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Introducción
¿Cuál es la incidencia de la opinión pública en el diseño, ejecución y conducción de la política exterior mexicana? Hasta muy recientemente -antes de la década de 1990 cuando menos- era muy difícil responder esta pregunta. Los principales desafíos para hacerlo respondían a tres características de la realidad mexicana: la concentración del poder político resultado de un sistema de partido hegemónico o dominante; la relativamente baja prioridad de los asuntos internacionales como resultado de un modelo de desarrollo cerrado al exterior; y la ausencia de información sólida, rigurosa y sistemática sobre temas globales, tanto sobre toma de decisiones de política exterior como de opinión pública en la materia.
Desde hace diez años, el proyecto México, las Américas y el Mundo (MAM) del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) ha realizado cinco levantamientos bienales (2004, 2006, 2008, 2010 y 2012), con que subsana la carencia de información en la materia. Esto, sumado a la transición democrática, a la apertura comercial y a la creciente importancia de los asuntos internacionales para el país, hace posible y relevante desarrollar una línea de investigación que indague sobre el comportamiento de la opinión de los mexicanos a lo largo de este periodo, y la inserción de México dentro del debate teórico sobre el papel que desempeña la opinión pública en el diseño de la política exterior de un país.
En particular, con la información de este proyecto, el presente artículo contrastará los principales postulados teóricos de las tradiciones realista y liberal con respecto a la opinión pública y su importancia en el diseño y ejecución de la política exterior, atendiendo a las siguientes preguntas: ¿La opinión pública en temas internacionales es volátil, desinformada y caprichosa (como defienden los realistas), o bien presenta patrones de estabilidad, coherencia y continuidad (como lo estiman los liberales)? ¿La naturaleza y complejidad de las relaciones internacionales inhiben a las personas a hacer evaluaciones lo suficientemente informadas para tener actitudes coherentes en temas globales (como lo creen los realistas) o dichas evaluaciones son posibles aun ante la falta de información y conocimiento (como lo afirman los liberales)? ¿Hasta qué grado incide (posición liberal) o no (postulado realista) la opinión pública en la definición, formulación y ejecución de la política exterior? En suma, queremos saber si, como lo establecen los realistas, la opinión pública es un obstáculo para la ejecución de una política exterior que busque la maximización del interés nacional, o bien, como postulan los liberales, si es una herramienta que permite que la política externa sea representativa del interés nacional y, por lo tanto, una fuente de legitimidad de la misma.
Este artículo busca contestar estas preguntas por medio de una revisión de la bibliografía sobre opinión pública y política exterior de acuerdo a las teorías realistas y liberales para, usando los datos recabados por el proyecto mencionado, proveer evidencia empírica suficiente para sustentar la validez de las hipótesis liberales y la invalidez de las realistas. Se argumentará, primero, que las preferencias de los mexicanos en temas internacionales son estables y coherentes en el tiempo. Segundo, que aun ante el alto nivel de desconocimiento sobre temas internacionales, las diferencias en las opiniones entre los mexicanos más y menos informados es mínima. Tercero, que existe un sistema firme de creencias políticas que otorga a los mexicanos las herramientas conceptuales para atender la complejidad de los temas globales, permitiéndoles tener preferencias coherentes, consistentes y estables a lo largo del tiempo. Finalmente, mostramos que la política exterior de México está en sintonía con las preferencias de la opinión pública nacional en términos conceptuales, a la vez que podría ser tomada en cuenta al momento de definir y ejecutar la política exterior del país.
El artículo concluye con una breve reflexión sobre los desafíos que se enfrentan para explicar, educar y estimular a la opinión pública en México, con la finalidad de incrementar el porcentaje de personas interesadas y atentas a los temas internacionales.
El debate teórico: opinión pública y política exterior
A pesar de las aportaciones de otros enfoques teóricos de las relaciones internacionales,1 el debate sobre el vínculo entre opinión pública y política exterior se puede reducir a dos corrientes académicas: el realismo y el liberalismo. La discusión al respecto entre estas dos escuelas se lleva a cabo en dos dimensiones. Primero, en la esfera teórica, divergen sobre la relevancia de la opinión pública para articular una política exterior eficaz. Segundo, en el ámbito empírico, difieren sobre la estructura y naturaleza de la opinión pública, así como de su validez como parte del proceso de formulación de la política exterior.
El núcleo del debate teórico gira en torno a si es conveniente la intromisión de la opinión pública en la política exterior. Los realistas consideran que no, ya que para ellos la opinión pública es emocional y miope, por lo que obstaculiza la búsqueda efectiva del interés nacional, al introducir elementos de inestabilidad e incoherencia en la conducción de la política externa.2 Según esta corriente, las relaciones internacionales son por naturaleza complejas y lejanas para la mayoría de las personas, lo que hace imposible que el ciudadano promedio pueda tener opiniones medianamente informadas y en sintonía con el interés nacional. La carencia de conocimiento factual y la lejanía con respecto a sus intereses inmediatos hacen que las percepciones y actitudes de la gente sobre temas internacionales se gesten desde la ignorancia y el desinterés, de manera más pasional que racional, lo que conduce a un cuerpo amorfo que podría afectar el manejo efectivo de la política exterior.
