo, cuando las políticas más duras suponen un boicot para los estados en que son implementadas, nuevamente se observa la importancia de los grupos de interés económico, puesto que "impiden" que la nueva legislación antiinmigrante sea aprobada. Este el caso de SB 1070, de acuerdo a Sinema,43 la Cámara de Comercio de Arizona, los líderes y grupos empresariales hicieron presión para que no fueran aprobadas más medidas antiinmigrantes en el estado.

También existen grupos antiinmigrantes cuyo interés no es de tipo económico, sino ambientalista, cultural, racista, etcétera. Estos grupos han apoyado la aprobación de políticas antiinmigrante con recursos económicos, logísticos y técnicos. Además, son importantes difusores de las políticas antiinmigrante estatales de unos estados a otros. Federation (FAIR) es posiblemente la más importante asociación antiinmigrante junto con otros grupos, como el Center for Immigration Studies (CIS), el Reform Law Institute (IRLI), U.S. English y otros.

Conclusiones

Ante el "problema" de la inmigración indocumentada y la ausencia de una "solución" federal, los líderes políticos de diversos estados han aprobado cientos de políticas con la intención de poner su propia "solución" al problema, o al menos de minimizarlo.

En las páginas anteriores se dieron diversos elementos que se consideran útiles para explicar cuáles fueron las razones que llevaron a unos estados, y a otros no, a aprobar políticas en contra de los inmigrantes indocumentados.

Las más duras políticas parecen ser promovidas y aprobadas por los líderes políticos estatales con la finalidad de obtener réditos electorales e impulsar una agenda antiinmigrante en sus respectivos estados e indirectamente a escala nacional (mediante la presión que ejercen sobre el gobierno federal).

Las políticas más duras con los inmigrantes indocumentados encienden un debate público a nivel estatal, e incluso nacional, que favorece la politización de la materia migratoria y facilita que se pueda rentabilizar en las urnas, por parte de los líderes políticos que las promocionan y aprueban. Los estados con mayor apoyo de la ciudadanía a estas políticas son los que más oportunidades ofrecen a los políticos oportunistas de obtener réditos electorales. Consideramos que este apoyo ciudadano se deriva de la combinación de tres tipos de factores: económicos, socioculturales y de seguridad. El electorado tenderá a apoyar las políticas más duras en contra de la inmigración indocumentada si su estado está pasando por una fuerte crisis económica y no tiene tradición migratoria; si se trata de un electorado más homogéneo desde el punto de vista étnico/racial y cultural y está tradicionalmente ligado a comportamientos racistas; si percibe a los inmigrantes indocumentados como causantes de la caída de los salarios, del desempleo y de los cambios culturales indeseados, y de los problemas de violencia y delincuencia en el estado. Los medios de comunicación y la clase política han colaborado de manera muy activa en generar percepciones negativas de la población inmigrante indocumentada que están alejadas de la realidad.

Parece existir un interés de los líderes políticos de varios estados de impulsar una agenda antiinmigrante, basada en la doctrina de la attrition through enforcement. En ocasiones, cuentan con el apoyo técnico, logístico y económico de grupos antiinmigrante. Si bien no parece claro que se trate de una estrategia premeditada, el que los líderes de algunos estados hayan promovido y aprobado políticas cada vez más duras hacia los inmigrantes indocumentados y el que los estados se copien los unos a los otros (aumentado la difusión territorial de las políticas) suponen la construcción de un todo (conjunto de políticas) cada vez más denso y estructurado. Además, algunas de las más duras políticas tienen la posibilidad de servir como elemento de presión sobre los debates de reforma migratoria en el nivel federal, e intentan que el debate se redirija en la dirección deseada y que el contenido de la política/ley estatal se refleje en la próxima política/ley federal, de tal modo que lo que comience como experimento de un estado acabe siendo política nacional.

Bibliografía

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1Agradezco los comentarios de Francisco Alba Hernández y María Eugenia Anguiano Téllez a una versión anterior de este trabajo.

3Véanse, por ejemplo, Erika Montoya Zavala y Ofelia Woo Morales, "Las familias inmigrantes ante las reformas de política migratoria en Arizona. Las percepciones de las leyes antiinmigrantes", Revista Latinoamericana de Estudios de Familia, enero-diciembre de 2011, pp. 245-263; Anna Ochoa O'Leary y Azucena Sánchez, "Anti-Immigrant Arizona: Ripple Effects and Mixed Immigration Status Households under 'Policies of Attrition' Considered", Journal of Borderlands Studies, núm. 26, 2011, pp. 115-133.

4Son variadas en cuanto a la forma (leyes u otro tipo de medidas), la materia que regulan (aplicación de la ley, identidad y licencias de conducir, prestaciones públicas y servicios sociales, trata y tráfico de personas, acceso al mercado laboral, etc.), dureza, quiénes intervienen de forma directa en su aprobación, etc.