Así, para los realistas, dado que la política exterior debe buscar la consecución del interés nacional, ésta debe diseñarse según un razonamiento sofisticado, flexible, con acceso a información confidencial y respondiendo rápidamente ante situaciones cambiantes. Para Hans J. Morgenthau, "las exigencias racionales de una buena política exterior no pueden desde el principio contar con el apoyo de una opinión pública, cuya preferencia es más emocional que racional".3 Por tanto, siguiendo la argumentación realista, la falta de comprensión por parte de la población sobre cómo funciona el mundo obliga a que las élites, expertas al respecto y con acceso privilegiado a información, sean las encargadas de interpretar el interés nacional, relegando a un papel pasivo a la población en general. Por tal motivo, la opinión pública recibe poca, si no es que nula, consideración al momento de diseñar la política exterior.4
Asimismo, los realistas conciben el proceso de formulación de política exterior de "arriba-hacia-abajo", donde las élites manipulan, persuaden y moldean las percepciones de la población,5 por efecto del uso intensivo de medios de comunicación, los cuales funcionan como "bandas transportadoras" que transfieren de forma pasiva las opiniones de los líderes al ciudadano común.6
La escuela liberal de relaciones internacionales es antagonista a esta posición, al rechazar que la política exterior deba estar aislada de la opinión pública.7 Los liberales argumentan que no sólo debe permitirse la relación entre ambas, sino que esto es deseable, ya que la opinión pública es una fuente de legitimidad para la política externa y, a la vez, sirve como un mecanismo para equilibrar aquellos intereses individuales o grupales que pudieran tomar como rehén a la política exterior. Bajo un régimen democrático, la política exterior no debe diferenciarse del resto de las políticas públicas, por lo que debe estar bajo el escrutinio de los ciudadanos para ser representativa, legítima y eficaz. Por lo tanto, "el sentir de la población es una de las principales motivaciones que tienen los gobernantes para diseñar la política exterior".8
Además, los liberales consideran que la opinión pública tiene una influencia positiva en el diseño de la política exterior, pues desempeña un papel constructivo al poner límites a los intereses particulares de los líderes, con que modera las ambiciones de las élites. De esta manera, la opinión pública se convierte en un factor que promueve la prudencia, la paz y la cooperación, al establecer los límites de lo permisible en el actuar internacional.9
Siendo así, aun cuando la opinión pública no necesariamente obligue a los tomadores de decisión a escoger una política específica, sí establece "los parámetros de las alternativas aceptables, al descartar una o más políticas".10 De tal forma, partiendo del supuesto de que los políticos deben ser cuidadosos con las políticas que ejecutan, dados los mecanismos democráticos y la necesidad de contar con respaldo electoral para conservar su posición, esto provoca que impulsen políticas aceptables para la opinión pública, o que al menos tengan un nivel bajo de desaprobación, evitando las zonas de aventurismo y riesgo y proyectando una política exterior más moderada, como se observa en el Diagrama 1.
Más allá de que sea deseable o no la injerencia de la opinión pública en el diseño de la política exterior, para el debate empírico lo importante es concentrarse en la estructura y naturaleza de la misma, desmenuzándola para comprobar su validez como insumo dentro del proceso de toma de decisiones. Los estudios de opinión pública no sólo ayudan a describir resultados y tendencias generales, sino que también capturan la estabilidad o volatilidad de las percepciones, el conocimiento de las personas sobre la materia y la coherencia en la estructura de creencias políticas del público.11 El establecimiento formal de la industria de las encuestas, en la década de 1930, aunado al surgimiento de Estados Unidos como superpotencia mundial, estimularon en ese país la producción sistemática y periódica de información sobre temas internacionales, posibilitando sobrepasar el debate meramente teórico, para hacer uso de la evidencia empírica sobre el comportamiento y características de la opinión pública para sustentar o no su efecto sobre la política externa.
En este sentido, el enfoque realista gira en torno a lo que Ole R. Holsti denomina el consenso Almond-Lippmann,12 un pensamiento que dominó el debate empírico desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta la década de 1960, cuando fue cuestionado por las secuelas de la Guerra de Vietnam y el desarrollo de nueva evidencia experimental por parte de la escuela liberal. Para Lippmann,13 se debe ser cuidadoso con la premisa -equivocada desde su punto de vista- de que existen ciudadanos responsables, informados y comprometidos con la democracia. La realidad es que éstos no pueden tomar decisiones razonables, pues tienen intereses y necesidades inmediatas que los "distraen" de su papel de buenos ciudadanos. En materia de relaciones internacionales, esto se agudiza por su complejidad y porque los hechos que pasan en otros lugares del mundo son muy lejanos de las rutinas del público en general.
Un par de décadas más tarde, apareció la "teoría del estado de ánimo" de Gabriel A. Almond.14 Utilizando los primeros trabajos empíricos disponibles, Almond concluyó que la opinión pública era caprichosa, desinformada y volátil en temas de política exterior; y que, por ello, estaba desautorizada para influir en un área de política pública tan sofisticada como la internacional. Afortunadamente, según Almond, el peso de la opinión pública en el proceso de toma de decisión era marginal, pero se debería estar atento para evitar que un público mal informado y guiado por sus emociones pudiera llevar a tomar decisiones irresponsables, como el aislacionismo de Estados Unidos en los albores de la Guerra Fría.15
Las proposiciones de estos dos autores fueron la base sobre la que se articuló el consenso Lippmann-Almond entre los realistas, que ejerció una hegemonía casi total en el debate hasta la década de 1960. Así, este consenso tiene tres axiomas generales sobre la estructura y naturaleza de la opinión pública, desarrollados a partir de los primeros estudios empíricos con los que se contó.
Primero, las opiniones de las personas sobre temas mundiales son volátiles, lo que suministra materiales inadecuados para una estable y efectiva política exterior. El público no tiene la suficiente información ni está interesado en lo que acontece en el mundo. Por lo tanto, la gente se encuentra tan alejada de la realidad global que puede ser una amenaza fatal para la efectividad de la política exterior. Los datos recabados durante este periodo apuntaban hacia un público limitado en su conocimiento factual sobre la materia, por lo que varios autores planteaban la necesidad de reducir la importancia de la opinión pública en la conducción de la política exterior.16
La generación de más conocimiento sobre la opinión pública permitió superar la simple descripción estadística y avanzar en el análisis de su fisonomía. A partir de estos nuevos estudios se establece un segundo axioma realista: las actitudes del público en materia internacional carecen de una estructura ideológica que pudiera proveer alguna coherencia en sus opiniones. Esta tesis sostiene que el amplio desconocimiento del ciudadano promedio sobre las relaciones internacionales, alimentado por la complejidad y lejanía con respecto a su bienestar o intereses, hace insostenible que tenga creencias políticas fijas y estables, lo cual le resta capacidad para poder formular una opinión medianamente razonable y consistente. Concluye que en realidad lo que existe es un sistema de "no actitudes".17
Finalmente, el último axioma del consenso realista sostiene que la opinión pública tiene un efecto limitado en la política exterior.18 El potencial real de que la opinión pública incida de manera determinante en política externa es difícil por al menos tres razones operativas: la propia dinámica burocrática de las instituciones encargadas de esta política. La rapidez con la que se tienen que tomar algunas decisiones y la especialización de los cuadros encargados de manejar la política exterior. Estos tres factores hacen prácticamente irrelevante el uso de la opinión pública como insumo, dado que su inclusión es difícil de articular dentro del proceso decisorio.19
La respuesta de la sociedad estadounidense a la Guerra de Vietnam cuestionó el consenso realista anteriormente descrito sobre el nivel de injerencia de la opinión pública en la política exterior, al poner en relieve que los tomadores de decisión tienen limitaciones impuestas por los mecanismos democráticos. El corolario de esto fue la necesidad de hacer más robusta la investigación sobre la influencia de la opinión pública en política exterior.
Las nuevas investigaciones de la década de 1970, principalmente las de Benjamin I. Page y Robert Y. Shapiro, así como las de Jon Hurwitz y Mark Peffley, refutaron prácticamente todas las proposiciones que estructuraban el consenso Lippmann-Almond.20 Si bien los estudios empíricos no han rebatido que el público está pobremente informado, sí han conseguido argumentar en contra de la volatilidad de sus opiniones, el sistema de "no actitudes" y la importancia marginal de la opinión pública en el proceso de toma de decisión. Además, también han demostrado que la gente es capaz de tener, a lo largo del tiempo, posiciones autónomas y estables en política exterior, que no necesariamente reflejan la visión de los líderes o de los medios de comunicación.21
Así, los liberales colocan a la opinión pública como un elemento central de la vida democrática de un país, argumentando que es un mito que las percepciones y actitudes de las personas se comporten de manera caprichosa, volátil o de forma inexplicable. La falla de los realistas, a su juicio, es que éstos derivaron sus conclusiones con base en evidencia empírica parcial y no a través de la visión panorámica que pueden ofrecer las series históricas.
Al examinar las series históricas, se puede observar que la opinión pública es relativamente estable, consistente y ordenada y, por lo tanto, predecible. Por ejemplo, en un estudio empírico de Page y Shapiro se analiza una serie histórica de casi medio siglo (1932 a 1982) sobre las actitudes y preferencias de los estadounidenses respecto a su política exterior. Concluyen que hay más continuidades que cambios en las opiniones internacionales de las personas y que, cuando éstas suceden, son de la misma proporción de las que ocurren en los asuntos internos.22
Page y Shapiro sostienen que los individuos pueden formar, sostener y expresar sus opiniones políticas, ya que muchas de sus deficiencias individuales (bases débiles de conocimiento, carencia de estructura e inestabilidad sobre el tiempo) son superadas en el proceso de agregación colectiva. De tal forma, la opinión pública colectiva reduce mucha de la inestabilidad que ocurre en el ámbito individual y, a través de la evaluación de la serie histórica, ésta es muy estable, bien estructurada y sensible ante nueva información disponible.23 Esto implica "la idea de que, a lo largo del tiempo, las preferencias y actitudes de la opinión pública tienden a estabilizarse a nivel global, cambiando menos abruptamente y rápidamente que en una primera etapa, en un ambiente internacional cambiante".24
Los cambios son entendibles si consideramos los contextos interno e internacional que rodean a las personas, como por ejemplo los cambios en la opinión pública después de Pearl Harbor o por el desarrollo de las guerras de Vietnam o Iraq.25 Así, los análisis de largo plazo sobre las preferencias de la población demuestran que éstas tienen una amplia estabilidad y que, cuando cambian, lo hacen de forma que puede juzgarse como una acción sensata de un "público racional", que muestra reacciones coherentes y plausibles ante circunstancias cambiantes y nueva información sobre su país o el mundo.26
Sin embargo, a pesar de diagnosticar una fuerte estabilidad en la opinión pública colectiva, estos estudios empíricos siguen encontrando a un público generalmente mal informado sobre temas internacionales. Esto podría parecer una contradicción, pues si bien se dice que hay un "público racional" capaz de discernir, ¿cómo es posible esto ante un alto nivel de desconocimiento al respecto? Es decir, ¿cómo pueden tener coherencia, estructura y consistencia en sus opiniones y actitudes?