5Esta separación entre ciudadanía y líderes políticos se inspira en el esquema de influencia directa e indirecta desarrollado por Dahl en Democracia y poder en una ciudad estadounidense, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 2010.

9Entre las diferencias entre las políticas inmigratorias federales y las políticas estatales respecto a la inmigración indocumentada, destacan, primero, que mientras que el núcleo de las primeras se refiere al flujo inmigratorio en abstracto, que de acuerdo a la doctrina de los "plenos poderes" le corresponde en exclusividad a la federación, la segundas se refieren a aspectos muy variados de la vida de los inmigrantes indocumentados y sólo pueden afectar a la movilidad de los mismos de manera indirecta. Segundo, mientras que las primeras se refieren a todo el ámbito nacional, las segundas se circunscriben al territorio del estado en el que fueron aprobadas. Tercero, mientras que en las primeras tienen en cuenta las relaciones que Estados Unidos mantiene con terceros países (como se observa con nitidez en Marc R. Rosenblum, The Transnational Politics of U.S. Immigration Policy, La Jolla, Center for Comparative Immigration Studies, UCSD, 2004), en la segunda la cuestión de las relaciones internacionales se difumina casi por completo.

16Rodolfo Tuirán y José Luis Ávila, op. cit.; Monica W. Varsanyi, op. cit.; Mari-bel Hastings, op. cit.

18De acuerdo a esta doctrina, "[el gobierno federal] está investido con el poder sobre todas las relaciones exteriores del país, la guerra, la paz y las negociaciones y relaciones con otras naciones; todas ellas están prohibidas para los gobiernos estatales... Para los intereses locales de varios estados de la Unión existe, pero para propósitos nacionales, que abarca nuestras relaciones con las naciones extranjeras, nosotros no somos más que un pueblo, un poder", Chae Chan Ping v. United States, 1889; citada en Monica W. Varsanyi, op. cit. p. 7. Traducción propia.

22Daniel J. Tichenor, op. cit.

25M. Fix y J. S. Passel, Immigration and Immigrants: Setting The Record Straight, Washington, D. C., The Urban Institute, 1994, p. 6; citado por Peter Skerry, "Many Borders to Cross: Is Immigration the Exclusive Responsibility of the Federal Government?", Publius, núm. 3, otoño de 1995, p. 77. Traducción propia.

26Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guayana Francesa, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, Uruguay y Venezuela.

28Se debe señalar que la percepción de los ciudadanos autóctonos sobre los flujos inmigratorios es más importante que la realidad de los mismos; la población nativa de origen no hispano, incluso, llega a confundir a los estadounidenses de origen mexicano con los inmigrantes mexicanos indocumentados debido a un proceso de racialización (Eileen Diaz McConnell, "Latinos in Arizona: Demographic Context in the SB 1070 Era", en Lisa Magaña y Erik Lee [eds.], Latino Politics and Arizona's Immigration Law SB1070, Nueva York, Springer, 2013, pp. 1-18). El ambiente social de Arizona, donde se han generado las diferentes políticas inmigratorias estatales, ha sido ampliamente influenciado por los cambios demográficos acaecidos.

29Estos tres miedos aparecen enunciados en Luis F. B. Plascencia, op. cit

33Dahl, op. cit.

35La llamada attrition through enforcement o "desgaste por sanciones" (o también "desgaste forzado de la población" o "desgaste mediante la aplicación de las leyes") es una doctrina que consiste: "fundamentalmente en hacer que la vida en Estados Unidos sea tan difícil para los inmigrantes ilegales que se vean obligados a desistir y a regresar a su país voluntariamente o 'autoexpulsarse'. Si no se puede disuadir a los emigrantes que vayan a Estados Unidos, entonces las políticas de control de la inmigración deberían estar diseñadas de manera que reduzcan los incentivos para asentarse de forma permanente en Estados Unidos: excluir a los inmigrantes del mercado laboral y del mercado inmobiliario, limitar su acceso a servicios básicos sociales, negarles los permisos de conducir, hacer que resulte más difícil alquilar un apartamento y, por lo general, aumentar sus niveles de angustia" (Wayne. A. Cornelius, "Evaluación reciente de la política de control de la inmigración estadounidense: Lo que los emigrantes mexicanos pueden contarnos", en Antonio Izquierdo y Wayne A. Cornelius (eds.), Políticas de control migratorio. Estudio comparado de España y EE. UU., Barcelona, Bellaterra, 2012, p. 36).

37Berry y Berry, op. cit.

40Filindra, op. cit.

41Freeman, op. cit.

42Pia M. Orrenius y Madeline Zavodny, op. cit.

Recibido: Noviembre de 2013

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