Una de las principales críticas de los realistas es que, entre la población, no existe una estructura intelectual ni contenido factual sustantivo en temas internacionales, por lo que no es posible decir que exista un sistema fijo de creencias políticas en la materia. Esto significa que, en asuntos mundiales, la gente carece de un conjunto de lentes a través de los cuales analizar la información internacional, por lo que sus percepciones y actitudes sobre ésta no tienen fundamento.27
Sin embargo, un grupo de investigadores, como Jon Hurwitz y Mark Peffley, indica que, a pesar de ser un área tan compleja y remota para los individuos, sí es posible identificar un sistema de creencias políticas, con dimensiones múltiples, que ayuda a organizar sus actitudes y percepciones. El desconocimiento, per se, no es un impedimento para que las personas opinen de manera razonablemente coherente, estructurada y consistente, pues éstas se basan en sus creencias más generales y abstractas, no en su nivel de comprensión sobre el tema.28
Ante la ausencia de conocimiento "enciclopédico",29 el ciudadano común recurre a mecanismos heurísticos (atajos o shortcuts) que le permiten adaptarse a la falta de información para organizar su pensamiento con respecto a un mundo complejo y distante de sus intereses inmediatos. Estos atajos permiten emular el comportamiento de las personas bien informadas. Según Arthur Lupia, los atajos o shortcuts se forman a partir de las preferencias y opiniones a las que los individuos están expuestos diariamente. Su atractivo está en que se requiere poco esfuerzo para adquirir esa información. Muchas personas no invierten el tiempo y esfuerzo necesario para informarse, sea por el costo, sea por el trabajo intelectual que esto requiere. Sin embargo, siguiendo "pistas", la gente desinformada hace inferencias, de forma eficiente, que le permiten acercarse a las opiniones y actitudes de las personas informadas.30 Así, hoy existen estudios empíricos que han comprobado que el público es capaz de desarrollar y retener visiones coherentes sobre la política exterior de sus países, conque no debería soslayársele dentro del proceso de toma de decisión.31
Habiendo discutido las posiciones realistas y liberales sobre las características de la opinión pública, ahora cabe preguntarse ¿cuál es la injerencia de la opinión pública en el diseño de la política exterior? En sociedades democráticas, se ha encontrado una alta correspondencia entre las preferencias del público y la política exterior ejecutada, lo que confirmaría el papel constructivo que desempeña la primera al poner límites a las ambiciones de las élites o los intereses particulares. Sin embargo, existe muy poca evidencia que nos permita saber con certeza cuándo y por qué un dirigente considera a la opinión pública como un insumo indispensable en la formulación de la política exterior, y más en un sistema presidencialista donde las facultades en materia internacional están tan concentradas en el poder ejecutivo.
Desde una perspectiva normativa, el político es un representante elegido por el ciudadano, por lo que "la opinión de la sociedad tendría que ser tomada en cuenta por los gobiernos".32 Se le atribuye el rol de "agente" que participa activamente en el ejercicio del poder y contribuye en la conducción de la política exterior.33 El fundamento de la teoría democrática es que las democracias son más eficientes para movilizar recursos que alimenten su política exterior pues tienen bases sociales amplias y fuentes de legitimidad. Por lo tanto, el gobernante debería consultar continuamente la opinión pública para identificar los nichos de oportunidad que permitan desarrollar políticas exitosas.34
Otra manera de abordar el lugar que le otorgan los gobernantes a la opinión de los individuos está en la interacción que resulta de las creencias personales acerca del papel de la opinión pública en la formulación de la política exterior y el contexto prevaleciente. Existen dos enfoques fundamentales sobre este punto. El enfoque psicológico resalta las características personales de los tomadores de decisión, analizando sus creencias particulares respecto a la opinión pública. Las decisiones de los dirigentes deben ser analizadas a la luz de sus ideas respecto a cómo creen que funciona el mundo y si la opinión pública es importante para formular una política exitosa. En este sentido, existen dos tipos de líderes, y cada uno de ellos lidia con la opinión pública de manera distinta. Existen líderes sensibles al ambiente externo, los cuales son receptivos a las opiniones e información de otros, mientras que también hay líderes selectivos e intolerantes a su entorno, quienes únicamente se muestran receptivos a las opiniones e informaciones exteriores que refuerzan sus creencias y posiciones.35
Por otra parte, las decisiones de un dirigente no sólo se explican a partir de sus preferencias, sino también por la percepción y creencias prácticas que tengan de los intereses o demandas que sostienen un conjunto de actores sociales. Así, el segundo enfoque, de carácter institucional, resalta los incentivos que el sistema político impone sobre los gobernantes, por lo cual éstos prestan atención a la opinión pública. Por ejemplo, el incentivo electoral, en países democráticos, estimula que las opiniones de las personas tengan amplia resonancia entre los tomadores de decisión, lo que se agudiza en determinados periodos. Por tal motivo, para Peter Trubowitz,36 la Innenpolitik (el juego interno) explica, en gran medida, por qué los líderes deciden y apoyan ciertas políticas en la arena internacional, pues a partir del "utilitarismo político" un dirigente decide invertir capital político en impulsar cierta política exterior.
El efecto de la opinión pública en la política exterior mexicana37
La transición de un régimen autoritario de partido hegemónico con presidencialismo dominante hacia una democracia multipartidista y con presidencialismo acotado implicó el cambio de un gobierno unificado a un gobierno dividido en México.38 Esto trastocó la arquitectura política institucional y reconfiguró la dinámica interna al activar, en distintos aspectos, contrapesos formales e informales al poder ejecutivo. En materia de política exterior, la apertura económica y política del país dio lugar a un enfoque más pragmático en las relaciones externas; se replanteaba la diplomacia nacionalista, defensiva y legalista, la cual respondía a una economía cerrada y a los requerimientos de legitimidad y estabilidad del régimen autoritario priista.39
Durante la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI), resultaba poco trascendental reflexionar sobre el papel de la opinión pública en la construcción de la política exterior. La dominación presidencial en materia de política externa, resultado de sus facultades constitucionales, y la menor importancia relativa de lo internacional frente a lo nacional dentro de las políticas públicas y el interés ciudadano, tenían como última unidad decisoria a un "actor racional unificado"40 y "líder predominante"41 dentro del proceso de formulación de la política exterior, donde "factores como las pugnas interburocráticas, la coordinación entre agencias o las luchas partidarias en el Congreso no tendrían lugar"42 o serían menores.
Si bien la transición democrática no ha alterado la concentración de facultades constitucionales que tiene el presidente en la definición y conducción de la política exterior,43 esto no ha impedido que las aperturas económica y política generen estímulos suficientes para que diversos actores, con distintos intereses, participen más activamente en asuntos internacionales, incluso de manera informal.44 Por ejemplo, legisladores (impulsados por el incentivo electoral), entidades burocráticas diferentes a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), es decir, otras secretarías de Estado (con agendas propias), organizaciones de la sociedad civil (con objetivos y demandas particulares), gobiernos locales (a nivel estatal y municipal, que tejen redes sociales con sus conciudadanos en el exterior), así como entes privados (como empresas trasnacionales mexicanas), son algunos de los actores que han buscado gradualmente incidir en materia de política externa.
Así, el advenimiento de la democracia restó poder explicativo al marco analítico bajo el cual la política exterior podía ser analizada exclusivamente en términos de un "actor racional unificado", mientras que la apertura económica y la globalización aumentaron el nivel de exposición y vinculación con el mundo, lo que elevó la visibilidad de los temas internacionales. Esto ha conducido a que la política exterior, como política pública, sea cada vez menos diferenciada y separada del resto del proceso doméstico,45 viéndose sometida, con mayor frecuencia, al escrutinio de la sociedad. De tal forma, la conjunción de democracia, apertura económica y globalización aumenta la importancia de la opinión pública, ya que las nuevas realidades políticas, económicas y sociales del país obligan a que, por lo menos, los tomadores de decisión la monitoreen, analicen y, en algún punto, la tomen en cuenta.
Asimismo, de manera creciente, los responsables de la política exterior se han mostrado receptivos a la opinión pública por los beneficios que ésta les puede aportar. Primero, el proceso de toma de decisión se enriquece cuando tiene a su disposición ideas, intereses y percepciones distintas, que puedan servir para romper ideas convencionales y rutinarias. Segundo, en un régimen democrático, contar con bases internas sólidas fortalece la definición de una posición a nivel global, al aumentar la credibilidad y legitimidad de ésta.
Por último, si la importancia de la opinión pública en temas internacionales ha aumentado como resultado de la democracia, la apertura económica y la globalización, el análisis de su efecto sobre la política externa es factible gracias a la disponibilidad de información confiable al respecto. A diferencia de otros países desarrollados, particularmente Estados Unidos, el estudio de la opinión pública sobre política exterior es relativamente novedoso en México. A partir de 2004 existe una infraestructura de investigación que permite medir el pulso de la opinión pública en distintos temas de relaciones internacionales y política exterior, con que se hace posible analizar cómo "las percepciones, preferencias e intereses de los mexicanos en materia internacional han ido evolucionando junto con las realidades económicas y políticas a nivel nacional y mundial"46 en la última década.
En resumen, cuestiones estructurales desestimularon durante un extenso periodo la investigación sobre la opinión pública en política exterior: su poca relevancia en un sistema presidencialista de partido dominante, lo cerrado de la economía nacional al mundo y el vacío de información sobre las opiniones de los mexicanos en temas internacionales. Si bien hoy en día persiste en algunos circuitos políticos, sociales y académicos la idea de que la definición de la política exterior debería restringirse a los expertos, la dilución de los factores mencionados abre una nueva área de investigación. El estudio empírico de la opinión pública mexicana permite saber si, como estos grupos argumentarían, ésta es volátil, incoherente y con influencia limitada, o si bien puede afirmarse que es coherente y consistente, por lo cual debería ser un insumo básico en la toma de decisiones en materia de política exterior en un sistema democrático como el mexicano.
Desde 2004, el CIDE estableció una infraestructura de investigación académica que se dedica a levantar sistemáticamente, cada dos años, datos sólidos, rigurosos, confiables, públicos y representativos a nivel nacional, sobre una amplia gama de temas vinculados a la política exterior y las relaciones internacionales de México. Gracias a esta fuente de información, hoy es posible analizar cómo cambia y se estructura la opinión pública mexicana a lo largo del tiempo, así como comprobar si existe una sincronía entre lo que la gente opina y la política pública exterior que el gobierno ejecuta.
Una manera de explorar si existe una correspondencia entre la opinión pública y la conducción de la política exterior es a través del Plan Nacional de Desarrollo (PND).47 De acuerdo con el propio PND, éste "es la hoja de ruta que sociedad y gobierno hemos delineado para caminar juntos hacia una nueva etapa del país. Este documento traza los grandes objetivos de las políticas públicas, establece las acciones específicas para alcanzarlos y precisa indicadores que permitirán medir los avances obtenidos".48
Una de las cinco metas nacionales del PND es construir un "México con Responsabilidad Global", trazándose cuatro objetivos para lograrlo. ¿Qué tanto estos objetivos reflejan las preferencias de la opinión pública en México? Como se analizará a continuación, es destacable el nivel de sintonía entre estos objetivos y las actitudes de los mexicanos medidas con la encuesta. Además, cabe señalar el alto grado de estabilidad y consenso en estas percepciones a través del tiempo.
Las Gráficas 1.1, 1.2 y 1.3 resumen las coincidencias entre los objetivos planteados en el PND y las preferencias de los ciudadanos. El objetivo 1 plantea ampliar y fortalecer la presencia de México en el mundo. Encontramos que este objetivo tiene una sólida base entre la población, ya que el apoyo para que México tenga una participación activa en asuntos mundiales es predominante entre el público. En esta década, en promedio, 63.8% de los mexicanos están de acuerdo en una participación activa en asuntos globales, mientras que 24.6% piensan que lo mejor para el país es mantenerse alejado de los asuntos internacionales.
El objetivo 2 reafirma el compromiso de México con el libre comercio, la movilidad de capitales y la integración productiva. En tal sentido, el proyecto MAM tiene una batería de preguntas que buscan capturar las percepciones y actitudes de los mexicanos con respecto a la globalización económica, la inversión extranjera y el libre comercio. Para analizar los datos, se integraron las respuestas de los mexicanos a estas preguntas con la finalidad de formar segmentos de la población con mayores y menores niveles de permeabilidad a la apertura económica.
Por cuestiones de simplificación descriptiva, la Gráfica 1.2 muestra solamente los dos segmentos de los extremos en las preferencias sobre apertura económica: los que presentan un alto grado de apertura económica y los que están en contra de la apertura en todos sus componentes. Como se puede observar, en promedio 27.1% de la población apoya todas las formas de apertura económica, mientras que 11.0% las rechaza. Ahora bien, si sumamos los dos bloques superiores y los dos inferiores, es decir, los que tienen un nivel de apertura alto y medio y los que tienen un nivel de apertura bajo y no apertura, en promedio, los primeros suman 63.4% y los segundos 36.6%. De tal forma, se puede afirmar que existe un amplio consenso entre los mexicanos en cuanto a la apertura económica al estar dos terceras partes de la población a favor. Además, se observa consistencia en este consenso a través del tiempo.
Gráfica 1.2 Objetivo 2: Reafirmar compromiso de México con libre comercio, movilidad de capitales e integración productiva. Grado de apertura económica del mexicano
Por último, los objetivos 3 y 4 del PND plantean promover a México en el mundo mediante la difusión económica, turística y cultural del país, así como velar por los intereses de los mexicanos en el extranjero. Durante esta década, hemos podido observar que, justamente, estos son los temas que los mexicanos consideran que deberían ser la prioridad de la política exterior del país. A diferencia de otros objetivos, como por ejemplo el fortalecimiento del multilateralismo internacional o la promoción de la democracia y los derechos humanos en el mundo, para la gran mayoría de los mexicanos estos objetivos son "muy importantes". En todos los levantamientos de la encuesta durante la última década, estos cuatro objetivos (atraer inversión extranjera, atraer turistas, promover la cultura mexicana y proteger los intereses de los mexicanos en otros países) se localizan por encima del promedio de una lista de temas internacionales que deberían ser importantes para la política externa, teniendo niveles de consenso de entre 60.5 y 87.1%, como puede apreciarse en el Gráfica 1.3.
Gráfica 1.3 Objetivo 3: Promover valor de México en el mundo mediante la difusión económica, turística y cultural Objetivo 4: Velar por intereses de mexicanos en el extranjero
De tal forma, se puede afirmar que el PND captura el sentir de los mexicanos con respecto a lo que deberían ser las políticas públicas hacia el exterior, con que se da a los dirigentes bastantes bases sociales para destinarles recursos e impulsarlas. También este análisis permite descartar que la opinión pública en temas de política exterior se comporte de manera caprichosa y volátil, ya que encontramos una estabilidad considerable en las opiniones de los mexicanos a través del tiempo.
Sin embargo, esto no implica que no ocurran movimientos significativos en la opinión pública, o que ésta sea insensible ante nuevos contextos. Los cambios que observamos en la serie histórica no podrían ser caracterizados como caprichosos, o producto de su "estado de humor", sino que presentan patrones de un "público racional" que, ante nuevas circunstancias, modifica sus percepciones y actitudes. Un caso sintomático al respecto se encuentra en la variación de los sentimientos que las personas expresan hacia los Estados Unidos. La Gráfica 2 muestra el cambio en los sentimientos positivos (admiración y confianza, con un promedio de 42%) hacia ese país a partir de la llegada a la Casa Blanca de Barack Obama. En 2008, con George W. Bush en la presidencia, los sentimientos negativos (desprecio y desconfianza, con un promedio de 44%) dominaban el sentir de los mexicanos hacia el vecino del norte. Así, los sentimientos positivos sobre Estados Unidos aumentaron trece puntos porcentuales entre 2008 y 2010 posiblemente como resultado del cambio de presidencia entre Bush y Obama. Esto puede estar relacionado con la evaluación del presidente de Estados Unidos, la cual aumentó casi veinte puntos (de 45.4 a 64.7 puntos en promedio) de la administración Bush a la Obama.
El análisis de correlación entre la evaluación del presidente estadounidense en turno (medida en puntos promedio en una escala de 0 al 100) y los sentimientos expresados hacia los Estados Unidos se sintetiza en la Tabla 1. Como se puede observar, por una parte, existe una asociación positiva entre los sentimientos positivos (confianza y admiración) y una buena evaluación del presidente. Quienes confían en Estados Unidos evaluaron con 60.2 puntos promedio a Bush en 2008, y 69.9 y 68.8 a Obama en 2010 y 2012. Por la otra, los sentimientos negativos (desconfianza y desprecio) dominan entre quienes evaluaron negativamente a dichos presidentes. Quienes desconfían de Estados Unidos evalúan con sólo 37.8 puntos promedio a Bush en 2008, 59.7 y 58.8 a Obama en 2010 y 2012. Así, la fluctuación de las actitudes de los mexicanos hacia los Estados Unidos está asociada, en parte, a quien ocupe la presidencia de ese país y la evaluación que de él se tenga.
Tabla 1 Correlación entre evaluación del presidente y sentimiento hacia Estados Unidos
* Evaluación del presidente en turno entre las personas que expresan sentimiento de confianza, admiración, desconfianza y desprecio. Entre paréntesis está la correlación entre la evaluación del presidente de Estados Unidos en turno y el sentimiento que se tiene por ese país
Como hemos señalado anteriormente, los estudios de opinión pública no solamente sirven para registrar y analizar las trayectorias a lo largo del tiempo, sino también para adentrarse en la estructura de las mismas. Por tal motivo, la investigación de los datos recabados durante la última década en México nos permite rebatir el concepto de "no actitudes" de Philip E. Converse, pues la evidencia muestra que los mexicanos sí son capaces de fijar posturas a partir de sus núcleos de valores fundamentales y posturas generales. En tal sentido, como se argumentará a continuación, el estudio de las actitudes y percepciones de los mexicanos revela un sistema de creencias políticas estable, que denota capacidad para establecer posturas sobre asuntos internacionales a partir de los valores que los definen y que les hacen concebir e interpretar el mundo de cierta manera en particular.
Aun cuando el tema petrolero podría ser considerado un asunto nacional, su intensa relación con el mercado global le confiere importancia internacional. La Tabla 2 ejemplifica cómo las personas fijan sus opiniones a partir de su orientación ideológica y militancia política con respecto a la inversión extranjera en el sector petrolero. Si bien la desaprobación de la población general es amplia para que extranjeros inviertan en la producción, exploración y distribución de petróleo, estos niveles se agudizan de acuerdo a la ubicación dentro del espectro ideológico. Lo significativo de la observación reside en la consistencia y coherencia de estos bloques ideológicos durante la última década, ya que la derecha siempre es la menos renuente a dicha inversión, mientras que entre la izquierda el rechazo se eleva hasta diez puntos porcentuales (en promedio 70.6 y 60.6% de rechazo entre la izquierda y derecha, respectivamente).49
Reproduciendo el análisis sobre los segmentos de apertura económica analizados antes, encontramos que la militancia partidista también hace diferencia en las preferencias sobre los niveles de apertura económica. De nuevo, la diferencia es de aproximadamente diez puntos porcentuales entre izquierda y derecha. Como se puede observar en la misma Tabla 2, la consistencia y coherencia de las personas identificadas como panistas se mantiene en la serie histórica: son el grupo partidista que tiene más adherentes a la apertura (32.3%) y menos a la no apertura (7.1%). Mientras tanto, en el polo opuesto, los identificados como perredistas son los que menos abrazan la apertura (21.1%) y más a la no apertura económica (18.4%).
Así, se puede argumentar que las personas sí tienen un sistema fijo de creencias políticas, lo que nos permite afirmar que es un mito que la lejanía de los asuntos mundiales de la cotidianidad de la personas les impida tener opiniones y actitudes estables, coherentes y consistentes a lo largo del tiempo.
Al igual que en otros países, en México existe un bajo porcentaje de personas que tienen conocimiento factual de temas internacionales; así plantea el reto de si la gente es capaz de opinar sobre algo que desconoce. En la Gráfica 3 se muestra el nivel de conocimiento que tienen los mexicanos sobre temas internacionales. Fragmentamos la muestra en cuatro bloques a partir de su conocimiento sobre el significado de cuatro siglas vinculadas al quehacer internacional (ONU, OEA, FIFA y SRE). De 2008 a 2012,50 solamente 26.8% de la población contestó correctamente el significado de 3 o 4 siglas,51 mientras que 31.9% no pudo explicar el significado de una sola.
Sin embargo, como se mencionó anteriormente, la posesión de conocimiento no es un requisito indispensable para que las personas puedan dar una opinión o tener una actitud sobre temas internacionales. La gente se apoya en su cosmovisión e ideología, utilizando de manera eficaz mecanismos heurísticos, para mitigar su desconocimiento y poder tener preferencias sobre temas que desconoce relativamente.
En la Tabla 3 se demuestra la aproximación entre las opiniones de las personas que no conocen una sola de las siglas internacionales y las personas con un conocimiento "enciclopédico" (que contestaron correctamente el significado de 3 o 4 siglas). Como se puede observar en la tabla, las diferencias en las opiniones sobre inversión en materia petrolera o la recepción de ayuda financiera por parte de Estados Unidos para combatir el crimen organizado, entre quienes tienen altos y bajos niveles de conocimiento, no son tan elevadas en promedio, aunque sí se observan importantes variaciones por partido.
En el caso de la inversión en sector petrolero, el nivel de conocimiento no es relevante para priistas (+0.7 puntos de diferencia), pero sí lo es (recordando que el margen de error de la muestra es de ±2%), aunque moderadamente, para perredistas (+2.5 puntos de diferencia) y para los panistas (-7.8 puntos de diferencia). En el caso del apoyo financiero para combate al crimen organizado, el conocimiento sigue siendo irrelevante para priistas (+1.0 de diferencia), mientras que nuevamente importa un poco para perredistas (-3.6 puntos) y panistas (+3.8 puntos). Esto significaría que lo realmente importante en términos explicativos, más que el nivel de conocimiento, es la identificación partidaria (o ubicación en el espectro ideológico): los perredistas (o las personas a la izquierda del centro), entre más saben, son menos aperturistas, al estar más en contra de la inversión extranjera en petróleo y del apoyo financiero para combatir al narco, mientras que los panistas (o las personas a la derecha del centro), entre mayor es su conocimiento, mayor es su aperturismo, es decir mayor sería su apoyo en ambos casos.
Por último, los estudios de opinión pública nos permiten comparar las preferencias de las personas y las políticas públicas puestas en marcha, pero no nos posibilitan saber, por sí mismos, hasta qué grado ésta incide y acompaña las decisiones de los dirigentes. Para eso, necesitaríamos tener acceso al núcleo del proceso de toma de decisión del poder ejecutivo mexicano para observar la dinámica del mismo. Así, un estudio complementario debería tener por objeto capturar las prácticas de los funcionarios con incidencia en asuntos internacionales con la finalidad de poder registrar el nivel de penetración de la opinión pública en el diseño y conducción de la política exterior. Empero, a partir de la observación de ciertos sucesos, podemos hacer inferencias de cuándo la opinión pública tiene un peso determinante, como elemento decisorio, dentro del proceso de toma de decisión. Por ejemplo, la decisión mexicana de no apoyar la intervención en Iraq en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en 2003 muestra la influencia que puede tener la opinión pública en las acciones del gobierno, a pesar de las posibles repercusiones en la relación bilateral con los Estados Unidos.52
En 2003, ante la elección federal legislativa intermedia, el alto costo político interno de desavenir con una opinión pública que desaprobaba la invasión limitó el margen de acción del ejecutivo federal. Es justificado pensar que el cálculo político de Vicente Fox incidió en su toma de decisión al respecto, ya que era muy alto el beneficio de defender una política exterior contraria a la preferencia del gobierno estadounidense y cercana a las preferencias de la opinión pública mexicana. Como se puede apreciar en la Gráfica 4, esta decisión posiblemente promovió un aumento en la popularidad presidencial, marcando uno de los picos del sexenio (61%), tras un "pronunciado declive, en parte originado por las primeras desilusiones con los resultados del nuevo gobierno".53
Consideraciones finales
Con base en el análisis de la opinión pública mexicana en la última década, podemos afirmar que, como lo establece la literatura liberal, las preferencias de los mexicanos en temas internacionales son estables y coherentes en el tiempo. Además, aun cuando se observa un alto nivel de desconocimiento sobre temas internacionales, las diferencias en las opiniones entre los mexicanos más y menos informados es menor; y esta variación, más que explicarse por su nivel de conocimiento, es resultado de sus valores reflejados en sus preferencias ideológicas y partidistas. Asimismo, es importante destacar cómo un firme sistema de creencias políticas dota a los mexicanos de las herramientas conceptuales (atajos o shortcuts) para resolver la complejidad de los temas globales, permitiéndoles tener preferencias coherentes, consistentes y estables a través del tiempo, las cuales pueden cambiar de manera racional frente a modificaciones en el entorno interno o externo. Por último, se sustentó empíricamente que, en el plano conceptual (a través del PND), la política exterior de México refleja las preferencias de la opinión pública nacional, a la vez que ésta sirve como un elemento moderador de las acciones internacionales del país, apoyando el argumento de que las preferencias de los mexicanos sí son consideradas al momento de definir y ejecutar la política exterior del país.54
Así, el estudio de la opinión pública en temas de política exterior sirve para derribar mitos enraizados en el pensamiento convencional, validándola como un insumo que debería incorporarse en la dinámica del proceso de toma de decisiones en temas internacionales. En un país democrático, esto implica adoptar un enfoque más liberal -sustentado en este artículo mediante el análisis empírico de la opinión pública mexicana en la última década- que supere la visión elitista de la política externa defendida por los realistas, lo cual abre la puerta para que la opinión pública sea un insumo válido dentro de la definición de la política exterior.
En un país democrático, la solución ante una sociedad desatenta, introspectiva e inexperta de temas internacionales no es excluirla o ignorarla en la definición de la política global, sino en educarla, explicarle y estimularla sobre los temas internacionales y su impacto en México y sus vidas diarias:
Educar a la población sobre los "efectos recíprocos"55 que hay entre los sucesos nacionales e internacionales, y que lo que acontece más allá de las fronteras, en un mundo crecientemente globalizado, es cada vez más importante para el país y las personas;
Explicar eficazmente, de manera clara y sencilla, cómo los acontecimientos mundiales afectan a la realidad nacional y de las personas, y viceversa;
Estimular la conciencia de que México es parte del mundo y que, por su posición dentro del sistema internacional, le conviene asumir crecientemente más responsabilidades globales, de manera que incida en la consolidación de una mejor realidad internacional que impactará en una mejor situación nacional y personal.
Esto implica un gran reto para las élites (política, económica, social, académica y de medios de comunicación) y los tomadores de decisiones en materia internacional, en particular para la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE); pero en caso de atenderlo efectivamente, podrá generar no sólo una política exterior más representativa de los intereses de los mexicanos, sino más legítima, sólida y, por tanto, acorde a la creciente realidad democrática del país.
